DRAWBACK-SUSPENSÃO E O
PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE
É possível a substituição de insumo importado por nacional na
fabricação de produtos a serem exportados, sem o
CAIO MARCOS CANDIDO
Mestre em Direito das Relações Internacionais pela Universidad de la Empresa.
Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil
Subsecretário de Fiscalização da Receita Federal do Brasil Conselheiro do Primeiro Conselho de Contribuintes e do Carf
DRAWBACK-SUSPENSÃO E O
PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE
Brasília Edição do Autor
Ficha Catalográfica
________________________ Candido, Caio Marcos.
Drawback-suspensão e o Princípio da Fungibilidade / Caio Marcos Candido. – Brasília (DF), 2013.
91 p. : il. ; 30 cm.
1. Drawback – Brasil. 2. Drawback – Suspensão – Fungibilidade (Direito) - Brasil. 3. Drawback – Jurisprudência do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – Brasil. I. Titulo.
CDD 341.3961175 CDU 339.54 _________________________ ISBN: 978-85-915186-0-9
Agradeço a minha esposa Juliana Borgo pelo amor disponível a todo tempo, às pessoas com as quais convivemos em Montevidéu no período em que cursamos o Mestrado, cuja dissertação deu origem a este livro, ao Dr. Aziz Tuffi Saliba, orientador de minha dissertação e à Jayron Brunno Pimentel Corrêa, pelo auxílio na obtenção e classificação dos dados da pesquisa.
SUMÁRIO GERAL
1 INTRODUÇÃO... 12
1.1 ESTRUTURA DO LIVRO ... 12
1.2 APRESENTAÇÃO DO TEMA... 14
1.3 HIPÓTESE E OBJETIVOS DA PESQUISA... 20
1.4 METODOLOGIA EMPREGADA À PESQUISA... 21
1.4.1 Identificação do Universo do Discurso... 23
1.4.2 Identificação do Universo das Propriedades... 25
1.4.3 Identificação do Universo das Ações... 26
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA... 27
2.1 O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E O CONSELHO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS ... 27
2.2 O REGIME ADUANEIRO ESPECIAL DE DRAWBACK... 31
2.2.1 Aspectos Gerais do Drawback no Brasil... 31
2.2.2 O Drawback no Mercosul... 35
2.3 DRAWBACK MODALIDADE SUSPENSÃO... 40
2.3.1 Drawback – Suspensão: Procedimento para sua Obtenção... 41
2.3.2 Drawback – Suspensão: Hipótese de Isenção Condicionada ou de Suspensão da Exigibilidade do Crédito Tributário?... 48
2.3.3 Drawback – Suspensão: Regra Matriz... 56
2.3.4 Interpretação de Norma que Outorga Isenção Tributária... 61
2.3.5 Drawback–Suspensão: Validade da Regra da Fungibilidade... 70
3 ESTUDO DE CASOS... 90
3.1 ANÁLISE DOS ACÓRDÃOS DO CARF... 90
3.2 INFORMAÇÕES EXTRAÍDAS DOS CASOS ANALISADOS... 92
3.2.1 Conjunto das Razões de Decidir... 92
3.2.2 Universo das Propriedades... 100
3.2.3 Universo das Ações... 102
3.4 OBSERVAÇÕES PRELIMINARES OBTIDAS A PARTIR DA ANÁLISE DOS CASOS ESTUDADOS... 105
4 CONCLUSÕES... 112
APRESENTAÇÃO
Este livro tem origem na dissertação apresentada para a obtenção do grau de Mestre em Direito no marco do Programa de Formação Avançado em Direito da Universidad de La Empresa em Montevidéu, Uruguai.
O objetivo da presente publicação é o estudo da possibilidade da aplicação da regra da fungibilidade em relação aos insumos importados no Regime Aduaneiro Especial de Drawback, em sua modalidade suspensão. Nessa modalidade o importador se compromete à exportação de produtos nacionais fabricados com a utilização dos insumos importados na sua composição ou em seu processo produtivo.
Muitos beneficiários do regime procedem à substituição dos insumos importados por nacionais, sob o argumento de que tais insumos são fungíveis e, portanto, a substituição não implicaria no descumprimento do compromisso de exportação.
Utilizando-se do método normative systems, foram estudados 37 acórdãos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais que tratavam da validade ou não da aplicação da fungibilidade no drawback – suspensão, com vistas a identificar a existência de regras sistematizadas que teriam dado base àquelas decisões.
O drawback – suspensão configura-se uma isenção, condicionada à exportação tempestiva dos produtos na forma estabelecida no Ato Concessório. Tratando-se de norma isentiva, o método interpretativo a ser
adotado é o restritivo, pelo qual havendo mais de uma interpretação razoável possível, levando-se em conta os elementos teleológicos e sistemáticos do caso, deve-se privilegiar aquela mais próxima do elemento literal.
Aplicando-se tal interpretação às normas do drawback – suspensão, chegou-se à conclusão pela validade da aplicação da fungibilidade, desde que reste comprovado pelo beneficiário o cumprimento de determinadas condições inerentes ao insumo, ao processo produtivo ou ao produto a ser exportado.
LISTA DE SIGLAS
AC – Ato Concessório do Regime Especial de Drawback CAM – Código Aduaneiro do Mercosul
Carf – Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CF/1988 – Constituição da República Federativa do Brasil CTN – Código Tributário Nacional
CSRF – Câmara Superior de Recursos Fiscais DI – Declaração de Importação
II – Imposto de Importação
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Mercosul – Mercado Comum do Sul
MF – Ministério da Fazenda RA – Regulamento Aduaneiro RESP – Recurso Especial
RFB – Secretaria da Receita Federal do Brasil SECEX – Secretaria de Comércio Exterior do MDIC SISCOMEX – Sistema Integrado de Comércio Exterior STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça UA – Universo das Ações
UD – Universo do Discurso UP – Universo de Pesquisa
12
1 INTRODUÇÃO
1.1 ESTRUTURA
DO
LIVRO
O livro está estruturado de modo a facilitar o seu desenvolvimento e o entendimento do leitor.
A introdução apresenta o tema escolhido, dando uma visão geral do Regime Aduaneiro Especial do Drawback, mais especificamente em sua modalidade suspensão, indicando sua força como instrumento de fomento às exportações brasileiras. Apresenta, ainda, o objeto da pesquisa, a hipótese e os objetivos perquiridos, bem como a metodologia eleita para sua consecução.
O segundo capítulo trata da revisão doutrinária e jurisprudencial do tema proposto. Apresenta-se neste capítulo a visão dos doutrinadores e dos tribunais acerca do Estado da Arte do tema. Trata ainda do contencioso administrativo brasileiro e do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf)1, órgão prolator das decisões analisadas e o Regime Aduaneiro do drawback em seus aspectos gerais no Brasil e sua incidência nos Estados Partes do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
1 Órgão do Ministério da Fazenda responsável pelo julgamento em segunda instância do
contencioso administrativo fiscal federal, na forma do inciso II do art. 25 do Decreto nº 70.235, de 06/03/1972, com redação dada pela Lei nº 11.941, de 27/05/2009.
13 Por fim, neste capítulo, trata-se do drawback – suspensão apresentando o procedimento para sua obtenção; a natureza jurídica da “suspensão do pagamento dos tributos”, sua regra matriz e a regra interpretativa das normas aplicadas ao regime. Analisa-se a validade da aplicação da regra da fungibilidade, que representa o cerne da hipótese pesquisada.
O terceiro capítulo traz os resultados apurados no estudo de casos que deu supedâneo à pesquisa. O estudo de casos, descrito no capítulo 3, se baseou no estudo de 37 acórdãos de julgamentos do Carf e do Terceiro Conselho de Contribuintes2, Tribunais Administrativos com competência para o julgamento, cada um a seu tempo, em segundo grau do contencioso administrativo fiscal federal.
A partir da análise daquelas decisões foram identificados dois grupos de argumentos adotados pelos julgadores administrativos na solução do contencioso tributário relativo à hipótese. O primeiro grupo confirmando a possibilidade de aplicação da regra da fungibilidade e o segundo adotando, em contraposição, a regra da vinculação física do insumo importado com o produto nacional exportado pelo regime de drawback – suspensão.
No final são apresentadas as conclusões extraídas do resultado da pesquisa, com o afastamento da discussão dicotômica no que tange à aplicação pura e simples da regra da fungibilidade versus a aplicação da regra da vinculação física.
2 As atribuições do Terceiro Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda
14
As conclusões foram obtidas a partir dos dados apurados no estudo de casos e do estudo da doutrina e jurisprudência relativo à possibilidade da aplicação da regra da fungibilidade no drawback – suspensão.
1.2 APRESENTAÇÃO
DO
TEMA
O Regime Aduaneiro Especial de Drawback3 foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro pelo art. 78, II do Decreto-Lei nº 37, de 18 de novembro de 19664 e se encontra disciplinado nos artigos 383 a 403 do atual Regulamento Aduaneiro (RA), Decreto nº 6.759, de 05 de fevereiro de 2009, e regulamentado pelos art. 59 a 175 da Portaria SECEX nº 10, de 24 de maio de 2010.
Na definição de ANA CLARISSA ARAUJO E ÂNGELA SARTORI (2004, p. 5):
O regime aduaneiro especial do drawback é conceituado como incentivo fiscal à exportação que compreende a isenção de tributos que gravam a importação de mercadorias que serão empregadas em produtos exportados ou a exportar.
3 Palavra em inglês composta pelo verbo to draw (tirar) e back (outra vez), usada in casu
no sentido de “restituição” dos direitos aduaneiros.
4 Art.78 - Poderá ser concedida, nos termos e condições estabelecidas no regulamento:
[...]
II - suspensão do pagamento dos tributos sobre a importação de mercadoria a ser exportada após beneficiamento, ou destinada à fabricação, complementação ou acondicionamento de outra a ser exportada;
15 O drawback é um regime aduaneiro especial que permite ao exportador adquirir insumos5 a serem utilizados nas operações de transformação6 de produtos destinados à exportação, com desoneração dos tributos relativos àquela importação.
Para identificar a importância do drawback, tome-se por base registro do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) que, analisando os dados das exportações brasileiras de 2007, verificou que das 17.903 empresas exportadoras brasileiras, 2.804, ou seja, 15,7% do total fizeram uso do regime de drawback (IPEA, 2002, p. 5).
No sítio do Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio (MDIC), na internet, extrai-se o seguinte excerto da avaliação dos resultados da análise das exportações brasileiras, realizada pelo IPEA7:
Um dos aspectos mais importantes a serem analisados, segundo o IPEA, é que em 2007, mais de 30% do valor total das exportações brasileiras foram realizadas dentro do regime de Drawback (US$ 50 bilhões) [valor um pouco superior ao divulgado pelo MDIC, conforme indicado abaixo], sendo que uma empresa pode utilizar o regime apenas para uma parcela de suas exportações. A porcentagem não se altera muito entre 2003 e 2007, o que sugere, de acordo com o estudo, que a utilização do Drawback contribui favoravelmente para a geração de saldo no comércio exterior.
5
Para fins de uniformização e simplificação, neste trabalho utilizar-se-á o termo “insumo” de modo a abranger cada um dos itens sobre os quais pode recair a concessão do drawback, na forma do art. 384 do Regulamento Aduaneiro de 2009.
6 Para fins de uniformização e simplificação, neste trabalho utilizar-se-á o termo
“operações de transformação” de modo a abranger cada uma das operações nas quais pode ser utilizado insumo importado sob a concessão do drawback, na forma do art. 62 da Portaria SECEX nº 10, de 24/05/2010.
7 Disponível em <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/noticia.php?
