Educacão e
O Financiamento das Escolas
Mecanismos, Métodos e
Critérios de Financiamento
Público
na Europa
Relatório Eurydice
O Financiamento das
Escolas na Europa:
Mecanismos, Métodos e
Critérios de Financiamento
Público
Relatório Eurydice
Cultura (EACEA, Análise das Políticas de Educação e de Juventude).
Por favor, cite esta publicação como: Comissão Europeia/EACEA/Eurydice, 2014. O Financiamento das Escolas na Europa: mecanismos, métodos e critérios de financiamento público. Relatório Eurydice. Luxemburgo: Serviço de Publicações da União Europeia.
ISBN 978-92-9201-677-7 doi:10.2797/11563
Número de catálogo EC-02-14-627-PT-N
Este documento está disponível na Internet: (http://www.dgeec.mec.pt/np4/np4/192.html) e em (http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice).
Texto concluído em junho de 2014.
© Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura, 2014.
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Editor da versão portuguesa: Direção-Geral de Estatísticas da Educação e Ciência
ISBN 978-972-614-592-9
Lisboa, dezembro de 2014
ÍNDICE
ÍNDICE DE FIGURAS 4
CÓDIGOS 5
SUMÁRIO EXECUTIVO 7
INTRODUÇÃO 11
CAPÍTULO 1: AUTORIDADES ENVOLVIDAS NO FINANCIAMENTO DAS
ESCOLAS 15
CAPÍTULO 2: MÉTODOS UTILIZADOS PARA DEFINIR O NÍVEL DE
RECURSOS NECESSÁRIOS 25
CAPÍTULO 3: CRITÉRIOS CONTEMPLADOS NA DEFINIÇÃO DO
NÍVEL DE RECURSOS DAS ESCOLAS 33
DIAGRAMAS NACIONAIS SOBRE FLUXOS FINANCEIROS 41
1. Guia 41
2. Diagramas Nacionais
GLOSSÁRIO 99
Figura 1.1: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para o pessoal docente, ensino
primário e secundário geral, 2013/14 16
Figura 1.2: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para o pessoal não docente, ensino
primário e secundário geral, 2013/14 17
Figura 1.3: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para despesas e serviços de
funcionamento destinados ao ensino primário e secundário geral, 2013/14 19 Figura 1.4: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para bens de capital destinados ao
ensino primário e secundário geral, 2013/14 20
Figura 1.5: Países onde as autoridades intermédias recebem um montante fixo ou dotação global e procedem à sua afetação a diferentes categorias de recursos (pessoal, bens de funcionamento e bens de capital) 23 Figura 1.6: Países onde as autoridades intermédias usam receitas próprias para financiamento de recursos escolares
(pessoal docente, pessoal não docente, bens de funcionamento e de capital) 24 Figura 2.1: Utilização de fórmulas de financiamento para determinar o nível de recursos para despesas de pessoal,
bens e serviços de funcionamento e bens de capital no ensino primário e secundário geral, 2013/14 26 Figura 2.2: Métodos de financiamento utilizados pelos ministérios a nível central para calcular o montante de recursos
total ou parcialmente destinados às despesas com pessoal docente, ensino primário e secundário geral,
2013/14 28
Figura 2.3: Métodos de financiamento utilizados pelos ministérios a nível central para determinar o nível de recursos destinados, total ou parcialmente, às despesas com bens e serviços de funcionamento, ensino primário e
secundário geral, 2013/14 29
Figura 2.4: Métodos de financiamento utilizados pelos ministérios a nível central para determinar o nível de recursos afetos às despesas de capital ou que para estas contribuem, ensino primário e secundário geral, 2013/14 30 Figura 3.1: Critérios baseados em fatores de input tidos em conta ao determinar o nível de recursos que contribuem
para custos com pessoal docente e não docente, ensino primário e secundário geral, 2013/14 35 Figura 3.2: Características dos alunos tidas em conta na definição do nível de recursos que contribuem para o pessoal
CÓDIGOS
Códigos de países
UE/UE-27 União Europeia HU Hungria
BE Bélgica MT Malta
BE fr Bélgica – Comunidade francófona NL Países Baixos BE de Bélgica – Comunidade germanófona AT Áustria BE nl Bélgica – Comunidade flamenga PL Polónia
BG Bulgária PT Portugal
CZ República Checa RO Roménia
DK Dinamarca SI Eslovénia
DE Alemanha SK Eslováquia
EE Estónia FI Finlândia
IE Irlanda SE Suécia
EL Grécia UK Reino Unido
ES Espanha UK-ENG Inglaterra
FR França UK-WLS País de Gales
HR Croácia UK-NIR Irlanda do Norte
IT Itália UK-SCT Escócia
CY Chipre IS Islândia
LV Letónia LI Listenstaine
LT Lituânia NO Noruega
LU Luxemburgo TR Turquia
Códigos estatísticos
SUMÁRIO EXECUTIVO
Introdução
A eclosão da crise económica em 2008 deu origem a uma intensificação dos apelos a uma maior eficiência dos gastos públicos. Perante o atual cenário de contenção das finanças públicas, a Comissão Europeia exortou os Estados-Membros à proteção ou promoção dos investimentos a longo prazo na educação (1).
Todavia, as atuais circunstâncias económicas podem ser encaradas como uma oportunidade para refletir sobre a construção de financiamento da educação mais eficientes e sustentáveis.
Na sua tentativa de identificar as estratégias adequadas à implementação de reformas, é frequente os países inspirarem-se uns nos outros. O presente relatório proporciona um quadro para a compreensão da estrutura dos sistemas de financiamento da educação de nível escolar no setor público europeu. Fornece ainda uma breve análise comparativa sobre os níveis de autoridade envolvidos, assim como os métodos e critérios utilizados para determinar o nível de recursos necessários para o financiamento da educação escolar. Trata-se de um ponto de partida para o diálogo e a aprendizagem mútua entre os países. Se é certo que nem sempre os mecanismos de financiamento implementados num país funcionam noutro, podem, por outro lado, servir de inspiração para reformas, especialmente em países que partilham tradições semelhantes em matéria de financiamento público e de organização. Deve, porém, salientar-se que existem limitações no grau de aplicação de qualquer modelo em outros contextos que não os originais. O atual relatório expõe um panorama geral bastante diversificado no que concerne os sistemas de financiamento na Europa, sistemas esses que se propagaram durante décadas visando satisfazer as necessidades de indivíduos, da sociedade em geral e da economia. Por outro lado, a evolução dos sistemas de financiamento também foi moldada por alterações relativamente às prioridades dos sistemas educativos. Se é certo que não se deve sobreestimar a complexidade dos sistemas de financiamento, também será importante reconhecer o contexto nacional específico no momento de considerar uma reforma política, na medida em que certos tipos de reformas podem funcionar de maneira diferente consoante o país.
O Capítulo 1 aborda as autoridades envolvidas no financiamento de escolas e, concretamente, até que ponto as autoridades regionais e locais transferem para as escolas recursos que lhes são atribuídos pelo nível central/superior, e ainda se tais autoridades contribuem para o financiamento da educação escolar utilizando as suas receitas próprias, como impostos locais, por exemplo.
O Capítulo 2 debruça-se sobre os métodos que as autoridades de nível central/superior usam para a alocação de verbas, investigando se utilizam regras comuns acordadas (fórmula de financiamento), ou se procedem a afetações com base numa estimativa das necessidades das escolas (aprovação orçamental/ determinação discricionária).
O Capítulo 3 avalia os critérios implicados no momento de estabelecer o volume da alocação de recursos. São analisados critérios baseados em input e output e também critérios baseados no desempenho. O presente estudo sobre o financiamento do ensino básico e secundário geral abrange 27 dos 28 Estados-Membros da UE (2), e ainda a Islândia, Listenstaine, Noruega e Turquia.
São contemplados diferentes níveis de autoridade pública envolvidos na alocação de financiamento às escolas.
Apresentar uma panorâmica abrangente do processo de financiamento e dos papéis específicos das várias autoridades públicas envolvidas não deixa de constituir uma tarefa complexa. Esta complexidade advém, em parte, das idiossincrasias da paisagem política e administrativa de cada país e da forma como as responsabilidades de financiamento são normalmente partilhadas entre as autoridades. Além disso, os recursos necessários a um funcionamento eficiente das escolas são de natureza muito diferente (consistem em recursos humanos, bens de capitale bens e serviços de funcionamento), o que pode, de certo modo, explicar o facto de diferentes níveis de autoridade assumirem a responsabilidade por diferentes tipos de recursos. Por outro lado, também explica a diversidade das vias adoptadas para alcançar as escolas.
(1) Por exemplo: Inquérito sobre o Crescimento Anual 2014 {SWD(800) final}.
Em mais de um terço dos países, os ministérios a nível central transferem diretamente para as escolas os recursos destinados ao pessoal docente (Irlanda, Espanha, Croácia, Chipre, Países Baixos, Portugal e Eslovénia), ou pagam directamente os salários dos professores (Bélgica, Alemanha, Itália, Hungria, Malta e Listenstaine). Nos restantes países, os ministérios a nível central partilham com as autoridades intermédias (3) a responsabilidade pela transferência de fundos e/ou pelo pagamento do pessoal. A situação é
semelhante no que respeita ao pessoal não docente, mas aqui é mais comum o envolvimento das autoridades locais ou regionais, seja sozinhas ou conjuntamente com as autoridades de nível central (ver o Capítulo 1).
Em praticamente todos os países, as autoridades locais são responsáveis pela transferência de fundos ou pela aquisição de bens e serviços necessários ao funcionamento das escolas. Estes fundos são parcial ou integralmente originários das autoridades de nível central. Contudo, observam-se algumas exceções. Na Croácia, por exemplo, relativamente às escolas do ensino primário e secundário inferior derivam dos próprios impostos ou receitas das cidades e municípios; quanto às escolas do ensino secundário superior, derivamdas receitas nacionais (ver o Capítulo 1).
Por outro lado, na maioria dos países, as autoridades intermédias também utilizam recursos próprios para financiar as escolas. Em muitos países do Norte da Europa (Dinamarca, Estónia, Finlândia, Suécia, Reino Unido (Escócia), Islândia e Noruega), e também na Bulgária (escolas municipais), as principais rubricas de recursos (pessoal, bens e serviços necessários ao funcionamento e bens de capital) são, pelo menos parcialmente, financiados pelas receitas próprias das autoridades locais. Noutros países, só algumas das principais categorias de recursos são financiadas deste forma (ver o Capítulo 1).
Complexidade dos métodos de financiamento
Há duas questões que tornam especialmente desafiante a identificação e a descrição dos métodos e critérios de financiamento utilizados pelas autoridades educativas competentes no momento de afetar recursos financeiros às escolas. Referimo-nos quer à autonomia desfrutada pelas autoridades intermédias ou de nível superior (como os Länder na Alemanha e as Comunidades Autónomas em Espanha), quer à complexidade das fórmulas e as variáveis-chave ou indicadores utilizados um pouco por toda a Europa. O escopo limitado do presente relatório exigia alguma simplificação, pelo que foram identificados três métodos básicos de financiamento. O primeiro consiste na ‘fórmula de financiamento’, ou seja, a alocação de recursos baseados numa fórmula universalmente acordada. O segundo refere-se à ‘aprovação orçamental’, ou seja, a submissão de um orçamento elaborado pelas escolas ou quaisquer outras autoridades à aprovação por parte da autoridade responsável pelo financiamento. O terceiro método foi designado como ‘determinação discricionária de recursos’, e verifica-se quando a definição do montante de recursos a consignar é deixado à total discrição da autoridade responsável pelo financiamento, sendo que esta vai calcular os recursos necessários numa base individual, ou seja, caso a caso.
Na quase totalidade dos países, os ministérios a nível central utilizam fórmulas de financiamento para determinar o nível de recursos destinados ao pessoal docente. Em metade destes países, normalmente situados no Norte da Europa, os recursos determinados através deste método são atribuídos de duas formas: a) como parte de uma dotação global utilizada para algumas das categorias de recursos educativos; b) como parte de um montante fixo destinado a cobrir recursos para um amplo leque de serviços públicos, incluindo a educação. Nestes últimos países, as escolas ou as autoridades intermédias que recebem os fundos gozam de alguma autonomia para decidir quais as prioridades. Na outra metade dos países, os recursos encontram-se especificamente afetos ao pessoal docente (ver o Capítulo 2). As fórmulas de financiamento são também utilizadas, na maioria dos países, pelas autoridades de nível superior para determinar o nível de recursos a consignar a bens e serviços de funcionamento. O financiamento para bens de capital, por outro lado, é mais frequentemente colocado à discrição dos ministérios competentes. Em certos casos, as escolas e as autoridades intermédias responsáveis submetem aos ditos ministérios um orçamento de capital para aprovação (ver o Capítulo 2).
(3) Por 'autoridades intermédias', entendemos autoridades locais, autoridades regionais e divisões administrativas das
SUMÁRIO EXECUTIVO Tanto a fórmula de financiamento como a determinação discricionária de recursos apresentam vantagens e desvantagens. Quando é aplicada uma fórmula, as variáveis usadas devem ser cuidadosamente selecionadas. A forma mais transparente de alocação de recursos pode ser eventualmente aquela em que as variáveis estão relacionadas apenas com o número de alunos (financiamento per capita). No entanto, existem outras variáveis, como por exemplo as características socioeconómicas, que são importantes na equação, na medida em que permitem que os recursos sejam direcionados para áreas onde são mais necessários. Em áreas socialmente carenciadas, pode ser necessário um financiamento adicional para assegurar a equidade entre os alunos em diferentes áreas. Atualmente, a maioria dos países utiliza este tipo de critérios para a alocação de fundos.
O nível dos recursos a afectar a rubricas de pessoal é determinado por um
ampo leque de critérios baseados em fatores de input
A análise dos critérios utilizados pelas autoridades responsáveis pela alocação de recursos escolares, ainda que limitada, permite extrair algumas conclusões interessantes. Em muitos países, é muito comum para as autoridades educativas de nível superior e intermédio utilizarem variáveis baseadas em fatores de
input para determinar o nível de recursos a consignar às rubricas de pessoal. Esta categoria de recursos
representa a parcela mais larga da despesa total em educação na Europa. As variáveis baseadas em fatores de input centram-se nas necessidades efetivas dos estabelecimentos de ensino e nos custos reais em que estes incorrem.
Em alguns países, as autoridades educativas utilizam um número limitado de variáveis relacionadas com o número de pessoal ou de alunos existentes, geralmente ponderado por nível de ensino ou ano letivo. Na maioria dos países, porém, as autoridades financiadoras têm em conta um leque mais amplo de variáveis baseadas em inputs, o que permite uma avaliação mais meticulosa das necessidades do estabelecimento de ensino. Tais variáveis podem estar associadas a critérios como o contexto socioeconómico, linguístico ou étnico dos alunos, as eventuais necessidades especiais dos alunos, assim como diferenças geográficas e demográficas entre os estabelecimentos de ensino (ver o Capítulo 3).
No contexto do ensino superior, foi recentemente recomendado o financiamento baseado no desempenho (4). Este tipo de recomendação não tem sido adoptada no âmbito do financiamento das escolas. Todavia,
em dois países (Países Baixos e Inglaterra, no Reino Unido), as autoridades centrais utilizam critérios baseados no desempenho para determinar o nível de dotação global a cobrir pelas rubricas de pessoal e de aquisição de bens e serviços de funcionamento. Em ambos os casos, os critérios adotados visam reduzir o abandono escolar precoce (ver o Capítulo 3).
Distinguem-se dois tipos de financiamento assente no desempenho: o financiamento que incentiva os bons resultados, ou o financiamento que penaliza os maus resultados. Caso se utilize o financiamento assente no desempenho, poderão surgir efeitos secundários involuntários. Por exemplo, se os estabelecimentos de ensino forem recompensados pelos bons resultados, tal pode fazer com que escolas que já são boas se tornem ainda melhores, enquanto as escolas em desvantagem podem ter mais dificuldade em obter uma melhoria. Por conseguinte, deve ser cuidadosamente considerado o tipo de critérios baseados em output, caso seja introduzido o financiamento baseado em critérios de desempenho. Ao escolher indicadores de
input e de output, um dos métodos de medição do desempenho pode consistir em avaliar o progresso de
um estabelecimento de ensino através da análise da evolução dos resultados ao longo dos anos, em vez de comparar os resultados absolutos entre as escolas, na medida em que o seu desempenho em diferentes áreas denota frequentemente uma variação considerável.
(4) European Economy Occasional Papers 70 October 2010 Efficiency and effectiveness of public expenditure on tertiary
education in the EU, Joint Report by the Economic Policy Committee (Quality of Public Finances) and Directorate-General
As próximas etapas na investigação sobre os sistemas de financiamento das
escolas
O presente relatório fornece não só informações descritivas como também uma comparação limitada entre os países relativamente aos níveis de autoridade, métodos e critérios utilizados na alocação de recursos às escolas. Constitui a base para uma investigação mais aprofundada, necessária caso se pretenda obter um conhecimento mais abrangente dos sistemas de financiamento na Europa.
O âmbito do atual relatório não permitiu a quantificação dos montantes das verbas atribuídas, seja na sua fonte ou na sua trajetória pelos diferentes níveis de autoridade, antes de alcançarem os estabelecimentos de ensino; por conseguinte, não é dada qualquer indicação quanto à proporção de financiamento transferido por cada um dos níveis de autoridade, ou quanto ao montante que eventualmente chega aos estabelecimentos de ensino. Uma investigação mais aprofundada nesta matéria teria como pré-condição a análise de dados quantitativos relativamente à proporção de verbas totais alocadas por cada nível de autoridade. Desta forma, seria possível analisar a relação entre as políticas de financiamento e a proporção de fundos transferidos.
É igualmente necessária mais informação sobre os critérios aplicados no momento de alocação de fundos ou de recursos financeiros, não só no que concerne ao tipo de variáveis incluídos mas também quanto à ponderação aplicada. Uma informação mais detalhada nesta matéria permitiria uma compreensão mais abrangente sobre a incidência do financiamento às escolas e em que medida são tidas em conta as características individuais dos alunos e dos estabelecimentos de ensino.
INTRODUÇÃO
O financiamento da educação escolar ocupa atualmente um lugar central no extenso debate que está em curso na Europa. As restrições às despesas públicas resultantes da crise financeira e económica levantaram questões quanto à melhor forma de os sistemas educativos continuarem a cumprir os desafios sociais e económicos com que se deparam neste momento. Decisores a nível nacional e europeu, assim como pedagogos procuram formas de assegurar que os estabelecimentos de ensino dispõem de financiamento suficiente e incentivam, simultaneamente, a utilização eficiente dos recursos públicos. Pelas razões expostas, o financiamento da educação passou para o centro das preocupações da agenda política e de investigação.
Fundamentação do relatório: o contexto político
Já em 2000 a Estratégia de Lisboa reconhecera claramente o papel crucial da educação e da formação no desenvolvimento social e económico da Europa. No decurso da última década, a ligação entre a capacidade dos países europeus para investir em capital humano através dos sistemas de educação e formação e a sua competência para fomentar níveis elevados de sustentabilidade e crescimento com base no conhecimento, assim como a coesão social, tem sido repetidamente enfatizada numa série de documentos estratégicos da UE. Por exemplo, a Resolução do Conselho sobre educação e formação como motores-chave da Estratégia de Lisboa (2007) ressaltou que estas “contribuem não só para promover o emprego, a competitividade e a inovação, mas também para fomentar a coesão social, a cidadania activa e a realização pessoal” (5).
A crise financeira e económica de 2008 trouxe um novo impulso às ações e iniciativas políticas no âmbito do financiamento da educação, mais particularmente as que promovem a eficiência. Em consequência da crise, os serviços públicos na Europa enfrentaram significativos desafios, tendo sido colocados sob enorme pressão. Em muitos países europeus, os orçamentos destinados à educação foram reduzidos, principalmente naqueles que apresentavam um elevado défice público (6). Neste contexto, foi como nunca
ressaltada a necessidade de fazer mais com menos recursos. As circunstâncias financeiras na Europa de hoje podem ser encaradas como uma oportunidade para refletir sobre como construir sistemas de financiamento mais eficientes e sustentáveis para a educação. A Comunicação da Comissão Europeia “Repensar a educação - Investir nas competências para melhores resultados socioeconómicos” (2012) expressa claramente o duplo desafio que os países europeus enfrentam: em primeiro lugar “dar prioridade ao investimento público no setor da educação e da formação”, na medida em que é “essencial para o aumento da produtividade e para o crescimento económico”; em segundo lugar “encontrar formas mais eficientes de mobilização dos recursos financeiros disponíveis, o que poderá exigir uma reforma estrutural em determinados sistemas educativos” (7).
No contexto da estratégia de crescimento da UE para a corrente década, Europa 2020, considera-se uma prioridade chave o investimento em educação, o que exigirá inevitavelmente ações e iniciativas políticas por parte das autoridades públicas, particularmente as responsáveis pela educação. O desafio consiste em construir e adotar políticas inteligentes de investimento destinadas a apoiar o desenvolvimento de capital humano e assim melhorar a empregabilidade e, num sentido mais lato, promover o crescimento económico e fomentar a inclusão social. A este respeito, as Conclusões do Conselho sobre o investimento na
educação e na formação – uma resposta à Comunicação Repensar a educação - Investir nas competências para obter melhores resultados socioeconómicos e à Análise Anual do Crescimento de 2013 convidam os Estados Membros a “priorizar e, sempre que possível, reforçar os investimentos na
(5) Resolução do Conselho sobre educação e formação como motores-chave da Estratégia de Lisboa, OJ C 300, 12.12.2007,
p. 1. [pdf] Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:300:0001:0002:PT:PDF [Acedido em 13 de janeiro 2014].
(6) EACEA/Eurydice, 2013. Funding of Education in Europe 2000-2012. The Impact of the Economic Crisis. [pdf] Brussels:
Eurydice. Disponível em: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/147EN.pdf [Acedido em 16 de janeiro 2014].
(7) Comissão Europeia, 2012. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e
Social e ao Comité das Regiões. Repensar a educação - Investir nas competências para melhores resultados
socioeconómicos, (COM (2012) 699 final) [Online] Disponível em:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?qid=1389776578033&uri=CELEX:52012DC0669 [Acedido em 16 de janeiro 2014].
educação e formação, procurando simultaneamente melhorar a eficiência desse tipo de despesa e promovendo debates nacionais sobre mecanismos de financiamento sustentáveis e equilibrados, com a participação de um grande leque de interessados.” (8).
Se é certo que os objetivos são comuns a todos os países europeus, já as medidas necessárias para os alcançar têm de ser específicas de cada país. Devem ser tidas em consideração as circunstâncias particulares de cada país, ou seja, os desafios concretos com que se deparam e os meios à disposição para responder aos mesmos. Para este fim, o presente relatório Eurydice pretende promover um melhor conhecimento e compreensão da forma como, em cada país da União Europeia, os recursos financeiros e outros alcançam os estabelecimentos de ensino, que autoridades ou órgãos são responsáveis pela afetação de recursos e que métodos são utilizados para determinar nível de financiamento. O presente relatório fornece informações básicas específicas a cada país e ainda uma descrição comparativa da arquitetura global dos sistemas de financiamento das escolas. Pode constituir um ponto de partida para qualquer reflexão sobre as reformas estruturais necessárias para criar sistemas de financiamento mais eficientes e equitativos em termos de distribuição de recursos.
Principais questões abordadas
São abordadas, no presente relatório, as seguintes questões:
Quais são as autoridades educativas e/ou administrativas responsáveis pelo financiamento da educação escolar? Em que medida é que as autoridades locais e regionais contribuem para o financiamento da educação escolar a partir de receitas próprias, como impostos locais?
As diferentes autoridades responsáveis pelo financiamento dependem do tipo de recurso a que se destina (pessoal, bens de capital, bens e serviços necessários ao funcionamento) ou do nível de educação?
Ao determinarem o montante de recursos para os estabelecimentos de ensino, as autoridades ou órgãos responsáveis utilizam uma fórmula comum acordada assente em critérios pré-definidos ou procedem à afetação do financiamento ou dos recursos com base numa estimativa das necessidades?
Os métodos ou critérios utilizados para determinar o nível de financiamento ou recursos para os estabelecimentos de ensino mudam conforme o tipo de recursos envolvidos?
Os critérios de financiamento baseiam-se em indicadores assentes em inputs ou em indicadores relacionados com o desempenho? Incluem critérios tais como restrições socioeconómicas ou localização geográfica de estabelecimentos de ensino (áreas rurais ou cidades do interior)?
Âmbito do relatório e fontes de informação
O relatório apresenta uma panorâmica dos principais fluxos financeiros e métodos para determinar o nível dos recursos necessários para financiar a educação escolar. Os recursos em questão são divididos em grandes categorias, sobretudo as rubricas de pessoal, bens e serviços de funcionamento e bens de capital. O relatório restringe-se às questões de distribuição de fundos e recursos públicos a estabelecimentos de ensino da rede pública por parte das autoridades públicas. Está excluída do âmbito deste estudo a atribuição de financiamentos ad-hoc, como os que se destinam a programas educativos específicos ou de duração limitada. Não é intenção do presente estudo a quantificação dos recursos atribuídos.
(8) Conclusões do Conselho sobre o investimento na educação e na formação – Uma resposta à Comunicação Repensar a
Educação: Investir nas competências para obter melhores resultados socioeconómicos e à Análise Anual do Crescimento de 2013, OJ C 64, 5.03.2013, p. 5. [pdf] Disponível em:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:064:0005:0008:EN:PDF [Acedido em 13 de janeiro 2014].
INTRODUCTION Inserem no âmbito deste relatório somente os estabelecimentos de ensino da rede pública e privada subvencionada pelo Estado no caso da Bélgica, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido (Inglaterra) (academias) (9).
O relatório foca os estabelecimentos de ensino primário e secundário geral (inferior e superior). Excluem-se os estabelecimentos de ensino pós-Excluem-secundário no Reino Unido, com oferta de ensino Excluem-secundário superior geral (10).
O ano de referência é 2013/14 (11). O relatório cobre todos os Estados Membros da UE (12) (exceto o
Luxemburgo), assim como a Islândia, Listenstaine, Noruega e Turquia.
A informação recolhida baseou-se em questionários completados por peritos nacionais e/ou representante nacional da Rede Eurydice. Os documentos oficiais emitidos pelas autoridades educativas centrais constituem as principais fontes de informação.
Estrutura do relatório
O relatório é constituído por três partes distintas: uma curta análise comparativa, diagramas nacionais e um glossário.
A análise comparativa divide-se em três capítulos:
1 O Capítulo 1 proporciona uma breve síntese das autoridades educativas e de outros órgãos envolvidos no financiamento da educação escolar, com um enfoque especial nas autoridades locais e regionais.
2. O Capítulo 2 oferece informação básica sobre os métodos de financiamento utilizados pelas autoridades educativas, especialmente a nível central, para estabelecer o nível global de recursos destinados aos estabelecimentos de ensino.
3. O Capítulo 3 analisa os critérios utilizados pelas autoridades educativas para determinar o montante de fundos a serem atribuídos.
O glossário define todos os termos específicos utilizados neste relatório, enquanto os diagramas nacionais ilustram os fluxos de recursos concedidos em prestações pecuniárias e em espécie para o financiamento do ensino primário e secundário geral. Os referidos diagramas revelam quais as autoridades educativas ou outros órgãos a nível central, regional, local e escolar envolvidos no financiamento dos estabelecimentos de ensino. Os recursos dos estabelecimentos de ensino encontram-se divididos em cinco categorias:
1. Pessoal docente
2. Pessoal não docente
3. Bens e serviços de funcionamento ou correntes 4. Recursos de capital(móveis e imóveis)
5. Recursos específicos e outros
É disponibilizado um guia para os diagramas nacionais.
(9) O relatório abrange os estabelecimentos de ensino da rede pública de todos os países. Não se encontram incluídos os
estabelecimentos de ensino da rede privada, exceto os que são subvencionados pelo Estado num pequeno número de países onde este tipo de escola inscreve uma larga proporção de alunos, nomeadamente a Bélgica, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido (Inglaterra). As escolas privadas subvencionadas são aquelas em que mais de metade do financiamento básico provém do erário público.
(10) Constitui objeto das escolas pós-secundárias o ensino profissionalizante, pelo que os seus mecanismos de financiamento
diferem significativamente do setor do ensino geral. (11) No caso da Polónia, o ano de referência é 2013.
CAPÍTULO 1: AUTORIDADES ENVOLVIDAS NO FINANCIAMENTO
DAS ESCOLAS
O presente capítulo examina os diferentes níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de verbas aos estabelecimentos de ensino, detendo-se em particular no papel das autoridades de nível intermédio. Para efeitos do atual estudo, os níveis de autoridade foram divididos em nível central, intermédio e de escola. O nível central refere-se aos ministérios no nível mais elevado ou superior de administração (na maioria dos casos trata-se do nível nacional (13). As autoridades de nível intermédio
podem incluir as administrações regionais ou locais, assim como conselhos escolares locais que funcionam no seio dos municípios, com responsabilidades pelo financiamento de escolas (como sucede, por exemplo, em Chipre), e ainda as divisões administrativas das autoridades de nível central (como sucede em França).
Neste capítulo são abordadas três questões principais. Em primeiro lugar, são identificadas as autoridades educativas públicas ou outras envolvidas na transferência de recursos aos estabelecimentos de ensino. As transferências podem envolver um ou mais níveis de administração, mas cada nível não detém necessariamente o poder de decisão quanto ao montante dos recursos a atribuir em fase posterior. Em alguns casos, são transferidos recursos financeiros consignados à remuneração de pessoal, à aquisição de bens e serviços de funcionamento ou a bens de capital. Noutros casos, os próprios recursos são proporcionados. A questão gira em torno da categoria de recursos.
Os recursos financeiros podem ser transferidos sob a forma de montante fixo, dotação global ou um subsídio canalizado para um fim específico. Se bem que a primeira secção não estabelece uma distinção entre estes recursos, já a segunda centra-se concretamente no modo como as dotações globais e os montantes fixos são utilizados pelas autoridades “intermédias” para o fornecimento de recursos (destinados às rubricas de pessoal, bens e serviços de funcionamento ou bens de capital) às escolas. A última questão centra-se na frequência com que as autoridades regionais ou locais utilizam receitas próprias para o financiamento dos estabelecimentos de ensino. “Receita própria” é entendida aqui como impostos ou outras verbas recolhidos pelas autoridades locais ou regionais.
Em mais de um terço dos países, a transferência de recursos para o pessoal
docente envolve exclusivamente as autoridades centrais
As despesas de pessoal representam mais de 70 % da despesa total anual em educação nos UE-27; também representam a mais larga proporção de despesa nos estabelecimentos de ensino da rede pública. Não surpreende, pois, que os custos com pessoal docente absorvam a maior parcela de recursos nesta área (14). Como ilustra o mapa em baixo (ver Figura 1.1), a autoridade educativa de nível central está envolvida na transferência de recursos destinados ao pessoal docente em todos os países exceto na Islândia (no ensino primário e secundário inferior). De facto, em mais de um terço dos países, este é o único nível de autoridade implicado na oferta de recursos para este grupo de pessoal.
No Norte da Europa, a transferência de recursos para o pessoal docente envolve quer as autoridades de nível central quer as de nível intermédio. Na Finlândia, Suécia e Reino Unido (País de Gales e Escócia), o nível superior transfere um montante fixo à autoridade de nível intermédio destinado a financiar um leque de serviços públicos, não exclusivamente de âmbito educativo. Em alguns países (República Checa, França, Grécia, Áustria e Turquia), a transferência de recursos para o pessoal docente envolve tanto as administrações centrais (nível superior), como as regionais (nível intermédio). Na Roménia, os ministérios centrais, autoridades regionais e municípios encontram-se envolvidos na transferência de recursos para o pessoal docente. Por último, relativamente a outras categorias de recursos, as transferências para o pessoal docente envolvem menos órgãos e as verbas alcançam os estabelecimentos de ensino ou os professores por uma via mais direta.
(13) A autoridade de nível superior responsável pela educação num dado país situa-se, regra geral, a um nível nacional
(estatal). No entanto, na Bélgica, Alemanha, Espanha e Reino Unido, as “regiões” (respetivamente as Communautés,
Länder, Comunidades Autónomas e as administrações descentralizadas,) são responsáveis pelo conjunto ou pela maioria
das áreas relacionadas com a educação, sendo, por conseguinte, consideradas como nível superior de autoridade. (14) Ver EACEA/Eurydice, 2012. Números-Chave da Educação na Europa, p. 94. [pdf] Bruxelas: Eurydice. Disponível em:
Figura 1.1: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para o pessoal docente, ensino primário e secundário geral, 2013/14
Nível central Local Regional
Informação não disponível
Fonte: Eurydice.
Nota explicativa
As notas seguintes explicam as diferenças entre os níveis de ensino, e especificam quais os níveis representados no mapa. Os diagramas dos fluxos financeiros mostram informação complementar acerca dos órgãos envolvidos na transferência de fundos aos estabelecimentos de ensino, e podem ser utilizados conjuntamente com a informação fornecida na análise comparativa para se obter um retrato mais completo do sistema de financiamento em cada país.
A autoridade de nível superior com responsibilidades pela educação num determinado país situa-se normalmente a nível nacional (estatal). No entanto, na Bélgica, Alemanha, Espanha e Reino Unido, as “regiões” (Communautés, Länder, Comunidades Autónomas e as administrações descentralizadas, respetivamente) são responsáveis pela totalidade ou quase totalidade das áreas relacionadas com a educação, e por conseguinte, são consideradas como o nível superior de autoridade.
Notas específicas por país
Bulgária: O mapa mostra a situação dos estabelecimentos de ensino municipais.
Dinamarca e Islândia: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso do ensino secundário superior, só está envolvido o nível central.
Espanha: O mapa mostra as autoridades de nível superior: a administração central e os departamentos de educação das Comunidades Autónomas.
Eslováquia e Noruega: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso dos estabelecimentos de ensino secundário superior, a transferência de recursos para o pessoal docente envolve o nível superior e o regional.
Suécia: O nível central transfere um montante fixo aos municípios. Este montante é muito reduzido quando comparado com o orçamento do próprio município. Por sua vez, o município fornece às escolas os recursos para o pessoal docente e não docente, bens e serviços de funcionamento e bens de capital.
Reino Unido (ENG/NIR): O mapa ilustra a situação dos estabelecimentos de ensino subsidiados (escolas primárias e secundárias) (ENG) e estabelecimentos de ensino controlados e católicos subsidiados(NIR). Em academies (ENG), voluntary
grammar e grant maintained integrated schools (NIR), a transferência de recursos para o pessoal docente envolve apenas o
nível central.
Em mais de metade dos países, a transferência de recursos para pessoal não
docente envolve dois ou três níveis de autoridade
Tal como ilustrado atrás, em mais de um terço dos países somente se encontra envolvido na transferência de recursos para o pessoal docente o nível central. Na maioria desses países, a situação é idêntica no respeitante ao pessoal não docente, designadamente na Bélgica, Irlanda, Espanha, Croácia, Itália, Malta, Países Baixos, Portugal, Eslovénia, e Listenstaine (para saber mais sobre as diferenças entre níveis de ensino, ver as notas específicas por país).
Em muitos países, tanto em relação ao pessoal docente como ao pessoal não docente, os ministérios a nível superior partilham com as autoridades locais, regionais ou com as divisões administrativas das autoridades de nível superior a responsabilidade pela transferência de fundos e/ou pagamento de pessoal. No entanto, para o pessoal não docente é mais comum o envolvimento das autoridades locais ou regionais, seja individualmente ou em conjunto com as autoridades de nível central. Na Hungria, o nível
CAPÍTULO 1: AUTORIDADES ENVOLVIDAS NO FINANCIAMENTO DAS ESCOLAS central paga diretamente os salários dos professores e de outro pessoal através da agência estatal ‘Klebelsberg Institution Maintenance Centre’. O pessoal de manutenção é financiado da mesma forma, porém, uma parte do financiamento que lhe é destinado vem dos municípios (caso estes tenham uma população superior a 3 000 habitantes).
Tal como observado na Figura 1.1, na República Checa, França, Grécia, Áustria e Turquia os níveis regionais e central são os únicos níveis de autoridade envolvidos na transferência de recursos para o pessoal docente. Na República Checa e na Turquia, a situação é idêntica para o pessoal não docente. Já na França (estabelecimentos de ensino secundário) e na Grécia, a transferência de recursos para pessoal não docente envolve três níveis de autoridade distintos. Na França, a transferência de recursos para os salários do pessoal administrativo nos estabelecimentos de ensino secundário envolve o Ministério da Educação e respetivos serviços descentralizados por todo o país (ou seja, a direção regional de educação e o gabinete regional de administração da educação). Quanto ao pessoal técnico, o Ministério do Interior transfere recursos para os Départements (no caso do pessoal em escolas de ensino secundário inferior), e para as regiões (no caso do pessoal de escolas de ensino secundário superior); estas últimas autoridades pagam então diretamente ao pessoal técnico. Na Grécia, o financiamento de pessoal não docente também envolve três níveis de autoridade diferentes, nomeadamente dois ministérios (Ministério da Educação e dos Assuntos Religiosos e o Ministério do Interior), direções de educação - enquanto autoridades descentralizadas do Ministério da Educação e dos Assuntos Religiosos - e os municípios.
Por outro lado, na Áustria (estabelecimentos de ensino primário, Hauptschulen e Neue Mittelschulen), o financiamento do pessoal não docente é diferente do financiamento do pessoal docente e apenas envolve os municípios.
Figura 1.2: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para pessoal não docente, ensino primário e secundário geral, 2013/14
Nível central Local Regional
Informação não disponível
Fonte: Eurydice.
Nota explicativa
Para uma definição de pessoal não docente, ver Glossário.
As notas seguintes explicam as diferenças entre os níveis de ensino, e especificam quais os níveis representados no mapa. Os diagramas dos fluxos financeiros mostram informação complementar acerca dos órgãos envolvidos na transferência de fundos aos estabelecimentos de ensino, e podem ser utilizados conjuntamente com a informação fornecida na análise comparativa para se obter um retrato mais completo do sistema de financiamento em cada país.
A autoridade de nível superior com responsibilidades pela educação num determinado país situa-se normalmente a nível nacional (estatal). No entanto, na Bélgica, Alemanha, Espanha e Reino Unido, as “regiões” (Communautés, Länder,
Comunidades Autónomas e as administrações descentralizadas, respetivamente) são responsáveis pela totalidade ou quase
Notas específicas por país
Bélgica: O mapa mostra a situação nas escolas comunitárias das três comunidades, estabelecimentos de ensino públicos e privados subvencionados na Comunidade germanófona e estabelecimentos de ensino privados subvencionados nas comunidades francófona e flamenga. Para os estabelecimentos públicos subvencionados nas comunidades francófona e flamenga, as autoridades de nível central e munícipios/províncias estão envolvidas na transferência de recursos para pessoal não docente.
Bulgária: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino municipais.
Dinamarca e Islândia: O mapa revela a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso dos estabelecimentos de ensino secundário superior, somente se encontra envolvido o nível central.
Espanha: O mapa mostra ambas as autoridades de nível superior: a administração central e os departamentos de educação das Comunidades Autónomas. Representa a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. No caso dos estabelecimentos de ensino primário, estão envolvidas as administrações de nível central e local.
França: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. Quanto ao ensino secundário inferior, a autoridade local envolvida é o Département. Para os estabelecimentos de ensino secondário superior, a responsabilidade cabe à região. Nos estabelecimentos de ensino primário, estão envolvidos o nível central e municipal.
Áustria: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário, Hauptschulen e Neue Mittelschulen. No caso do allgemeinbildende höhere Schule, a transferência de recursos para o pessoal não docente envolve o nível central e regional. Portugal: Os agrupamentos de escola pagam ao pessoal docente e parcialmente ao pessoal não docente, transferindo para ambos os fundos recebidos do Ministério da Educação e Ciência. Em alguns casos, o pessoal não docente é pago pelo estabelecimento de ensino com verbas transferidas dos municípios (seja a partir de fundos próprios ou outros fundos recebidos do ministério).
Eslováquia e Noruega: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso do ensino secundário superior, a transferência de recursos para pessoal não docente envolve o nível central e regional. Suécia: O nível central transfere um montante fixo aos municípios. Este montante é muito reduzido quando comparado com o orçamento do próprio município. Por sua vez, o município fornece às escolas os recursos para o pessoal docente e não docente, bens e serviços de funcionamento e bens de capital.
Reino Unido (ENG/NIR): O mapa ilustra a situação dos estabelecimentos de ensino subsidiados (escolas primárias e secundárias) (ENG) e estabelecimentos de ensino controlados e católicos subsidiados (NIR). Em academies (ENG), voluntary
grammar e grant maintained integrated schools (NIR), a transferência de recursos para o pessoal não docente envolve apenas
o nível central.
Listenstaine: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. Quanto ao ensino primário, estão envolvidos o nível central e a administração local.
A transferência de recursos destinados a bens correntes e de capital envolve
dois ou três níveis de autoridade na maioria dos países
Os bens e serviços correntes ou de funcionamento referem-se àqueles que são utilizados durante um determinado ano financeiro, ou seja, são utilizados para a prestação de serviços educacionais numa base diária e de forma recorrente, tais como materiais didáticos, estacionário, eletricidade, reparações e manutenções de pequena escala. Aqui estão também incluídas as despesas menores com equipamentos, desde que situadas abaixo de um determinado limiar de custos.
A transferência ou afetação de fundos para bens de funcionamento envolve frequentemente mais níveis de autoridade do que os recursos para pessoal docente e não docente. Os fundos derivam normalmente do nível central mas são muitas vezes transferidos para as autoridades regionais e/ou locais antes de chegarem aos estabelecimentos de ensino. Além disso, em alguns países, as autoridades regionais ou locais também utilizam receitas fiscais locais, não só para financiar bens de funcionamento, como também outros recursos (ver Figura 1.6).
Em mais de dois terços dos países, o financiamento de bens e serviços de funcionamento envolve quer as autoridades de nível central quer os municípios; em três países (República Checa (para estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior), França (para estabelecimentos de ensino secundário) e Roménia), verifica-se o envolvimento de três níveis de autoridade diferentes.
Em seis países (Bélgica, Irlanda, Espanha (estabelecimentos de ensino secundário), Malta, Países Baixos e Listenstaine (estabelecimentos de ensino secundário)), a transferênca de fundos a estabelecimentos de ensino para bens e serviços de funcionamentoenvolve apenas autoridades de nível central. Pelo contrário, na Áustria (estabelecimentos de ensino primário, Hauptschulen e Neue Mittelschulen), Croácia e Islândia, na transferência de fundos destinados a este tipo de recursos para estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior apenas se encontram envolvidas as autoridades locais (ver as notas específicas por país). No caso de estarem envolvidos dois ou três níveis de autoridade, constata-se a existência de diferentes modelos de distribuição. Pode, por exemplo, dar-se o envolvimento de todos os níveis de autoridade indicados no mapa para a transferência de recursos destinados à globalidade dos bens e serviços de funcionamento, ou pode acontecer que os diferentes níveis de autoridade são responsáveis pelo financiamento de elementos diferentes. Neste último caso, na maioria dos países, itens essenciais como material pedagógico e manuais de ensino são normalmente financiados a nível central, enquanto itens mais pequenos tais como fornecimento de estacionário são financiados por outros níveis de autoridade.
CAPÍTULO 1: AUTORIDADES ENVOLVIDAS NO FINANCIAMENTO DAS ESCOLAS Contudo, em cerca de metade dos países, a repartição das responsabilidades quanto ao financiamento de vários tipos de bens e serviços de funcionamento apresenta mais variação. Por exemplo, em Chipre e na Eslovénia (para estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior), os recursos diretamente ligados ao ensino, tais como materiais didáticos, são atribuídos aos estabelecimentos de ensino de forma direta, sem o envolvimento das autoridades regionais ou locais. Todavia, outro tipo de despesa, como a manutenção de edifícios, envolve também as autoridades locais. Alguns tipos de despesas de funcionamento não envolvem qualquer financiamento por parte do nível central. Na Lituânia, por exemplo, só são utilizados impostos locais para financiar custos relacionados com a manutenção, enquanto na Roménia o mesmo tipo de imposto é usado para financiar materiais didáticos sem qualquer financiamento adicional por parte do nível central.
Figura 1.3: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para despesas e serviços de funcionamento destinados ao ensino primário e secundário geral, 2013/14
Nível central Local Regional
Informação não disponível
Fonte: Eurydice.
Nota explicativa
Para uma definição de bens e serviços de funcionamento, ver Glossário.
As notas seguintes explicam as diferenças entre os níveis de ensino, e especificam quais os níveis representados no mapa. Os diagramas dos fluxos financeiros mostram informação complementar acerca dos órgãos envolvidos na transferência de fundos aos estabelecimentos de ensino, e podem ser utilizados conjuntamente com a informação fornecida na análise comparativa para se obter um retrato mais completo do sistema de financiamento em cada país.
A autoridade de nível superior com responsibilidades pela educação num determinado país situa-se normalmente a nível nacional (estatal). No entanto, na Bélgica, Alemanha, Espanha e Reino Unido, as “regiões” (Communautés, Länder,
Comunidades Autónomas e as administrações descentralizadas, respetivamente) são responsáveis pela totalidade ou quase
totalidade das áreas relacionadas com a educação, e por conseguinte, são consideradas como o nível superior de autoridade.
Notas específicas por país
Bélgica: O mapa mostra a situação nas escolas comunitárias e dos estabelecimentos de ensino privados subvencionados das três comunidades. Para os estabelecimentos públicos subvencionados das três comunidades, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve as autoridades de nível central e local.
Bulgária: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino municipais.
República Checa: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. Para os estabelecimentos de ensino secundário superior geral e de ensino secundário superior geral plurianual, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve as autoridades de nível central e regional.
Dinamarca, Eslovénia, Islândia e Turquia: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso dos estabelecimentos de ensino secundário superior, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento apenas envolve as autoridades de nível central.
Alemanha: Para algumas categorias de despesas correntes (por exemplo, materiais didáticos e transporte escolar), os órgãos que sustentam os estabelecimentos de ensino podem receber alocações de reembolsos ou de montantes fixos do orçamento dos Land.
Irlanda: O mapa representa estabelecimentos de ensino primário e aproximadamente dois terços dos estabelecimentos de ensino secundário (cerca de 500). Para um terço dos estabelecimentos de ensino secundário, os fundos passam pelas Direções de Educação e Formação.
Espanha: O mapa mostra ambas as autoridades de nível superior: a administração central e os departamentos de educação das Comunidades Autónomas. Representa a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. No caso dos estabelecimentos de ensino primário,a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve as autoridades de nível central e as administrações locais.
autoridade local envolvida é o Département. Para os estabelecimentos de ensino secundário superior, a responsabilidade cabe à região. No caso dos estabelecimentos de ensino primário, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve as autoridades de nível central e local.
Croácia: O mapa mostra os níveis primário e secundário inferior. Para os estabelecimentos de ensino secundário superior, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve apenas o nível regional.
Áustria:O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário, Hauptschulen e Neue Mittelschulen. No caso do allgemeinbildende höhere Schule, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve os níveis central e regional.
Eslováquia e Noruega: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso dos estabelecimentos de ensino secundário superior, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve o nível central e o nível regional.
Suécia: O nível central transfere um montante fixo aos municípios. Este montante é muito reduzido quando comparado com o orçamento do próprio município. Por sua vez, o município fornece às escolas os recursos para o pessoal docente e não docente, bens e serviços de funcionamento e bens de capital.
Reino Unido (ENG, NIR): O mapa ilustra a situação dos estabelecimentos de ensino subsidiados (escolas primárias e secundárias) (ENG) e estabelecimentos de ensino controlados e católicos subsidiados (NIR). Em academies (ENG), voluntary
grammar e grant maintained integrated schools (NIR), a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento
envolve apenas o nível central.
Listenstaine: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. Para os estabelecimentos de ensino primário, a transferência de recursos para bens e serviços de funcionamento envolve o nível central e a administração local. Tal como sucede para a rubrica de aquisição de bens e serviços de funcionamento, o financiamento de bens de capital envolve, regra geral, dois níveis de autoridade, ou seja, o nível central juntamente com as regiões ou autoridades locais. Todavia, observam-se exceções: em cinco países existem três níveis de autoridade implicados no financiamento de bens de capital. São eles a França (estabelecimentos de ensino secundário), Áustria (estabelecimentos de ensino primário, Hauptschulen e Neue Mittelschulen), Itália, Polónia e Roménia.
Porém, em vários outros países (Bélgica, Irlanda, Espanha (estabelecimentos de ensino secundário), Malta e Listenstaine (estabelecimentos de ensino secundário)) a autoridade de nível central é a única responsável pelo financiamento dos bens de capital. À exceção dos Países Baixos, trata-se do mesmo grupo de países que também atribui responsabilidade exclusiva à autoridade de nível central para o financiamento de bens e serviços de funcionamento.
Figura 1.4: Níveis de autoridade pública envolvidos na transferência de recursos para bens de capital destinados ao ensino primário e secundário geral, 2013/14
Nível central/superior Local
Regional
Informação não disponível
Fonte: Eurydice.
Nota explicativa
Para uma definição de bens de capital, ver Glossário.
As notas seguintes explicam as diferenças entre os níveis de ensino, e especificam quais os níveis representados no mapa. Os diagramas dos fluxos financeiros mostram informação complementar acerca dos órgãos envolvidos na transferência de fundos aos estabelecimentos de ensino, e podem ser utilizados conjuntamente com a informação fornecida na análise comparativa para se obter um retrato mais completo do sistema de financiamento em cada país.
A autoridade de nível superior com responsibilidades pela educação num determinado país situa-se normalmente a nível nacional (estatal). No entanto, na Bélgica, Alemanha, Espanha e Reino Unido, as “regiões” (Communautés, Länder,
Comunidades Autónomas e as administrações descentralizadas, respetivamente) são responsáveis pela totalidade ou quase
CAPÍTULO 1: AUTORIDADES ENVOLVIDAS NO FINANCIAMENTO DAS ESCOLAS
Notas específicas por país
Bélgica: O mapa mostra a situação nas escolas comunitárias e dos estabelecimentos de ensino privados subvencionados das três comunidades. Para os estabelecimentos públicos subvencionados das três comunidades, a transferência de recursos para bens de capital envolve as autoridades de nível central e local.
Bulgária: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino municipais.
República Checa: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. Para os estabelecimentos de ensino secundário superior geral e de ensino secundário superior geral plurianual, a transferência de recursos para bens de capital envolve as autoridades de níveis central e regional.
Dinamarca, Eslovénia, Islândia e Turquia: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso dos estabelecimentos de ensino secundário superior, a transferência de recursos para bens de capital apenas é assegurada ao nível do ministério.
Alemanha: O órgão que sustenta os estabelecimentos de ensino (Schulträger) financia os bens de capital mas na maioria dos
Länder, as autoridades locais podem receber apoio financeiro do Land para trabalhos de construção, compra de edifícios,
renovações, etc.
Espanha: O mapa mostra ambas as autoridades de nível superior: a administração central e os departamentos de educação das Comunidades Autónomas. Representa a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. No caso dos estabelecimentos de ensino primário, a transferência de recursos para bens de capital envolve as autoridades de nível central e a administração local.
França: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. Para o ensino secundário inferior, a autoridade local envolvida é o Département. Para os estabelecimentos de ensino secundário superior, a responsabilidade cabe à região. No caso dos estabelecimentos de ensino primário, a transferência de recursos para bens de capital envolve os níveis central e municipal.
Croácia, Eslováquia e Noruega: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário e secundário inferior. No caso dos estabelecimentos de ensino secundário superior, a transferência de recursos para bens de capital envolve os níveis central e regional.
Áustria: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino primário, Hauptschulen e Neue Mittelschulen. No caso do allgemeinbildende höhere Schule, a transferência de recursos para bens de capital envolve apenas o nível central.
Suécia: Os bens de capital são da responsabilidade direta dos municípios (apesar de uma pequena proporção derivar do nível central através de um montante fixo).
Reino Unido (ENG/NIR): O mapa ilustra a situação dos estabelecimentos de ensino subsidiados (ENG) e estabelecimentos de ensino controlados e católicos subsidiados (NIR). Em academies (ENG), voluntary grammar e grant maintained integrated
schools (NIR), a transferência de recursos para bens de capital apenas envolve o nível central.
Listenstaine: O mapa mostra a situação para os estabelecimentos de ensino secundário. Para os estabelecimentos de ensino primário, a transferência de recursos para bens de capital envolve o nível central e a administração local.
Uma vez mais, à semelhança do que sucede com os bens de funcionamento, observam-se algumas diferenças na forma como são financiados os diferentes tipos de despesa de capital. Em geral, grandes investimentos de capital, como a construção de edifícios ou a aquisição de propriedades, são mais centralizados do que a aquisição de material de ensino (ver Diagramas) com duas exceções: na Áustria (para estabelecimentos de ensino primário, Hauptschulen e Neue Mittelschulen) o financiamento para a construção de edifícios escolares deriva do rendimento regional e local, enquanto o nível central fornece os manuais diretamente aos estabelecimentos de ensino; na Croácia, a construção e renovação de escolas é financiada a partir de impostos regionais (secundário superior) ou locais (primário e secundário inferior); por outro lado, a despesa em TIC e outros equipamentos destinados ao ensino é financiada a partir dos orçamentos central e local.
Em suma, a transferência de fundos para pessoal docente é a área que envolve menor número de níveis de autoridade, com fundos transferidos diretamente do nível central para os estabelecimentos de ensino num terço dos países. Nos restantes países, os ministérios de nível superior partilham a responsabilidade pela transferência de fundos e/ou pelo pagamento do pessoal com as autoridades locais (especialmente nos países nórdicos), ou com as autoridades regionais ou divisões administrativas das autoridades de nível superior. A situação é semelhante para o pessoal não docente, embora aqui seja mais comum o envolvimento das autoridades locais ou regionais, seja sozinhas ou em conjunto com as autoridades de nível central. A transferência de recursos para bens de funcionamento e de capital envolve com frequência dois ou três níveis de autoridade. Consequentemente, pode afirmar-se que, em geral, as principais categorias de recursos (pessoal, bens de funcionamento e de capital) contam com o envolvimento de mais de um nível de autoridade na transferência de recursos para os estabelecimentos de ensino.
Todavia, em alguns países, só o nível central se encontra envolvido na transferência de recursos aos estabelecimentos de ensino para o conjunto das categorias de recursos (pessoal, bens de funcionamento e de capital). Trata-se, designadamente, da Bélgica (para escolas comunitárias e da rede privada subvencionada), Irlanda, Espanha (ver as notas específicas por país para estes três países) e Malta. Nos Países Baixos, todas as categorias de recursos, exceto os bens de capital, envolvem unicamente a autoridade de nível superior. Na Alemanha, a transferência de recursos para as rubricas de pessoal não docente, bens e serviços de funcionamento e bens de capital é feita por via do órgão de “sustentação” das escolas (Schulträger), e na Islândia (para estabelecimentos de ensino primário e secundário), o município é responsável pela transferência de recursos para as rubricas de pessoal e aquisição de bens de funcionamento.
Cerca de metade dos países contam com uma autoridade intermédia para
receber a dotação global ou o montante fixo, distribuindo depois esse valor
entre as várias categorias de recurso
Tal como o nome sugere, as autoridades intermédias estão numa posição “intermédia” no esquema de financiamento do setor da educação. De um modo geral, este tipo de autoridade recebe os seus fundos do nível central, mas também pode, eventualmente, criar as suas próprias receitas através, por exemplo, da cobrança de impostos locais. Por outro lado, as autoridades intermédias têm, por vezes, poder para decidir o montante a ser atribuído às diferentes categorias de recursos (repartição da dotação global ou do montante fixo). Em alguns países, porém, o seu papel pode ser restringir-se à transferência dos fundos que recebem. No presente relatório, o termo autoridade intermédia não implica quaisquer poderes, servindo apenas para descrever a posição destas autoridades entre o nível central e o estabelecimento de ensino. As responsabilidades das autoridades intermédias também dependem dos mecanismos ou técnicas utilizadas na afetação de recursos. Os capítulos 2 e 3 lidam mais pormenorizadamente com as questões dos métodos e critérios de financiamento. Não obstante a autonomia das escolas não constituir objeto de estudo neste relatório, é importante salientar que as autoridades regionais ou locais também podem consentir a autonomia escolar na tomada de decisões sobre a alocação de recursos.
Para efeitos do presente relatório, “dotação global” é definida como um montante de verbas fornecidas às autoridades intermédias, destinadas a cobrir pelo menos duas de três categorias de recursos (pessoal, bens de funcionamento e bens de capital). Um “montante fixo” define-se como um montante de fundos atribuídos às autoridades locais ou regionais, destinados a cobrir um leque de serviços públicos, incluindo a educação. As autoridades intermédias determinam o montante de verbas a afetar à educação, tomando em conta as necessidades dos restantes serviços públicos, e quais limites estipulados na legislação ou regulamentação vigentes.
No caso da dotação global, são as autoridades centrais que decidem normalmente o montante a conceder à educação, cabendo às autoridades intermédias apenas o poder de distribuição de fundos entre os diferentes tipos de recursos. Não obstante as autoridades intermédias terem eventualmente mais espaço de manobra no momento de alocação de fundos a partir de um montante fixo, também é certo que têm de harmonizar as diversas exigências do setor da educação com os restantes serviços públicos. Na prática, porém, as autoridades intermédias não detêm autonomia completa para decidir o montante a gastar em educação.
Por outro lado, existem diferenças entre os países quanto à questão do montante fixo ou dotação global estarem destinados a cobrir a totalidade das categorias de recursos ou restringirem-se apenas a categorias específicas. No primeiro caso as autoridades intermédias podem ter mais autonomia para decidir como identificar recursos mas, mais uma vez, tal dependerá das condições associadas e de quaisquer critérios que sejam obrigadas a utilizar na distribuição dos recursos (ver capítulos 2 e 3).
Em cerca de um quarto dos países, especialmente no Norte da Europa, as autoridades regionais ou locais recebem do nível central um montante fixo, o qual é posteriormente distribuído. No entanto, podem observar-se diferenças, inclusive dentro de um país, relativamente à forma como tal decorre este processo. Na Finlândia, por exemplo, uma grande proporção do financiamento concedido para as escolas é atribuído aos municípios como um montante fixo. Cabe depois ao município decidir se atribui um orçamento aos estabelecimentos de ensino, que estes deverão livremente gerir à medida das suas prioridades.
Na Grécia, os municípios repartem a sua dotação global e afetam os fundos a rubricas de pessoal não docente e de bens de funcionamento. Em Chipre, a direção escolar responsável por todos os estabelecimentos de ensino dentro de cada município recebe uma dotação global do Ministério da Educação e Cultura, a qual é depois distribuída entre todas as categorias de recursos exceto a que respeita ao pessoal docente.
Em cerca de metade dos países, os fundos estabelecidos para diferentes categorias de recursos são direcionados para recursos específicos (como sucede na Itália e Letónia) ou, em alternativa, as autoridades locais ou regionais transferem uma dotação global diretamente para os estabelecimentos de ensino sem a repartirem (como sucede na Estónia).
