Os técnicos no governo yargas, ]95]-54: desenyoJyjmpl1ltic,IDO e nacionalis::no
Vera Alice Cardoso Silva
Depto. de Ciência Política - UFMG
1- In:trodução
\A natureza ideo16gica e o papel político do nacionalismo bz-así.Le í r-o , no 'p6s-guerra, são f'enômerio s ainda pouco investigados. Já há sugestões de interpretações interessantes e bastante plausíveis~que, no ent~nto, exigem mais pesquisa relativa ao contexto específico ~os processos decis6rios, em cadagovernq que se organiz:puapós 1945.
Nesse trabalho, procura-se carac.ter'Lza r- o tipo de influ-ência exercida pelo nacionalismo dur-an te, o último governo de G.· Vargas, levando em conta três aspectos do processo de.f'ormu.La.çâ o de políticas: 12) a definição das linhas ou or-Lent.açóes gerais do programa de desen-vo.Lva.men to nacional, então assumido; 22) a deffí.n í.ç âo dos aspectos esp~ cíficos do funcionamento da economia como problemas políticos (politi-cal issues), exigindo, portanto, alguma forma de Tegulamentação; 3º) a definição dos conteúdos dessa regQl~entação.
Por que abordar a produ~ão de política econômica do perío-do sob a 6tica da influência que sobre esse processo exerceu uma ~deol~ gia sobre.cu~o conteúdo preciso não se chegou 'aindaa.uma interpretação conclusiva? Alguns motivos parecem válidos para'justificar essq.pers pectiva. Em primeiro lugar, porque o programa de desenvolvimento, mesmo
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~ue fluidamente definido pelo governo Vargas, foi elaborado segundo uma "
concepçao que assumia a nece~sidade de se,fortalecer o poder nacional. Tal opção punha-se num quadro internacional de crescente,poLarí.zaç âo ideo16gica e de crescente expansão econômica dos Estados Unidos. Nesse contexto, o governo Vargas passou a valorizar cada vez mais a linguagem do "interesse nacional". Esta, segundo o discurso oficial, podia ser ob jetivamente definido e devia ser corajosamente defendido. Em segundo
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j~stifica-se o enfoque por razão mais básica, que é justamente ofÇLtode ter 'sido iniciativa do governo a apresentação e a pressão pela aprovação legislativa de projetàs destinados a fazer avançar o processo
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de modernlzação do país. Esta foi o caso, entre.outros, dos pr-o jetoscda Petrobrá$" da Eletrobrás., do Plano Nacional do carvão, da ex:r:ansãoda re
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-de viária nacional. Aorienta~ão desses projetos, elaborados pelos técni cos da Assessoria Econômica do Gabinete Civil da Presidência da Repúbli ca, era desenvolvimentista e nacionalis~a"desde que este último connei
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to receba também o sentido de visar criar as condições de superação na-cional da dependência face ao predomínio da economia agro-exportadora. (Essa ~sseBsoria foi formada por pessoal reqrutado em diferentes áreas do se~viço público e do setor privado empresarial, na área de gerência.)
A fim de podermos avançar produtivamente na dis~ussão do tipo de relação entre a política desenvolvimentista 'do período e o nacionali~ mo~ é conveniente esclarecer alguns pontos, previamente. Pelo já exposto, verifica-se que está sendo atribuído ao governo Vargas: IQ) a adesão ex-plíci ta a um programa de desenvolvimento; -2Q) a id-entificação desse
pro-grama com princípios nacionalistas.__Tal suposição sugere, em primeiro lu gar~ que se investigue..a composição do governo enquanto núcleo decis6rio -GI1J.cialnO..processo de desenvolvimento. Sugere, em seguida, que se inve.sti
gue o grau de eficácia do governo enquanto núcleo decisório e iniciador de políticas, face à própria sociedade, que vivia e sofria os efeitos do pro cesso de modexnização.
Antes de tratar desses tópicos, convém lembrar ponto importan-te que nao se deve perder de vista na avaliação do significado pol~tico e econômico do último governo Vargas. Foi nesse período que se constituiram definitivamente os alicerces do tipo de desenvolvimento capitalista que de finiu o rumo econômico do país, a partir de então. As duas linhas mestras dessa evolução - preservação das condições de expansão do grande empreen-dimento privado, na área de bens de consumo duráveis e..não-duráveis; cres cente.estatização de áreas infra-estruturais, que representavam então pon tos de estrangulamento da economia - foram fincadas nesses anos, e de modo irreversível. Lembre-se, além do mais, que foi constante, embora não "mi-lagroso", o ritmo de crescimento 'da economia, nesses anos marcados por crescentes_tensões sociais e políticas.
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Muitas dessas tensões apresentavam-se, externamente, através de um discUrso nacionalista. Tal forma de exteriorização - ?omo será adian
te;sugerido - de fato servia para mascarar conflitos mais básicos entre
segmentos sociais cujos interesses colidiam, à medida que avançava a mode,!:
.nização capitalista do país. Todavia, é inegável a influência de motivaçõee nacionalistas em muitos do·tprojetos gerados e encaminhados pelo Executivo à considera~ão dos legisladores nacionais. (Tal foi o caso do Plano Nacio-
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nal do carvão. A exploração do carvão nacional, que é de má qualidade,~foi.•
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pensada essencialmente como meio de fortalecer economicamente uma região e garantir o investimentm privado nacional já feito no setor.4 )
Em vista desse contexto complexo do uso da ideologia nacionalis ta - tanto para mobilizar e controlar a forma de apoio popular, como para definir conteúdos específicos de políticas desenvolvimentistas - impõe-se, igualmente, discussão mais extensa sobre esse t6pico.
11 - Tensões no Executivo e orientações desenvolvimentistas
o primeiro ponto importante a ser aqui re ssaltado refere- se ao caráter permanentemente contradit6rio e partido do governo Vargas. Não se está falando da gradual perda de legitimidade do primeiro minist~rio, mon tra.do em vista de IIdividas políticas", a serem pagas depois da vi t6ria eLeí
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-toral. O ponto que se tem em mente enfatizar está também imbricado na heterogeneidade político-partidária do primeiro ministério, mas vai além d e.seas diferenças. Chega à questão mais decisiva, concernente li defini-ção de um modelo de desenvolvimento desejável para o páís. Nesse nivel de di .vergências, as tensões e clivagens manifestavam-se antes entre a
Presi-dência da República e suas assessorias especiais e certos ministérios es tratégicos- como ~ da Fazenda e das Relações Exreriores - do que entre o governo, considBrado como um bloco coapo, e o C9ngresso Nacional e gru pos privados.
As divergências entre esses núcleos decis6rios não estavam liga das a peculiaridades dos incumbentes dos cargos supremos, mas a' perspec-tivas opostas sobre o caminho a seguir para solucionar os problemas nacio náis de desenvolvimento. As diferenças levavam, igualmente, a percepções distintas sobre quais eram, efetivamente, os problemas a serem soluciona dos, através de políticas especificas.
Vargas'-a Assessoria Econômica que montou em seu Gabinete Civil aderiam a um programa nacionalista pr-agmãtí.co , segundo a Êeliz expr-essâo
cunhada por Clementino de San Thiago Dantas, que também partilhava de tal
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postura política. Foi dessa Assessoria, cujo núcleo era formado por Rõ mulo de Almeida, Cleantho de Paiva Leite, Jésus Soares Pereira, Lúcio Mei ra, ot.tolmy Strauch, Thomás Pompeu de Accioly Bor.ges , que sairam os gra,!2 des pr-oje.tos estatizantes visando agilizar os me Lo s de.avanço indli.strial
I( do Brasil.
QUais eram os princípios básicos desse nacionalismo pragmático ~ue prientou o trabalho desse grupo? Em primeiro lugar, não rejeitava a
eram homens recrutados ou do servi~o público ou do setor privado empre-sarial. conhecedores, portanto, das limitações nacionais no que se refe ria à disponibilidade de recursos para o desenvolvimento. Mas, e este é o segundo princípio da postura política que os orientava, julgavam os as
seseores que se_deviam criar a base da grande indústria'nacional, vista como única via capaz de ampliar a autonomia produtiva da economia e a ca pacidade negociat6ria nas relações externas do país. Tanto que os proj~ tos por eles 'elaborados foram sempre de grande porte: hâ.dreLétr-Lca a; am pliação da capacidade siderúrgica ,_refinarias,, integração viária, indú~ tria automobil~ica. A formulação de leis que mantivessem a colaboração externa sob o.controle do governo consti;tuia o terceiro princípio de tal postura ideo16gica.
Vejamos, a partir da organização desse grupo de assessores técni co s , como se instala, já desde o inici~ do {lItimo governo Vargps, a C9n tradição nas orientações de diferentes setores decis9rios do ptóprio Po
der Executivo. ,~
Convivendo com o grupo nacionalista pragmático, localizado na Assessoria Econômica do Gabinete Civil de Vargas, é possível cara
cteri-zar dois-outros grupos ideológicos dentro do Governo. O primeiro deles, de fensor do que se poderia chamar de "via na tural"~da Lndu str-t.aLdzaç ão , eraanti-estatista e favorável ao estímulo às at:lvidadeseconômicas nas • quais o Brasil gozasse ~e recúnhecida vantagem comparativa. Entre essas
atividades, destacavam-se essencialmente a agricultura ea mã.rieraç ão , Esse_grupo liberal achava-se localizado principalmente nos Minis~érios da Fazenda a das Relaçoes Exteriores. (Note-se que, mesmo com a mudança de ministros, ocorrida em junho de 1953, quando Horácio Láfer cedeu lu-gar a Osvaldo Aranha, e João Neves da Fontoura a Vicente Ráo, r-eapeotã-, _~..; vamente na Fazenda,e nas Relações Exteriores, a orientação liberal
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sistiu. A explicação que aqui se propõe para a continuidade de liberais nesses ministérios estratégicos-está ligada à necessidade de manter
cer-tos canais formais de negociação com organismos e grupos estrangeiros, cuja colaboração era essencial para a continuidade do programa de d esen-volvimentó nacional.':f;esse grupo de assessores que t;abalhou, até junho
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de 1953, em estrita colaboração com a Comissaõ Mista'Brasil-""'EstadosUní.é.
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dos, definindo problemas e formulando políticas em consonância com a pro
posta básica daquela Comissão: a d~ modernizar o ap1fato de serviços para estimular o setor agro-export~dor e o da mineração. ~ • Foi também junto dele que atuaram as pressões dos grupos
priva-•
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-dos , nacionais e estrangeiros, visando diminuir ou neutralizar impa~' tos dos projetos nacionalistas elaborados pela Assessoria Econômica do Gabinete Civil. (Os casos mais evidentes de pressão estão ligados aos projetos dopetr61eo, da estatização da produ~ão de energia elétrica, da política de concessão de direitos para a exploração de minérios e
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da lei de remessa de lucros.)
O segundo grupo dentro do Governo identificava-se com um tipo de ngcionalismo mais xadical, pois defendia soluções estatistas para todos os problemas de estrangulamento econômico~ a amplia~ão do âmbito do poder executivo e o fortalecimento deliberado e rápido do poder na-cional. Foi esse grupo que pugnou, por exemplo, pela criação e expansão da capacidade atômica no 'Brasil.Tinha um núcleo coeso no r-e cêm-ccr-La do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq). Este começou a funcionar em janei ro de 1951 e r-ecebeu., entra outras atrí.bu.Lç See, a de estimular.a expan
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são de necnologia nacional e a de formular a política atômica mais con
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veniente para o país. Adeptos dessa postura achavam-se, também, em ou tros setores do Governo, não criando aí, contrudo., uma linha drístí.ntí. vamente nacionalista de a~ão. Esse foi o caso, por exemplo, do General Estillac Leal, Ministro da Guea;-;t;B.de Var{!fis,.emtre jan~iro de 195~ .e, março de 1952.,.oude Benjamin Cabello, pr'e sf.dente da Comissão Federal de Abastecimento e Preços (COFAP), até o início~de 1954. No CNPq, o
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grupo nacionalista radical teve no primeiro presidente, 'Almirante Al-varo Alberto da Motta e Silva, um porta-voz constante e incansável •
(A presença de nacionalistas radicais em~postos-chave do Governo, como foi o caso de Benjamin Cabello na COFAP, impõe a necessidade de se re-fletir mais sobre a questão da estratégia presidencial e o ~róprio pa-pel do Presidente num regime presidencialista. Vargas optou por não estruUlrar um governo ideologicamente coeso. Qual o objetivo dessa es-tratégiã-político-adm~nistrativa? Jésus Soares Pereira, seu assessor no Gabinete Civil, sugeriu que, assim procedendo., Vargas criava, com o míni~o possível de atritos com poderosqs ipteresses já organizados no país, o espaço necessário para fazer avançar a política do desenvol vimento nacional. OU seja, o fortalecimento,do Brasil, enquanto.econo mia e enquanto estado nacional,, dava-se num quadro de concessões
bar-.
ganhadas com interesses externos, sendo que a radicalização potencial do governo d\sfmpenhava aí o papel de fixador dos limites aceitáveis da barganha. )
Essa divisão do Governo não tem interesse apenas no que s~ refere às lutas internas vividas entre os grupos descritos. O interes
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sante no governo Vargas é constatar que foram os grupos nacionalistas -t~to o pragmático quanto o radical, ambos essencialmente formados por técnicos - que instituiram duas linhas duradouras de ação governamental no processo posterior de desenvolvimento nacional: lº) o intervencionis mo estatal; 2Q) a politica de fortalecimento do podex nacional. O inter
vencionismo, a principio concebido como meio de superar estrangulamentos estruturais, acabou por atingix, nas décadas seguintes, áreas que o se-tor privado sempre,considerou suas. (Este é o caso, por exemplo, das com panhias de seguros e do comércio de alimentos.) A politica atômica bra~
sileira, por sua vez, iniciada durante o último governo Vargas, consti-tui demonstração da opção pelo fortalecimento do poder nacional. Todos os governos que se seguiram, recusaram também a asaocí aç âo do programa
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nuclear brasileiro à politica norte-americana dos "átomos para a paz".
Não obstante, a necessidade de se garantir o acesso à tecnologia atômi-ca foi a constante que acabou por levar ao (discutido, tanto interna quan: to externamente ••• ) acordo nuclear com a Alemanha Ocidental, assinado em 1975.13
Por outro lado, a adesão a um liberalismo convencional, ma
nifestado essencialmente sob a forma de peri6dicas~ politicas de eq ui-librio monetário, serviu para garantir as bases do 4esenvolvimento capi talista, com a burguesia nacional cada vez mais atrelada a,e dependente
1'- ,
de recursos ~~ernos. Por paradoxal que 'possa parecer tal estratégia, is to é, a relutante aceitação, por parte da.burguesia n~cional, de crescen
te estatismo, naquela época e depois, tal rumo representava, para aque-le grupo, a garantia oficial da fixal$ãodos limites da presença externa n a economia nacional. De certo modo, o estatismo brasileiro-tem sido como foi inicialmente no último governo V8rgas - o escudo protetor de se
tores especificos da burguesia nacional no processo de enfrenta mento-as-sociação com grupos estrangeiros.
Vê-se, porxanto, que a compreensão do processo de formulação de politicas desenvolvimentistas no governo Vargas exige que se esclareça o padrão de relações entre esses três grupos que formavam o governo e ali
definiam quais eram os problemas nacionais a serem enfrentados e as solu ções aceitáveis.
111- O programa de desenvolvimento: ideologia e estratégias decisórias O que se pode, a rigor, considerar como um programa de me~ '
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ta feita pelo governo norte-americano ao novo governo brasileiro com relação aos itens da agenda proposta para a 4~ Reuni~o de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores das Repúblicas Americanas, marcada pa ra o início de abril de 1951, em washington. A reunião, convocada pe-los Estados Unidos, visava aprovar medidas que fortalecessem a aliança
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hemisférica contra a ameaça comunista. Entre elas, ressaltavam as que se referiam à implantação de uma economia de guer;ra em todo o hemisfé-rio. Não se podia, de fato, naquele momento crítico da Guerra Fria, cal cu1a.rqual seria a dura<:;ãoda Guerra da Coréia -e o quanto de re.cursos
. Jl4 deveria ser mobilizado para suster o avanço da "onda vermelha".
O governo norte-americano defendia uma agenda estritamente li-gada aos problemas da emergência econõmico-mili tar criada pela guerra. O Brasil, nisso seguido pela maiorias das demais repúblicas'latino-ame' ricanas, preconizava uma discussão ampliada, qúe incluisse o delinea-mento de um "Flano Marshall" para a América Latina. O argumento usado pelas autoridades brasileiras responsá~eis pela. elaboração da nota7re~ posta, consd stí.a em exagerar a ameaça do "inimi.go interno" da paz
he-misférica. Este inimigo era o anraso econômico, a pobreza, que criavam
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o campo propicio para o florescimento da propaganda subversiva.
Até ai, não discordavam os nacionalist~s dos que não comunga-vam da mesma preferência desenvolvimentista. Estes ú L timos"representa~
dos exemplarmente pala postura político-ide00-6gica dos Ministros da Fa zenda, Horácio Láfer, e das Relações Exteriores, João Neves da Fontou~ ra, julgavam que o meio corre.to de se esconjurar o perigo da
desagre-gação interna, era fortalecer ao máximo a segurança do investidor pri-vado e reservar ao governo o papel de mantenedor da credibilidade na-cional aos olhos dos investidores estrangeiros. Tratava-se, sem ~úvi-da, de ganhar, nas transações externas, o máximo possível para fazer avançar o desenvolvimento nací.ona L, M?-s, esse ganho não deveria. pres-supor um controle nacionalista, que afugentasse investidores est~an-geiros. Exemplificando o caráter dessa postura, nada mais significati vo que a proposta avançada pelo Ministro das Relações Exteriores do Brasil junto de representantes do Depar1;amento de Estado norte-ameri~ cano, em discusspes_que precederam a
4~
Reunião de Consulta: todo o mi nério atômico brasileiro, necessitado pelos Estados Unidos, seria de fato exportado, mas pelo menos metade do volume exportado já seria sob a forma industrializada e não in natura; que investi~gres privados~o.E te-americanos aqui organizassem a indústria atõmica...
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-Mais ainda, os dois ministros julgavam que o melhor meio de assegurar
financiamen-tm e assistência técnica para os projetos infra-estruturais ,
considerados prioritários pelo governo brasileiro era deixar que a
Co-missão Mista Brasil-Estados Unidos, implantada em julho de 1951, definis se o conteúdo de cada projeto e estabelecesse a ordem de prioridade dos financiamentos. Eram os pareceres dessa Comissão que, de fato, serviam de base para as decisões tomadas pelas autoridades do Banco Mundial
(BIRD) e do Export-Import Bank .(Eximbank), de onde provieram os emprésti mos para os projetos desenvoivimentistas brasileiros, elaborados naquela
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época.A proposição dessas táticas de atração da colaboração norte-ame ricana já demonstrava as diferenças entre.nacionalistas e liberais dentro do governo. Deve-se, então, buscar explicar sua convivência continuada, bem como a relativa autonomia de que gozavam em suas respectivas esferas de decisão. Mais ainda, deve-se buscar explicar o papel desempenhado pe-lo próprio Presidente, que usava e esti~ulava os dois tipos de assesso-ria, garantindo, em última instância, a possibilidade de sua convivência
dentro da máquina decisória governamental. (Que não se perca de vista, para justificar a colocação que aqui se propõe da dinâmica decis6ria den tro do último governo Vargas, o caráter corporativô da representação ~e interesses que continuou a prevalecer durante a experiên~ia parlamentar, de 1945 a 1964. As decisões básicas de política desenvolvimentista eram
gestadas e adquiriam seu conteúdo final dentro do próprio Executivo. A
autonomia legislativa do Congresso Nacional era essencialmente
simb61i-ca, Sitvindo aquele poder a outros gins políticos, que não o de gover-nar. )
Por outro lado, os setores nacionalistas assumiam uma postura invariavelmente estatizante no que se referia ao tipo de solução propos ta para o que definiam como problemas básicos impeãitivos do desenvolvi
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--mento nacional. Os nacionalistas pragmáticos, concentrados na Assessoria
Econômica da Presid~ncia, propunham uma estatização parcial, destinada.
apenas a garantir o controle do processo de investimentos nas áreas con-sideradas estratégicas. Mas, abriam o espaço para a colaboração privada, inclusive estrangeira. Foi esta.a caracterísitica principal do projeto da Petrobrás, tal "como apresentado inicialmente pelo governo ao Legisla-tivo, em dezembro de 1951. A mesma flexibilidade de soluções, incorporan do o setor privado, insptgava m projeto da Eletrobrás, apresentado ao &bn gresso em março de 1954. Ou seja, aos nacionalistas pragmáticos -,.Lnt
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ressava criar condições favoráveis à concentra~ão de capital - público e privado - nas áreas que apareciam como obstáculos fundamentais à ex -pnnsao subsequenta da modernização ecomomica do pais. Tratava-se de ga -rantir energia, combustivel, matérias primas industriais e transporte pa ra o desenvolvimento nacional. Que tais objetivos se cumprissem sob o pa trocinio do Estado~ mas sem fechar as portas à colaboração privada.
Na opinião de Jésus Soares Pereira, um dos assessores de Vargas, que nunca se imiscuiu em politica partidá~ia e se considerou sempre como
.um técnico a -serviçQ do engrandecimento do pais, a estatização não pode -ria nunca ser considerada um fim em si,mesmo, mas um meio de apressar o desenvolvim~nto nacional'28nica-manéira de eviDar a subordina~ão nacional a potências estrangeiras.
'Já os nacionalistas radicais viam a estatização como um principio ideológico a ,ser rigidamente realizado por ser o único meio de garantir o fortalecimento do poder nacional. Porisso voltavam-se preferencialmente pa ra questões mais especificas dp_desenvolvimento, tal como a defesa e expIo raç~o efetiva dos minerais, particularmente dos chamados minerais estraté gicos, a saber, os essenciais à grande indústria e os atômicos. E importa~ te lembrar que o conteúdo da primeira proposta de política atômica brasi-leira,:elaborada p~la Comissão Econôm~ca do CNPq, explicitava, como
prin-cípio essencial, a negocia~ão de governo a governo, em toda e qualquer transação ~elat~va aos minerais atômicos existentes no Brasil. Exigia,
além do mais, que de qualquer transação desse tipo, resultasse sempre um gpnho brasileiro em termos de acesso à tecnologia atômica~controlada pelos países interessados na aquisição de materiais fisseis. (Ã época, eram oS21 Estados Unidos o único país que importava material atômico brasileiro.)
,., Todavia, como já se comentou antes, os liberais dentro dogo:verno não hesitavam em propor uma linha política muito mais flexível no que se referia à exPortação de minerais estratégicos. E foram parcial~ente vito-riosos em suas propostas. Com efeito, as grandes xeservas de manganês do Amapá e de Urucum, no Mato Gresso, foram concedidas a grandes conglomerados
, 22
norte-americanos, ainda no inicio de 1951. Além do mais, foi durante o governo de vargas, em março de 1952, que ~oi assinado um tratado militar com os Estados Unidos, o qual continha uma~cláusula que comprometia as
re-servas de minerais atômicos brasileiros às necessidades da defesa hemis fé-rica. Nesses anos, de fato, aumentou --consideravelmente a exportação de
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areias monaziticas para os Estados Unidos. Não 8e pode deixar de
lação a essa divisão interna do
~
mencionar a atitude dos militares com re-í das ForÇaS
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-Armadas mostravam-se consideravelmente menos coesas, do ponto de vista
ideo16gico, do que veio a ocorrer posteriomente. As divergências, além
do mais, manifestavam-se p~blic~mente, através de pronunciamentos e até
mesmo de qção política organizada, como foi o caso da campanha desenvol vida pelo Clube Militar, em 1951, contra a participação brasileira na
Guerra da Coréia e contra uma solução privatista para o problema do petr~
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leo. Assim sendo, as posições ideológicas que caracterizavam a divi
-são interna.do governo Vargas refletiam-se nas Forças Armadas, ali crian do facções com vínculos específicos no governo e com grupos de interesse privados. A campanha pela criação da Petrobrás exemplifica bastante 'cla_
ramente esse ponto. ,Como já/sedisse, o Clube Militar, à época sob a di-reção de nacionalistas radicais (o General Estillac Leal era o seu pre-sidente, no momento em que foi convocado para o Ministério da ~uB~ra);
mostrava-se francamente favorável à solução do monop61io estatal .Nisso, os militares nacional~stas estavam adiante do próprio governo, que of i-cialmente apresentara um projeto que não impedia a participação'privada na Petrobrás nem fechava as portas ao que veio a ser mais tarde chamado de "contratb~ de risco", como meio de agilizar e tornar mais econômica
a etapa da pros~pecção de lençóis.
~
Defrontavam-se com uma fac~ão militar ma~s conservadora, que
veio a se organizar politicamente na chamada Ação Democrática, defensora da estrita colaboração comlos Estados 'Unidos e favorável ao incentivo
ao investimento privado, nacional e estrangeiro., em todas as áreas da
economia nacional. Observe-se, no entanto, que porta-vozes importantes
dessa corrente, à época, como é o caso dos Generais Juarez Távora e Cor
deiro de Farias, não haviam ainda desenvolvido a argumentação sofistica
da que prevaleceu após 1964~ segMndo a qual são princípios ge o-políti-cos os que justificam a ví.ncu Laç âo crescente da ec.ononrí.a e da política brasileira à economia e política do hemisfério. A ênfase ainda€r? po~ ta np "perigo comunista", puro e simples, implícito nos elevados custos
2? '
sociais e políti~os da estatização.' :
IV 'Nacionalismo: ideologia desenvolvimentista ou estratégia dese nvol-vimentista?
~ possível concluir que o nacionalismo do último governo Va
r-gaspode ser melhor compreendido se for inte~pretado como uma estratégia
para fazer avançar um certo modelo de desenvolvimento nacional.Que a~
pectos desse governo justificam tal conclusão?
..
"
- 11 .•..
Antes de sumariá-10s, resumindo os pontos anteriormente
le-vantados, vejamos como se distingue a ideologia nacionalista de uma es
tratégia nacionalista..,A ideologia define os conteúdos concz-e tos de po líticas, em função da criação e preserva9ão de recursos nacionais para o fortalecimento do estado nacional enquanto tal. Ee sei f'orteLec'í.men to
implica, necessariamente, a crescente integração nacional, tanto econô mica quanto s6cio-política• O nacionalismo, concebido como estratégia desenvolvime,ntista, por outro lado, visa, antes de mais nada, reforçar o apoio da nação a um modelo de desemvolvimento que impõe custos eleva
dos à maioria dos setores sociais que dev
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em desempénhar papel ativo noprocesso de mudança econômica pelo qual o páís vai passando. O conteúdo
efetivo das políticas adotadas pelo governo podem ne~r, no todo ou em
parte, o discll~sonacionalista, mas este é essencial para ~rantir o ní vel necessário de legitimidade à ação desenvolvimentista liderada pelo governo. Essa é parte da interpretação que propõe F.,Weffort para a
mo-2b
--bã Lã zaç ão populista-nacionalista, 'tão intensa no período em tela.
A outra parte de sua interpretação refere-se ao fato de que a m obiliza-ção populista-nacionalista acaba por produzir uma efetiva conscient iza-ção de direitos nas massas de quem o governo espera apoio. Isto sign
i-fica, então, que o nacionalismo simb61ico (ou instrumental) acaba por produzir a necessidade de um mínimo de correspondência entre o discurso ideo16gico'e o processo de produção de'políticas.
Ouso da política inflacionária como meio de estimular a red is-tribuição da renda e sua concentração nas áreas de investimento conside rado necessário, constitui demonstração de como funcionava o processo de produção de políticas desenvolvimentistas no governo Vargas e o papel que o discurso nacionalista nele representava. (~r~s acabou forçado a
aceitar uma política salarial,como resposta política à crescente
insa-tisfação social/que veio,a representar, de fato, o momento de ruptura do apoio que setores militares importantes ainda assegu;::avama seu pro-grama de govermo.)
Retomemos os principais pontos levantados na exposição já f ei-ta para assinalar uma característica essencial do último governo Var~s.
Esse foi um período de expansão lenta, mas contínua da economia. Foi o período de implantação das bases do capitalismo financeiro, que veio a florescer plenamente durante o governo JK. Como se financiou essa expa~ são? Já se viu que, dentro do governo, duas linhas de criação de c~pital foram seguidas-a té os-J..imá.-tpolíes tLco.a..e xnr-emos de S1.A.ª,S possibilidades.
"
o
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-A primeira linha foi o recurso ao capital externo. Este veio sob a for
ma de empréstimos, concedidos por duas agências essencialmente contro:
ladas por .í.n ter-esses norte-americanos - o BIRD e o Eximbank - cujo aval, em última instância, foi o endosso dado pela Comissão Mista Brasil-Esta dos aos projetos de desenvolvimento estrutural •• Esse financiamento
atendia, basicamente, às necessidades de ampliação da infra-estrutura de transporte e de produção de energia elétrica, ligadas à produção pa ra exportação.
A,segunda lnnha de financiamento foi gerada pelas inovações
na política tributária e creditícia, que visavam concentrar mais recuE sos nas mãos do governo federal~ para fins de desenvolvimento. Este é o caso da criação de impostos destinados a financiar a Petrobrás e a
Eletrobrás. E nessa mesma linha, está,a ado~ão de uma política emissio
Dista, baseada no suposto de que não era possível Ln tensí f'Lcar o ri tmo
do investimento público em obras infra-estruturais sem inflação. De mo
do que o governo Vargas optou por manter a inflação, arcando com os cus
tos político-sociais crescentes nisso implicados. Note-se que esse
ca-minho foi bastante seguido em toda a América Latina, à época. Financia
mentos externos eram escassos. A política da ajuda externa norte-ameri cana, nos fins da década de 1940 e início da de 50, tinha como
objeti-vo prioritário o reerguimento econômico da Europa Ocidental e do Japão.
Créditos 'para a América Latina foram ,irrisórios, comparativamente, 'du
-rante esse período.
O discurso nacionalista visava jUstificar, aos olhos da naçâo
4ue pagava tão elevado preço, as medidas destinadas a facilitar a concen~
tração de capital, principalmente no próprio govermo. ~ interessante
observar o modo como funcionava a justificaçao ideológica. A inflação,
por exemplo, atingia mais duramente os setores mais pobres da pop~l
a-ção urbana. Apesar da criação da COFAP, não se conseguia melhorar o
abastecimento urbano e nem estabilizar o preço de generos básicos da
consumo cotidiano. (O caso do trigo deve ser considerado à parte por
ser artigo importado.) No final de 1953, o governo contratou consulto
-res norte-americanos, Klein e Saks, para detectar os pontos de estra
n-gulamento no setor alimentício. O diagn6s~ico - conhecido de antemão
pelo próprio governo, que de fato só precisava de justificar a necessi
dade da controlar mais recursos - mostrou que a estrangulamento não es
tava no nível da produção, que era suficiente para a demanda existente,
13
-da, silos e armazens--frigori'ficos para garantir o abastecimento na ent
re-safra. Faltava o governo investir na criação e ampliaçao desses serviços.
Para isso, era preciso criar capital, mesmo que inflacionariamente. Só
assim, o Brasil integrar-se-ia, tornando-se mais autônomo e portanto mais -forte.
Todavia, o fato de a P:tesidênciada República aderir a um tipo de
nacionalismo pragmático, ou seja, instrumental, delimitava as próprias potencialidades mais radicais dessa ideologia de mobiliza~ão. Em outras palavras, o caráter moderado das estrat ê gí.ae desenvolvimentistas de fato implementadas pelo governo Vargas resgua~d2vam o lugar do investimento privado - nacional e estrangeiro - fixando um âmbito restrito para o pI'O cesso de estatiza~ão da ecomomia.
O ponto interessante sobre o qual se tem muito ainda que discutir refere-se, justamente, aos desdobramentos posteriores desse padrão de d~
senvolvimento fixado no último governo Vargas. Tem-se ainda que explicar melhor porque a estatiza~ão e o intervencionismo caminharam para muito ãlém dos limites respeitados até o final do governo JK, e isso num contex to em que os mecanismos de mobiliza~ão populista-nacionalista foram muito cerceados. Tem-se que explicar por que, ao par da crescente internaciona-lização do setor privado da economia, persistiu o projeto de fortalecimen to do poder de Estado, bem expresso nos desdobramentos da política atômi-ca brasileira~ a partir de 1964. Tem-se que refletir mais sobre o,papel dos técnicos nesse processo de estatização crescente que, paradoxalmente, tanto tem servido para ampliar o poder nacional como para aumentar a da~ pendência econômica do país mo quadro mais amplo do capitalismo interna-cional.,
Este trabalho, que consti-r;uiapenas um abordagem preliminar sobre as rela~ões entre ideologia e formulação de políticas, pretendeu somente
chamar_a_aten~ão para o pa~el crucial de orientações nacionalistas dentro do governo que, de fato, lançou as bases do capitalismo financeiro em nos so país.
- 14
-NOTAS
1. Cf. Francisco Weffort.,"Estado e Massas no Br'así.Lv sLn 0 populismo na política brasileira. Ed.&z e Terra, 1980, pp. 45-60.
2. Apesar de o tema já ter sido tratado por autores como Weffort, op. cit., e Hélio Jaguaribe.Qhacionalismo na atualidade brasileira, ISEB, Rio, 1958, não se produziu ainda nenhyma análise sistemática relativa ao conteúdo e influência política do nacionansmo brasileiro.
a
3. Esses são os indices do crescimento econômico, de 1949 (base=lOO), a 1955:.
Ano Agricultura Indústria Manufatura PIB
1949 100 ~OO 100 100 i950 102 111 112 105 1951 102 119 119 110 1952 112 124 125 117 1953 112 135' 137 120 1954 121 147 149 130 1955 130 162 166 138
In Joel Bergsman. Brazil: industrialization and trade policies, Oxford Univ. Press, London, 1970,
p.
17.(Os dados usados por Bergsman são da Fundação Getúlio var-gaa; )...
4. .,c.f._-J oeL Be.rgsman,-opvci.t~·,p.l-lO. ,~~.3. ~>. - ••
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5. Depoimento do General G6es Monteiro.ln Lourival Coutinho.O General G6es depõe, p.496; Thomas S~idmore.Politics in Brazil, 1930T1964. Oxford Univ. Press, 1970. pp 120-28.
6. Arquivo San Thiago Da.ntas, caixa 21, pa cot í.Lha 2.Doc. sem data: "R§s-el-modos pontos a serem e~minados na entrevista do M~nistro de Estado
com o Sub-Secretário de Estado Assistente, E.G.Mil1er".
7. A composição permanente da Assessoria Econômica foi mencionada por
Rômulo de Almeida, que a presidiu até janeiro de 1954, quando passou para a direção do Banco do Nordeste~ Prefácio ao livro de Medeiros Lima.Petr61eo, energia elétrica, siderurugia: a luta pela emancipação. Um depoimento de JéBUS Soares Pereira sobre a política de Var€Jls. Ed. Paz e Terra, 1~75.
8. João Neves da Fontoura, ministro das Rela~ões Exteriores, enfatizou sempre a necessidade-de~o--governo trao~lhar em harmonia com as orien
15
-ta~ões da Comissão Mista. Arquivo Ge~úlio Vargas. GV 51.01.12/2, GV 51.
02.3/1, GV 51.09.2/3.
9.
Cf. depoimento de Jésus Soares Pereira.In Medeiros Lima, op.cit.,pp. 115-151.
10. O Conselho Nacional de Pesquisa foi criad6 pOE decreto de jameiro
de 1951. Inicialmente concebido como órgão de assessoria'da Presidê
n-cia para assuntos tecnológicos, representou, pelo menos até o final do
governo Vargas, um núcleo muito ativo de formula~ão de políticas desti
nadas a estilliularo avan~o de centros de formação de cientistas para
áreas estratégicas (como comunica~ões, transporte, energia). Destacou-se.
também, na campanha pela explorai:-!ãodos minerais brasileiros com recu
r-sos exclusivamente nacionqis.
11. Cf. Medeiros Lima, op.cit., p. 135.
12. Em dezembro de 1953, o Pr-esí.d'ente Eisenhower propôs_oficialmente a política de colaboração com nai:-!õesamigas, no sentido de difundir a
tecnologia atômica para fins pacíficos. Os Estados Unidos ajudariam na
montagem de centrais atômicas e o paises que disso se aproveitassem com
prometiam-se a seguir uma oriEnta~ão comum no cenário internacional com
relação ao uso e expansão de recursos atômicos. Cf. State D~pt. BUlletin,
8 Dec 1953, p.3.
13. Cf. Juarez Távora.Atomos para o Brasil. Liv.José Olympio Ed., 1958. 14. Arquivo Betúlio Vargas -GV 51.01.3/5, GV 51.01.4/2.
15. GV 51.01.4/2, GV.51.01.14/1; Arquivo San Thiago Dantas, caixa 21, pacotilha 3 (carta a Vargas, 14.4.51)
16. AGV, GV 51.02.3/5
17. Notar que o BIRD (Banco Mundial) estava diretamente vinculado aos
interesses da Wall Street, de onde provinha o grosso de seus fundos, en
quanto o Eximbank era uma extensão do Depar-uamento de Eecado,
18. Os trabalhos recentes mais importantes, que enfatizam a persist
ên-cia da representa~ão corporativa de interesses no sistema político brasi
leiro são Maria do Carmo C. de Souza.Es"tadoe Partidos Políticos no B ra-sil, 1945-1964.Ed. Alfa-Omega, 1976; Nathaniel Leff. Politica Econômica
e Desenvolvimento no Brasil, Ed. Perspectiva, 1977; Philippe Schmitter. In tere st Conflict and Poli tical Change in Brazil, S"tanford Uni v.,Pr-ess, 1971.
- 16
-19. Cf. análise dos projetos apresentados pelo governo (Petrobrás, em
dezembro de 1951, Eletrobrás, em mar~o de 1954), feita por Jésus
So~res Pereira.Medeiros Lima, op. cit., partes 111 e IV. 20. Cf. Medeiros Lima, op. cit., p. 134.
21. O contexto inicial da política atômica ~rasileira, delineando os
interesses em confronto à época, acha-se descrito em Juarez Távora,
op.cit., e em Moniz Bandeira.Duzentos anos de preêença dos Estados
~ Unidos no Brasil.
-
.
22. As informações soõre as concessoes para a explora~ão do manganês
brasileiro acham-se no State Department Bulletin, 7Feb 1951, p.15.
23. O volume aproximado de monazita exportada, entre 1947 e 1955 é
ci-tadp pelo Dep. Renato Archer, em discursm na Câmara Federal, 7 de
junho de 1956. ~essa ocasião, o Congresso investigava a política
de exporta~ão de minerais atômicos, bem como as orientações da polí tica atômica formulada durante o governo V~rgas e que teriam sido
revertidas durante a gestão Café Filho. Quanto ao acordo militar,
este foi assinado em março de 1952, mas s6 foi homologado pelo Legi~
lativo em fevereiro de 1953~ depois de longas discussões sobre os ítens relativos aos minérios para a defesa hemisgérica e o tipo de colaboração brasileira para a defesa hemisférica.
24. A crise nas Forças Armadas desencádeada pela campanha nacionalista do Clube Militar, acabou levando à queda do Ministro da Guerra, Gen. Estillac Leal, considerado de esquerda e responsável pela dita crise. Cf. Th. Skidmore, op.cit., pp. 93-105.
25. Cf. relatório não assinado, esocrito para Vargas, relatando posi~ões
de diversos oponentes políticos. GV 52. 04.5/2.
26. Cf. F. Weffort, op.cit., 39.
