COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

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COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Bruxelas, 9.10.2008 SEC(2008) 2572

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Avaliação do impacto que acompanha o

Projecto de proposta de

DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Directiva 2000/46/CE relativa ao acesso à actividade das instituições

de moeda electrónica e ao seu exercício, bem como à sua supervisão prudencial RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2008)627 final} {SEC(2008) 2573}

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1. INTRODUÇÃO

A Directiva 2000/46/CE relativa ao acesso à actividade das instituições de moeda electrónica e ao seu exercício, bem como à sua supervisão prudencial (a seguir designada por "DME")1 foi adoptada em resposta à emergência de novos produtos de pagamento electrónico pré-pagos e pretendia criar um quadro jurídico claro, com vista a reforçar o Mercado Interno e a incentivar concorrência, assegurando simultaneamente um nível adequado de supervisão prudencial.

A moeda electrónica é definida pela DME como "um valor monetário, representado por um crédito sobre o emitente, e que seja: i) armazenado num suporte electrónico; ii) emitido contra a recepção de fundos de um valor não inferior ao valor monetário emitido; iii) aceite como meio de pagamento por outras empresas que não a emitente."

A DME procura abrir o mercado à emissão de moeda electrónica através da criação de instituições de moeda electrónica (IME) sujeitas a um regime prudencial menos exigente do que o aplicável às instituições de crédito.

2. QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

Com base na cláusula de revisão da DME (artigo 11.º), a Comissão lançou, em Janeiro de 2005, um exercício de avaliação. Na sequência desse estudo, em Julho de 2006, a Comissão adoptou um documento de trabalho sobre a reapreciação da Directiva Moeda Electrónica (DME). O relatório concluiu que era necessário proceder à revisão da directiva em vigor, dado que algumas das suas disposições terão impedido o desenvolvimento do mercado da moeda electrónica. O relatório sugeria ainda que, antes de adoptar outras medidas, se aguardasse a adopção final da Directiva Serviços de Pagamento (DSP), para permitir a conclusão das complexas negociações sobre a DSP.

Na perspectiva da elaboração da presente avaliação de impacto, foram empreendidas em 2007 e 2008 múltiplas consultas, incluindo discussões regulares com os Estados-Membros, o BCE, as instituições financeiras, as organizações de consumidores, os operadores móveis, nomeadamente através dos comités consultivos sobre pagamentos a retalho existentes, o PSGEG2 e o PSMG3. Foi ainda realizada, em 25 de Janeiro de 2008, uma reunião específica com as empresas do sector da moeda electrónica e uma reunião bilateral específica com o BCE, em 30 de Abril de 2008. Por último, em Fevereiro de 2008, foi instituído um grupo de trabalho interserviços, com a participação do Secretariado-Geral e da DG Concorrência, da

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JO L 275 de 27.10.2000, p. 39.

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O Grupo de peritos governamentais no domínio dos sistemas de pagamento (Payment System

Government Expert Group - PSGEG) é um órgão consultivo composto por peritos governamentais dos

Estados-Membros do EEE, geralmente oriundos dos ministérios nacionais das finanças e dos bancos centrais nacionais, e por um representante do Banco Central Europeu na qualidade de observador, órgão esse que é especializado no domínio dos pagamentos e cuja função consiste em prestar conselhos e orientação à Comissão.

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O Grupo de peritos do mercado relativo aos sistemas de pagamento (Payment System Market

Group - PSMG) é um órgão consultivo composto por peritos do mercado, geralmente oriundos de

bancos, empresas, organizações de retalhistas e associações que representam as partes interessadas, tais como as PME e os consumidores, com especialização na área de pagamentos e cuja função é prestar conselhos e orientação à Comissão.

DG Sociedade de Informação e Meios de Comunicação e da DG Assuntos Económicos e Financeiros, a fim de debater a avaliação de impacto.

3. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

Os problemas identificados na avaliação e no processo de consulta podem ser reunidos em dois grandes grupos. O primeiro refere-se à definição pouco clara de moeda electrónica e

do âmbito de aplicação da directiva, o que dá origem a insegurança jurídica e impede o

desenvolvimento do mercado. O segundo refere-se à inadequação do quadro jurídico. Este último ponto inclui o regime prudencial, o regime de isenções e de emissão de autorizações, assim como a aplicação de regras relativas ao combate ao branqueamento de capitais aos serviços de moeda electrónica. Esta incoerência jurídica global agravar-se-á com a aplicação da Directiva Serviços de Pagamento (até Novembro de 2009), uma vez que algumas das suas disposições são incompatíveis com a DME.

Estes problemas traduziram-se numa limitação ao acesso ao mercado da moeda electrónica na Europa, em termos de volume de moeda emitida e do número de participantes no mercado, representando a moeda electrónica em circulação mil milhões de euros, em Agosto de 2007, contra 637 mil milhões em numerário.

3.1. A falta de segurança jurídica e o âmbito da directiva entravam o desenvolvimento do mercado

Durante o processo de revisão, as partes interessadas manifestaram a sua preocupação quanto à falta de segurança jurídica da actual directiva, fruto de uma definição pouco clara do conceito de moeda electrónica e do seu âmbito de aplicação.

3.1.1. Definição pouco clara de moeda da crónica

A definição de "moeda electrónica" exige que esta seja "armazenada num suporte electrónico". Por conseguinte, do ponto vista técnico, essa definição está limitada a uma única forma de moeda electrónica (a moeda armazenada em cartões), não incluindo vários produtos pré-pagos disponíveis no mercado (por exemplo moeda electrónica "baseada num servidor"). A definição actual levanta igualmente problemas nos casos em que o valor armazenado é inferior ao montante efectivamente pago ao emitente, o que, em princípio, exclui esses produtos da definição de moeda electrónica.

3.1.2. O âmbito da DME impede a entrada de novos operadores no mercado

A aplicação da directiva aos operadores móveis e aos emitentes de títulos de serviços electrónicos teria um enorme impacto no número de participantes no mercado e no montante da moeda electrónica em circulação, na medida em que lhes permitiria desenvolver novos serviços. De acordo com as partes interessadas consultadas, a ausência de clareza impede o desenvolvimento destes dois mercados.

3.1.3. Definição demasiado rígida das actividades das IME

Nos termos do n.º 4 do artigo 1.° da DME, as actividades das instituições de moeda electrónica são limitadas à emissão de moeda electrónica e a serviços estreitamente conexos. Esta disposição é diferente da abordagem de não-exclusividade da DSP, nos termos da qual uma instituição de pagamento pode exercer outras actividades distintas dos serviços de

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com a DME, "as instituições híbridas", como os operadores de telecomunicações e os retalhistas, têm de criar entidades jurídicas diferentes para as suas várias actividades, o que pode revelar-se dispendioso e ineficaz.

3.1.4. Carácter reembolsável

O artigo 3.º da DME estabelece que os portadores de moeda electrónica podem, durante o período de validade, pedir ao emitente o respectivo reembolso pelo valor nominal em moedas e notas de banco ou por transferência para uma conta, sem outros encargos que não os estritamente necessários para efectuar essa operação. O carácter reembolsável foi incluído na DME por razões de protecção do consumidor, para assegurar que os clientes possam recuperar o seu dinheiro em qualquer altura. O carácter reembolsável parece colocar um problema aos operadores de redes móveis (ORM) e aos emitentes de títulos de serviços electrónicos. Os operadores móveis não podem determinar "ex-ante" se os fundos pré-pagos pelo seus clientes serão utilizados em serviços móveis ou moeda electrónica.

3.2. Quadro jurídico incoerente

Embora seja amplamente reconhecido que a DME permitiu às entidades não bancárias a possibilidade de integrarem o mercado da moeda electrónica, o relatório de revisão mostrou que os elevados requisitos de capital, assim como certas restrições e requisitos impostos pela DME, impediram o desenvolvimento do mercado da moeda electrónica. A adopção da DSP, cuja transposição para o direito nacional está em curso, aumentará a complexidade e a incoerência do quadro jurídico geral e poderá dar origem a condições de concorrência não equitativas entre as instituições de pagamento e as IME.

3.2.1. Regime prudencial

Os requisitos prudenciais têm como objectivo assegurar uma gestão sólida e prudente das instituições de moeda electrónica. O processo de revisão demonstrou que certos requisitos são desproporcionados aos riscos colocados pelas IME. Esta demonstração é ainda mais relevante se forem tidos em conta os efeitos cumulativos do regime geral. Os problemas do regime prudencial são:

• O actual requisito de capital inicial, no montante de um milhão de euros, é considerado demasiado elevado e desproporcionado por algumas partes interessadas em relação ao risco do serviço. Este elevado capital inicial constitui um obstáculo para as pequenas empresas que pretendem solicitar uma licença enquanto IME.

• O requisito relativo aos 2% de fundos próprios, por si só, não parece ter causado grandes dificuldades às IME autorizadas, embora a sua combinação com outros aspectos da DME (por exemplo, capital inicial, limitação dos investimentos, restrição das actividades) tenha dado origem a queixas quanto ao carácter excessivo do regime global. • As limitações dos investimentos, de acordo com as quais as IME devem ter investimentos

que correspondam pelo menos ao seu passivo financeiro resultante da moeda electrónica em circulação. Os cartões de crédito e bancários estão excluídos da lista de investimentos elegíveis. Os factos demonstraram que as actuais limitações dos investimentos dão origem a requisitos de capital mais rigorosos para as empresas em expansão do que os aplicáveis às instituições de crédito ao abrigo da Directiva Requisitos de Capital.

3.2.2. Aplicação incoerente de algumas disposições

3.2.2.1. Aplicação incoerente das isenções

Nos termos da DME, os Estados-Membros podem permitir que as suas autoridades competentes dispensem as pequenas instituições de moeda electrónica da aplicação de alguns ou de todos os requisitos de autorização, a fim de facilitar a entrada de novos agentes no mercado e a inovação, sem os submeter à globalidade do rigoroso quadro de autorização. Esta opção foi aplicada de forma incoerente nos Estados-Membros e quatro deles não a aplicaram de todo. A situação actual poderia conduzir a distorções da concorrência no interior das fronteiras nacionais.

3.2.2.2. Passaporte

O regime de passaporte permite às IME passar a fronteira e exercer nos Estados-Membros de acolhimento a mesma actividade que estão autorizadas a exercer no seu Estado-Membro de origem ao abrigo de uma licença enquanto IME, sem obstáculos suplementares. Contudo, o artigo 2.° da DME refere-se a certos artigos da Directiva Fundos Próprios que prevêem a autorização de sucursais noutros Estados-Membros e definem o âmbito das actividades permitidas. Segundo algumas partes interessadas, os requisitos suplementares impostos em alguns Estados-Membros aumentam a complexidade e, em última análise, impedem as IME de se implantar noutros Estados-Membros.

3.2.2.3. Regras relativas ao combate ao branqueamento de capitais

A DME não inclui disposições específicas sobre branqueamento de capitais. No entanto, a Directiva 2005/60/CE relativa à prevenção e utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo introduz um regime simplificado de vigilância da clientela aplicável à moeda electrónica. Do ponto de vista dos consumidores, estes dispositivos para "conhecer o cliente" “Know Your Customer, ou KYC) são burocráticos e impraticáveis. Do ponto de vista do prestador de serviços, estes requisitos e os custos que implicam poderão constituir uma ameaça à viabilidade comercial deste tipo de serviços.

4. OBJECTIVOS

O objectivo geral da reapreciação da DME é promover a emergência de um verdadeiro mercado único dos serviços de moeda electrónica na Europa; contribuir para a concepção e a instauração de novos serviços de moeda electrónica inovadores e seguros e permitir o acesso de novos agentes ao mercado e uma concorrência real e efectiva entre todos os participantes, trazendo assim benefícios significativos para a economia europeia em geral.

A fim de alcançar este objectivo geral, foram definidos dois objectivos operacionais: o esclarecimento da definição e do âmbito dos serviços de moeda electrónica e das instituições de moeda electrónica, assim como a garantia de coerência com a DSP, criando condições equitativas concretas de concorrência para todos os participantes no mercado. Esta estratégia conduziria, a médio prazo, à realização de objectivos específicos com vista a aumentar a segurança jurídica para todos os prestadores de serviços, criar um quadro jurídico harmonizado e promover o desenvolvimento de serviços novos e inovadores.

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5. OPÇÕES E INSTRUMENTOS POLÍTICOS

Foi ponderada uma vasta gama de soluções para abordar os problemas que afectam os serviços de moeda electrónica e dar resposta aos objectivos fixados. Tal como mencionado no capítulo 3, os dois principais problemas prendem-se com:

1. A definição de moeda electrónica e do âmbito da DME (primeira vertente do problema)

2. A inadequação do quadro jurídico (nomeadamente: do regime prudencial e das isenções e regras relativas ao combate ao branqueamento de capitais).

Com base numa primeira análise das várias opções, tendo em conta os objectivos a alcançar, foram constituídos cinco grandes grupos de iniciativas passíveis de adopção:

• Opção 1: Manter a DME tal como está (satus quo)

Trata-se do denominado "cenário de base". De acordo com esta opção não haveria proposta legislativa

• Opção 2: Emitir uma nota de orientação sobre o âmbito e a definição de moeda

electrónica

De acordo com esta opção, não vinculativa do ponto de vista jurídico, seria emitida uma nota de orientação para esclarecer a actual definição e âmbito das instituições de moeda electrónica.

• Opção 3: Harmonização com a DSP e aplicação do regime prudencial das instituições

de pagamento às IME

Esta opção implicaria a elaboração de um quadro jurídico coerente com a DSP e a aplicação dos requisitos prudenciais das instituições de pagamento às IME, que poderão ser levados a cabo através da alteração da DME ou da DSP.

• Opção 4: Harmonização com a DSP e regime prudencial específico para as IME A opção 4 é praticamente idêntica à opção 3, com excepção do regime prudencial específico para as IME, e poderá ser levada a cabo através da alteração da DME ou da DSP.

• Opção 5: Revogação da Directiva DME

De acordo com esta opção, a directiva DME seria revogada.

6. IMPACTO DAS VÁRIAS OPÇÕES

Com base na avaliação das várias opções, consideramos que uma harmonização com a DSP, tal como sugerido nas opções 3 e 4, é a melhor via a seguir. Ambas as opções deverão ter um impacto positivo na adopção do mercado da moeda electrónica em termos de moeda em circulação (cujo volume poderia atingir 10 mil milhões de euros) e do número de instituições (até 120 instituições de moeda electrónica).

As principais vantagens da opção 4 são a existência de um regime prudencial específico proporcional aos riscos colocados pelas instituições de moeda electrónica e a manutenção dos actuais requisitos em matéria de informação aplicáveis às instituições de moeda electrónica, que permitem assegurar o controlo do mercado e o cumprimento dos requisitos prudenciais. A desvantagem seria uma maior carga administrativa que, no entanto, se mantém proporcional ao objectivo.

A opção 3, que prevê a aplicação de requisitos prudenciais às instituições de pagamento, teria a vantagem de reduzir a carga administrativa, dado que não seria necessário apresentar qualquer informação, mas, por outro lado, complicaria o controlo do mercado. Além disso, o regime prudencial em questão está indirectamente ligado aos riscos das instituições de moeda electrónica através do volume de pagamentos, uma vez que a moeda electrónica é utilizada para executar operações de pagamento.

A opção 1 (manter o satus quo) ou a opção 2 (emitir uma nota de orientação) manteriam a complexidade do quadro jurídico após a transposição da Directiva Serviços de Pagamento em 2009 e entravariam ainda mais o desenvolvimento do mercado. A opção 5 (revogação da directiva) simplificaria o quadro jurídico, mas criaria uma situação de insegurança jurídica que prejudicaria o desenvolvimento de novos serviços de moeda electrónica.

7. AVALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO

Poderia realizar-se uma avaliação intercalar aquando da primeira revisão da DSP, três anos após a sua transposição. Subsequentemente, o mais tardar cinco anos após a sua entrada em vigor, os serviços da Comissão apresentariam um relatório de avaliação sobre a iniciativa legislativa.

Assim, a futura legislação será sujeita a uma avaliação completa, a fim de determinar, nomeadamente, a sua eficácia e eficiência em termos de realização dos objectivos apresentados nesta avaliação de impacto e de decidir sobre a oportunidade de novas medidas ou alterações. A Comissão analisará igualmente a possibilidade de integração da directiva na Directiva Serviços de Pagamento.