UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A EXPANSÃO DO MICROCRÉDITO NO GOVERNO LULA
Por: Luciene Fernandes dos Santos
Orientador: Prof º Luiz Claudio Lopes Alves D. SC.
Rio de Janeiro 2009
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A EXPANSÃO DO MICROCRÉDITO NO GOVERNO LULA
O Objetivo deste projeto é analisar com aconteceu a expansão do microcrédito no Governo Lula.
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RESUMO
O trabalho discorre sobre a evolução e expansão do microcrédito no decorrer do governo Lula. Traz as definiçoes dos tipos de microcrédito e microfinanças. Mostra também o contexto internacional e histórico do microcrédito no Brasil. E, por último, mostra toda a evolução e expansão do microcrédito no Governo Lula.
O enfoque se dá tanto no microcrédito produtivo como no microcrédito para consumo. O trabalho foca essas duas vertentes tentando mostrar como se dá o impacto dessa política de microcrédito na economia e junto às camadas de baixa renda da população, no entanto, prioriza o microcrédito produtivo orientado.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 5 CAPÍTULO I DEFINIÇÕES E CONCEITOS 6 CAPÍTULO II CONTEXTO INTERNACIONAL 11 CAPÍTULO III MICROFINANÇAS NO BRASIL 15 CAPÍTULO IVMICROCRÉDITO NO GOVERNO LULA 21
CONCLUSÃO 36
BIBLIOGRAFIA 38
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INTRODUÇÃO
Resolvi fazer o trabalho final do curso sobre a expansão do microcrédito no governo Lula por acreditar que muita coisa mudou nesses anos do atual governo em relação ao microcrédito. O objetivo deste trabalho é mostrar como o Governo Lula está conseguindo expandir o micrcocrédito no país, principalmente para as camadas mais baixas da população.
O primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003/2006) representou uma ruptura com o modelo político vigente no país dos últimos 20 anos. A parir de 2003, uma nova equipe econômica optou pela manutenção da política econômica do governo anterior, porém o conceito de acesso ao crédito passou a ser entendido como o conceito de microfinanças, em sentido mais amplo, principalmente com a bancarização das camadas mais baixas da população (base da pirâmide social) e a concessão de crédito indistintamente para consumo e produção, pelo sistema financeiro nacional. Os bancos públicos – Caixa Econômica Federal, por meio do Caixa Aqui, e o Banco do Brasil, por meio do Banco Popular do Brasil - tiveram papel fundamental nesse processo, operando grande rede de correspondentes bancários, em padarias, mercados e farmácias.
Incluir uma grande massa de pessoas no sistema financeiro nacional passou a ser a tônica principal das políticas públicas de acesso ao crédito nesse período. Nos oito anos do governo anterior, o microcrédito era entendido como crédito produtivo, capaz de alavancar renda, porém com grandes dificultadores pra se conseguir o crédito. No governo Lula, o conceito de microcrédito foi expandido para crédito de pequeno valor, produtivo ou não, capaz de gerar renda e com facilitadores para a população de baixa renda. `
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CAPÍTULO l
DEFINIÇÕES E CONCEITOS
Primeiramente, faz-se necessário definir o conceito de microcrédito a ser utilizado ao longo do trabalho. Frequentemente, o conceito de microcrédito é confundido com o de microfinanças. Isso ocorre por desconhecimento ou quando o único serviço de uma instituição de microfinanças disponível é o crédito. Além disso, muita confusão se faz entre microcrédito produtivo e programas de crédito popular, que têm por objetivo fina aumentar consumo e não o financiamento da atividade produtiva. Por último, vale distinguir o conceito de microcrédito produtivo orientado, que tem no agente de crédito seu grande diferencial.
1.1. Definição de Microfinanças
Entende-se por microfinanças “um conjunto de serviços financeiros (poupança, créditos e seguros), prestados por instituições financeiras ou não, para indivíduos de baixa renda e mocroempresas ( formais e informais) excluídas ( ou com acesso restrito) do sistema financeiro tradicional”. ( NICHTER, 2002). Nesse contexto, microcrédito é apenas um dos serviços financeiros oferecidos por instituições de microfinanças.
1.2. Definição de Microcrédito
A atividade de microcrédito, contudo, é definida como aquela que, no contexto das microfinanças, se dedica a conceder crédito de pequeno montante e distingui-se dos demais tipos de empréstimo essencialmente pela metodologia
7 utilizada, bastante diferente daquela adotada para as operações de crédito tradicionais. É comumente entendida como principal atividade do setor e microfinanças pela importância que tem junto às políticas públicas de redução de miséria e geração de renda.
Segundo NICHTER (2002), microcrédito é a “concessão de empréstimos de relativamente pequeno valor, para atividade produtiva, no contexto das microfinanças”. Para BARONE (2002), “microcrédito é a concessão e empréstimos de baixo valor a pequenos empreendedores informais e microempresas sem acesso formal ao sistema financeiro tradicional, principalmente por não terem como oferecer garantias reais. É um crédito destinado à produção (capital de giro e investimento) e é concedido com o uso de metodologia específica”.
1.3. Microcrédito Produtivo e Crédito Popular
Confunde-se com frequência o conceito de microcrédito com o de crédito popular. Essa confusão deve-se ao fato de que bancos públicos federais de grande porte, principalmente o Banco Popular, do Banco do Brasil, têm como produtos créditos de pequeno valor voltados, teoricamente, à população de baixa renda. Além disso, o próprio governo federal classifica esses produtos em suas campanhas de comunicação como microcrédito. Primeiramente, esses produtos não garantem – pois não têm metodologias adequadas para isso – que os recursos sejam usados para fins produtivos. De fato, esses recursos, em geral, são usados para consumo e/ou pagamento de dívidas. Além disso, o sistema de garantias presente nesses programas também não garante que tais recursos sejam efetivamente canalizados para a população de baixa renda. Outra questão é que, diferentemente do que ocorre no mercado de microcrédito produtivo, os recursos (valores) disponíveis – ativos e potenciais – passam da casa do bilhão de reais. Portanto, para o que interessa aqui, neste trabalho, esses programas não
8 são comparáveis em objetivos finais e metodologias disponíveis nem no que se refere ao público-alvo e, muito menos, em volume de recursos.
1.4. Microcrédito Produtivo Orientado
Por último, devemos distinguir microcrédito produtivo, descrito acima como microcrédito produtivo orientado, cuja principal característica é o relacionamento capacitado, efetivo, frequente entre a instituição de microcrédito e o empreendedor, por meio da figura do agente de crédito. As informações produzidas por essa interlocução devem subsidiar ainda o valor e as condições do empréstimo.
O Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado ( PNMPO), iniciativa do governo Lula e instituído pela Lei n° 11.110, de 25 de abril de 2005, define microcrédito produtivo orientado conforme abaixo.
“ O microcrédito produtivo orientado é o crédito concedido para atendimento das necessidades financeiras de pessoas físicas e jurídicas empreendedoras de atividades produtivas de pequeno porte, utilizando metodologia baseada no relacionamento direto com os empreendedores no local onde é executada a atividade econômica, devendo ser considerado, ainda que:
• o atendimento ao empreendedor deve ser feito por pessoas treinadas para efetuar o levantamento socioeconômico e prestar orientação educativa sobre o planejamento do negócio, para definição das necessidades de crédito e de gestão voltadas para o desenvolvmento o empreendimento; • o contato com o empreendedor deve ser mantido durante o período do
contrato de crédito, visando ao seu melhor aproveitamento e aplicação, bem como o crescimento e sustentabilidade da atividade econômica; e
9 • o valor e as condições do crédito devem ser definidos após a avaliação da
atividade e da capacidade de endividamento do tomador final dos recursos, em estreita interlocução com este.1
O Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado, coordenado e executado pelo Ministério do Trabalho e Emprego, incorpora tanto instituições que só podem trabalhar com microcrédito, quanto instituições habilitadas a outras operações financeiras ( cooperativas de crédito e instituições financeiras). Sua finalidade específica, estabelecida em lei, visa disponibilizar recursos para o microcrédito produtivo orientado. Todavia, na prática, o seu papel reside basicamente em funcionar como instituição articuladora entre as instituições de microcrédito produtivo orientado, os bancos e outros operadores de recursos públicos, prover apoio, fomento, disseminação e estruturação do setor de microfinanças. Nesse sentido, exerce outras funções que se sobrepõem às funções já exercidas pelo BNDES, duplicando estruturas institucionais e dividindo esforços.
Em termos gerais, o microcrédito produtivo orientado é um crédito especializado para um determinado segmento da economia: os micros e pequenos empreendimentos, formais e informais. Destina-se a negócios de pequeno porte, gerenciados por pessoas de baixa renda, e não se destina a financiar o consumo. Dessa maneira, o acesso a essa modalidade creditícia torna-se uma oportunidade para o detorna-senvolvimento dos pequenos negócios, levando a uma melhoria da capacidade de consumo da unidade familiar por meio da geração de renda. Uma representação gráfica da estrutura das microfinanças no Brasil é apresentada na figura 1.
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10 Figura 01
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CAPÍTULO ll
CONTEXTO INTERNACIONAL
Para enfrentar a pobreza, governo, políticos, organizações não governamentais (ONG), movimentos sociais, organizações multilaterais e bilaterais de fomento ao desenvolvimento têm se dedicado a ações de geração de renda e combate à pobreza, muitas vezes sem sucesso. Nesse quadro, algumas instituições financeiras, ONG prosperam na implementação e programas de geração de renda e alívio à pobreza, prestando serviço financeiro a famílias de baixa renda. Muitos programas de microfinanças têm sido implementados com sucesso em países como Índia, Bangladesh, Mongólia, Bolívia, Nicarágua e México, por exemplo. Essas instituições prestam serviços a clientes antes alijados dos sistemas financeiros formais. A grande maioria dos casos de sucesso é de empréstimos para financiamentos de atividades produtivas, em geral em zonas rurais, para populações em extrema pobreza, e principalmente, para mulheres. Nestes três últimos aspectos, as experiências internacionais diferem-se em muito da brasileira, que tem um caráter primordialmente urbano e atende a público de pobreza moderada, sem viés de gênero.
É importante notar que os impactos de programas de microfinanças vão bem além da criação e manutenção de negócios e geração de renda. Muitas famílias usam os recursos para o atendimento de necessidades básicas de saúde, alimentação, habitação e educação, ou anda para gerenciar emergências familiares. Os tipos de serviços prestados por programas de microfinanças em todo o mundo incluem: empréstimos, poupança, seguro, pagamentos, micropensões, entre outros. Podemos dizer, que o acesso aos programas de microfinanças tem permitido às famílias mais necessitadas aumentar sua renda, construir patrimônio, reduzir sua vulnerabilidade em situações de risco ou crise, melhorar o nível nutrição, incrementar a qualidade e saúde ou educação. Esses
12 programas auxiliam ainda as famílias a planejar melhor seu futuro e a manter as crianças nas escolas por mais tempo.
Segundo MORDUCH2, em 1999, havia cerca de 8 milhões a 10 milhões de lares atendidas por programas de microfinanças. Dentre as razões para o sucesso salientadas por MORDUCH, destaca-se a introdução do crédito solidário, solução inovadora que enfrenta o problema de assimetria e informação e de falta de garantias na operação de crédito. Ele comenta que autores de diferentes tendências, da esquerda à direita, são unânimes em reconhecer os impactos positivos desses programas, com destaque aos seguintes aspectos: fortalecimento das mulheres; melhoria na renda dos menos privilegiados; real alívio da pobreza mediante a criação de emprego e renda; participação e liderança das ONG na intermediação dos recursos; uso de mecanismos regidos pelas forças do mercado. Um dos problemas apontados pelo autor é a falta de estudos comparativos suficientes, com metodologias confiáveis e grupos de controle precisos, para atestar o real impacto desses programas e projetos. Ele alega que as análises existentes ainda não são satisfatórias, pois não há trabalho empírico suficiente para avaliar os verdadeiros impactos, pois a coleta dessas informações pode ser muito cara e trabalhosa. Afirma ainda que os próprios programas não preveem sua auto-avaliação ou controle externo independente. Entre as instituições pioneiras em ações no campo das microfinanças citadas pelo autor destacam-se: o Grameen Bank, de Bangladesh, o BancoSol, da Bolívia, o Banco Rakyart, da Indonésia, e a Foundation for International Community Assistance ( FINCA).
Uma série de experiências internacionais confirma que o microcrédito pode constituir uma ferramenta eficiente para a promoção da inclusão econômica e social das populações mais carentes. É amplamente reconhecido que a dificuldade de acesso ao crédito constitui uma das principais restrições ao desenvolvimento dos pequenos empreendimentos. Os principais entraves ao
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13 acesso geralmente são as garantias exigidas pelos bancos, além de outros requisitos como reciprocidades, prazos, condições de financiamentos, e demora na liberação de recursos. Tendo em vista essa realidade universal, procura-se, a seguir, identificar algumas iniciativas que levam em consideração as necessidades dos pequenos negócios e operam de forma mais simplificada, apostando na potencialidade econômica do empreendimento e nas relações de confiança entre o empreendedor, seus colegas de grupo solidário e a instituição financiadora.
2.1. Breve História de Microfinanças
A primeira iniciativa de microfinanças de que se tem notícia ocorreu no sul da Alemanha, em 1846. Um rigoroso inverno naquele ano obrigou os fazendeiros locais a ficarem nas mãos de agiotas. Sem crédito, os fazendeiros não tinham o que produzir nem o que vender. Sensibilizado pelos impactos sociais e econômicos, um pastor, de nome Raiffensen, passou a ceder aos fazendeiros farinha de trigo para fabricação e comercialização de pão, de maneira a gerar capital de giro para seus negócios. Esse empreendimento, denominado “Associação do Pão”, acabou crescendo transformando-se em uma cooperativa de crédito para a população carente.3
Em 1900, um jornalista da Assembléia Legislativa do Québec e mais 12 amigos angariaram fundos para emprestar aos mais pobres. Essa pequena iniciativa, de nome Caisses Populaires, atualmente conta com 5 milhões de pessoas associadas, em 1.329 agências.4
Nos Estados Unidos, em 1953, o presidente de uma metalúrgica em Chicago criou uma cooperativa de crédito dentro da fábrica, em que cada operário
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www.paginadomicrocredito.com
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14 participante depositava mensalmente US$ 1,00 para atendimento de associados necessitados. Conhecido como “fundo da ajuda”, esse modelo cresceu, sendo replicado, consolidado e transformados em uma Liga de Crédito opera nacional e internacionalmente.5
Depois disso, ou mesmo antes disso, várias outras manifestações desses tipos devem ter se revelado por este mundo afora. Nenhuma outra, contudo, teve o alcance, divulgação e modelo de negócio mais difundido e copiado do que o Grameen Bank, criado pelo Professor Muhammad Yunus, em 1976, em Bangladesh.
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CAPÍTULO lll
MICROFINANÇAS NO BRASIL
Embora o setor de microfinanças no Brasil revele estatísticas de desempenho muito baixo, seja sob o ponto de vista relativo comparando-se com a indústria financeira nacional ou mesmo com outros países, pode-se afirmar que esse segmento de mercado no Brasil tem uma história internacionalmente pioneira.
Neste capítulo, apresento o histórico institucional das mcrofinanças no Brasil, desde sua iniciativa mais antiga até a criação do Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), em 2005.
3.1. Histórico Institucional de Microfinanças no Brasil
6A primeira iniciativa de microfinanças no Brasil foi realizada em 1973, pela União Nordestina de Assistência a Pequenas Organizações, conhecida como Programa UNO, na Grande Recife, Pernambuco, expandida depois para o interior e para municípios da Bahia. Além de conceder crédito, o Programa capacitava seus clientes, microempresários informais, em gestão e produzia pesquisa sobre o perfil da clientela. O UNO contribuiu muito para a formação de dezenas de agentes de crédito especializados no mercado informal e tornou-se referência para vários programas de microcrédito na América Latina. Esses resultados levaram o Banco Mundial e o Governo Federal a incluir o UNO no Projeto Polonordeste, uma iniciativa de US$ 120 milhões, cujo objetivo era o desenvolvimento de áreas rurais,
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16 por meio de investimentos em irrigação, serviços de extensão agrícola, infra-estrutura e crédito. Essa oportunidade levou o UNO, no começo da década de 80, a ampliar suas operações para cidades do interior de Pernambuco, principalmente Caruaru.
Após 18 anos de atuação e apesar de todo o sucesso técnico, metodológico e de impacto social o Programa Uno foi encerrado em 1991.
A segunda organização a entrar no segmento de microfinanças no Brasil foi a Associação Brasileira para o Desenvolvimento da Mulher – Banco da Mulher. Criado em 1982, no Rio de Janeiro, o Banco da Mulher é uma sociedade sem fins lucrativos preocupada com a inserção da mulher na sociedade e com qualidade de vida em família. O Banco da Mulher oferece crédito financeiro, cursos e palestras de capacitação gerencial e técnica, assim como apoio para comercialização. Filiado ao Women’s World Bank (WWB), hoje, além do Rio de Janeiro, opera mais em 6 estados.
Em 1986, foram criados o Banco do Microcrédito, no Paraná, e o PROMICRO, no Distrito Federal. Aproveitando-se de experiências brasileiras e latino-americanas, surgia em 1987, sob a forma de uma ONG, o Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos Ana Terra (CEAPE/RS), em Porto Alegre. O CEAPE Ana Terra contou com fundos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Inter-American Foundation (IAF). Em 1988 foi criado o Instituto de Desenvolvimento Ação Comunitária (IDACO), no Rio de Janeiro.
Em 1989 a rede CEAPE abriu escritório no Rio Grande do Norte e no Maranhão.Em 1990, fruto do sucesso das iniciativas anteriores, foi criada a Federação Nacional ( FENAPE), hoje CEAPE nacional. A rede se expandiu durante a década de 90. Hoje, depois do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o
17 Sistema CEAPE é o programa mais importante quando trata de microfinanças no Brasil, com mais de 23 mil clientes e movimentando pelo menos R$ 17 milhões.
Ainda no começo da década de 90 surgiram duas iniciativas: a Pró Renda no Ceará (1990), o Balcão de Ferramentas (1991) da Caixa Econômica Federal e o Banco da Providência (1994), no Rio de Janeiro.
Em 1996 foi criada a associação sem fins lucrativos VivaCred por iniciativa da ONG Viva Rio, com o objetivo de oferecer financiamento a micros e pequenos empresários do Rio de Janeiro, especialmente nas comunidades carentes. Contou, inicialmente, com o apoio financeiro do BID, antes de selar parceria com o Banco Fininvest. O VivaCred atende hoje em cinco agências: Rocinha, Jacarepaguá, Zona Sul/Centro, Zona Norte/Maré e Santa Cruz e mantém convênios de cooperação e parcerias com o Viva Rio, BNDES, BID, IBAM ( Instituto Brasileiro de Administração Municipal), a Secretaria Muncipal do Trabalho do Rio de Janeiro e o SEBRAE.
Em 1998 foi fundado o CrediAMIGO, programa de microcrédito do Banco do Nordeste do Brasil, banco público federal, conta hoje com mais de 200 mil clientes ( a maior carteira de clientes do Brasil) e tem objetivos voltados para financiamento produtivo urbano. O CrediAMIGO oferece pequenos empréstimos para proprietários de micronegócios que necessitam de dinheiro e orientação para executar o seu microempreendimento. O Programa também disponibiliza serviços de assessoria empresarial e tem conseguido manter uma estrutura administrativa de baixo custo.
Em 2003, o BNB estabeleceu parceria com o Instituto Nordeste Cidadania, com o objetivo de operacionalizar o CrediAMIGO em toda a área de atuação do BNB e a capacitação de seus clientes.
18 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social ( BNDES ) entrou nesse mercado em 1996, ao criar o Programa de Crédito Produtivo Popular (PCPP). Esse programa, fruto de uma série de iniciativas com ênfase em desenvolvimento social iniciadas em 1995, tinha o objetivo de disponibilizar linhas de crédito baratas e de longo prazo para instituições de microcrédito brasileiras. Pouco depois, o BNDES firmou convênio de cooperação com o BID e criou o Programa de Desenvolvimento Institucional (PDI), no qual o BNDES participa como órgão executor e beneficiário.
O PDI tem o propósito de fortalecer institucionalmente a indústria das microfinanças no Brasil para que possa ofertar, de forma sustentável, serviços financeiros aos microempreendedores, formais ou informais.
No entanto, a partir de 2002, sob administração de Carlos Lessa, o microcrédito passou a não ser prioridade no BNDES e nenhum recurso foi repassado às instituições do setor. Em entrevista ao jornal O Estado de São Paulo, um dos diretores da área social do BNDES resumiu o período 2002-2004 desta maneira:
Para ser exato, no Governo Fernando Henrique Cardoso foram liberados R$ 42 milhões para 32 instituições. Depois da saída de Lessa, mudanças de “ O Programa na administração Carlos Lessa estava baseado em “achismos” ideológicos, não na realidade operacional. Acreditava-se que uma taxa superior a 2% era agiotagem. Mas, naqueles padrões, somente uma operação foi concretizada ao longo de dois anos, para o banco de fomento de Sergipe. O programa de microcrédito, que chegou a ter R$ 40 milhões em carteira, caiu praticamente a zero.”
19 políticas no banco foram incorporadas para atender ao recém criado PNMPO. Em 2006 foram repassados R$ 23 milhões para sete operações, com espectativa de se chegar a pelo menos R$ 70 milhões ainda este ano, 70% do que o Governo Federal espera transferir de recursos às instituições de microcrédito produtivo orientado ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), por meio de bancos públicos.
Instituído pela Lei nº 11.110, de 25 de abril de 2005, o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO) foi criado com os seguintes objetivos gerais:
• “incentivar a geração de trabalho e renda entre os microempreendedores populares;
• disponibilizar recursos para o microcrédito produtivo orientado;
• “oferecer apoio técnico às instituições de microcrédito produtivo orientado, com vistas ao fortalecimento institucional destas para a prestação de serviços aos empreendedores populares.”7
Para o PNMPO, microempreendedores populares são “pessoas físicas e jurídicas empreeendedoras de atividades produtivas de pequeno porte, com renda bruta anual de até R$ 60 mil”.8 O PNMPO também define o microcrédito produtivo orientado como o “crédito concedido para o atendimento das necessidades financeiras desse público, mediante utilização de metodologia baseada no relacionamento direto com os empreendedores no local onde é executada a atividade econômica”.9 O Programa é coordenado por um comitê interministerial, com representantes dos Ministérios do Trabalho e Emprego, da Fazenda e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
7 Fonte: www.mte.gov.br/pnmpo 8 Idem 9 Idem
20 Somente recentemente bancos privados de varejo estão entrando nesse mercado. Com destaque para o Real MicroCrédito, o Unibanco, através da Fininvest, o Santander por meio de parceria com o São Paulo Confia e por último o Itaú.
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CAPÍTULO IV
MICROCRÉDITO NO GOVERNO LULA
O Governo de Luiz Inácio Lula da Silva com início em 2003 representou uma ruptura com o modelo político vigente no país nos últimos 20 anos. A partir de 2003, uma nova equipe econômica optou por manter a política econômica do governo anterior, no entanto, o conceito de acesso ao crédito passou a ser visto de maneira diferente, como já vimos no capítulo anterior.
Várias medidas foram tomadas para aumentar o acesso ao crédito, porém, algumas foram mais importantes e se destacam no texto abaixo.
Em junho de 2003 foi editado o “pacote do microcrédito”, um conjunto de medidas que objetivaram ampliar a oferta de serviços financeiros às populações de baixa renda. Três foram os seus pilares: a massificação de contas simplificadas (bancarização); o estímulo à oferta de crédito por meio de destinação de parte dos recursos do recolhimento compulsório sobre os depósitos à vista e a formação de cooperativas de crédito de livre associação.
A primeira lei editada pelo Governo Lula com foco no microcrédito foi a Lei nº 10.735, de 11 de setembro de 2003, que estimula a bancarização para a população de baixa renda e a obrigatoriedade de direcionamento de 2% dos depósitos à vista, recolhidos compulsoriamente ao Banco Central.
Esta lei estabeleceu uma forte regulamentação sobre os valores de crédito a serem concedidos e os prazos de parcelamento, a taxa de juros e regulamentar a profissão de técnicos em crédito.
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4.1. Bancarização das Camadas de Baixa Renda
A Lei 10.735 de 11 de setembro de 2003 regulamentou o acesso de grande parte da população aos bancos, já que o Brasil apresenta um número expressivo de cidadãos sem acesso à conta bancária. A rede bancária registrou, de 2001 a 2007, um aumento de 57,5% no número de contas correntes, evoluindo de 43,3 milhões para 62,8 milhões. No mesmo período o número de contas poupança cresceu 39%, passando de 51,2 milhões, em 2001,para 71,2 milhões, em 2007, como pode ser observado na tabela 01.10
Tabela 01
As contas correntes simplificadas apresentam baixo custo (e baixo retorno) para o Sistema Financeiro Nacional. Nesse tipo de conta, os recursos devem ser movimentados prioritariamente por meio de cartão magnético. Admitido, em
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Revista da Administração Pública 12/2008
23 caráter excepcional, o uso de cheque avulso no ato da solicitação de saque. As principais características das contas correntes simplificadas, diferenciando-as das contas de depósito à vista convencionais são:
• destinação unicamente a pessoas físicas não titulares de conta de depósitos à vista, na própria instituição financeira ou em outra;
• simplificação das exigências relacionadas à abertura de contas de depósitos, com destaque para a necessidade de apresentação, no caso desse tipo de conta, somente de documentos de identificação e de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF);
• fixação de limites, no valor de R$ 1.000,00, para o saldo que pode ser mantido na conta a qualquer tempo e para o somatório dos depósitos nela efetuados em cada mês, considerados todos os créditos a ela destinados, qualquer que seja a origem, natureza, finalidade ou forma de efetivação.
4.2. Microcrédito para Consumo e Microcrédito Produtivo
Em 2003, foi editada a Resolução nº 3.109, de 24 de julho, regulamentando a Lei nº 10.735 e estabelecendo a aplicação de recursos correspondentes a 2% dos depósitos à vista, captados pelos bancos comerciais, Caixa Econômica Federal e cooperativas de crédito para operações de microcrédito. De acordo com essa resolução, os potenciais beneficiários dessas operações podem ser:
• pessoas físicas de baixa renda, caracterizadas como detentoras de contas especiais de depósitos criadas pela Resolução nº 3.104, de 25 de junho de 2003, ou titulares de outras contas de depósitos que, em conjunto com as
24 demais aplicações por eles mantidas na instituição financeira, a presentem saldo médio mensal inferior a R$ 1.000,00;
• pessoas enquadradas no art. 3º, inciso I, da Lei Complementar nº 111, de 6 de julho de 2001, q eu dispõe sobre o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza;
• pessoas físicas ou jurídicas microempreendedoras aptas a contratarem operações com sociedades de crédito ao microempreendedor, segundo condições estabelecidas pela Resolução nº 2.874, de 26 de julho de 2001. Essas operações obedecem aos seguintes parâmetros financeiros:
• as taxas de juros efetivas não podem exceder 2% a.m.;
• o valor do crédito não pode ser superior a R$ 600, quando se tratar de pessoa física, e a R$ 1.000,00, quando se tratar de microempreendedor; • o valor máximo para a taxa de abertura de crédito não pode ultrapassar 2%
para pessoas físicas e 4% do valor do crédito concedido para os demais beneficiários;
• o prazo de operação não pode ser inferior a 120 dias, admitido prazo menor desde que a taxa de abertura de crédito seja reduzida proporcionalmente.
Os valores máximos dos créditos por cliente forma estabelecidos com vistas a otimizar o número de beneficiários em relação ao número de recursos passíveis a serem alocados para operações de crédito, considerando-se ainda o nível de renda e a capacidade econômica do público-alvo. Com a fixação desses valores, pretendia-se que a capilaridade das operações produzisse reflexos positivos nas atividades econômicas, contribuindo, inclusive, para alcançar o propósito de gerar em prego e renda.
25 Através do crédito popular, o governo incentivou o maciçamente o consumo, e por conseqüência, gerando demanda na economia para crescimento do emprego e da renda. Na tabela 02 serão apresentadas algumas estatísticas comparativas recentes do microcrédito para consumo, ofertado a partir do recolhimento compulsório dos 2% dos depósitos à vista do Sistema Financeiro Nacional.
26 Tabela 02
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4.3. Crédito Consignado
Outra modalidade de crédito bastante incentivada pelo governo Lula foi o crédito consignado. É um tipo de crédito oferecido para empregados do setor formal e/ou aposentados e pensionistas do INSS, com baixas taxas de juros ( bem menores que as praticadas para empréstimos pessoal no mercado), em que as prestações são descontadas diretamente de seus salários e/ou aposentadorias e pensões. O programa de empréstimos a aposentados e pensionistas do INSS, com consignação em folha de pagamento, foi autorizado pela Lei n° 10.820, publicada no Diário Oficial da União em dezembro de 2003. As primeiras operações ocorreram em maio de 2004, com a participação da Caixa Econômica Federal.
Existem dois tipos de fonte garantidora de pagamento dessa modalidade creditícia: os recursos das aposentadorias e pensões, onde o pagamento é garantido pelo Instituto Nacional da Seguridade Social ( INSS), que providencia o desconto das parcelas contratadas diretamente nos proventos de aposentados e pensionistas. Os bancos, para oferecerem esse produto, precisam firmar convênio com a Previdência Social. Em maio de 2006, havia 31 bancos e instituições financeiras conveniadas. A outra vem dos recursos das folhas de pagamento empresas privadas, prefeituras ou governos estaduais. Esses são livres para entrar em acordo com bancos interessados em conceder o crédito consignado adotando, como garantia, as respectivas folhas de pagamento.
O problema mais comum decorrente desse tipo de empréstimo é o mau uso dos recursos, considerando-se a possibilidade de elevado endividamento pelas pessoas de baixa renda. Com o objetivo de minimizar esse problema, o governo federal estabeleceu como limite máximo de endividamento 30% do valor do salário, da aposentadoria ou pensão, incluído aí o limite do cartão de crédito
28 fornecido por algumas instituições financeiras, com prazo máximo para quitação de até 72 meses.
Um fator que restringe o crédito consignado é a sua limitação à economia formal ( aposentado, pensionistas, funcionários públicos e empregados do setor privado com carteira assinada), excluindo a grande maioria da população, que encontra-se na informalidade. O microcrédito produtivo orientado não faz distinção entre formais e informais; pelo contrário, tende a beneficiar mais os excluídos da economia formal, potencializando seu aspecto socioeconômico inclusivo. A tabela 03 traz dados recentes do Banco Central do Brasil sobre o crédito consignado no período 2004-2007.
29 Tabela 03
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4.4. Microcrédito Produtivo
Em 2005 o Governo Federal criou o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), através da promulgação da Lei nº 11.110, de 25 abril de 2005. Essa lei posteriormente foi regulamentada pelas resoluções Codefat nº 511, de 18 de outubro de 2006, e CMN nº 3.422, de 30 de novembro de 2006, com a finalidade de precisar os parâmetros de acesso aos recursos proporcionados pelo PNMPO.
O Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), coordenado e executado pelo Ministério do Trabalho e Emprego, incorpora tanto instituições que só podem trabalhar com microcrédito, quanto instituições habilitadas a outras operações financeiras (cooperativas de crédito singulares e instituições financeiras). Sua finalidade específica, estabelecida em lei, visa disponibilizar recursos para o microcrédito produtivo orientado. Todavia, na prática, o seu papel reside basicamente em funcionar como instituição articuladora entre as instituições de microcrédito produtivo orientado, os bancos e outros operadores de recursos públicos, prover apoio, fomento, disseminação e estruturação do setor de microfinanças.
O Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado visa incentivar a geração de trabalho e renda por meio do estímulo ao crescimento dos microempreendimentos populares, no quadro de uma política de desenvolvimento que se caracterize pela compatibilidade entre expansão econômica e redução das desigualdades sociais e econômicas. Trata-se de um modelo inovador de política pública, estruturada no formato de uma rede de organizações autônomas que ingressam no Programa Nacional por deliberação própria, solicitando a habilitação e firmando um Termo de Compromisso junto ao Ministério do Trabalho e Emprego.
31 As organizações que se habilitam ao Programa Nacional fazem-no na qualidade de IMPO (Instituições de Microcrédito Produtivo Orientado) ou de AGI (Agente de Intermediação).
As IMPO são as responsáveis pelo atendimento ao microempreendedor, oferecendo-lhe além do crédito, orientação, no que se refere às condições de acesso ao crédito, mas também à gestão econômica e financeira do seu empreendimento, de tal modo que lhe permita, gradativamente, torná-lo mais sustentado.
As AGI, por sua vez, são, prioritariamente, organizações às quais cabe o papel de financiar a atuação das IMPO.
Ao Ministério do Trabalho e Emprego compete a função de Coordenação do Programa Nacional. A Coordenação do Programa de Microcrédito atua, portanto, propiciando as condições para a habilitação de IMPO e AGI e para a difusão de informações sobre o microcrédito produtivo orientado. Além disso, a Coordenação promove eventos e reuniões setoriais propiciando a interação entre as IMPO e os agentes financeiros, estudos setoriais, propostas gerenciais e normativas e ainda planos de intervenção que produzam tanto o fortalecimento institucional das IMPO, quanto à ampliação do número de microempreendedores atendidos com o microcrédito produtivo orientado no país e sua qualificação, especialmente assegurando a priorização daqueles mais pobres.
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4.5. Resultados do Programa de Microcrédito
Todos os números produzidos pelo Programa de Microcrédito são resultados
da construção pelo Ministério do Trabalho e Emprego de um sistema de coleta de informações sobre microcrédito e, principalmente, do esforço coletivo de toda a rede de organizações habilitadas ao Programa Nacional, respeitando as especificidades e particularidades de cada instituição.
Desde sua criação, em abril de 2005, o Programa de Microcrédito registra um total acumulado de 3,7 milhões de operações de microcrédito, com a concessão de R$ 4,34 bilhões.
Comparativamente ao ano de 2005, quando da criação do Programa, a quantidade de operações de Microcrédito Produtivo Orientado teve um crescimento de 101,6% de 2005 para 2008, sobre a base 100/2005, quando foram realizadas 1,274 milhão de novas operações de microcrédito. Por sua vez, o valor de crédito concedido para o Microcrédito Produtivo Orientado cresceu 200% de 2005 para 2008, chegando ao final do ano passado com a concessão de R$ 1,8 bilhão de reais, conforme demonstra a tabela 04.
33 Tabela 04
Ano Operações de Microcrédito
Índice 01 Valor Concedido Índice 02
2005 632.106 100,00 602.340.000,00 100,00 2006 828.847 131,12 831.815.600,78 138,10 2007 962.942 152,34 1.100.375.829,94 182,68 2008 1.274.296 201,60 1.807.071.717,91 300,01 Acumulado 3.698.708 4.341.603.148,63
Fontes: Banco Central, 2009 e PNMPO, 2009
Notas
Índice 01 - Quantidade de Operações de Microcrédito Produtivo Orientado. Ano Base 2005 = 100,00. Índice 02 - Volume de Crédito Concedido para o Microcrédito Produtivo Orientado. Ano Base 2005 = 100,00
O número de operações de crédito expandiu-se em 32,26% na comparação 2008/2007, enquanto o volume financeiro teve expansão de 64,22% no mesmo período. A rede de microcrédito movimentou, desde a criação do Programa, um volume superior a R$ 4,3 bilhões.
4.6. O Microcrédito Produtivo Orientado e a Expansão do Mercado
de Crédito
A política de microcrédito produtivo orientado está concebida segundo um modelo em que uma ampla e diversificada rede de instituições operadoras é responsável pelo atendimento direto ao público alvo, constituído por microempreendedores formais e informais.
34 A Tabela 05 revela a expansão do número de instituições habilitadas ao Programa de Microcrédito, desde sua criação. Evidencia-se com nitidez que a celebração do Ano Internacional do Microcrédito, em 2005, motivou um grande incremento no número de instituições interessadas em participar do Programa Nacional recém implantado. Os dados revelam, por outro lado, a continuidade do incremento de organizações interessadas no Programa, que vem se habilitando para
operar o microcrédito produtivo orientado.
Tabela 05
Habilitações
ao PNMPO
Instituições
2005
2006
2007
2008
OSCIPS
40
90
103
124
Cooperativas
0
100
120
125
SCMS
10
16
16
16
IFO
0
3
3
3
Agências de
Fomento
2
4
5
5
Coop. Central
0
2
4
4
Banco Cooperativo
0
1
1
1
Total
52
216
252
278
Variação
0,00% 315,38% 16,67% 10,32%
Fonte: PNMPO,200935
4.7. Perfil dos Clientes
O número de clientes ativos em 31/12/2008 foi de 640.448 pessoas, superando em 24,83% a clientela de 2007 (513.032), sendo 64% de mulheres e 36% de homens.
Os dados revelam que 96,37% dos clientes ativos são microempreendedores informais e 3,63% são microempreendedores formais. O Valor Médio do Microcrédito Concedido em 2008 foi de R$ 1.418,09 por operação.
O segmento do comércio foi o que mais recebeu microcrédito, sendo responsável por 89,3% dos clientes atendidos. O setor de serviços tem 7,2% dosclientes e a indústria 2,8% deles. 0,7% dos clientes dividem-se no segmento agrícola ou em outras atividades não especificadas.
A carteira ativa de microcrédito produtivo orientado em 31/12/2008 totalizava o montante de R$ 708.168.212,65. Em relação à carteira ativa do final de 2007 (R$522,2 milhões), este número revela uma expansão de 35,59%.
Resumo das Informações
Descrição Quantidades
1 Número Total de Operações de Crédito 1.274.296
2 Volume Total de Crédito em Novas Operações R$ 1.807.071.717,91 3 Valor Médio do Crédito Concedido R$ 1.418,09
4 Carteira Ativa em 31/12/2008 R$ 708.168.212,65 5 Número de Clientes Ativos em 31/12/2008 640.448
6 Média da Carteira Ativa em 31/12/2008 R$ 1.105,74
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CONCLUSÃO
Ao longo do trabalho foi mostrado como se deu a evolução do microcrédito no Brasil e como o Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, conseguiu aumentar expressivamente o microcrédito no nosso país.
Através de programas específicos voltados para a incrementação do crédito, o governo federal impulsionou a economia brasileira com a inserção de capital oriundo destes programas de microcrédito. Tanto os empréstimos para consumo, provenientes do crédito consignado, ou os empréstimos para microempreendedores para começar ou melhorar seus pequenos negócios, através do PNMPO, foram voltados para uma alavancagem na economia brasileira. Além disso, como PNMPO é voltado para população de baixa renda, traz uma melhoria significativa na qualidade de vida dessa população através da inclusão social e o combate à pobreza.
Alavancar a economia brasileira com o aumento do consumo traz benefícios para o setor produtivo, industrial, comercial e serviços, consequentemente aumenta o nível de emprego e renda para os trabalhadores e mantém nossa economia estável. A liberação do empréstimo em folha, o chamado crédito consignado, levou bilhões de reais para a economia brasileira. Apesar das críticas sofridas pelo governo após a liberação desta forma de empréstimo, a injeção de dinheiro na economia nos mostra que a decisão do governo foi acertada.
Estender o crédito até onde ele nunca foi: aos pobres e informais, é o diferencial dos programas de crédito do Governo Lula. Para afetar de maneira persistente a desigualdade de renda, terá necessariamente de mexer na distribuição de riqueza. Isto passa, não só pela distribuição de ativos, mas também por facilitar a acumulação de capital dos pobres por meio da expansão do
37 microcrédito produtivo. E isto o Governo Lula está fazendo de uma maneira muito eficiente.
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BIBLIOGRAFIA
BARONE, Francisco Marcelo, LIMA, Paulo Fernando, DANTAS, Valdi e REZENDE, Valéria. Introdução ao Microcrédito. Brasília: Conselho da
Comunidade Solidária, 2002.
NICHTER, Simeon, Lara Goldmark e Anita Fiori. Entendendo as Microfinanças no
Contexto Brasileiro. PDI/BNDES, 2002.
SINGER, Paul. Introdução à Economia Solidária. São Paulo: Fundação Perseu
Abramo, 2002.
SITES:
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Disponível em: www.bcb.gov.br
BANCO DA MULHER. Disponível em: www.bancodamulher.org.br
MINISTÉRIO DO TRABALHO. Disponível em: www.mte.gov.br
PORTAL DO MICROCRÉDITO. Disponível em: www.portaldomicrocrédito.com.br
REDE CEAPE – Centro de Apoio ao Pequeno Empreendedor. Disponível em:
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ÍNDICE
INTRODUÇÃO 5 CAPÍTULO I 6 DEFINIÇÕES E CONCEITOS 6 1.1 – Definições de Microfinanças 6 1.2 – Definição de Microcrédito 61.3 – Microcrédito Produtivo e Crédito Popular 7
1.4 – Microcrédito Produtivo Orientado 8
CAPÍTULO II 11
CONTEXTO INTERNACIONAL 11
2.1 – Breve História da Microfinanças 13
CAPÍTULO III 15
MICROFINANÇAS NO BRASIL 15
3.1 – Histórico Institucional de Microfinanças no Brasil 15
CAPÍTULO IV 21
MICROCRÉDITO NO GOVERNO LULA 21
4.1 – Bancarização das Camadas de Baixa Renda 22
4.2 – Microcrédito para Consumo e Microcrédito Produtivo 23
4.3 – Crédito Consignado 27
4.4 – Microcrédito Produtivo 30
40 4.6 – O Microcrédito Produtivo Orientado e a Expansão do Mercado de Crédito 33
4.7 – Perfil dos Clientes 35
CONCLUSÃO 36
BIBLIOGRAFIA 38
ÍNDICE 39
