III Seminário Internacional Organizações e Sociedade: Inovações e Transformações Contemporâneas
Porto Alegre, 11 a 14 de novembro de 2008.
Título do GT: Organizações Internacionais.
Título do Trabalho: Política externa brasileira e a nova agenda de segurança: OEA, Mercosul e a estratégia sub-regional.
Política externa brasileira e a nova agenda de segurança: OEA,
Mercosul e a estratégia sub-regional
A sociedade internacional apresentou profundas mudanças com o final da Guerra Fria, sobretudo em decorrência do reordenamento do poder mundial. Durante a bipolaridade, a lógica que imperava era a da divisão conflitiva Leste-Oeste, sendo que quaisquer relações de segurança eram consideradas como parte deste conflito. Outra característica importante era que a segurança estava relacionada às questões militares-estratégicas e havia a percepção, no continente americano, de que as ameaças provinham de fora da região.
Além da redistribuição de poder entre os Estados, o término da bipolaridade provocou questionamentos acerca da utilidade e legitimidade dos arranjos institucionais surgidos no período anterior. Contudo, não apenas as instituições multilaterais tiveram sua efetividade posta em xeque, mas também os principais atores do sistema internacional alteraram sua percepção em relação à natureza e a intensidade relativa das ameaças para a segurança dos Estados e indivíduos na nova ordem mundial.
Este trabalho enfoca a regionalização das relações de segurança no pós-Guerra Fria e como se dá a atuação do Brasil nos arranjos formados sub-regional e sub-regionalmente, na medida em que o término da rigidez bipolar permitiu que países com capacidade de influenciar a região aumentassem sua importância estratégica.
O regionalismo no pós-Guerra Fria
De uma configuração tradicional de segurança que vigorava durante a Guerra Fria, passou-se para uma agenda de temas mais complexos e difusos em que não apenas o Estado é considerado como ator com capacidade de ação estratégica, mas também outros atores não-estatais como, por exemplo, a rede que perpetrou os atentados de 11 de setembro nos Estados Unidos. Além de novos atores, as relações internacionais passaram a observar o surgimento de novas ameaças à segurança dos Estados e indivíduos. Questões como
narcotráfico, terrorismo, migração em massa descontrolada, tráfico de armas, crime organizado transnacional e lavagem de dinheiro, ganharam destaque nas discussões acerca da segurança internacional. Longe então de focalizar no externo, na anterior percepção de que o inimigo provinha de fora, tais situações podem se constituir dentro dos Estados da região. Contudo, nem sempre se torna simples identificar de onde provêm as ameaças, uma vez que se constituem de maneira transnacional, gerando, em decorrência, uma situação de interdependência entre os Estados da região.
O ressurgimento com força do regionalismo no pós-Guerra Fria se caracteriza por configurar não apenas acordos econômicos (como Mercosul, NAFTA, Pacto Andino, Caricom – Mercado Comum do Caribe) mas também por arranjos na área da segurança (como a OEA – Organização dos Estados Americanos e a OUA – Organização da Unidade Africana, que reemergiram). A regionalização da segurança, proporcionada pelo fim da rivalidade global, coloca em evidência países com capacidade de influenciar regionalmente, mas que, no entanto, não têm poder de influenciar o nível global.
Com o arrefecimento das rivalidades ideológicas, a potência remanescente tem menos motivação e tem demonstrado menos incentivos para se engajar politicamente em termos globais, exceto em ocasiões em que os seus próprios interesses sejam imediata e fortemente afetados. A busca pela reafirmação da liderança tem se dado mediante formas menos onerosas, pois não é mais possível arcar com os custos do período da bipolaridade. Para isso, os Estados Unidos investiram no estabelecimento de organizações e regimes internacionais.
Contudo, não apenas a superpotência remanescente se mostra menos engajada em termos globais, mas também as outras grandes potências como China, Japão, Rússia e União Européia. As grandes potências estão relutando em aceitar o fardo de administrar os conflitos em áreas mais distantes e, por vezes, rejeitam mesmo os custos limitados de fazê-lo em áreas que tradicionalmente o fazem. Com efeito, esses países evitam um maior engajamento mesmo naquelas áreas que, tradicionalmente, são consideradas suas zonas de atuação.
O enfraquecimento da liderança no nível global com a conseqüente redução da motivação para engajamento militar e competição estratégica, deixa aos demais Estados e às sociedades mais espaço para se ocupar de suas próprias relações político-militares, com menos interferência das grandes potências, em decorrência de uma maior autonomia que não havia na rígida estrutura bipolar. Essa tendência seria reforçava por meio do aumento das capacidades de poder em muitas partes do mundo, na medida em que há a dispersão das capacidades industrial, militar e política para um número maior de atores.
O espaço sub-regional como área de influência e atuação
Considerando-se o espaço de atuação no pós-Guerra Fria, os países com recursos de poder para liderar a região, com capacidade para “organizar” o espaço da sub-região, ganham relevância. Neste sentido, o avanço nos processos de integração sub-regional permitiu a ampliação das possibilidades de cooperação uma vez que a integração contribui para uma região mais estável. Com efeito, o Brasil pensa a sua inserção internacional considerando a sub-região sul-americana como seu principal espaço de atuação, bem como busca uma inserção que privilegia o multilateral, seja em relação às questões econômicas e comerciais, ou mesmo em relação à segurança internacional.
Neste sentido, o Mercosul é importante para o Brasil na medida em que promove a estabilidade da sub-região e propicia a cooperação com os vizinhos uma vez que essa aproximação proporcionou a alteração no padrão de relacionamento (da anterior relação movida pela rivalidade, para uma atual relação de amizade), permitindo, dessa forma, que se procedesse à implementação de medidas de confiança mútua - inclusive em relação à questão nuclear - então importante ponto de divergência entre os dois países.
Mesmo que tenha sido somente nos anos 1990 que o Brasil definiu uma política externa mais assertiva em relação à sub-região sul-americana, a histórica relação conflitiva com a Argentina começa a ser alterada no final dos governos autoritários em ambos os países. A assinatura do acordo Itaipu-Corpus em 1979 é o ponto de partida para a aproximação e cooperação entre
os vizinhos sul-americanos. Posteriormente, Brasil e Argentina assinam a Ata de Iguaçu (1985) que, nas palavras do presidente Sarney “consagrava uma vontade política de mudarmos a história do continente sul-americano, com o fim das divergências Brasil e Argentina, passando de uma atitude de confrontação para uma política de cooperação”1. A Ata de Iguaçu é o embrião do Mercosul
que é celebrado em 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção.
Alguns autores enfatizam que o Mercosul é o arranjo que permite ao Brasil desempenhar, da melhor forma, o papel de liderança e de potência regional. Convém contextualizar o cenário regional e internacional quando do início da reaproximação. Com o retorno ao regime democrático, a cooperação e a integração sul-americana assumem um lugar de destaque na inserção estratégica brasileira. A ênfase no regional consubstancia uma política que rejeita o alinhamento automático com os Estados Unidos. Assim, a aproximação permitiria agregar forças em nível regional para que, desta maneira, os países alcançassem uma maior capacidade negociadora. O Mercosul gera a abertura de um espaço de diálogo político e prevê sanções para o país que violar regras democráticas, através da “Declaração Presidencial sobre o Compromisso Democrático”, assinada em 1996.
O Mercosul é acordado em um momento em que o mercado mundial se torna crescentemente globalizado, além disso, os países formadores adotaram as políticas neoliberais dos anos 1990 e os programas de ajuste propostos pelos organismos internacionais, desencadeando, com isso, uma convergência em questões monetárias e de câmbio. Esta convergência proporcionou uma certa estabilidade, o que contribuiu para melhorar os fluxos de comércio recíproco. Esse arranjo sub-regional foi também uma resposta à ‘Iniciativa para as Américas’, proposta pelos Estados Unidos, buscando a formação de uma zona de livre comércio continental (GINESTA, 1999).
Com a globalização em curso, a cooperação surge como alternativa à crescente marginalização da América Latina no sistema internacional, assim, ressalta Vizentini (1999, p. 122)
quanto mais se deterioravam as condições internacionais, mais a política externa brasileira tratou de criar uma nova realidade regional. Através da integração com os países vizinhos, além de benefícios econômicos mais imediatos, se reforçaria a base regional como forma de incrementar a participação do Brasil e de seus parceiros platinos no plano mundial. Neste sentido, o Mercosul não constituía o objetivo essencial, apesar do discurso oficial, mas fazia parte de um objetivo mais abrangente.
Apesar de todos os avanços que se fez em termos de integração, sobretudo econômica, mas também em outras dimensões como a da segurança, não foi possível estabelecer um arranjo de defesa comum entre os países da região. Da mesma forma, em que pese o esforço que o Brasil tem despendindo em termos de aproximação e fortalecimento da confiança com os países da América do Sul, através do Mercosul - como forma de integração, de aproximação com os vizinhos e de mudança de política que privilegia uma maior proximidade com a América do Sul – percebe-se a resistência brasileira às reivindicações dos demais Estados membros em aprofundar e ampliar a institucionalização do acordo, passada mais de uma década da formação do Mercosul.
O Brasil se situa na área mais desmilitarizada do mundo, com pouca probabilidade de conflitos interestatais e em uma região em que os gastos militares têm sido relativamente baixos. Apesar de haver um temor por parte de alguns setores em relação a uma possível corrida armamentista na região, os gastos militares da região estão longe de caracterizarem uma corrida armamentista.
O Centro de Estudios para la Nueva Mayoría, produziu um estudo sobre os recursos, prioridades e meios disponíveis para a defesa dos países do Cone Sul, com dados atualizados até o ano de 1998. O estudo aponta que a região efetivamente possui o gasto militar mais baixo do mundo.
Gasto militar (porcentagem do PIB) – Sipri. 1990 1994 1995 Todos os países 4.2 2.5 2.3 Países desenvolvidos 3.3 2.4 2.2 Países em desenvolvimento 3.2 3.0 2.6 África 3.3 2.9 3.3 América Latina 1.2 1.2 1.2 Ásia 2.9 2.8 2.7 Leste da Ásia (Taiwan, Coréia, Singapura) 4.3 4.1 4.0 Oriente Médio 8.0 6.6 5.7 Países ex-URSS 19.8 4.8 2.9
Em termos de PIB, o Chile é o único país que o gasto (2,97%) supera a média mundial (2,3); o Brasil é o país que mais gasta em defesa, em termos absolutos (1,56% PIB), seguido por Argentina (0,99% PIB). Mesmo somando os efetivos terrestres dos países da região, resulta uma força pouco relevante daquelas empregadas em outras regiões em conflito real ou potencial. Os exércitos da região são significativamente reduzidos, considerando-se a população total e a superfície envolvida2.
Por um lado, o Balance Militar 2006, produzido pelo Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, da Colômbia, indica que a maioria dos países latino-americanos aumentaram os seus orçamentos de defesa, o que parece estar relacionado com a dinâmica gerada pelas políticas de esquerda que se desenvolvem em vários países da região e o fortalecimento de um pensamento anti-norte-americano proveniente de países como Bolívia e Venezuela.
Por outro lado, o Sipri (Instituto Internacional de Investigação para a Paz de Estocolmo) ressalta que o “volume de transferências internacionais de armas
2
Centro de Estudios Nueva Mayoria, Balance militar del Cono Sur: 1997-1998. Argentina – Brasil – Chile – Paraguay – Uruguay.
para a América do Sul foi, no período 2003-2007, 47% superior ao registrado no período a 1998-2002”. Afirma que há alguma evidência de comportamento competitivo entre alguns países: Brasil, Colômbia e Venezuela, mas que é improvável que a América do Sul esteja no meio de uma corrida armamentista.
Além de Venezuela e Colômbia, o Brasil também aumentou seus investimentos. Este ano investirá em torno de 55% (pouco menos de US$ 28 bilhões) do total do gasto em defesa pelos países sul-americanos (que atinge US$ 50 bilhões), soma que não tem precedentes nos 10 últimos anos3. Muito
mais do que uma corrida armamentista estes gastos mostram a preocupação em atualizar as forças armadas e em mantê-las com capacidade operativa, ainda que retaliatória, pois um país que almeja projeção internacional não pode prescindir de forças armadas ágeis.
Aspectos regionais e sub-regionais da segurança coletiva
O Brasil procura não se envolver nas iniciativas de segurança internacional desencadeadas pelos Estados Unidos (como o Plano Colômbia) e dá ênfase ao multilateralismo. Nos anos 1990, em detrimento de sua anterior relutância em engajar-se nos regimes internacionais de segurança, o Brasil altera sua política e assina importantes tratados, como o Tratado de Tlatelolco (1994); o Acordo Quadripartite de Salvaguardas Nucleares com a Argentina (ABACC e AIEA, 1994); no plano global a adesão ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR, 1995); Grupo de Supridores Nucleares (NSG); Organização para a Proibição das Armas Nucleares (OPAQ, 1996); o Tratado de Não-Proliferação Nuclear (1998).
Com a ênfase da política externa na sub-região, o Brasil tem se preocupado em articular um espaço de atuação sul-americano para que, através dele, se forme um eixo de confiança militar e política. A união do Brasil com a Argentina permite que se inicie uma articulação da visão estratégica sul-americana de forma mais autônoma dos Estados Unidos. Mas também é
3Cresce o gasto militar dos países sul-americanos. <http://terramagazine.terra.com.br/interna/
verdade que os EUA não estão dispostos a se engajarem de maneira sistemática nos conflitos locais e que a diluição entre o ‘interno’ e o ‘externo’ alterou a dinâmica das relações internacionais, deixando aos países da região a estruturação de esquemas sub-regionais de segurança.
É importante destacar que muitos desses arranjos sub-regionais foram constituídos nos anos 1990 (como o Tratado Marco de Segurança Democrática da América Central (1995); o Tratado do Sistema Regional de Segurança do Caribe (1996); a Declaração Política Mercosul, Chile e Bolívia como Zona de Paz (1999)), respondendo às características e diversidades de cada sub-região. Também é essencial considerar até que ponto tais arranjos podem ser eficientes na medida em que as mudanças no sistema internacional alteraram as prioridades dos Estados Unidos e geraram novas demandas por segurança, dessa forma, agiram no aumento da interdependência entre os países da região. Contudo, os níveis desiguais de poder que caracterizam os Estados da região dificultam um arranjo regional de segurança que seja válido e eficaz.
A OEA – Organização dos Estados Americanos foi criada em 1948, durante, portanto, a Guerra Fria, e se constitui em um dos mais importantes arranjos do sistema interamericano. A Carta da OEA consagra os princípios do Direito Internacional, estabelece os princípios fundamentais para a segurança coletiva e também os princípios e mecanismos para a solução pacífica de controvérsias. A atuação brasileira nesta instituição tem mantido uma política de fortalecimento das democracias da região, proteção aos membros contra tentativas unilaterais de intervenção e ingerência nos assuntos domésticos e solução pacífica de controvérsias. Neste sentido Hirst e Pinheiro (1995, p. 23), citam como exemplos da atuação brasileira na primeira metade dos anos 90 a insistência na reintegração de Cuba à comunidade interamericana e os esforços no sentido de garantir uma solução negociada para a crise no Haiti.
O tema da segurança readquiriu proeminência na OEA depois da Guerra Fria, passando do foco da ameaça externa para interna e de eventuais conflitos entre Estados do hemisfério. A indefinição da identidade da OEA é uma constante, desde o seu surgimento. Talvez o maior problema para a efetividade desse arranjo seja o caráter desigual entre um de seus membros e os demais, a
diferença de grau de poder dos Estados Unidos e a pouca instrumentalidade da OEA, impedem que essa organização tenha uma maior eficácia e eficiência.
A rigidez do mundo bipolar dificultou a formação de outros arranjos regionais de segurança coletiva, somado a isso, a potência hegemônica tinha estabilizado a área como sua zona de influência e não tinha interesse na formação ou aprofundamento dos mecanismos de segurança coletiva. Os Estados Unidos estavam mais preocupados em preservar a sua segurança, ao assegurar o seu domínio na região, do que com a segurança dos demais membros. Além disso, tais arranjos são extremamente difíceis de serem efetivos pois os países não têm entendimento comum acerca de quais são as ameaças à sua segurança.
Ressalte-se que a América Latina está profundamente dividida, a crônica instabilidade política e a escalada da violência, diferenciam a agenda da região andina da do Cone Sul, onde houve um aprofundamento da democracia. O Brasil manteve-se em uma posição defensiva e reativa em relação aos arranjos hemisféricos tanto durante a Guerra Fria quanto posteriormente. O Brasil entende que o fortalecimento dos acordos sub-regionais permite aos países um posicionamento de maior solidez para enfrentar as vulnerabilidades de segurança. O aprofundamento das iniciativas regionais é uma resposta à militarização da agenda proposta pelos Estados Unidos.
A estabilidade da América do Sul é uma preocupação para a política externa brasileira. Alcançar o equilíbrio somente será possível se forem desenvolvidas ações de forma multilateral, sobretudo, articulando o espaço sul-americano. Neste sentido, “as relações de defesa surgem, para o Brasil, não como fonte de desentendimento, mas como oportunidade de cooperação”4.
Contudo, apesar de indicar o fortalecimento da integração na América do Sul como pilar de sua política externa, o Brasil tem desenvolvido uma política pendular em relação às instituições e acordos dos quais é parte.
Conforme seu interesse de poder o Brasil trabalha com uma política mais ou menos voltada para a consolidação e aprofundamento das instituições ou acordos relacionados àquele mecanismo. Ou seja, sua política privilegia o
4 <https://www.defesa.gov.br/ enternet/sitios/internet/discursos/2004/03-04/ discurso,18,03,04_a.
aprofundamento dos acordos ou da institucionalização em mecanismos nos quais detém uma parcela relativa menor de poder, ao passo que em acordos ou mecanismos nos quais a sua parcela de poder é maior, a indicação é de resguardar o exercício do seu poder, mediante um comprometimento menor (BORGES, 2001, p.22).
É claro que se deve levar em conta que as ações externas variam em face da área considerada e dos recursos de poder envolvidos, sobretudo considerando um país como o Brasil que está sujeito a constrangimentos em decorrência da dependência. Com efeito, o país tem procurado equilibrar em seus cálculos estratégicos esta dependência como país da periferia do sistema internacional com uma certa autonomia de ação, de maneira que seus objetivos sejam o menos possível obstruídos pelos países com parcela maior de recursos de poder.
Portanto, essa aparente incoerência de procedimento – especificamente falando de acordos e mecanismos regionais de segurança - pode ser entendida ao se levar em conta que, a variação de poder e influência brasileira em cada um desses processos está diretamente ligada ao peso do poder que a potência hegemônica exerce ao participar ou não do mecanismo. É importante indicar que para um país como o Brasil, considerado uma potência regional, desenvolver uma estratégia de hegemonia tem, normalmente, alcance limitado e altos custos envolvidos. Por isso, a ação política do Brasil tem sido a de explorar eventuais margens de manobra em cada uma das áreas de seu interesse.
A região tem se caracterizado pela heterogeneidade dos interesses e preocupações dos diversos países, apesar do compartilhamento da democratização e integração, do aumento das medidas de construção de confiança, dos acordos para controle de armamentos, especialmente nuclear, e da alteração do discurso que deixou de lado as doutrinas geopolíticas dos anos 1960 e 1970, a América Latina não tem uma agenda de segurança comum.
A formação de um sistema de segurança não pode ser efetivada eis que não foi possível estabelecer acordos de ação conjunta. Estas são dificultadas na medida em que, enquanto o Cone Sul tem ampliado as chances de cooperação, a região andina vive uma crise regional, o que gera diferentes percepções de segurança. Além disso, um acordo mais amplo parece fadado ao insucesso pois
enquanto uns países se comprometem com a segurança coletiva, outros, mais diretamente, têm se alinhado aos Estados Unidos na busca de um modelo de segurança cooperativa, segundo o qual há a cooperação na área da segurança com a adoção de medidas de caráter preventivo.
Considerações finais
A heterogeneidade das percepções acerca do que se consubstancia como ameaça à segurança se reflete nos debates regionais e hemisféricos, tanto que o conceito multidimensional de segurança que foi adotado em 2002 pelos países do hemisfério, é amplo e excessivamente inclusivo. Também a adoção desse conceito demonstra as dificuldades que caracterizam as discussões regionais a respeito de segurança. É muito difícil estabelecer as relações de segurança na região não levando em conta o peso dos Estados Unidos nelas.
No nível regional e sub-regional, o Brasil não tem agido de maneira suficiente para unir a América do Sul em torno de uma agenda de segurança comum, onde a integração tem sido o condutor na política de expansão da influência brasileira na sub-região. Dessa forma, apesar de seu apoio às medidas de fomento da confiança com os países do Cone Sul e a sua vontade manifesta de integração da América do Sul, as suas ações na sub-região não visam à promoção de arranjos comuns de segurança.
Para que possa ser criada uma multilateralidade no hemisfério, é essencial que o Brasil se articule – especialmente com a América do Sul – e assuma mais do que uma posição de defesa intransigente dos princípios do Direito Internacional, mas uma posição ativa de contraponto na região.
Em relação às novas questões de segurança que se colocam no entorno imediato brasileiro – especialmente na região andino/amazônica, nominalmente, o tráfico de drogas e outros delitos transnacionais – o Brasil e seus vizinhos amazônicos apresentam posições divergentes, dessa forma, não tem havido um esforço comum no sentido de construir uma resposta conjunta e efetiva para o problema da sub-região. A ausência do Estado e o descaso com a população da região são fatores estruturais que apontam para o aumento do problema.
A região dos Andes e a Amazônia transformaram-se ao longo os últimos quinze anos no verdadeiro campo de tensões da América do Sul, por isso, as dinâmicas de segurança daquela área precisam ser consideradas nos cálculos estratégicos brasileiros. Os Estados Unidos atuam na zona andina por meio do Plano Colômbia e seu pacote de ajuda militar, por sua vez, o Brasil mostra-se contrário à militarização do combate às questões atuais de segurança. Para que seja possível consolidar políticas de defesa e segurança efetivas em âmbito sub-regional, é preciso que as atores com capacidade de unir a região em torno de objetivos comuns, melhorem seu protagonismo em assuntos de segurança e defesa.
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