AI–QO 760.358
* Trago à apreciação deste Plenário, em questão de ordem, o Agravo de Instrumento nº 760.358, interposto pela União, em face de decisão proferida pela Presidência da Turma Recursal do Juizado Especial Federal de Sergipe, que declarou prejudicado o recurso extraordinário interposto, tendo em vista o julgamento da matéria pelo Supremo Tribunal Federal na QO-RE 597.154, de minha relatoria, sessão de 19.2.2009, conforme autoriza o regime da repercussão geral (art. 543-B, §3º, do CPC).No citado julgamento, esta Corte reafirmou a jurisprudência consolidada no Tribunal no sentido de que é devida a extensão de gratificação de caráter genérico aos inativos e que os critérios de pontuação da GDATA e da GDASST, em relação aos servidores públicos inativos, serão os mesmos aplicáveis aos servidores em atividade, estabelecidos nas sucessivas leis de regência.
A União sustenta, no presente agravo de instrumento, que a matéria debatida nestes autos diz respeito à Gratificação de Desempenho Técnico-Administrativa – GDPGTAS, gratificação que não pode ser equiparada à GDATA, já que criada em quadro jurídico-constitucional diverso, após a promulgação da Emenda Constitucional nº 41, de 2003. Desta forma, afirma que a decisão do Supremo Tribunal aplica-se somente aos casos de GDATA e GDASST, não podendo ser estendida aos casos de GDPGTAS, em face da ausência de identidade entre as matérias.
Trago à consideração questão de ordem para que se fixe, em Plenário, o entendimento de que agravo de instrumento dirigido a esta Corte não é o meio adequado para que a parte questione decisão de tribunal a quo que aplica a sistemática da repercussão geral, nos termos do art. 543-A e 543-B e parágrafos, do Código de Processo Civil.
VOTO
A situação que ora se examina sinaliza o início da segunda fase da aplicação da reforma constitucional que instituiu a repercussão geral, dando origem a um novo modelo de controle difuso de constitucionalidade no âmbito do Poder Judiciário.
Este novo modelo já produziu efeitos expressivos na sua primeira fase de implantação, mediante os mecanismos de seleção dos processos representativos da controvérsia, nesta Corte e nos Tribunais de origem, de sobrestamento de processos múltiplos e de análise da repercussão geral de 186 questões constitucionais. A comparar a distribuição de processos nos seis primeiros meses do ano de 2007 com a distribuição no mesmo período, deste ano, percebemos uma redução na ordem de 63,6%. Reduziu-se, também, o número de processos em tramitação em aproximadamente 29%, neste período.
Iniciamos o julgamento de mérito nos temas com repercussão geral reconhecida. Atualmente, 33% das questões constitucionais já foram definitivamente decididas.
A segunda etapa da reforma, em que agora ingressamos, é a que decorre da aplicação aos processos múltiplos, sobrestados ou não, das decisões de mérito pacificadas pelo STF.
* Em 19 de novembro de 2009, o Tribunal resolveu questão de ordem no sentido de não conhecer o agravo de
Trata-se da utilização dos leading cases para a solução de processos que versam sobre idênticas questões constitucionais e que, segundo o regime legal, não devem ser remetidos a esta Corte, e sim, nos termos do § 3º, do art. 543-B, solucionados no âmbito dos tribunais e turmas recursais de origem, mediante juízo de retratação ou declaração de prejuízo (§ 3°. “Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se.”)
Esta a situação em que se insere a hipótese dos autos. A Turma Recursal do Juizado Especial Federal de Sergipe declarou prejudicado o recurso extraordinário interposto, conforme autoriza o regime da repercussão geral (art. 543-B, § 3º, do CPC) tendo em vista o julgamento da questão constitucional nele trazida pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da QO-RE 597.154, de minha relatoria, sessão de 19.2.2009.
No citado julgamento, esta Corte reafirmou a jurisprudência consolidada no Tribunal no sentido da extensão do direito à gratificação de caráter genérico aos servidores inativos e assentou que os critérios de pontuação da GDATA são os mesmos dos servidores em atividade, não fazendo distinção entre o regime do período anterior ou posterior à Emenda Constitucional 41.
Posteriormente, quanto à discussão travada especificamente em torno da extensão da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte --- GDPGTAS--- aos servidores inativos, esta Corte, em decisões monocráticas de Ministros de ambas as Turmas e em decisão da 2ª Turma, fixou o entendimento de que “aplicam-se, ‘mutatis mutandis’, os mesmos fundamentos, uma vez que é manifesta a semelhança do disposto no § 7º do art. 7º da Lei 11.357/2006, que trata desta gratificação, com o disposto no art. 6º da Lei 10.404/2002 e no art. 1º da Lei 10.971/2004, que tratam da GDATA” (AI n. 717.134, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, AI 710.350/SE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, AI 717.067/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, RE 591.303/SE, Rel. Min. Eros Grau, RE 585.230/PE, Relator Min. Celso de Mello).
Deste reconhecimento de que o recurso estava prejudicado, a parte que restou vencida no processo interpõe o presente agravo de instrumento.
Cabe indagar da compatibilidade da forma de impugnação utilizada ao novo regime de controle difuso de constitucionalidade.
Neste caminho, desde logo chamo a atenção para a necessidade de se interpretar a questão jurídica que aqui trago à apreciação, à luz da Constituição e do novo sistema que pretende racionalizar o uso do recurso extraordinário.
Foi com o foco na Constituição que, já no início da utilização deste novo instrumento, o STF decidiu, na sessão plenária de 19.12.2007, que eram necessárias regras específicas para os agravos de instrumento. Se os recursos extraordinários estavam submetidos a filtros de admissibilidade, os agravos, que se qualificam como recursos acessórios, teriam que seguir sistemática compatível com o novo regime.
Tais regras foram consagradas nas Emendas Regimentais nºs 23/2008 e 27/2008, que autorizaram os tribunais de origem a sobrestar os recursos extraordinários múltiplos antes de realizar qualquer juízo de admissibilidade.
Além disso, essas emendas regimentais aplicaram o regime da repercussão geral para os agravos de instrumento, que são recursos que só existem como acessórios e em razão dos
recursos extraordinários. Cuidou-se de evidente compatibilização das normas regulamentadoras para não privilegiar o acessório em detrimento do principal.
A Lei 11.418/2006, ao regulamentar a repercussão geral e promover alterações substanciais no Código de Processo Civil, em seis dispositivos diferentes, atribuiu ao STF, mediante alterações em seu Regimento Interno, a tarefa de definir os procedimentos no caso de recursos múltiplos, bem como as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral:
CPC, art. 543-A, § 5o Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
CPC, art. 543-A, § 6o O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
CPC, art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo.
CPC, art. 543-B, § 4o Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.
CPC, art. 543-B, § 5o O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal disporá sobre as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral.
Lei 11.418/2006, art. 3º Caberá ao Supremo Tribunal Federal, em seu Regimento Interno, estabelecer as normas necessárias à execução desta Lei.
Assim o fez a Corte, editando emendas ao regimento interno e regulando os procedimentos relacionados à tramitação dos recursos de sua competência (extraordinários e agravos), no seu próprio âmbito e no âmbito dos tribunais de origem.
E pela primeira vez, os Tribunais de origem tiveram a atribuição de sobrestar e de pôr termo aos agravos de instrumento.
Bem sabemos que nossa jurisprudência, no regime anterior, não admitia semelhante competência. Mas tal atribuição é inevitável, principalmente considerando que toda a reforma constitucional foi concebida tendo por objetivo evitar julgamentos repetidos e sucessivos de uma mesma questão constitucional.
Agora, uma vez submetida a questão constitucional à análise da repercussão geral, cabe aos tribunais dar cumprimento ao que foi estabelecido, sem a necessidade da remessa dos recursos individuais.
Caso contrário, se o STF continuar tendo que decidir caso a caso, em sede de agravo de instrumento, mesmo que os Ministros da Corte apliquem monocraticamente o entendimento firmado no julgamento do caso paradigma, a racionalização objetivada pelo instituto da repercussão geral de maneira alguma será alcançada.
Assim, a competência para a aplicação do entendimento firmado pelo STF é dos tribunais e turmas recursais de origem. Não se trata de delegação para que examinem o recurso extraordinário e também não se trata de inadmissibilidade ou de julgamento de recursos extraordinários ou agravos pelos tribunais e turmas recursais de origem. Trata-se, sim, de competência para os órgãos de origem adequarem os casos individuais ao decidido no leading case, mediante:
a) registro da automática inadmissibilidade (§ 5º do art. 543-A) ou do indeferimento liminar dos recursos sobrestados (§ 2º do art. 543-B), cujas matérias se identifiquem como aquelas em que se tenha negado repercussão geral;
b) registro do prejuízo dos recursos contra decisões conformes à jurisprudência da corte em matéria cuja repercussão geral já foi assentada e que já teve o mérito julgado; e
c) juízo de retratação, nos casos em que a repercussão geral fora assentada e cujo julgamento posterior de mérito, pelo STF, resulte contrário ao entendimento a que chegou a Corte de origem, na decisão objeto de recurso extraordinário.
O instrumento para esta adequação de entendimentos será a retratação, o registro de prejuízo ou a automática inadmissibilidade, aos casos que envolvam a mesma matéria constitucional, conforme prevê o supracitado art. 543-B, §3º, do CPC.
O cabimento de agravo de instrumento dirigido a esta Corte resume-se aos casos elencados nos arts. 544 do CPC e 313 do RISTF. A presente hipótese não é contemplada em nenhum destes dispositivos.
É de se destacar que não ocorreu o juízo de admissibilidade do recurso extraordinário pelo tribunal a quo, mas registro da prejudicialidade, com base nas regras previstas pelo regime da repercussão geral (art. 543-B, § 3º, do CPC).
A prejudicialidade, aqui, decorre diretamente da lei processual e do mecanismo de racionalização nela estabelecido. É a lei que presume a inexistência de interesse no julgamento de recurso interposto de decisão já conformada ao entendimento desta Corte ao examinar questão constitucional de repercussão geral.
Admitir-se o agravo de instrumento em situações tais, e retomar-se a remessa individual de processos ao STF, significa confrontar a lógica do sistema e restabelecer o modelo da análise casuística, quando toda a reforma processual foi concebida de forma a permitir que a Suprema Corte se debruce uma única vez sobre cada questão constitucional.
O mesmo raciocínio se aplica a uma eventual tentativa de interpor recurso extraordinário da decisão proferida pelo tribunal ou turma recursal de origem no exercício do juízo de retratação. Evidentemente, não há interesse recursal em submeter ao STF questão constitucional que já foi decidida no mesmo sentido da jurisprudência da Corte em matéria de repercussão geral. O eventual recurso será alcançado pela mesma norma de prejudicialidade (a exceção seria apenas nos casos de retratação de questão preliminar ou prejudicial, com conseqüente necessidade de julgamento de nova questão constitucional. E aqui estaríamos diante de nova questão constitucional, não necessariamente múltipla ou relevante, e que teria que ser submetida, de qualquer forma, ao
A única hipótese, admitida pela lei, de remessa do recurso múltiplo ao STF, é a da recusa de retratação da tese de mérito pelo tribunal de origem. A lei criou a exceção (art. 543-B, §4º, do CPC) e como exceção se interpreta restritivamente, não seria o caso de alargá-la.
Ressalte-se, por oportuno, que todas as decisões contrárias ao entendimento do Tribunal devem ser submetidas ao juízo de retratação, ainda que posteriores a este entendimento. É evidente que para retratar-se será suficiente que o Tribunal de origem adote, como razões de decidir, as do julgamento-paradigma deste STF. Por outro lado, para manter decisão contrária a esta Corte, na mesma questão constitucional, ou seja, quando for negar-se a retratação será indispensável enfrentar cada um dos fundamentos aqui adotados, de forma a demonstrar a necessidade de revisão do quanto decidido no leading case.
Houve uma opção política na reforma constitucional. Temos que assumir definitivamente a função de Corte Constitucional e abandonar a função de Corte de Revisão. Temos que confiar na racionalidade do sistema e na aplicação de nossas decisões pelas Cortes de Origem.
Ademais, há mecanismos para a identificação e a reparação de situações teratológicas. O sistema processual as admite. A coisa julgada inconstitucional é inexigível e enseja ação rescisória. Contamos com ações constitucionais, contamos com diversos mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade. Temos instrumentos fortes e largos o suficiente para abrir mão deste papel revisional individual que por tantos anos restringiu as condições desta Corte de debruçar-se sobre um maior número de questões constitucionalmente relevantes.
Desde que demos aplicação a este novo modelo, tivemos a oportunidade de julgar, em Plenário, questões constitucionais de relevância ímpar, porque se alargou nosso tempo de dedicação aos aspectos de grande complexidade e de alta indagação que as cercavam e que as distanciavam da pauta.
Trago à lembrança, ainda, decisão recente desta Corte, no julgamento da Ação Cautelar 2.177, da relatoria da Ministra Ellen Gracie, em que decidimos ser dos tribunais e turmas recursais de origem a competência para análise dos pedidos de efeito suspensivo nos recursos extraordinários sobrestados, tivessem ou não sido eles submetidos previamente a juízo de admissibilidade. Esta também foi uma decisão que tomou por pressuposto a racionalidade do novo sistema.
A decisão, que foi do legislador e não nossa, de não mais submeter ao STF, individualmente, os recursos múltiplos, precisa estar cercada de mecanismos que a tornem efetiva, especialmente nestas primeiras decisões sobre procedimento.
No voto da Ministra Ellen Gracie na Ação Cautelar nº 2.177, que conduziu o acórdão, fica expressa a premissa em que me fundamento e que defendo estar na base de todo o novo sistema:
“A jurisdição do Supremo Tribunal Federal somente se inicia com a manutenção, pela instância ordinária, de decisão contrária ao entendimento firmado nesta Corte, em face do disposto no § 4º do art. 543-B, do CPC.”
O que estou defendendo, portanto, é que os tribunais e turmas recursais de origem têm competência para dar encaminhamento definitivo aos processos múltiplos nos temas levados à análise de repercussão geral. Não há, nesta hipótese, delegação de competência. O Tribunal a quo a exerce por força direta da nova sistemática legal.
Apenas os casos de negativa de retratação podem subir, se os recursos extraordinários cumprirem os pressupostos para o seu recebimento e aí sim falaremos em juízo de
admissibilidade tradicional (Art. 543-B, § 4o Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada).
Sob pena de subverter toda a lógica do sistema, não cabe agravo de instrumento de cada decisão que aplica a jurisprudência desta Corte em cumprimento ao disposto no § 3º do art. 543-B, do Código de Processo Civil.
E quanto à abrangência da decisão desta Corte, cabe registrar que temos assentado constantemente nos julgamentos de repercussão geral que a relevância social, política, jurídica ou econômica não é do recurso, mas da questão constitucional que nele se contenha.
Cabe a esta Corte decidir se determinados temas devem ser trazidos à sua apreciação, definindo se têm ou não repercussão geral. Esta decisão poderá ser tomada em um único recurso. Uma vez resolvido que há repercussão geral do tema, este ou outro recurso extraordinário sobre a mesma questão constitucional será levado a julgamento e a decisão que sobrevier será aplicada, nos tribunais e turmas recursais de origem, a todos os processos com recursos extraordinários sobrestados ou que venham a ser interpostos.
A possibilidade ou não da aplicação do quanto decidido pela Corte aos diversos outros recursos, sobrestados ou que venham a ser interpostos, está vinculada à abrangência da própria questão constitucional submetida a julgamento e à possibilidade desta questão constitucional definir o futuro dos processos.
Quando dizemos que a lei municipal X é inconstitucional, ao instituir o IPTU progressivo, temos que admitir que esta decisão seja válida, como leading case, para solucionar todos os processos em que se questione a constitucionalidade do IPTU progressivo, ainda que originada de leis de outros municípios. Se a questão constitucional for a mesma, a decisão se aplica, não importando os múltiplos argumentos laterais que se possa agregar à discussão, na tentativa de reabri-la indefinidamente.
E trago um exemplo recente: Ao decidir o RE 565.714, Rel. Min. Cármen Lúcia, esta Corte decidiu que "o aproveitamento do salário-mínimo para formação da base de cálculo de qualquer parcela remuneratória ou com qualquer outro objetivo pecuniário (indenizações, pensões, etc.) esbarra na vinculação vedada pela Constituição do Brasil."
Tratava-se de recurso extraordinário interposto de decisão que negara aos recorrentes a pretensão de ver vinculado o adicional de insalubridade que percebiam à variação do salário mínimo, seja para fins de base de cálculo, seja para fins de indexação. Os recorrentes de então eram policiais militares do Estado de São Paulo.
A decisão foi no sentido de que a vinculação era inconstitucional, seja para os policiais militares, seja para os demais servidores, de todas as esferas de poder e entes da federação e para qualquer parcela remuneratória ou objetivo pecuniário. Decidiu-se, ainda, na mesma ocasião, que embora inconstitucional a vinculação, esta se manteria até que sobreviesse norma definindo fator substitutivo, já que o Poder Judiciário não poderia substituir-se ao legislador e definir novo indexador.
Não há dúvidas de que esta decisão se aplica a reclamatórias trabalhistas e a ações relacionadas a direitos remuneratórios de servidores públicos e militares, ainda que o recurso tivesse um âmbito restrito (o do caso concreto). A decisão, que inclusive veio a ensejar edição de súmula vinculante, resultou em tese jurídica que ganhou abstração frente ao próprio caso concreto.
É plenamente consentânea, portanto, com o novo modelo, a possibilidade de se aplicar o decidido quanto a uma questão constitucional a todos os múltiplos casos em que a mesma questão se apresente como determinante do destino da demanda, ainda que revestida de circunstâncias acidentais diversas.
Se houver diferenças ontológicas entre as questões constitucionais, obviamente, caberá pronunciamento específico desta Corte.
No caso dos autos, porém, por tudo que já foi exposto, a possibilidade de reexame do que ficou assentado no decreto de prejudicialidade, insere-se no âmbito da competência do Tribunal de origem, não cabendo agravo dessa decisão.
Tampouco será cabível a conversão do agravo em reclamação, o que implicaria, da mesma forma, na remessa individual de processos, em total desconformidade com o novo sistema de controle difuso de constitucionalidade.
Assim, suscito a presente questão de ordem para rejeitar o presente agravo de instrumento, tendo em vista a sua manifesta inadmissibilidade.
E, incorporando a este voto as considerações e conclusões trazidas no voto-vista da Ministra Ellen Gracie, converto o presente agravo de instrumento em agravo regimental e determino a sua remessa à origem.
