2013/06/13
Os novos rumos do Conceito Estratégico
1Alexandre Reis Rodrigues
Introdução
Com a recente aprovação do novo
Conceito Estratégico de Defesa
Nacional2, Portugal encerrou uma etapa
mas tem pela frente o desafio mais importante de o assumir como o ponto de partida de um novo ciclo de
planeamento estratégico. Ou seja,
adotá-lo como o roteiro geral do caminho a seguir nos tempos mais
próximos para a consecução dos
objetivos estabelecidos, caminho a que,
no entanto, faltam os detalhes do exato percurso a escolher na implementação das respetivas políticas.
É sob este último aspeto que pretendo tratar alguns dos temas que constituem matéria nova em relação a conceitos anteriores: A definição do “nível de ambição” militar, a adoção do conceito de “espaços comuns” e a questão da visão integrada do Atlântico. É o que designo, em título, como novos rumos do conceito estratégico. A maioria dos outros aspetos vem numa linha de continuidade com os anteriores conceitos, não obstante, algumas nuances de linguagem e de ênfase. O último tema a referir é o diálogo estratégico entre a NATO e a União Europeia, um assunto importante sobre o qual se espera que os europeus se tenham que pronunciar brevemente.
O “nível de ambição” militar
A definição do “nível de ambição”, isto é, a clarificação da postura que Portugal pretende assumir em termos militares e a caracterização das respostas que deve assegurar perante crises e conflitos, é um assunto que nunca foi publicamente clarificado em termos objetivos, como é costume ver entre outros países. O atual conceito corrige parcialmente esta situação, definindo os principais objetivos e as políticas que os devem garantir, o que depois é complementado com alguns detalhes no documento “Defesa 2020”. Ficam, no entanto, por clarificar alguns aspetos da estrutura de forças que o País deve ter para intervenções externas. Lembro que foram previstos dois tipos de forças: uma Força de Reação Imediata, pensada para operações de recolha de cidadãos nacionais em situações de emergência, e um Conjunto Modular de Forças para satisfação de compromissos internacionais no âmbito da nossa participação na NATO, UE e Nações Unidas. Uma Força de Reação Imediata é algo fácil de perceber, pelo menos nos seus aspetos gerais. Um Conjunto Modular de Forças, ao contrário, é uma expressão generalista que nada nos diz sobre a modalidade a adotar na organização dos
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Texto que serviu de base a uma intervenção na conferência organizada pela Revista “Segurança e Defesa”, a 20 de junho, sob o tema “Estratégia Nacional”.
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meios para satisfazer os compromissos internacionais, havendo várias modalidades possíveis. Ficou por esclarecer qual é a que o País pretende adotar.
A modalidade mais usada entre nós tem consistido na simples disponibilização de elementos de forças de baixo escalão para integrarem formações multinacionais. É a opção mais fácil mas também a que menos visibilidade proporciona e menor espaço nos dá para ter uma voz ativa na condução político-militar da intervenção. Se ficar pensada como a única possível, independentemente de ser ou não a modalidade mais frequente, será uma solução incoerente com a vontade repetidamente declarada de participar nas cooperações estruturadas permanentes da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) da UE, que põem o nível de exigência bem acima desse patamar mínimo.
Será também um mau aproveitamento dos recursos porque esse requisito não diferirá, no essencial, da capacidade autónoma na assistência a cidadãos nacionais no exterior, que implica a constituição de uma força-tarefa, algo semelhante em conceção aos agrupamentos táticos da UE. Existindo esse objetivo para a modalidade autónoma, não se compreenderá porque não é também considerado como possibilidade de integração em forças multinacionais.
É sobretudo uma questão de organização de meios e a adoção de uma postura que é crítica para as pequenas potências: saber concentrar recursos no objetivo-chave mais relevante, em lugar da alternativa, normal entre as grandes potências, de os distribuir por vários objetivos.
A conceção de espaços comuns
Quando o conceito estratégico fala de ameaças como, por exemplo, a cibercriminalidade, a pirataria marítima, ou as questões de segurança levantadas pela globalização e estados falhados, na verdade está a referir-se a uma questão mais vasta que hoje poderíamos designar por segurança dos chamados “espaços
comuns” (global commons), que são todos os que não estão sob a jurisdição de
qualquer Estado. Falo dos espaços marítimos e aéreos internacionais, do espaço exterior e daquilo que se chama hoje o ciberespaço, um domínio construído pelo homem no espaço eletromagnético e onde funciona a internet e as redes de comunicações em geral. São espaços de cujo controlo está dependente a segurança nacional e a proteção dos interesses económicos.
A expressão “Espaços Comuns” procura introduzir uma visão integrada que tenha
em conta todas as suas interdependências, em especial, o âmbito transversal do espaço cibernético em relação aos outros três, e que garanta que todos os atores presentes, são abrangidos por uma estrutura que assegure unidade de esforço e metas comuns, para além das necessidades elementares de coordenação. É, portanto, uma visão que rejeita considerar separadamente as diferentes esferas de atividades que neles se processam, sejam económicas, civis ou militares.
Este tema ganhou atualidade porque o período de mais de cinco décadas em que os EUA e os seus aliados conseguiram manter um controlo quase nunca contestado chegou ao fim. Hoje estão todos sob a ameaça de capacidades irregulares e táticas assimétricas de atores não estatais e estatais que procuram explorar as suas vulnerabilidades, em função das suas agendas. Tudo isto é muito visível na maior frequência e sofisticação dos ataques cibernéticos ao funcionamento dos governos e instituições, na insegurança a que estão sujeitas algumas rotas de navegação, pelo recrudescimento da pirataria e, finalmente, na evidente fragilidade dos mecanismos de controlo internacionais para a utilização pacífica do espaço exterior.
É um assunto que interessa a Portugal por duas vias. Na área marítima, onde se misturam importantes interesses económicos e de segurança, e nos compromissos
internacionais que o Estado português detém em três planos: 1. Na prestação de serviços de gestão de espaço aéreo numa das maiores áreas de controlo em que o mundo se divide (a maior europeia);3 2. Nas responsabilidades de assistência à salvaguarda da vida humana no mar numa área de também muito grande dimensão, o que exige a manutenção de meios navais e aéreos em elevada prontidão, 24 horas por dia; 3. Na gestão do espaço marítimo abaixo da superfície para precaver interferências mútuas, tarefa exercida como autoridade NATO de controlo de movimentações de submarinos na nossa área de interesse.
Todas estas responsabilidades configuram um estatuto internacional relevante que é preciso preservar com a disponibilidade de um sistema de controlo desses espaços que seja credível e que garanta que Portugal não será o elo fraco das redes (NATO e UE) de que faz parte.
A visão integrada do Atlântico
O conceito estratégico encara o Atlântico sob duas dimensões distintas, embora com pontos comuns e interdependências. Numa delas, olha-o como área de expansão económica, político-cultural e de segurança. Na outra, olha-o de uma forma global, sem a tradicional divisão entre o Norte e o Sul, e como espaço que possa vir a beneficiar de maior homogeneidade entre as suas comunidades.
A primeira dimensão será a mais importante porque se liga com interesses vitais de quase sobrevivência. Depende apenas de nós, isto é, dos meios que consigamos atribuir-lhe para alcançar os objetivos estabelecidos e tem duas vertentes de ação. Uma centrada a Norte, onde, por um lado, temos que garantir as capacidades de exploração e proteção dos recursos que o Direito Internacional nos atribui, e, por outro lado, assegurar quer à NATO, quer à União Europeia, um controlo satisfatório da respetiva área marítima, como fronteira comum da União Europeia e como encruzilhada de rotas de navegação de cuja segurança depende um setor importante da economia mundial.
A vertente centrada a Sul, dirige-se ao alargamento e consolidação do relacionamento no âmbito bi e multilateral com os Estados membros da CPLP, um tema que o conceito recomenda encarar de uma forma substancialmente mais dinâmica e afirmativa do que tem sido até agora. Ou seja, incluir uma valorização dos programas de cooperação militar e o estabelecimento de novos quadros de cooperação, eventualmente para incluir ações de segurança marítima, combate à pirataria, criminalidade organizada e cibercriminalidade.
A visão integrada do Atlântico enfrenta vários obstáculos. São basicamente três: 1. O desinteresse do parceiro estratégico que a sul poderia fazer a diferença; 2. A falta de sensibilidade para as questões de segurança marítima que regra geral existe ainda existe na região; 3. O défice de organização e de meios que 21 dos 24 Países costeiros ainda revelam quanto à capacidade de controlo das águas de jurisdição que o Direito Internacional lhes atribui. As exceções são a África do Sul, a Argentina e o Brasil.
Estas circunstâncias vão impedir que o objetivo em vista conheça desenvolvimentos significativos no futuro próximo. Mas o potencial relevante que Portugal tem para dar um contributo útil à operacionalização de uma visão integrada do Atlântico poderá ajudar a fazer evoluir a situação. Tem experiência da região, tem proximidade política com os principais intervenientes, tem relações privilegiadas com o Sul, e tem a ambição de desempenhar um papel ativo nesse projeto. Acima de tudo, tem a razão por seu lado. No mundo globalizado em que vivemos, com os
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Este arranjo encontra-se hoje ameaçado pelo chamado projeto do “Céu Único Europeu” e a eventual constituição do Bloco de Espaço Aéreo Portugal-Espanha.
oceanos a funcionarem como o “sistema circulatório” da economia mundial, deixou de ser possível interpretar as necessidades de segurança marítima em termos de compartimentos estanques, como se o norte do Atlântico pudesse ser imune ao sul e vice-versa.
No entanto, se Portugal não for totalmente bem-sucedido quanto aos objetivos constantes da visão atlântica como espaço de expansão económica, político-cultural e de segurança, em que depende apenas de si, então não será possível esperar que tenha sucesso na chamada visão integrada, que implica influenciar a agenda internacional.
As relações externas da Defesa. NATO e PCSD
Portugal tem objetivos bem definidos em relação à NATO e à componente de PCSD da União Europeia. Segundo estabelece o conceito estratégico, deve intensificar o relacionamento com ambas, defender a sua articulação estratégica, ser coprodutor de segurança internacional e garantir que será parte da cooperação estruturada permanente no âmbito da PCSD. São objetivos ambiciosos.
O último – cooperação estruturada permanente – já foi considerado um dos maiores desafios criados pelo Tratado de Lisboa. Assenta na ideia da formação de uma espécie de “clube exclusivo”, conceito que por falta de consenso, alguns tentam adaptá-lo para uma fórmula mais inclusiva, que substitua os rigorosos
“critérios de admissão” por “compromissos de participação”.4 Se Portugal pretende
ser parte deste projeto não poderá deixar de ativamente colaborar na sua viabilização.
Outro assunto igualmente importante é a evolução por que tem estado a passar a NATO o que vai obrigar a UE a dar à PCSD uma nova dinâmica. É um assunto em desenvolvimento há já algum tempo mas, curiosamente, não se tem querido olhar de frente para os vários sinais que chegam à Europa do outro lado do Atlântico. Recorrendo apenas ao passado recente, basta recordar três situações:
1. As declarações de Robert Gates, na sua despedida como secretário da
Defesa em reunião ministerial da NATO em junho de 2011, quando disse que se a tendência de declínio das capacidades militares europeias não fosse invertida, no futuro, os próximos líderes americanos poderiam ser levados a concluir que o retorno do investimento americano na NATO não compensaria o custo.
2. A aprovação da “Estratégia Nacional de Segurança”5 dos EUA, de janeiro de
2012, quando se anuncia que o investimento americano na Europa seria reduzido e que o foco então colocado na resolução dos conflitos correntes passaria para o desenvolvimento de futuras capacidades. Uma forma diplomática de dizer que diminuirá o empenhamento no chamado “policiamento do mundo” e que os europeus, para resolverem crises na sua vizinhança próxima terão que passar a contar, sobretudo, com as suas próprias capacidades. Como, aliás, já aconteceu na Líbia e Mali.
3. Finalmente, há apenas algumas semanas, o anúncio do Presidente do
Comité Militar, o general Knud Bartels, em entrevista à revista “Segurança e
Defesa”,6 de que uma das metas da NATO será limitar o contributo de cada
País membro a não mais de 15% das capacidades totais da NATO. Uma forma engenhosa de dizer que os EUA passarão a contribuir muito menos, ou seja, que os europeus terão que contribuir mais se o objetivo é manter a NATO com um nível semelhante de capacidades.
4
Ver artigo anterior sobre este mesmo assunto: “A UE e o futuro da Cooperação Estruturada Permanente, de 19 dezembro de 2010, neste mesmo sítio (www.jornaldefesa.pt) .
5
“2012 National Security Strategy, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for the 21 st Century”.
6
Esta situação suscita duas questões, uma geral, respeitante ao conjunto europeu, e uma particular que interessa primariamente a Portugal. A questão geral é saber como será possível fazer evoluir a organização dos contributos militares dos Estados membros para um patamar de maior eficácia e relevância o que, no mínimo, deveria permitir a construção do chamado polo europeu da NATO.
A questão particular é saber como uma pequena potência, como Portugal, se deve posicionar para dar um contributo que valorize a sua participação e, sobretudo, a sua capacidade de influência. Na minha leitura, trata-se de um tema em que o conceito estratégico precisa de ser desenvolvido a curto prazo, tendo em conta a realização, em dezembro, da Cimeira de Defesa de Chefes de Estado e de Governo da União Europeia, que não deixará de discutir estes assuntos e para a qual seria desejável que o País tivesse uma postura construtiva.
Há vários aspetos a considerar. O mais importante será clarificar se existe ou não algum espaço para apostar numa cooperação sub-regional que é o caminho por que a UE acabou por optar na organização dos “agrupamentos táticos” e a via por que também têm enveredado os Estados membros do Norte, como testemunham vários acordos (por exemplo, o Franco-Britânico de 2010 e os acordos entre os Países nórdicos, entre outros).