O IMPACTO DAS ESCOLAS DE GOVERNO NO DESENVOLVIMENTO DE COMPETÊNCIAS

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Recebido em 27/03/2018. Aceito em 24/04/2018. Publicado em 31/07/2018. RASM, Alvorada, ano 8, n.1, p.44-63, Jan/Jun. 2018.

Mauro Mastella1

Caroline da Costa Duschitz2

Gabriel Borges da Cunha3

Flávia Pedroso Conceição4

RESUMO

A participação em treinamentos, por si só, não traz a certeza do desenvolvimento de competências em servidores públicos. Nesse sentido, esta pesquisa tem o objetivo de identificar o impacto dos processos de treinamento das escolas de governo no desenvolvimento de competências, sendo desenvolvida em três etapas: (I) verificação do alinhamento estratégico das escolas quanto à formação de competências; (II) desenvolvimento de um instrumento avaliativo da efetividade dos programas de formação para geração de competências; e (III) validação empírica do instrumento proposto em três escolas de Governo no estado do Rio Grande do Sul. O instrumento foi aplicado em três estágios (autoavaliação pré-treinamento, autoavaliação pós-treinamento e entrevista com o gestor), no período de dezembro de 2015 a julho de 2016. A primeira etapa identificou um alinhamento estratégico das escolas estudadas quanto ao intuito de gerar competências. A etapa empírica apontou que houve, na percepção dos alunos, um acréscimo no nível de conhecimentos e habilidades após o curso, e os gestores observaram uma mudança de atitudes por parte dos servidores treinados, pois os mesmos colocaram mais em prática os conhecimentos e habilidades desenvolvidos no treinamento. Portanto, se obteve indícios para afirmar que as três escolas de governo investigadas estão sendo efetivas na geração de competências através dos seus programas de treinamento.

1_{Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre – Contato:}_{mauro@ufcspa.edu.br} 2_{Universidade Estadual do Rio Grande do Sul}

3_{Universidade Estadual do Rio Grande do Sul} 4_{Universidade Estadual do Rio Grande do Sul}

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RASM, Alvorada, ano 8, n.1, p.44-63, Jan./Jun. 2018.

Palavras-Chave: Escolas de governo, Competências, Treinamentos, Instrumento de avaliação.

ABSTRACT

The attendance in trainings, by itself, does not ensure the development of skills in public servants. In this sense, this research aims to identify the impact of the training processes held by schools of government into the development of competencies. The research was set in three stages: (I) verification of the strategic alignment amongst government schools, regarding the establishment of competencies; (II) development of a measurement instrument for effectiveness evaluation of the training programs for the formation of competencies and (III) empirical validation of the proposed instrument in three schools of government. The instrument was applied in three stages (pre-training self-assessment, post-training self-assessment and interview with the manager) from December 2015 to July 2016. The first step identified a strategic alignment of the schools studied regarding their intention in generating skills. The empirical stage pointed out that in the students' perception there was an increase in the level of knowledge and skills after the course and the managers observed a change of attitudes on the part of the trained servants, since they put more in practice the knowledge and skills developed in the training. Thus, we get evidences that the three schools of government investigated are being effective in the formation of competences in civil servants through their training programs.

Keywords: Schools of government, Skills, Training, Evaluation tool.

1. INTRODUÇÃO

A proposta da gestão por competências está relacionada com a necessidade de que sejam alinhadas as competências do indivíduo com as necessárias para que determinada função seja exercida (Oliveira et

al., 2001). A ideia de realizar o desenvolvimento dos indivíduos

remonta ao final do século XIX e início do século XX. Os princípios tayloristas de seleção e treinamento diziam respeito, basicamente, ao desenvolvimento das habilidades e conhecimentos necessários ao desempenho das funções, limitando-se ao aspecto técnico do cargo. O aumento da complexidade das relações de trabalho, a partir de um cenário mais dinâmico, fez com que a aplicação dos conhecimentos e

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habilidades desenvolvidos passasse a ser peça-chave no processo de desenvolvimento de competências (Pires et al., 2005).

De maneira geral, as administrações públicas dos países da OECD (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) têm enfrentado dificuldades na implementação de ferramentas centralizadas de gestão de pessoas. Isso leva a uma grande variação entre as organizações públicas no que se refere à amplitude e intensidade com que conseguem implementar a gestão por competências (Op de Beeck e Hondeghem, 2010).

A gestão por competências (GC) busca desenvolver Conhecimentos e Habilidades compatíveis às atividades exercidas pelos servidores e, consequentemente, promover Atitude inovadora de acordo com o perfil exigido desses agentes públicos, em situações do ambiente organizacional (C-H-A das competências).

As competências individuais devem somar-se às competências organizacionais, levando a organização a um novo patamar de desempenho, superior e mais eficiente, eficaz e efetivo, atingindo os objetivos e cumprindo a missão a que se propõe. Nesse sentido, entende-se a pertinência e obrigatoriedade de haver um alinhamento junto aos públicos a respeito de quais são as competências a serem desenvolvidas e então oferecer os cursos apropriados.

Observa-se que o desenvolvimento profissional do servidor público já é uma prerrogativa presente na administração pública federal brasileira desde a primeira metade do século XX (Wahrlich, 1984). Mais especificamente, a GC é parte integrante da gestão de pessoas desde a publicação do Decreto n° 5.707, de 23 de fevereiro de 2006 (Brasil, 2006), que estruturou a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP) e está alinhada ao modelo gerencial de administração pública adotado pelo Brasil desde a reforma do Estado de 1995.

Neste contexto, as escolas de governo apresentam-se como instituições públicas criadas para promover a formação, o aperfeiçoamento e a profissionalização de agentes públicos, visando ao fortalecimento e à ampliação da capacidade do Estado, através de programas de treinamentos (dentre outros programas). Porém, a relação entre desenvolvimento de competência e os treinamentos tende a gerar um gap, uma vez que não há como garantir que as atitudes visadas serão realmente desenvolvidas entre os egressos dos cursos. Geralmente, os processos de formação estão concentrados em apenas uma das dimensões da competência - o conhecimento -. Por mais que a dimensão Habilidade também possa ser trabalhada e simulada durante um treinamento adequadamente realizado, a atitude de colocar em prática os conhecimentos e habilidades se manifesta no próprio ambiente de trabalho dos alunos (Ruas, 2001). Assim, um processo de formação seria condição necessária, mas não suficiente, para garantir o desenvolvimento de competências. Dessa forma, ressalta-se que não vale apenas o esforço unilateral de uma instituição de formação para que a competência seja efetivada. É necessário

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conseguir atingir seu fator motivacional para mudança de atitude, ocasionando mudança de comportamento do servidor. Dutra (2001) acrescenta que o fato de os funcionários de determinado órgão possuírem conhecimento, habilidades e atitudes não é garantia de que as organizações terão benefício. É necessário que haja a entrega dessa competência por parte do funcionário, a fim de que ele a coloque em prática.

Como resultado, esta provável lacuna entre a necessária disposição cultural para aprendizagem e mudança e o atual padrão de valores dominantes representa um desafio para os programas de formação de servidores públicos (Schröter e Röber, 2015).

Atualmente, há uma grande busca pelo controle da efetividade dos gastos com capacitação. Espera-se que estes gastos sejam realizados de forma que gerem um resultado positivo, mudando, assim, as atividades desempenhadas pelos servidores públicos e aumentando a eficácia e eficiência dos serviços públicos. Nesse sentido, as escolas de governo devem buscar a integração permanente com seus públicos de interesse (stakeholders), a fim de garantir a efetividade em suas ações; precisam, também, provar que agregam valor à modernização da administração pública, requisito dos governos e crescentemente das sociedades (Pacheco, 2000). Elas devem gerar a mudança de atitude nos servidores treinados e, consequentemente, melhorias na prestação de serviço e na qualidade percebida do órgão.

Então, é comum que, no final de treinamentos, os participantes realizem uma avaliação das atividades, oportunidade em que refletem tanto sobre seu aprendizado como sobre a qualidade do curso e do ministrante. Evidentemente, estes instrumentos de avaliação de aprendizagem são incapazes de verificar o desenvolvimento de competências, tornando-se uma mera pesquisa de satisfação.

Assim, a partir do panorama apresentado, identificou-se a importância e a inexistência de um instrumento para medir o nível de desenvolvimento de competências proporcionado pelas escolas de governo quando da oferta e execução de cursos junto aos servidores públicos. Os processos de treinamento per se não garantem automaticamente a geração de competências, é necessário avaliar o nível de melhoria e evolução dos conhecimentos e habilidades treinados, bem como verificar qualquer mudança de atitude – completando, dessa forma, o ciclo da competência.

Portanto, este artigo tem o objetivo de identificar o impacto dos processos de treinamento das escolas de governo no desenvolvimento de competências em servidores públicos. O atingimento deste objetivo é buscado através de três focos: (1) verificação do alinhamento estratégico das escolas de governo quanto à formação de competências; (2) desenvolvimento de um instrumento de coleta de dados capaz de mensurar a efetividade dos programas de formação da geração de competências; e (3) o teste empírico do instrumento proposto em três escolas de Governo que atuam no Rio Grande do Sul: Escola Superior de Gestão e Controle Francisco Juruena (ESGC) do

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Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), Escola de Gestão Pública (EGP) da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA) e a Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos (FDRH) do Estado do Rio Grande do Sul.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

Neste capítulo discutem-se, de forma integrada, os temas que servem de base para o alcance do objetivo proposto nesta pesquisa: competências, gestão por competências, gestão por competências em escolas de governo. Para isso, apresenta-se o conceito de competência aqui considerado e a relevância da gestão por competências junto à administração pública.

Competência é constituída pela tríade Conhecimento, Habilidade e Atitude. Competência é entendida como a capacidade de saber o momento certo de aplicar os conhecimentos e habilidades individuais. Um indivíduo pode ter conhecimento sobre determinado assunto e também a habilidade de executar a tarefa, mas se não souber o momento oportuno para aplicá-los, não poderá ser considerado competente visto que a atitude necessária não foi contemplada (Ruas, 2001). Quando ocorrem mudanças nos conhecimentos, nas habilidades e na atitude, ocorrerá, por consequência, uma mudança no comportamento do indivíduo (Kirkpatrick, 1998).

O conhecimento é o ato de “saber determinado assunto”. A habilidade é o “saber fazer”, conseguindo executar determinada prática. Já a atitude envolve a ideia de “saber ser/agir” em situações próprias (Ruas, 2001).

A gestão de pessoas por competências traduz-se na orientação das competências aos objetivos organizacionais. Segundo Hondeghem, Horton e Scheepers (2006, p. 244), a GC

é considerada um meio de transformar a burocracia tradicional em uma organização moderna e flexível. As competências oferecem uma linguagem comum e mesmo compreensão dos comportamentos necessários para atender os objetivos da organização. São, além disso, instrumento de coerência em um setor público muito fragmentado.

Para isso, Carbone et al. (2009) propõem que ocorra um processo contínuo de gestão. Inicialmente precisa haver a formulação da estratégia organizacional, a função da missão, a visão e os objetivos da organização. Após tal formulação, há o estabelecimento de indicadores de desempenho e o diagnóstico de quais competências serão necessárias para que os objetivos, a visão e a missão sejam atingidos. Depois, tem-se a análise das competências atuais, que estão disponíveis, e as necessárias para o alcance de determinado desempenho.

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A diferença entre a competência desejada e o volume de competências já adquiridas (competências atuais) é o que se pode chamar de “lacuna de competência”. Essa lacuna está ilustrada na Figura 1. Para que ocorra o desenvolvimento de uma determinada competência, é necessário que sejam ampliados os conhecimentos, as habilidades e as atitudes. O modelo utiliza a relação tríplice entre Conhecimento, Habilidade e Atitude inicial e final e possibilita a análise de cada um dos eixos constituintes da Competência, podendo verificar se houve ou não variação de Conhecimento, Habilidade e Atitude, de forma isolada ou, então, se ocorreu um desenvolvimento de Competência. Para que a Competência seja desenvolvida é necessário que os três eixos ampliem-se. Caso algum dos eixos não tenha o seu valor ampliado, a Competência não terá sido adequadamente desenvolvida. Sendo assim, é importante que sejam avaliados os conhecimentos, habilidades e atitudes antes e depois dos programas de treinamento (Kirkpatrick, 1998).

Figura 1 - Lacuna de Competência

∆ = Após o curso – Antes do curso = Eficácia do curso Fonte: Elaborado pelos Autores

A partir da Figura 1 é possível a análise da variação do nível de Conhecimento, Habilidades e Atitudes do indivíduo antes e após o curso, percebendo, assim, se houve ou não variação em cada um dos eixos constituintes da Competência. Destaca-se que a atribuição de um valor ao Conhecimento (C) e à Habilidade (H) pode variar numa escala de 0 a 10, uma vez que existem níveis de conhecimento e habilidade. Já o eixo da atitude deve ser tratado de forma específica, pois atitude envolve uma mudança de comportamento, fazendo com que os conhecimentos e habilidades adquiridos na capacitação sejam utilizados. Sendo assim, sua variação unitária vai de 0 a 1, sendo 0 a não aplicação dos Cs e Hs adquiridos na atividade e 1 a aplicação deles,

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mesmo que parcialmente, no ambiente de trabalho. O delta de variação indicará o nível de eficácia do curso. Ao realizar-se tal procedimento de avaliação dos alunos ocorre que, na verdade, está sendo medida a efetividade do instrutor em desenvolver os conhecimentos, habilidades e atitudes dos alunos (Kirkpatrick, 1998).

Em tendo produzido efeito positivo na geração de competências, sejam cognitivas, afetivas ou psicomotoras, espera-se que o aluno participante de programas de treinamento ecoe em seu ambiente de trabalho essas competências, multiplicando-as e transferindo-as para a equipe, fazendo com que haja um desenvolvimento mais amplo do grupo, não apenas do indivíduo isolado (Carvalho et al., 2009).

Na administração pública, são as escolas de governo os órgãos responsáveis pelo desenvolvimento de competências dos servidores públicos. Verifica-se que as escolas de governo da França (ENA – Ecole

Nationale d’Administration), da Alemanha (Bundesakademie für öffentliche Verwaltung – BaköV – Academia Federal de Administração

Pública) e do Reino Unido (Civil Service College) trabalham fortemente a formação e a qualificação de servidores, orientadas pelas competências técnicas e comportamentais que devem ser desenvolvidas conforme o perfil do departamento, o cargo do servidor, o trabalho e o papel social e pessoal; sendo esse levantamento das competências prévio à oferta de capacitação (Asazu, 2006; Hondeghem et al., 2006).

Observa-se, também, não ser apenas na academia que o tema da GC tem despertado interesse. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) realizou recente estudo sobre o uso de técnicas de gestão por competências abrangendo o setor público de diversos países, tais como Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, França, Japão, Coréia do Sul, Holanda, Reino Unido e Estados Unidos. O estudo identificou que nestes países esta abordagem provou ser uma efetiva maneira de: 1) definir as habilidades e os comportamentos necessários para que os servidores desempenhem bem suas atribuições; e 2) de realizar uma série de atividades de gestão de pessoas para garantir o apoio à organização por pessoas competentes as quais realizam efetivamente suas atividades (Op de Beeck e Hondeghem, 2010).

Neste sentido, países da União Europeia os quais já estão usando a gestão por competências na administração pública apresentam uma avaliação positiva da sua implementação, demonstrando uma tendência a aprimorar e ampliar os programas. Para os servidores, a gestão por competências fomenta o desenvolvimento pessoal e a melhor compreensão do que é necessário para atingir um elevado desempenho nas suas funções. O aspecto motivacional da gestão por competência é sempre ressaltado na administração pública destes países (Nunes et al., 2007).

No entanto, algumas das dificuldades encontradas para implementação de gestão por competências na administração pública brasileira também são evidenciadas em outros países. Horton (2000)

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aponta que a gestão por competências tem sido utilizada no Reino Unido desde os anos 1980, sem ter havido, no entanto, nenhuma política central, pois cada organização ou departamento desenvolveu sua própria abordagem. Isto resultou em um modelo fragmentado, ad

hoc e incremental, representando um grande desafio para as escolas

de governo daquele país.

Investigando os programas de treinamento na gestão pública alemã, Schröter e Röber (2015) apontaram três fatores relevantes que podem efetivamente moldar a relação entre os programas de formação no setor público e os valores institucionais: I) primeiramente, o nível institucional (do ambiente de treinamento e dos alunos) atua nesta relação, pois os valores mais voltados à tradições administrativas clássicas na instituição tendem a ser cooptados e endossados; II) além disso, também são registrados como fatores importantes o conteúdo dos programas de treinamento (algumas vezes excessivamente burocratizados); e III) a abordagem pedagógica utilizada (treinamentos predominantemente expositivos tendem a confirmar os valores institucionais já arraigados).

As experiências internacionais citadas anteriormente a respeito da gestão por competências junto à administração pública salientam a relevância do tema. No Brasil, as escolas de governo são um fenômeno recente, tendo sido instituídas através da Emenda Constitucional nº 19 de 1988 como responsáveis por manter atividades de formação e aperfeiçoamento dos servidores públicos. Ainda assim, as iniciativas de qualificação de pessoal vinculadas à administração pública remontam ao final da década de 1930. Wahrlich (1984) coloca que uma das funções do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em 1938 pelo então presidente Getúlio Vargas, era a melhoria dos serviços públicos através de programas de treinamento aos funcionários da administração pública, dentre outros. Rabelo (2011) complementa que o DASP foi pioneiro no Brasil ao desenvolver cursos de aperfeiçoamento junto à administração pública. As escolas de governo surgidas na década de 1980, com base na referida Emenda, tinham a finalidade de sistematizar as atividades de capacitação dos servidores públicos. A qualificação para a execução das atividades da administração pública se daria através do desenvolvimento das competências necessárias para a execução dos serviços públicos (Pires

et al., 2005). Dessa forma, faz-se necessário realizar o

acompanhamento dos servidores após a execução das atividades buscando averiguar o desenvolvimento dos conhecimentos e habilidades contemplados nas atividades e a execução desses no ambiente de trabalho – demonstrando, assim, a mudança de atitude dos servidores.

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3. METODOLOGIA

A presente pesquisa possui caráter exploratório. Uma pesquisa exploratória pretende “[...] proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses” (Gil, 2009, p. 40). Para atingir os objetivos propostos, a atividades realizadas neste estudo foram divididas em três etapas, apresentadas na Figura 2. A primeira etapa (“Etapa A – Análise Estratégica”) buscou analisar as escolas de governo nas três esferas da administração pública quanto ao seu intuito de desenvolver competências nos servidores. Nesta etapa, foram acessados documentos publicamente disponíveis (relatórios de gestão, planejamentos estratégicos,

websites) na busca por informações sobre a existência de práticas e

treinamentos que visassem o desenvolvimento de competências. Na segunda etapa da pesquisa (“Etapa B – Medindo Geração de Competências”), a partir dos autores consultados e da ausência de um método já consagrado na literatura, foi elaborado um instrumento para mensurar o impacto dos processos de treinamento das Escolas de Governo no desenvolvimento de competências em servidores públicos. A terceira e última etapa da pesquisa consistiu no teste de validação do instrumento com coleta de dados primários e sua posterior tabulação e análise em três escolas de governo: I) Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos (FDRH) do Estado do Rio Grande do Sul, a qual consiste em um sistema de formação, promoção e formação continuada voltada aos servidores públicos e agentes sociais; II) Escola de Gestão Pública (EGP) da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA), responsável por produzir e difundir conhecimentos científicos ligados à gestão pública e desenvolvimento de competências profissionais municipais; e III) Escola Superior de Gestão e Controle Francisco Juruena do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (ESGC), a qual promove ações de educação para administradores e servidores públicos, estudantes e pessoas ligadas a conselhos, entidades governamentais e ao terceiro setor. Essas escolas foram escolhidas por conveniência em função de interesse das mesmas em qualificar seus treinamentos, o que facilitou o acesso para realização da pesquisa empírica.

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Figura 2 - Detalhamento das etapas metodológicas

Fonte: Elaborado pelos Autores

Na ESGC, o treinamento avaliado foi o "Seminário Técnico sobre o Sistema Informatizado de Auditoria e Prestação de Contas", sendo aplicada a 1ª etapa - autoavaliativa pré-curso - no dia 8 de dezembro de 2015, com 392 respondentes, e a 2ª etapa - autoavaliativa pós-curso - no dia 10 de dezembro de 201, contando com 288 participantes (104 respondentes da primeira etapa não participaram da segunda etapa da coleta). A FDRH desenvolveu o "Curso de Gestão e Fiscalização de Contratos" no qual foi possível a aplicação do instrumento de coleta de dados da 1ª etapa - autoavaliativa pré-curso - no dia 25 de abril de 2016 e da 2ª etapa - autoavaliativa pós-curso - no dia 29 de abril do mesmo ano, totalizando 44 respondentes. Por sua vez, na EGP, foi avaliada a geração de competências a partir dos participantes do curso "Atendimento ao Público". O instrumento de coleta de dados da 1ª etapa - autoavaliativa pré-curso - foi aplicado no dia 10 de maio de 2016 e a 2ª etapa - autoavaliativa pós-curso - foi realizada no dia 19 de maio do mesmo ano, totalizando 13 respondentes.

Para a EGP e a FDRH, a 3ª etapa da parte empírica - entrevista com os gestores para mensuração da atitude - ocorreu no período de junho a julho de 2016. Já na ESGC, a mensuração da atitude foi obtida a partir dos desdobramentos dos indicadores apresentados por um relatório interno do Tribunal de Contas do Estado – mesmo havendo, ou não, maior adequação junto ao sistema de prestação de contas dos municípios.

4. DESCRIÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS

Os subcapítulos a seguir destinam-se a discutir os resultados das três etapas desta pesquisa. Inicialmente, apresenta-se o resultado do posicionamento estratégico de escolas de governo atuantes nas três diferentes esferas da administração pública (municipal, estadual e federal). Após, descreve-se o instrumento proposto para análise do impacto das atividades de treinamento no desenvolvimento de competências. Por fim, verifica-se a efetividade de três escolas de governo atuantes no estado do Rio Grande do Sul através do instrumento proposto.

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4.1 ANÁLISE ESTRATÉGICA

Partindo do pressuposto de que a competência é constituída por conhecimentos, habilidades e atitudes (Ruas, 2001), a presente sessão discute o papel das escolas de governo no que diz respeito ao desenvolvimento de competências dos funcionários da administração pública. O Decreto de nº 5.707 de 23 de fevereiro de 2006 instituiu a política e as diretrizes para o desenvolvimento de pessoal vinculado à administração pública federal. O referido decreto teve como finalidade a melhoria da eficiência, eficácia e da qualidade dos serviços prestados; o desenvolvimento permanente de pessoal; a adequação das competências dos servidores públicos aos interesses das instituições; dentre outras. No que diz respeito à gestão por competências, a legislação a entende como a “gestão da capacitação orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituição” (Brasil, 2006, grifo nosso). Essa definição de gestão por competências vai ao encontro da utilizada neste trabalho, destacando que a competência é composta por um conjunto de CHA alinhados com os objetivos organizacionais (Carbone

et al., 2009).

Porém, ainda que exista a pretensão de serem desenvolvidas competências funcionais do quadro de servidores, essa não ocorrerá sem uma organização responsável por coordenar as necessidades de desenvolvimento e propor atividades de capacitação. Essa coordenação e proposição se dão através das Escolas de Governo. Por Escola de Governo entendem-se “[...] as instituições destinadas, precipuamente, à formação e ao desenvolvimento de servidores públicos, incluídas na estrutura da administração pública federal direta, autárquica e fundacional” (Brasil, 2006).

Em todo o Brasil existem diversas Escolas de Governo distribuídas nas esferas nacional, estadual e municipal. Dentre essas Escolas, cerca de 262 participam da Rede Nacional de Escolas de Governo (RNEG). A RNEG é uma articulação informal entre diferentes Escolas de Governo e foi criada para aumentar a eficácia das ações de capacitação e formação das escolas dos níveis municipal, estadual e federal e para permitir a troca de experiências entre as instituições. A capacitação é aqui entendida como um “processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais” (Brasil, 2006, grifo nosso).

De um modo geral, pode-se dizer que as Escolas de Governo atuam através da realização de diferentes eventos de capacitação e, portanto, buscam o desenvolvimento de competências dos servidores públicos. Dentre as diversas Escolas dessa rede, pode-se considerar que uma das principais Escolas de Governo existentes, hoje, é a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). Quanto ao desenvolvimento

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de competências, percebeu-se seu aparecimento, de forma explícita, na missão da ENAP: “desenvolver competências de servidores públicos para aumentar a capacidade de governo na gestão de políticas públicas” (ENAP, 2016, grifo nosso).

Na cidade de Porto Alegre, (RS) existem também diferentes escolas de governo vinculadas ao município e que fazem parte da RNEG. Dessas, merece destaque a Escola de Gestão Pública (EGP). A EGP foi criada em 2003 através do Decreto nº 14.194 e tem como missão “produzir e difundir conhecimentos científicos ligados à gestão pública e desenvolver competências profissionais que potencializem a eficácia das estratégias do Município de Porto Alegre” (PMPA, 2016, grifo nosso).

No nível estadual, citam-se duas escolas: a) a Rede Escola de Governo vinculada à Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos (FDRH) do Rio Grande do Sul, em parceria com instituições de ensino superior de interesse público e instituída através da lei n° 13.824 de 27 de outubro de 2011, cuja articulação tem o objetivo de “(...) prepara os recursos humanos da administração pública para que desenvolvam e executem projetos nas mais diferentes áreas, promovendo a transversalidade e o diálogo entre secretarias e órgãos (FDRH, 20??, grifo nosso); e b) a Escola Superior de Gestão e Controle Francisco Juruena (ESGC), a qual tem por finalidade “a capacitação de agentes públicos integrantes do corpo técnico do Tribunal e dos órgãos e entes jurisdicionados, nas esferas Estadual e Municipal e de outros segmentos da sociedade” (Rio Grande do Sul, 2016, grifo nosso).

Essas quatro escolas ilustram a intenção do desenvolvimento de competências dentro da administração pública por meio das Escolas de Governo. A ENAP e a EGP apresentam essa dimensão na sua missão de forma explícita. A ESGC destaca a atuação por meio de capacitações. E de forma implícita, também se verifica essa preocupação na FDRH, uma vez depreendido que, para ocorrer uma melhoria nos recursos humanos da administração pública a fim de executarem projetos, deve haver o desenvolvimento de algumas competências necessárias para a elaboração de tais projetos, bem como sua execução de maneira econômica, eficiente, eficaz e efetiva. Desta forma, é possível afirmar a existência de um alinhamento estratégico das escolas de governo nas três esferas (municipal, estadual e federal) quanto ao intuito de desenvolver competências em servidores públicos.

Contudo, ainda que um indivíduo tenha participado de evento de aprendizagem baseado em competências, não demonstra, necessariamente, a apresentação dessas competências quando da necessidade em desempenhar papéis na organização (Carvalho et al., 2009). Assim, não basta somente a intenção estratégica da escola, é necessário que os treinamentos sejam capacitantes e os indivíduos sejam motivados. O próximo capítulo visa analisar o grau de efetividade das escolas de governo no desenvolvimento de

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competências através dos seus programas de formação e processos de treinamento.

4.2 INSTRUMENTO PARA AVALIAÇÃO DO IMPACTO DOS PROGRAMAS DE FORMAÇÃO

O instrumento proposto aborda as três dimensões do conceito de competência (Conhecimento, Habilidade e Atitude), sendo aplicado em três estágios (autoavaliação pré-treinamento, autoavaliação pós-treinamento e entrevista com o gestor), predominantemente quantitativos e podem ser encontrados nos Anexos 1 a 3. Para que se identificassem os conhecimentos, habilidades e atitudes a serem incluídos no instrumento, foram realizadas reuniões preparatórias com cada uma das escolas de governo e com os instrutores de cada curso. As matrizes de treinamentos de cada escola, bem como os planos individuais com os conteúdos previstos também foram utilizados para obter-se uma expressão sintética dos conteúdos das ementas. Os conhecimentos foram expressos através de substantivos e as habilidades através de verbos. Pressupôs-se que as competências a serem desenvolvidas nos cursos estavam alinhadas às necessidades dos órgãos cujos servidores seriam treinados.

Na etapa autoavaliativa pré-curso, os alunos são convidados a opinar, antes do início do curso, sobre o seu grau de formação em relação aos conhecimentos e habilidades os quais pretendem desenvolver durante o treinamento, em uma escala de 1 a 5. Em cada treinamento, o conjunto de conhecimentos e habilidades é customizado no instrumento de acordo com o planejamento da escola de governo. Ao final desta etapa é possível obter um escore médio que representa o resultado desta avaliação.

Após o treinamento, o mesmo conjunto de conhecimentos e habilidades é reaplicado no grupo de alunos que participou da primeira etapa, visando medir a variação da percepção dos mesmos em relação ao desenvolvimento destes conhecimentos e habilidades durante o curso.

Entretanto, a visão do servidor sobre seu aproveitamento do curso pode diferir da visão do seu gestor, aquele cuja responsabilidade é de acompanhar o desenvolvimento de tais atitudes. Assim, decorridos aproximadamente 20 dias do retorno dos servidores aos seus locais de trabalho, é colhida a visão dos seus gestores sobre o grau de aplicação prática dos conhecimentos e habilidades desenvolvidos no treinamento do qual o servidor participou, representando a percepção da atitude. Cada gestor é, então, questionado da prática de cada conhecimento e habilidade, desenvolvidos no curso, por parte do funcionário.

Em relação aos conhecimentos e habilidades, a estrutura do instrumento considera que o programa de treinamento é efetivo para desenvolvimento de competências caso haja uma variação positiva

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entre a autoavaliação pré-curso e a pós-curso. Em se tratando da dimensão atitude, a efetividade é sinalizada a partir da percepção positiva do gestor em relação à mudança de atitude de cada servidor participante do treinamento, de acordo com a visão binária de variação de atitude ressaltada por Kirkpatrick (1998). Dessa forma, o instrumento permite verificar se a competência foi desenvolvida tridimensionalmente.

A literatura aponta que estabelecimento de padrões de competências podem testar a efetividade de programas de treinamento; melhorar o recrutamento; identificar gaps de treinamento que podem levar à melhor eficiência, produtividade, segurança no trabalho e retenção de servidores, pois permitem a comparação e evolução do aprendizado (Op de Beeck e Hondeghem, 2010). Entende-se que a estrutura do instrumento permite identificar as competências desejadas de cursos técnicos e gerenciais de cada escola de governo pesquisada; contrastar a evolução de conhecimentos e atitudes dos alunos participantes antes e após os cursos; e verificar mudanças de atitude por parte dos alunos participantes dos cursos após o treinamento. A estrutura do instrumento segue a visão de lacuna de competência, anteriormente discutida neste artigo, e pode ser assim sintetizada:

Figura 3 - Estrutura do instrumento proposto

Fonte: Elaborado pelos Autores

Embora o instrumento proposto possa ser considerado de simples estruturação, não foram encontradas, nos periódicos nacionais, para fins de comparação, outras propostas de instrumento para avaliação do impacto dos treinamentos no desenvolvimento de competências. Uma das possíveis críticas que o instrumento pode receber é a ausência de uma etapa avaliativa da dimensão atitude para o período pré-curso; no entanto, acredita-se que a adição desta etapa pode inviabilizar a aplicação sistemática do instrumento nas

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organizações públicas, nas quais as inscrições para treinamentos, às vezes, são realizadas em curto espaço de tempo, muitas vezes, à véspera do início do curso.

4.3 IMPACTO DAS ESCOLAS DE GOVERNO NO DESENVOLVIMENTO DE COMPETÊNCIAS

Tendo sido o instrumento criado, necessitava-se validá-lo junto às escolas de treinamento, escolas de governo, especificamente para esta pesquisa. Portanto, era necessário instituir um critério para definir o nível de treinamento, o qual se pretendia investigar, e seu impacto na estrutura organizacional. Este questionamento possibilitou observar a não adequação dos cursos de nível estratégico e gerencial na verificação da efetividade dos cursos promovidos pelas Escolas de Governo, tendo em vista a necessidade de um prazo maior de monitoramento dos alunos participantes, a fim de analisar se os conhecimentos e habilidades desenvolvidos foram colocados em prática na geração da atitude. Com base nessa análise, foi definido que os cursos de nível operacional, com instruções normativas, prerrogativas de âmbito técnico e de suporte nas rotinas administrativas, estariam de acordo com o escopo da pesquisa, pois os conhecimentos e habilidades apontados pelos planos de curso eram mensuráveis em curto espaço de tempo, possibilitando identificar a mudança da atitude e, consequentemente, a geração de competências. A Tabela 1 apresenta os resultados da aplicação do instrumento proposto em três escolas de governo atuantes na região de Porto Alegre – RS, conforme datas anteriormente comentadas. Foi possível obter uma amostra abrangente, sendo 292 participantes na Escola Superior de Gestão e Controle Francisco Juruena do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (ESGC); 13 participantes na Escola de Gestão Pública da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (EGP); e 44 na Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos (FDRH) do Estado do Rio Grande do Sul.

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Tabela 1 - Efetividade dos Programas de Treinamento para Geração de Competências em 3 escolas de governo

ESGC EGP FDRH

Média DP(1) _Média _DP _Média _DP

Conhecimento Pré-Curso(2) 3,0347 1,2641 3,4231 1,0632 1,8512 0,9101 Conhecimento Pós-Curso(3) 3,5118 1,1127 4,3889 0,6564 3,2381 0,9833 Variação(4) 0,4771 0,9658 1,3869 Habilidade Pré-Curso(2) 3,5427 1,2325 3,8974 1,0762 1,7877 0,9479 Habilidade Pós-Curso(3) 3,9302 1,0076 4,6852 0,5075 3,2381 0,9459 Variação(4) 0,3875 0,7877 1,4504

Atitude(5) _Sim _Sim _Sim

(1) Desvio-Padrão

(2) Média das respostas dos participantes do treinamento no período pré-curso. (3) Média das respostas dos participantes do treinamento no período pós-curso. (4) Δ = (2) – (1).

(5) Consolidação da percepção dos gestores em relação à mudança de comportamento dos participantes.

Fonte: Elaborado pelos autores

Para consolidação dos resultados, são apresentadas a média e o desvio-padrão das respostas. Na etapa autoavaliativa, os escores poderiam variar de (1) a (5) em um gradiente, sendo (1) possuir pouco daquele Conhecimento ou Habilidade ou (5) possuir muito daquele Conhecimento ou Habilidade. De maneira geral, os treinamentos ofertados por estas escolas de governo e avaliados pela pesquisa têm sido efetivos no processo de geração de competências. Essa afirmação é possível a partir da identificação de uma variação positiva do nível de conhecimentos e habilidades desenvolvidos nos cursos ofertados, captada pela comparação entre as fases pós-curso e pré-curso. Ou seja, verifica-se que as médias das etapas autoavaliativas pós-curso para conhecimentos e habilidades foram sempre superiores à etapa autoavaliativa pré-curso. Além disso, nas três escolas de governo investigadas, na percepção dos gestores entrevistados, houve mudança de atitude dos participantes dos processos de treinamento. Isso significa que os gestores puderam observar, no ambiente de trabalho, a mudança nas ações dos seus subordinados os quais participaram do treinamento.

A EGP foi a escola de governo a apresentar os maiores escores médios na autoavaliação pré-curso, e a FDRH os menores. Dessa maneira, a FDRH foi a escola a demonstrar maior ampliação nos escores para conhecimento e habilidades pré e pós-curso e também a

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única escola de governo na qual a mudança de habilidades foi percebida de maneira mais forte do que a mudança de conhecimentos, de acordo com as médias das autoavaliações.

Cabe ressalvar que os maiores escores obtidos pela FDRH na variação de conhecimentos e habilidades não significam sua maior efetividade em relação às demais no desenvolvimento de competências. É necessária a parcimônia na interpretação dos resultados, pois em cada escola foram coletadas respostas em vários cursos, cujos participantes possuíam perfil diversificado, assim como diferentes ministrantes e número de respondentes. O objetivo desta pesquisa não era investigar os fatores que podem influenciar a efetividade das escolas de governo na geração de competências através de processos de treinamento nem compará-las entre si. O escopo foi a proposição de um instrumento para mensuração do impacto dos processos de treinamento na geração de competências e a validação deste instrumento preliminar a partir da aplicação nestas três escolas.

Identificou-se, também, uma tendência à redução na variabilidade das respostas dos participantes no período pós-curso, tanto para conhecimentos como para habilidades, pois o desvio-padrão das respostas neste período foi geralmente menor comparado à fase pré-curso. Essa redução pode indicar, à medida em que o treinamento é realizado, uma menor variação de opiniões dos participantes a despeito do nível de conhecimento destes, a partir da disseminação dos conteúdos.

Os resultados da etapa empírica suportam a ideia de que o instrumento proposto pode ser capaz de captar a lacuna da competência (Figura 1), pois permite a avaliação dos participantes dos processos de treinamento nas três dimensões do conceito de competência. Pode-se inferir que a aplicação deste instrumento de maneira sistemática por escolas de governo possa auxiliar na sua gestão, comparando a efetividade de diferentes cursos (cursos de nível estratégico x operacional, cursos de curta x longa duração, cursos presenciais x cursos a distância, por exemplo).

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Esta pesquisa abordou a formação de competências em escolas de governo a partir da constatação de que os programas de treinamento são condições necessárias, mas não suficientes, para a mudança de atitudes e geração de novas competências. A literatura aponta, por exemplo, para a necessidade do envolvimento dos participantes em projetos práticos a serem realizados no seu próprio ambiente de trabalho, onde a atitude é exercida para potencializar o desenvolvimento de competências (Ruas, 2001).

Identificou-se que escolas de governo atuantes em três esferas da administração pública (municipal, estadual e federal) possuem, em

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seu contexto estratégico, o objetivo de desenvolver competências em servidores públicos através de programas de treinamento. Embora estes esforços careçam de coordenação, já podem ser considerados um sinal positivo para a gestão de pessoas na administração pública. Caso não houvesse esse alinhamento nas estratégicas entre as escolas das três esferas, a falta de consenso sobre a formação dos servidores poderia ser danosa para a gestão pública.

Assim, o instrumento desenvolvido nesta pesquisa procurou transcender a visão da mera avaliação de satisfação e aprendizagem, estruturando-se como um meio de avaliar a formação da competência nas suas três dimensões (conhecimento, habilidade e atitude) através de etapas autoavaliativas e entrevistas com os gestores dos participantes dos processos de treinamento. Entende-se que as instituições de formação de profissionais, como as escolas de governo, passam a agregar valor às organizações públicas quando, de fato, conseguem desenvolver competências, ou seja, quando geram um impacto positivo nos seus públicos-alvo. O instrumento desenvolvido nesta pesquisa auxilia na medição do desempenho da própria escola de governo ao verificar a sua efetividade em desenvolver e gerar competências nos servidores a partir dos cursos oferecidos; auxilia o gestor da instituição formadora a avaliar e identificar lacunas de seus treinamentos; e pode ser replicado nas mais diversas realidades de escolas e treinamentos.

Na última etapa desta pesquisa, o resultado da aplicação do instrumento proposto em três Escolas de Governo evidenciou que tais escolas estão sendo efetivas no desenvolvimento de competência dos servidores públicos os quais frequentam seus treinamentos. Obteve-se uma variação positiva entre as autoavaliações pré e pós-curso, bem como uma observação de mudança de atitude, na visão dos gestores. Espera-se que a proposição deste instrumento incentive novas pesquisas na área; estudos sobre instrumentos de avaliação alternativos; bem como a aplicação do mesmo instrumento em outras Escolas de Governo.

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