DIREITO ADMINISTRATIVO Profª.: Elaine Ghersel
19. Responsabilidade Civil da Administração Pública : a responsabilidade civil é a obrigação de reparar danos patrimoniais exaurindo-se com a indenização. Logo, a responsabilidade civil do Estado impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las.
19.1 Evolução Histórica da Responsabilidade do Estado :
19.1.1 Irresponsabilidade do Estado : A teoria da irresponsabilidade remonta à época dos Estados Absolutistas, excluindo a responsabilidade do Estado com base na regra inglesa da infalibilidade real, extensiva aos seus representantes. Nessa fase, o Estado não respondia por qualquer prejuízo causado a terceiros. Seu apogeu ocorreu no período do Absolutismo Europeu. O Estado jamais poderia ser acionado para compor os danos sofridos por terceiros. Prevalecia a máxima The King can do no wrong (O rei nunca erra). Durante o período que essa teoria foi adotada no Brasil (Constituição do Império de 1824 e Constituição Republicana de 1891), jamais significou a impossibilidade absoluta de reparação do dano causado por atuação do Estado. Respondia pessoalmente pelo prejuízo o servidor ou funcionário público e não o Estado.
19.1.2 Responsabilidade Subjetiva ou com culpa (Teoria Civilista) : sob a influência do liberalismo, assemelhou-se o Estado ao indivíduo, para que pudesse ser responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes. O Estado passa a responder mediante a comprovação de culpa do agente. Essa teoria se funda em critérios do direito civil (privado) e impõe a responsabilidade pelos atos de gestão editados pelo Estado, excluindo a obrigação decorrente de atos de império. Ou seja, nos atos de império em que se evidencia a soberania do Estado, não há responsabilização civil, ao contrário dos atos de gestão em que a atuação do Estado é próxima dos particulares e é capaz de gerar a responsabilização civil do Estado.
19.1.3 Responsabilidade Objetiva (Teoria Publicista): O Estado responde pelos danos causados com base no conceito de nexo de causalidade – na relação de causa e efeito existente entre o fato ocorrido e as conseqüências dele resultantes. Não se cogita a necessidade de aquele que sofreu o prejuízo comprovar a culpa ou o dolo, bastando apenas a demonstração do nexo de causalidade. Atribui-se à Administração uma responsabilidade especial de Direito Público, objetiva, independentemente de culpa. A doutrina do Direito Público e da responsabilidade do Estado é formulada com base em três teses:
(a) Teoria da Culpa Administrativa: leva em conta a falta do serviço para impor à Administração o dever de indenizar. Exige-se uma modalidade especial de culpa, a chamada culpa administrativa ou culpa anônima da Administração, que se configura mediante ocorrência de quaisquer uma das seguintes hipóteses: inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço e retardamento do serviço. Segundo essa teoria, a vítima é quem deve comprovar a falta do serviço para obter a indenização. Portanto, verifica-se quando o serviço: (a) não funciona, (b) funciona mal, (c) funciona atrasado. Desta forma, por exemplo, respectivamente, num incêndio: (a) se o corpo de bombeiros não aparece, (b) se, presente, não domina o fogo, (c) se chega depois que o fogo estiver controlado. Originada da teoria francesa da “faute du service”, enseja a responsabilidade do Estado por omissão, caracteriza-se como de natureza subjetiva e é denominada de responsabilidade civil aquiliana ou subjetiva do Estado.
(b) Teoria do Risco Administrativo: segundo esta teoria, não é necessária a falta do serviço público nem a culpa de seus agentes, bastando a lesão, sem o concurso do lesado. Disso decorre que basta que a vítima demonstre o fato danoso ocasionado pelo Poder Público. Essa teoria baseia-se no risco que a atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Com efeito, a teoria do risco administrativo não determina que a Administração deva indenizar sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo particular. Significa tão-somente que a vítima fica dispensada da prova da culpa da Administração, podendo esta demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, eximindo integral ou parcialmente a obrigação da Fazenda Pública.
(c) Teoria do Risco Integral: é a modalidade mais extrema do risco administrativo, que se encontra de todo abandonada. De acordo com essa teoria, a Administração fica obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros. Ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima; a referida teoria não costuma ser acolhida no Brasil.
19.2 Responsabilidade Civil da Administração Pública no Direito Brasileiro : ainda que o direito pátrio oscile entre as doutrinas subjetiva e objetiva da responsabilidade civil do Estado, a Constituição Federal definiu no seu artigo 37, § 6º, da seguinte forma:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Com isso, em relação às pessoas jurídicas de direito público basta a comprovação do nexo de causalidade entre a atuação lesiva dos agentes públicos ou seus delegados, com o dano
públicos e desde que o dano decorra dessa prestação de serviços. Porém, o referido dispositivo constitucional só abrange a atuação funcional dos servidores públicos, e não os atos depredatórios de terceiros e os eventos da natureza que causarem prejuízo aos particulares.
Pessoas jurídicas de direito público são aquelas que integram a Administração (direta e indireta). As empresas públicas e as sociedades de economia mista respondem quando estiverem prestando serviço público. Aquelas que exploram atividade econômica não se obrigam a responder, de acordo com o art. 37, § 6.º, da Constituição Federal; sua responsabilidade equipara-se à das empresas privadas (é subjetiva, depende da demonstração de culpa). Conclui-se que há pessoas que integram a Administração Pública e não respondem na forma do § 6.º do art. 37 da Constituição Federal; contudo, existem pessoas que, embora não integrem a Administração Pública, respondem na forma do § 6.º do art. 37 (p. ex.: concessionários e permissionários que prestam serviços públicos).
19.3 Dano Indenizável e Reparação do Dano : a reparação do dano causado pela Administração a terceiros é obtida amigavelmente ou mediante a propositura de ação de indenização. Uma vez indenizada a vítima, fica a entidade com o direito de reaver os valores pagos à vítima, por meio da ação regressiva, na forma do que dispõe o § 6º do art. 37 da CF. A ação de indenização contra a Fazenda Pública depende de demonstração do nexo causal entre o fato lesivo e o dano, bem como os valores pleiteados. Para a Administração se exonerar da obrigação de indenizar, deverá comprovar que a vítima concorreu com culpa ou dolo para o evento dano. Se a culpa da vítima for total, exclui-se a responsabilidade da Fazenda Pública. Se for parcial, reparte-se o quantum da indenização. A indenização deve abranger o dano emergente (o que efetivamente foi perdido) e o lucro cessante (o que deixou de ganhar), bem como honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no pagamento.
As condutas lesivas ensejadoras da responsabilidade do Estado podem ser: (1) comissivas (comportamento positivo); (2) omissivas (comportamento negativo); (3) de ato ilícito (indenização em face do princípio da legalidade); (4) de ato lícito (indenização em face dos princípios da igualdade e da solidariedade social).
O dano que gera a indenização deve ser:
Certo : é o dano real, efetivo, existente. Para requerer indenização do Estado é
necessário que o dano já tenha sido experimentado. Não se configura a possibilidade de indenização de danos que podem eventualmente ocorrer no futuro.
Especial : é o dano que pode ser particularizado, aquele que não atinge a
Anormal : é aquele que ultrapassa as dificuldades da vida comum, as
dificuldades do cotidiano.
Direto e Imediato : o prejuízo deve ser resultado direto e imediato da ação ou
omissão do Estado, sem quebra do nexo causal.
O dano indenizável pode ser material e/ou moral e ambos podem ser requeridos na mesma ação, se preencherem os requisitos expostos.
19.4 Causas Excludentes da Responsabilidade : Uma vez acionado, o Estado pode invocar em seu favor as excludentes ou atenuantes de responsabilidade. São excludentes da responsabilidade do Estado: os eventos da natureza, os atos depredatórios de terceiros e a culpa da vítima. O nexo de causalidade fica descaracterizado caso apareça uma dessas três circunstâncias, podendo o Estado afastar ou mitigar sua responsabilidade. Com efeito, quando a vítima concorrer na integralidade para a realização do dano, a responsabilidade civil do Estado estará por completo excluída. De outra parte, na hipótese de concausas – concorrência de causas entre vítima e Estado -, a responsabilidade da Administração não estará excluída, mas, tão-somente, atenuada.
Podem, entretanto, ocorrer hipóteses de responsabilização do Estado pela culpa subjetiva, quando se verificar que o fato danoso se repetiu com certa regularidade e periodicidade, tornando-se previsível e a Administração Pública se omitiu, deixando de tomar medidas eficazes para evitar não o fato, mas os danos dele decorrentes.
19.5 Ação Regressiva : está prevista no artigo 37, § 6º, da CF. Para o êxito desta ação, dois requisitos são necessários: (a) que a Administração já tenha sido condenada a indenizar a vítima do dano sofrido (condenação com trânsito em julgado); (b) que se comprove a culpa do funcionário no evento danoso (caracterização de culpa ou dolo).
A Lei n. 4.619/65 estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do trânsito em julgado da sentença condenatória.
Para o servidor, a responsabilidade depende de culpa: é subjetiva e se apura pelos critérios gerais do Código Civil.
O ato lesivo poderá, conforme o caso, ter reflexos da área penal. Havendo julgamento penal, quatro hipóteses podem ocorrer: (1) condenação criminal (faz coisa julgada no civil e no administrativo); (2) absolvição pela negativa da autoria ou do fato (faz coisa julgada no civil e no administrativo); (3) absolvição por ausência de culpabilidade penal (não faz coisa julgada nem na instância civil nem na administrativa); (4) absolvição por insuficiência de provas ou por outros motivos (não faz coisa julgada nem na instância civil nem na administrativa).
19.6.1 Responsabilidade Judicial
De acordo com o art 5.º, inc. LXXV, da Constituição Federal, o Estado responde por erro judicial, assim como na hipótese daquele que ficar preso além do previsto na sentença.
Não exclui ou atenua a responsabilidade do Estado, o fato de o agente não ingressar com ação no momento cabível para sair da prisão (não há culpa concorrente).
O erro judicial configura-se quando a sentença é dada além dos limites fixados no ordenamento jurídico. Quando a sentença é reformada em segunda instância, não há erro judicial.
A motivação da decisão serve para verificar se a sentença ultrapassa seus limites (consiste em mencionar o dispositivo legal aplicável e relacionar os fatos que concretamente levaram à sua aplicação).
O art. 133 do Código de Processo Civil estabelece a possibilidade de responsabilizar o juiz, por perdas e danos, em duas hipóteses:
- quando, no exercício das suas funções, agir com dolo ou fraude;
- quando se recusar, omitir, ou retardar a tomada de alguma providência, sem justo motivo.
19.6.2 Responsabilidade Legislativa
O Estado responde por leis inconstitucionais que causarem prejuízos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada pelo Poder Judiciário. Os prejuízos não se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e os danos emergentes.
19.6.3 Responsabilidade Nuclear
O Estado responde por prejuízos, causados a terceiros, decorrentes de atividades nucleares. De acordo com o art. 21, inc. XXIII, “c”, da Constituição Federal, o Estado responde, independentemente de culpa; basta que haja o nexo de causalidade (responsabilidade objetiva). De acordo com o art. 49, inc. XIV, da Constituição Federal, é de competência exclusiva do Congresso Nacional aprovar atos do Poder Executivo relativos à instalação de usinas nucleares. Para alguns autores, os riscos relativos à energia nuclear incidiriam na modalidade risco integral (posição minoritária). Segundo a doutrina majoritária, a responsabilidade objetiva recai sobre a espécie risco administrativo.
