FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA E CONTABILIDADE PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E
CONTROLADORIA
ALEXANDRE ROSA REIS
TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) E A LEI DE ACESSO À
INFORMAÇÃO (LAI)
FORTALEZA 2018
TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) E A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI)
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração e Controladoria, da Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade da Universidade Federal do Ceará como requisito para a obtenção do Título de Mestre em Administração e Controladoria. Área de Concentração: Contabilidade, Controladoria e Finanças. Orientadora: Prof. Dra. Denise Maria Moreira Chagas Corrêa.
FORTALEZA 2018
TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) E A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI)
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração e Controladoria, da Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade da Universidade Federal do Ceará como requisito para a obtenção do Título de Mestre em Administração e Controladoria. Área de Concentração: Contabilidade, Controladoria e Finanças. Orientadora: Prof. Dra. Denise Maria Moreira Chagas Corrêa.
Aprovada em: _____/______/________
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________
Prof. Dra. Denise Maria Moreira Chagas Corrêa. (Orientadora) Universidade Federal do Ceará – UFC
________________________________________ Prof. Dra. Roberta Carvalho de Alencar
Universidade Federal do Ceará – UFC
________________________________________ Prof. Dra. Sueli Maria Araújo Cavalcante
A governança corporativa aplica-se também ao Setor Público. Dentre os princípios da governança estão o disclosure e o accountability. O primeiro diz respeito aos aspectos de divulgação e de transparência, e o segundo, à prestação de contas. Os Tribunais de Contas atuam como órgãos de controle externo da Administração Pública, em apoio também ao controle social, portanto, os tribunais atuam para otimizar a governança e a gestão pública. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei de Acesso à Informação (LAI) enfocaram a transparência pública e a prestação de contas, em seu aspecto eletrônico. Assim, o objetivo geral do trabalho consistiu em verificar o grau de transparência eletrônica dos Tribunais de Contas brasileiros, consoante aos dispositivos da LRF e da LAI. Para tanto, este estudo foi descritivo, qualitativo e quantitativo e documental. Foram examinados os 32 Tribunais de Contas dos estados e municípios em funcionamento no Brasil. Para avaliar o grau de transparência foi utilizado o modelo adaptado de Nunes (2013), cujas notas poderiam estar compreendidas no intervalo fechado [-50; +150]. Os resultados mostraram que a média nacional foi de apenas 6,64 (muito baixo grau de transparência eletrônica).Os cinco Tribunais de Contas com os melhores resultados apresentaram grau apenas moderado de transparência eletrônica. Foram eles: o TCM/PA, TCE/ES, TCE/PI, TCE/PB e TCE/MT. Os cinco tribunais com os piores resultados apresentaram grau de transparência muito baixo. Foram eles: TCE/SE, TCE/AM, TCE/MS, TCE/AL e TC/DF. No ranking das regiões, a Região Sul ficou com média de 11,97 (baixo grau de transparência eletrônica) e as demais regiões todas com grau “muito baixo” de transparência, com destaque para a região Centro-Oeste, com a menor média -0,10. Em síntese, os resultados indicaram que há ainda um longo caminho a ser perseguido pelos gestores dos Tribunais de Contas para o alcance de graus, pelo menos moderado, de transparência eletrônica, entretanto, os primeiros passos para o atendimento da transparência eletrônica, nos moldes impostos pela LRF e pela LAI já foram dados.
Palavras-chave: Governança pública. Transparência eletrônica. Tribunais de Contas. Lei de
Corporate governance also applies to the Public Sector. Among the principles of governance are disclosure and accountability. The first concerns aspects of disclosure and transparency, and the second, accountability. The courts of auditors act as external control bodies for the Public Administration, in support of social control as well, therefore, the courts act to optimize governance and public management. The Fiscal Responsibility Law (LRF) and the Access to Information Law (LAI) focused on public transparency and accountability, in their electronic aspect. Thus, the general objective of the work was to verify the degree of electronic transparency of the Brazilian Courts of Accounts, according to the provisions of the LRF and LAI. Therefore, this study was descriptive, qualitative and quantitative and documentary. The 32 courts of accounts of the states and municipalities in operation in Brazil were examined. To assess the degree of transparency, the adapted model by Nunes (2013) was used, whose notes could be included in the closed interval [-50; +150]. The results showed that the national average was only 6.64 (very low degree of electronic transparency). The five courts of accounts with the best results showed only a moderate degree of electronic transparency. They were: TCM / PA, TCE / ES, TCE / PI, TCE / PB and, TCE / MT. The five courts with the worst results had a very low degree of transparency. They were: TCE / SE, TCE / AM, TCE / MS, TCE / AL and TC / DF. In the ranking of the regions, the South Region had an average of 11.97 (low degree of electronic transparency) and the other regions all had a 'very low' degree of transparency, with emphasis on the Midwest region, with the lowest average - 0.10. In summary, the results indicated that there is still a long way to go for the managers of the courts of auditors to achieve at least moderate degrees of electronic transparency, however, the first steps towards meeting electronic transparency, along the lines imposed by the LRF and by LAI have already been given.
Keywords: Public governance. Electronic transparency. Courts of accounts. Fiscal
Tabela 1 – Intervalos das notas ponderadas dos tribunais agrupados por nível de transparência
...49
Tabela 2 – Distribuição de frequência das notas dos tribunais da Região Norte...51
Tabela 3 – Distribuição de frequência das notas dos tribunais da Região Nordeste...54
Tabela 4 – Distribuição de frequência das notas dos tribunais da Região Centro-Oeste...57
Tabela 5 – Distribuição de frequência das notas dos tribunais da Região Sudeste...60
Tabela 6 – Distribuição de frequência das notas dos tribunais da Região Sul...63
Tabela 7 – Distribuição de frequência das notas dos Tribunais de Contas do Brasil ...66
Quadro 1 – Relação dos Tribunais de Contas e abrangência de fiscalização...34
Quadro 2 – Estudos sobre transparência dos gastos públicos...36
Quadro 3 – Modelo de avaliação de Nunes (2013)...40
Quadro 4 – Escala dos níveis de avaliação dos descritores do modelo de Nunes (2013)...41
Quadro 5 – Relação dos endereços eletrônicos dos Tribunais de Contas ...45
Quadro 6 – Relação de descritores contemplados no modelo de Nunes (2013) e excluídos por não se aplicarem aos Tribunais de Contas ...47
Quadro 7 – Modelo de avaliação da transparência dos portais dos Tribunais de Contas ...48
Quadro 8 – Avaliação da transparência dos Tribunais de Contas da região Norte... 52
Quadro 9 – Avaliação da transparência dos Tribunais de Contas da região Nordeste...55
Quadro 10 – Avaliação da transparência dos Tribunais de Contas da região Centro-Oeste ....58
Quadro 11 – Avaliação da transparência dos Tribunais de Contas da região Sudeste...61
Quadro 12 – Avaliação da transparência dos Tribunais de Contas da região Sul...64
Quadro 13 – Ranking de transparência eletrônica das regiões...67
Quadro 14 – Ranking nacional de transparência eletrônica dos tribunais...68
Quadro 15 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.1-Peças orçamentárias...77
Quadro 16 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.2.2 – Funcional Programática...77
Quadro 17 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.2.2 – Programas (Projetos, Ações e Atividades...78
Quadro 18 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.2.3 – Natureza da Despesa ...78
Quadro 19 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.2.4 – Fonte de recursos...79
Quadro 20 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.3.1 – Empenho...79
Quadro 21 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.3.2 – Liquidação...80
Quadro 22 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.3.3 – Pagamentos...80
Quadro 23 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.4 – Beneficiários...81
Quadro 24 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.5 – Bem ou serviço prestado ...82
Quadro 25 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.6.1 – Licitatório ...83
Quadro 26 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.6.2 – Editais e Resultados. ...83
Quadro 28 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.6.4 – Convênios...84
Quadro 29 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.7.1 – Previsão de Receitas ...85
Quadro 30 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.7.2 – Recebimento de Receitas...85
Quadro 31 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.8.1 – Competências e estrutura...86
Quadro 32 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.8.2 – Informações para contato...86
Quadro 33 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.9 – Acompanhamento de obras...87
Quadro 34 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.10.1 – Remuneração...87
Quadro 35– Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.10.2 – Quadro de Pessoal. .88 Quadro 36 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.10.3 – Descrição dos Servidores...88
Quadro 37 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.10.4 – Situação dos Cargos ...89
Quadro 38 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.10.5 – Concursos Públicos ...89
Quadro 39 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 1.10.6 – Diárias...90
Quadro 40 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 2.1.1 – Acesso...90
Quadro 41 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 2.1.2 – Perguntas...91
Quadro 42 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 2.1.3 – Ferramenta de busca ...92
Quadro 43 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 2.2.1 – Gravação de relatórios ...92
Quadro 44 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 2.2.2 – Autenticidade das informações...93
Quadro 45 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 2.3.1 – Comunicações...93
Quadro 46 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 2.3.2 – Solicitações...94
Quadro 47 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 3.1 – Atualização...94
Quadro 48 – Modelo de parâmetros para avaliação do descritor 3.2 – Série histórica...95
Quadro 51 – Nota do nível de transparência do TCE/TO...98
Quadro 52 – Nota do nível de transparência do TCE/AP...99
Quadro 53 – Nota do nível de transparência do TCE/PA...100
Quadro 54 – Nota do nível de transparência do TCE/AC...100
Quadro 55 – Nota do nível de transparência do TCE/RO...102
Quadro 56 – Nota do nível de transparência do TCE/RR...103
Quadro 57 – Nota do nível de transparência do TCE/AM...104
Quadro 58 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais do Nordeste ...105
Quadro 59 – Nota do nível de transparência do TCE/PI...106
Quadro 60 – Nota do nível de transparência do TCE/PB...107
Quadro 61 – Nota do nível de transparência do TCE/CE...108
Quadro 62 – Nota do nível de transparência do TCE/BA...109
Quadro 63 – Nota do nível de transparência do TCE/PE...110
Quadro 64 – Nota do nível de transparência do TCE/MA...111
Quadro 65 – Nota do nível de transparência do TCE/RN...112
Quadro 66 – Nota do nível de transparência do TCM/BA...113
Quadro 67 – Nota do nível de transparência do TCE/SE...114
Quadro 68 – Nota do nível de transparência do TCE/AL...115
Quadro 69 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais do Centro-Oeste...116
Quadro 70 – Nota do nível de transparência do TCE/MT...117
Quadro 71 – Nota do nível de transparência do TCM/GO...118
Quadro 72 – Nota do nível de transparência do TCE/GO...119
Quadro 73 – Nota do nível de transparência do TCE/MS...120
Quadro 74 – Nota do nível de transparência do TC/DF...121
Quadro 75 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais do Sudeste ...122
Quadro 76 – Nota do nível de transparência do TCE/ES...123
Quadro 77 – Nota do nível de transparência do TCE/MG...124
Quadro 78 – Nota do nível de transparência do TCM/RJ...125
Quadro 79 – Nota do nível de transparência do TCM/SP...126
Quadro 82 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais da Região
Sul...129
Quadro 83 – Nota do nível de transparência do TCE/RS...130
Quadro 84 – Nota do nível de transparência do TCE/PR...131
Quadro 85 – Nota do nível de transparência do TCE/SC...132
Quadro 86 – Consolidação do resultado geral da transparência eletrônica dos tribunais no âmbito nacional...133
APG – Administração Pública Gerencial
CMPGC – Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa FASB – Financial Accounting Standards Board
GE – Governo Empreendedor
IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa IFAC – International Federation of Accountants
LAI – Lei de Acesso à Informação LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal MBC – Movimento Brasil Competitivo
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico PIB – Produto Interno Bruto
TC/DF – Tribunal de Contas do Distrito Federal TCE/AC – Tribunal de Contas do Estado do Acre TCE/AL – Tribunal de Contas do Estado de Alagoas TCE/AM – Tribunal de Contas do Estado do Amazonas TCE/AP – Tribunal de Contas do Estado do Amapá TCE/BA – Tribunal de Contas do Estado da Bahia TCE/CE – Tribunal de Contas do Estado do Ceará
TCE/ES – Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo TCE/GO – Tribunal de Contas do Estado de Goiás
TCE/MA – Tribunal de Contas do Estado do Maranhão TCE/MG – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais TCE/MS – Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul TCE/MT – Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso TCE/PA – Tribunal de Contas do Estado do Pará
TCE/PB – Tribunal de Contas do Estado da Paraíba TCE/PE – Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco TCE/PI – Tribunal de Contas do Estado do Piauí
TCE/PR – Tribunal de Contas do Estado do Paraná
TCE/RJ – Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
TCE/RN – Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte TCE/RO – Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
TCE/RS – Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul TCE/SC – Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina TCE/SE – Tribunal de Contas do Estado de Sergipe
TCE/SP – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo TCE/TO – Tribunal de Contas do Estado do Tocantins
TCM/BA – Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia TCM/GO – Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás TCM/PA – Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará TCM/RJ – Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro TCM/SP – Tribunal de Contas do Município de São Paulo TCs – Tribunais de Contas
Índice
1 INTRODUÇÃO...15
2 GOVERNANÇA PÚBLICA: UM ENFOQUE DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA. .20 2.1 Princípios da Transparência e Accountability na Administração Pública...20
2.2 Transparência na Administração Pública como dever legal...26
2.2.1 Transparência consoante a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)...26
2.2.2 Transparência consoante a Lei de Acesso à Informação (LAI)...27
2.3 Governança Aplicada ao Setor Público...30
2.4 O papel dos Tribunais de Contas dos estados e dos municípios na otimização da gestão pública...34
2.5 Estudos anteriores sobre transparência na Administração Pública...38
3 METODOLOGIA...45
3.1 Tipologia da pesquisa...45
3.2 População e Amostra...46
3.3 Coleta dos Dados...46
3.4 Tratamento e análise dos Dados...48
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS...53
4.1 Análise dos Tribunais de Contas da Região Norte...53
4.2 Análise dos Tribunais de Contas da Região Nordeste...56
4.3 Análise dos Tribunais de Contas da Região Centro-Oeste...59
4.4 Análise dos Tribunais de Contas da Região Sudeste...61
4.5 Análise dos Tribunais de Contas da Região Sul...64
4.6 Ranking nacional de transparência dos Tribunais de Contas e das Regiões...67
5 CONCLUSÃO...72
REFERÊNCIAS...75
ANEXO A – MODELOS DOS PARÂMETROS DE AVALIAÇÃO DO NÍVEL DE TRANSPARÊNCIA, POR DESCRITOR...79
APÊNDICE A – RESULTADOS DA AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA DA REGIÃO NORTE...98
Quadro 49 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais da Região Norte...98
APÊNDICE B – RESULTADOS DA AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA DA REGIÃO NORDESTE...107
Quadro 58 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais da Região Nordeste...107 APÊNDICE C – RESULTADOS DA AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA
Quadro 69 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais da Região Centro-Oeste...118 APÊNDICE D – RESULTADOS DA AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA DA REGIÃO SUDESTE...124 Quadro 75 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais da Região Sudeste...124 APÊNDICE E – RESULTADOS DA AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ELETRÔNICA DA REGIÃO SUL...131 Quadro 82 – Consolidação do resultado da transparência eletrônica dos tribunais da Região Sul...131 APÊNDICE F – RESULTADOS GERAL DA AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA
ELETRÔNICA NO ÂMBITO NACIONAL...135 Quadro 86 – Consolidação do resultado geral da transparência eletrônica no âmbito nacional. ...135
1 INTRODUÇÃO
Com o advento da Constituição Federal de 1988, intitulada Constituição Cidadã, percebe-se claramente a preocupação do constituinte, entre outras, com a imposição de limites de gastos públicos e com a promoção de transparência dos atos emanados da Administração Pública. No que diz respeito ao acesso à informação, os dispositivos do inciso XXXIII, art. 5º, no inciso II, do §3º, do art.37 e no §2º do art.216 da Constituição da República de 1988, atribuem simultaneamente um dever à administração pública e um direito ao cidadão a ter ingresso às informações. Assim, diante das previsões constitucionais à Transparência na administração pública, o legislador brasileiro regulamentou o acesso à informação por intermédio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e à Lei de Acesso à Informação (LAI), trazendo à legislação brasileira a transparência eletrônica no âmbito da gestão pública.
A Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabeleceu instrumentos de transparência da gestão fiscal ao instituir normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Adicionalmente, a Lei Complementar no. 131/2009 acrescentou novos dispositivos à LRF que ampliaram a institucionalização da transparência pública (BRASIL, 2009).
Por conseguinte, após a entrada em vigor da Lei federal nº 12.527/2011, também conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI), o povo brasileiro passou a contar com um importante instrumento facilitador da atuação do cidadão na esfera governamental, pois ela determina que o acesso às informações estatais seja a regra, e o sigilo, a exceção.
Neste sentido, entende-se que
a LAI se destaca como importante marco da transparência na gestão pública, primando pela publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção, por meio de medidas que devem ser executadas de acordo com os princípios básicos da administração pública e por diretrizes que zelam e incentivam a ampla transparência. (BRANCO; MENDES, 2014, p. 850).
Neste contexto, no que é alusiva à transparência, segundo Matias (2010), a governança nas organizações públicas e privadas apresenta significativas similitudes; verifica-se, em um sentido amplo, que os princípios básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e público são idênticos, no que concerne à transparência, à equidade, à prestação de contas e à accountability.
Em referência às organizações públicas, Airoldi e Silveira (2015) ensinam que a transparência, como um Princípio da Gestão Fiscal, deriva do Princípio Constitucional da
Publicidade, reforçando os mecanismos de democracia e de eficiência na gestão, oferecendo condições de participação e de fiscalização através do controle da sociedade e dos demais órgãos competentes.
A transparência no Brasil vem tomando relevância no setor público, por contribuir com o controle externo e o controle social que a comunidade pode e deve exercer sobre a gestão pública. De acordo com Ceolin, Almeida, Alves (2016), a transparência é um tema de grande relevância e responsabilidade para os gestores da Administração Pública Brasileira e vincula-se à obrigatoriedade, prevista em lei, de transmitir à sociedade a prestação de contas da utilização dos recursos públicos. Neste sentido, os portais eletrônicos dos órgãos são ferramentas que auxiliam no processo de prestação de contas, culminando com o denominado efetivo controle social.
Desta maneira, faz-se necessário que o gestor público atue de forma transparente, buscando dar efetividade ao princípio da accountability, no que se refere ao uso dos recursos públicos, bem como aos aspectos de desempenho, os quais são submetidos ao exame minucioso do controle externo e do controle social.
Para tanto, a fiscalização da transparência dos órgãos e entidades da administração pública está a cargo dos Tribunais de Contas, órgão auxiliar do controle externo com prerrogativa de elaborar parecer prévio sobre as contas do poder executivo, bem como verificar se o gasto foi realizado segundo as normas legais e se o resultado esperado foi alcançado durante e após a aplicação dos recursos públicos. Inclui-se, ainda, no rol das atribuições, a apreciação da legalidade dos contratos, da admissão de pessoal, concessão de aposentadorias, reformas e pensões, além de se manifestar acerca da legalidade das licitações em caráter prévio, evitando, assim, benefícios a determinados grupos econômicos.
Além de atuar no controle externo dos gastos públicos, os Tribunais de Contas fa-zem parte da estrutura da administração pública que guarda e utiliza bens e recursos econômi-cos e financeiros. Por este motivo, é fundamental avaliar a situação que se encontra o acesso à informação dos atos de gestão da administração das cortes de contas. Observando se os conte-údos informacionais inerentes aos atos de gestão da administração estão dispostos em conso-nância com os ditames da LRF e LAI, bem como avaliar a usabilidade e a disponibilidade dos dados presentes em seus sítios eletrônicos, possibilitando que o cidadão tenha o pleno conhe-cimento das informações relativas à gestão no âmbito dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais no Brasil.
Portanto, não basta ao gestor público realizar o gasto público com eficiência, é ne-cessário favorecer a transparência de sua gestão, por meio da disponibilização de informações
a todos os interessados, de tal forma a possibilitar o controle externo e o controle social de sua gestão.
Neste contexto, várias pesquisas teóricas e empíricas têm versado sobre transparência no setor público. Entre elas, merece destaque o trabalho de Nunes (2013), o qual propôs um modelo para avaliar o grau de transparência das informações disponibilizadas pelos municípios dos três estados da Região Sul do Brasil.
Sob este enfoque, considerando os dispositivos de Transparência da Lei de Res-ponsabilidade Fiscal – LRF e da Lei de Acesso à Informação – LAI, este trabalho se propõe a apresentar uma resposta ao seguinte problema de pesquisa: Qual é o grau de transparência ele-trônica dos Tribunais de Contas brasileiros, consoante os dispositivos da LRF e da LAI, refe-rente ao exercício findo em 2017?
Para tanto, a pesquisa tem por objetivo geral verificar o grau de transparência eletrônica dos Tribunais de Contas brasileiros, consoante os dispositivos da LRF e da LAI. Na verificação do grau de conformidade será usado modelo desenvolvido por Nunes (2013).
Como objetivos específicos, propõe-se: i) apresentar o ranking dos tribunais mais transparentes e ii) apresentar o ranking das regiões brasileiras com maior média de transparência consoante a avaliação de todos os tribunais que a compõem.
A rogativa do cidadão por mais transparência, torna-se mais significativa, em virtude dos inúmeros casos de corrupção em todas as esferas da administração pública brasileira. Nesta realidade, a tutela do controle social deve ser assumida de forma efetiva pelo cidadão. Nessa perspectiva, o ambiente dos sítios eletrônicos é o meio onde se pode obter informações necessárias para exercer a cidadania e o controle social atinentes a gestão pública.
Diniz (2015, p. 92) assevera que “a transparência e a participação social dependem da força política do país que, por sua vez, deve estimular a divulgação de informações relevantes e tempestivas que contribuam para o atendimento das reais necessidades dos cidadãos.”
Quando o cidadão participa de forma ativa da gestão pública, as ações dos governantes tornam-se mais transparentes e com um grau qualificado de legitimidade, o que é bastante relevante para o desenvolvimento e consolidação do estado democrático de direito.
No levantamento dos trabalhos realizados sobre transparência, há um grande número de pesquisas aplicadas ao setor público. No entanto, sobre transparência no âmbito dos Tribunais de Contas, ainda são limitados os estudos que abordam a matéria, sendo
necessário promover novas pesquisas que caucionem a avaliação acerca da transparência da corte de contas.
Destarte, no âmbito acadêmico, mesmo diante de várias pesquisas teóricas e em-píricas sobre transparência, há uma lacuna na área de conhecimento sobre a transparência dos atos de gestão dos Tribunais de Contas, inerentes a seus gastos. Os trabalhos existentes estão mais restritos às despesas com pessoal e não a uma avaliação de forma discriminada dos di-versos elementos presentes na legislação brasileira.
Isto posto, destaca-se a importância deste estudo ao analisar a transparência dos Tribunais de Contas, enquanto órgãos auxiliares do controle externo, por meio da informação prestada à sociedade, permitindo, desta forma, que o gestor atue de forma transparente, contri-buindo, assim, para fortalecer a confiança da sociedade.
Para alcançar os objetivos deste trabalho, esta pesquisa classifica-se como descri-tiva quanto aos objetivos do trabalho, pois se propôs a descrever características de determina-da população, neste caso os Tribunais de Contas. Quanto à abordetermina-dagem do problema, a pesqui-sa foi qualitativa, na medida em que buscou descrever características de uma população e quantitativa, pois utilizou recursos de estatística descritiva para a análise dos resultados.
Quanto às técnicas empregadas, esta pesquisa foi documental, tendo como principais fontes a LRF, a LAI e as informações extraídas dos portais dos Tribunais de Contas dos estados e dos municípios, para investigar o grau de convergência dos tribunais aos dispositivos de transparência e de accountability da LRF e da LAI, consoante o modelo proposto por Nunes (2013).
Cabe acrescentar que este trabalho segue estruturado em cinco seções, incluindo a presente introdução, a qual engloba o contexto da pesquisa, o tema estudado, o problema de pesquisa, os objetivos geral e específicos estabelecidos, a justificativa e a estrutura do trabalho.
A segunda seção traz o referencial teórico e legal do trabalho, com tópicos acerca da governança pública e seus princípios, bem como do papel dos Tribunais de Contas; governança pública e o princípio da transparência e da prestação de contas, na LRF e na LAI, e os estudos anteriores sobre este tema, aí incluindo a pesquisa de Nunes (2013).
A terceira seção traz uma abordagem sobre a Metodologia da Pesquisa, com o enquadramento metodológico (tipologia da pesquisa), identificação da população e amostra, e os procedimentos para a coleta, tratamento e análise dos dados;
A quarta seção traz a análise dos resultados e a quinta e última seção a conclusão, com a resposta ao problema de pesquisa, as limitações do estudo e as sugestões para futuras
pesquisas. Em seguida, apresentam-se as referências contendo todas as fontes citadas no desenvolvimento do trabalho, os anexos, consistentes no modelo de avaliação da Transparência de Nunes (2013) e os apêndices.
2 GOVERNANÇA PÚBLICA: UM ENFOQUE DO PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
Esta seção traz uma abordagem acerca da administração pública, governança no setor público e princípios da transparência, publicidade e accountability, e suas respectivas previsões legais na LRF e na LAI e, por fim, os estudos anteriores sobre o assunto.
2.1 Princípios da Transparência e Accountability na Administração Pública
A Administração Pública no Brasil evoluiu por meio de três modelos básicos de gestão: patrimonialista, burocrático e gerencial, que se sucederam ao longo do tempo. Em que pese a observância desses modelos, pode-se observar que não houve o abandono integral de nenhum dos três, visto que, ainda hoje existe, na Administração Pública brasileira, caracte-rísticas de todos eles (LIMA, 2000).
Neste contexto histórico da Administração Pública no Brasil, com o fim da Era Vargas, o Estado econômico e social do século XX foi substituído pelo Estado Liberal do sé-culo XIX, uma vez que se tornaram evidentes as disfunções na Administração Pública, decor-rentes das práticas do clientelismo, lentidão na prestação de serviços, incapacidade de servir à sociedade, ineficiência na gestão da coisa pública, características que são típicas do modelo burocrático (PEREIRA, 1996).
Neste cenário de evolução da Administração Pública, a caminhada para a adminis-tração gerencial foi de encontro aos modelos que lhe antecederam, já que a eficiência era algo muito exigido do Estado, que passou a assumir diversos papéis, como regulador do sistema econômico interno, por exemplo.
O modelo gerencial é baseado no consenso, na resolução de problemas extrema-mente complexos, na transferência para o setor público não estatal dos serviços sociais e cien-tíficos competitivos, importando, apenas, o alcance do fim destinado, independente do contro-le dos meios utilizados para se chegar ao objetivo (COSTA, 2008)
Dois modelos organizacionais têm pintado o quadro global de reformas da admi-nistração pública nas últimas décadas: a admiadmi-nistração pública gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE). Os dois modelos compartilham os valores da produtividade, orientação ao serviço, descentralização, eficiência na prestação de serviços, marketization e
accountabi-lity (KETTL, 2005). A APG e o GE são frequentemente chamados de gerencialismo (manage-rialism) (SECCHI, 2009).
De uma forma geral, os princípios norteadores do gerencialismo baseiam-se nos seguintes fatores: interesse público, responsabilidade (accountability), descentralização, participação social (capital social), transparência, honestidade, liderança e eficiência (CAMPELO, 2010).
De acordo com Campelo (2010), o interesse público é a finalidade da administração pública, tanto nas áreas exclusivas da administração pública estatal quanto nas compartilhadas, o interesse público deverá ser sempre perseguido com impessoalidade pelos agentes dele encarregados.
Para Campelo (2010), a responsabilidade, tanto perante o Estado, quanto perante a sociedade, envolve a submissão dos entes, dos órgãos e dos agentes públicos a tipos de fiscalização e controle, do ponto de vista formal, aqueles existentes no ordenamento jurídico, bem como ao controle de participação social, com atores importantes decorrentes de uma sociedade plural que assegure a participação e cobrança, característica decorrente de modelos democráticos.
Campelo (2010) defende que a descentralização configura-se como um traço marcante do gerencialismo, na medida em que funções e comandos de poderes estatais que, em regra, ficavam enclausurados nos agentes hierárquicos ou entidades da administração pública, agora é possível o trespasse para outros setores, não necessariamente público, surgindo, com isso, novos atores no cenário público, possibilitando também, como dito no item acima, maior participação social e controle.
Neste sentido, para Campelo (2010), a participação social, também caracterizada como capital social, por meio da qual será possível adotar modelos em que vários setores da sociedade participe de funções estatais, promovendo redes de participação social, cidadania e, nesse aspecto, é sempre oportuno lembrar o grandioso trabalho de Robert Putnam, no livro “Comunidade e Democracia a Experiência da Itália Moderna”, em que deixa bem clara a relação de capital social com desenvolvimento, cidadania, participação e democracia, como formas de gestão participativa da sociedade civil em resoluções de problemas de governo.
Conforme infere Campelo (2010), a transparência decorre da necessária motivação das decisões, da abertura do acesso às informações, do contraditório e da aceitação da participação popular na forma e pelos meios que sejam compatíveis com um razoável nível de eficiência.
Alicerçados pelos princípios supracitados da nova administração pública, o modelo gerencial apresenta como características a busca por resultados valorizados pelos cidadãos; qualidade e valor, produção, ganhar adesão a normas; identificação de missão,
serviço, usuários e resultados; transferência de valores, criação de accountability, fortalecimento das relações de trabalho; compreensão e aplicação de normas; identificação e solução de problemas; melhoramento continuado dos processos; separação de serviço e controle; criação de apoio para normas; ampliação da escolha de usuários; encorajamento de ações coletivas; criação de incentivos; definição, medição e análise de resultados; redução dos níveis hierárquicos; gestão participativa; multifuncionalidade; flexibilidade nas relações de trabalho; e, a gerência incentiva a obtenção de resultados e anima as equipes (ZUCATTO et al, 2008).
O modelo de gestão gerencial, passou a conceber a administração consoante um modelo profissional e técnico que se prestou a dar atendimento às demandas da sociedade por um serviço público efetivo, de acordo com os direitos e as expectativas do contribuinte.
Neste sentido, a profissionalização deveria intensificar o desenvolvimento econômico, e, ao mesmo tempo, manter a capacidade política de governar em nome do povo, garantindo, contudo, o comprometimento da competência administrativa e financeira para programar políticas públicas e sem dar lugar à “nobreza burocrática e prebendaria” (DI GIACOMO, 2005).
Neste âmbito, segundo Secchi (2009), o governo eletrônico é o instrumento com maior potencial para elevar a eficiência governamental no Brasil. Muito já se avançou neste terreno, o que garante um alicerce para a continuidade das ações. Mas ainda há várias áreas do Estado que não foram “iluminadas” pelo chamado e-government, particularmente os “cartó-rios governamentais”, que são os órgãos avessos à transparência e a qualquer controle públi-co. É preciso utilizar o governo eletrônico, em pontos em que já se faz presente, como é o caso das licitações públicas, que deveriam ser predominantemente baseadas em compras ele-trônicas. Só que não basta tornar mais transparente o momento da escolha dos fornecedores ou executores de serviços públicos. É igualmente necessário permitir um acompanhamento, em tempo real, da execução de tais despesas. Deste modo, a eficiência, além de reduzir gastos governamentais, deve aperfeiçoar os recursos à disposição tanto do Estado quanto dos cida-dãos.
A publicidade na administração pública brasileira está estabelecida como princípio no artigo 37 da CF/88 e seu §1º. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Po-deres da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 1º – A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. (BRASIL, 1988)
Extrai-se do princípio da publicidade que o povo tem o direito de conhecer os atos praticados na administração pública, passo a passo, para o exercício do controle social, deri-vado do exercício do poder democrático.
Destaca-se o caráter educativo, informativo ou de orientação social das divulgações, exigido pelo artigo 37 da CF/88 que revela a preocupação da assembleia constituinte com a compreensibilidade das informações para o controle social.
De maneira complementar, o ordenamento jurídico prevê várias normas que disciplinam a prestação de contas dos gestores públicos ao poder público e à comunidade em geral. O artigo 70 da CF/88, em seu parágrafo único, define quem tem a obrigação de prestar contas:
Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União res-ponda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (BRA-SIL, 1988)
Desse modo, os entes públicos devem obedecer ao princípio da publicidade e prestar contas ao Poder Legislativo e à sociedade. A consequência da não prestação de contas abrange multas e resposta à ação civil de improbidade administrativa. Tal aspecto é ressaltado pelo artigo 5º, inciso XXXIII, da CF/88:
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse parti-cular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, 1988)
As exceções à obrigação de publicidade estão colocadas no inciso LX do artigo 5ª da CF/88, nos seguintes termos: “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”. Nesse caso, outros interesses públicos poderiam estar concretamente ofendidos.
Para Justen Filho (2002), as situações de informações acobertadas pelo sigilo de-vem ser devidamente motivadas e a referida motivação consiste na transparência que se aplica à referida situação. Assim, o princípio da publicidade só poderá ser afastado, nos estritos
limi-tes da necessidade que cada situação, em sua singularidade, indicar. Portanto, a transparência deve ser a regra e o sigilo, a exceção.
No tocante à transparência como princípio da gestão fiscal responsável, o enfoque adotado é predominantemente legal. Todavia, deixou-se claro que a transparência vai além da publicidade, com vinculação constitucional na Administração Pública brasileira.
No que se refere à compreensibilidade das informações para se alcançar a Trans-parência, os dicionários de contabilidade de Iudícibus, Marion e Pereira (2003), Abdel-Khalik (2004), e Zappa Hoog (2004), não apresentam definições do termo transparência. Tal fato in-dica que o tema transparência encontra-se em estágio incipiente de desenvolvimento na Ciên-cia Contábil. No entanto, Iudícibus, Marion e Pereira (2003, p. 118) quando tratam de nança associam transparência ao termo disclosure. Segundo os sobreditos autores, a gover-nança corporativa representa um sistema que assegura aos proprietários e demais interessados uma gestão organizacional com equidade (fairness), transparência (disclosure), responsabili-dade pelos resultados (accountability) e cumprimento de normas (compliance).
No que diz respeito ao termo disclosure, o mesmo pode ser traduzido como evi-denciação. O único dos dicionários de contabilidade consultados a abordar esse termo foi o de Iudícibus, Marion e Pereira (2003). De acordo com os autores (2003, p.102), a evidenciação adequada, também chamada de evidenciação justa ou plena, é o processo de apresentação de informações que permitam a avaliação do sistema patrimonial e das mutações do patrimônio, além de possibilitar que se faça inferências sobre o futuro. Observe-se então a relação do
dis-closure com a prestação de contas (accountability).
No que toca à responsabilidade pelos resultados, Iudícibus, Marion e Pereira (2003, p. 10), resumem accountability como a “responsabilidade do gestor profissional de prestar contas”. Para Nakagawa (1998, p. 17), accountability é “a obrigação de se prestar con-tas dos resultados obtidos em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder”.
Neste sentido, Hendriksen e Van Breda (1999) abordam a divulgação de informa-ções financeiras em capítulo específico do livro Teoria da Contabilidade. Segundo os autores (1999, p. 515), “a quantidade de informação a ser divulgada depende, em parte, da sofistica-ção do leitor que a recebe”. O FASB (Financial Accounting Standards Board) assume que a informação divulgada nos relatórios financeiros deve ser “compreensível para os que possuem um conhecimento razoável de negócios e atividades econômicas e estão dispostos a estudar a informação com diligência razoável” (SFAC 1, parágrafo 34, apud Hendriksen e Van Breda, 1999, p. 515).
Desse modo, as fontes supramencionadas consideram que o usuário também é res-ponsável pela compreensão da informação, devendo, caso precise, estar disposto a estudar o tema. Todavia, o responsável primário da compreensibilidade das informações é a entidade que as divulgam. Nesse sentido, Hendriksen e Van Breda (1999) identificam três padrões de divulgação que são geralmente propostos: divulgação adequada, justa e completa. Note-se que nesse contexto o termo “divulgação” tem o mesmo sentido de “evidenciação”, conforme abor-dagem de Iudícibus, Marion e Pereira (2003), citados anteriormente, que identificaram a exis-tência da evidenciação adequada, justa e plena. De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p. 515), a mais comumente utilizada dessas expressões é a divulgação adequada, mas isso pressupõe um volume mínimo de divulgação compatível com o objetivo negativo de evi-tar que as demonstrações sejam enganadoras. Divulgação justa e divulgação completa são conceitos mais positivos. A divulgação justa subentende um objetivo ético de tratamento equi-tativo de todos os leitores em potencial. Divulgação completa pressupõe a divulgação de toda informação relevante.
No que tange à informação completa, vale a ressalva de se evitar o excesso de in-formações, prejudicial ao entendimento. Nesta situação, informações sem importância podem ocultar as que realmente importam aos usuários. Hendriksen e Van Breda (1999) concluem que a divulgação deve, idealmente, ser adequada, justa e completa, não havendo diferença real entre esses conceitos, desde que utilizados no contexto apropriado. A informação que não é importante deve ser omitida, no sentido de facilitar a identificação e compreensão das infor-mações relevantes.
Destaca-se, ainda, que a evidenciação ou divulgação está intimamente ligada às características qualitativas que devem ser inerentes às informações contábeis. De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999), a informação deve ser relevante, oportuna, compreensível, precisa, neutra, representativamente fiel. A divulgação das contas públicas pressupõe o forne-cimento de informações confiáveis e relevantes aos interesses dos usuários, apoiando o pro-cesso decisório.
O primeiro elemento ou dimensão da transparência, assumido nessa incursão, é a publicidade. Por publicidade, entende-se a ampla divulgação de informações à população, propiciando-se o acesso em múltiplos meios de baixo custo e domínio dos usuários. Pres-supõe-se, ainda, a oportunidade das informações fornecidas, com tempestividade e em tempo hábil ao apoio às decisões.
O segundo elemento da transparência é a compreensibilidade das informações. Essa dimensão relaciona-se à apresentação visual, incluindo a formatação das informações
(demonstrativos, relatórios, etc.) e ao uso da linguagem. Busca-se idealmente a simplicidade, a linguagem acessível e orientada ao perfil dos usuários, no sentido de aumentar o entendi-mento das informações.
Conforme assumido por Hendriksen e Van Breda (1999), os usuários são corres-ponsáveis pelo entendimento das informações, ou seja, devem estar dispostos a ler atentamen-te as informações e obatentamen-ter a formação técnica necessária. Todavia, quando se transporta esse pressuposto para a divulgação de informações de caráter público e orientadas ao controle soci-al, depara-se com uma barreira maior do que no contexto empresarial. Essa barreira está vin-culada ao perfil e aos interesses dos usuários, principalmente quando predominam os cidadãos comuns.
Por fim, o terceiro elemento da transparência das contas públicas é a utilidade para decisões. A utilidade está fundamentada na relevância das informações. A relevância, por sua vez, pode ou não coincidir com os interesses dos usuários. Associada à relevância, está à confiabilidade das informações a que os usuários têm acesso, ou seja, a garantia de veracidade do que é divulgado. A comparabilidade deve ser propiciada entre períodos e entre entidades.
2.2 Transparência na Administração Pública como dever legal
O Brasil, com os passos dados ao seu tempo e sempre de forma positiva, tem adotado uma série de legislações e práticas de gestão concretizadoras do modelo de de -mocracia participativa, transparente e eficiente.
Neste enquadramento, a transparência e o direito à informação ganharam um enfoque considerável com a promulgação da Lei nº 101/2000 (LRF) e da Lei 12.527/2011 (LAI), as quais dispõem sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir a transparência e o acesso a infor -mações previsto em nossa Constituição Federal.
2.2.1 Transparência consoante a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
No ano de 2000, com a publicação da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio, co-nhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a exigência de transparência recebeu um novo reforço no âmbito estatal brasileiro.
A LRF possui um capítulo sobre o tema, intitulado de “Transparência, Controle e Fiscalização” (artigos 48 a 59), enquanto que sua 1ª seção trata da Transparência da Gestão Fiscal, abrangendo os artigos 48 e 49.
Cruz et al (2001, p. 183) apresentam o entendimento dado à transparência na LRF da seguinte forma:
A transparência na gestão fiscal é tratada na Lei como um princípio de gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público acesso a informações relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamen-te estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações.
Para Platt Neto, Orion Augusto et al (2007), a transparência, como princípio da gestão fiscal responsável, pressupõe a publicidade e a compreensibilidade das informações. Esse aspecto também é destacado pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/ SC, 2000, p.14), que enfatiza que o princípio da transparência é mais amplo que o da publici-dade, pois “a mera divulgação sem tornar o conteúdo compreensível para a sociedade não é transparência, como também não o é a informação compreensível sem a necessária divulga-ção”. Ainda de acordo com TCE/SC (2000, p.14), a transparência na LRF aparece como um “mecanismo para que a sociedade possa tomar conhecimento das contas e ações governamen-tais”.
São considerados instrumentos de transparência da gestão fiscal, conforme o arti-go 48 da LRF, “os planos, orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias; as prestações de con-tas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Rela-tório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.” (BRASIL, 2000)
As bases temporais das publicações podem ser bimestrais, quadrimestrais, semes-trais e anuais. Quanto à forma de divulgação, a LRF estabelece que deve ser dada ampla di-vulgação a tais instrumentos de transparência, inclusive em meios eletrônicos de acesso públi-co, como a Internet.
2.2.2 Transparência consoante a Lei de Acesso à Informação (LAI)
A promulgação Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, foi um marco de ines-timável importância para o processo de consolidação da cidadania ativa, sendo fundamental para a efetiva participação do povo brasileiro na tomada de decisões e no controle da coisa pública.
O acesso à informação possibilita à sociedade acompanhar e cobrar a disponibili-zação e implementação dos direitos constitucionais presentes na Carta Magna, não deixando que a publicidade das informações institucionais seja uma decisão discricionária do adminis-trador público. Karina Quintanilha, Raísa Cetra e Anita Reis ensinam que “as pessoas não po-dem fazer escolhas reais, em qualquer área de suas vidas, se não estiverem bem informadas. Por isso, o acesso à informação é requisito fundamental para o exercício pleno dos direitos e liberdades do homem e da consolidação da democracia.” (QUINTANILHA; CETRA; REIS, 2013, p. 8).
Para Canela e Nascimento (2009), “o acesso a informações em poder do Estado não pode ser encarado como boa prática administrativa ou ação progressiva desta ou daquela administração. Ele deve ser compreendido, tanto pelos funcionários e agentes do Estado como pela população em geral, como um direito fundamental do cidadão.” (CANELA; NASCI-MENTO, 2009, p. 27).
A Lei nº 12.527 regulamenta o artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição da Repú-blica e coloca o Brasil em uma situação privilegiada no que se refere ao desenvolvimento de regras que possibilitam o acesso às informações estatais. De acordo com o art. 5° da Consti-tuição Federal de 1988, no inciso XXXIII, “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescin-dível à segurança da sociedade e do Estado.” (BRASIL, 1988).
A Lei de Acesso à Informação é considerada paradigmática no contexto brasileiro, pois define o acesso às informações como a regra a ser seguida pelos gestores públicos e a adoção do sigilo, absoluta exceção.
Com o respaldo na referida lei, o cidadão pode ter acesso às informações produzi-das pelos órgãos e instituições que integram os poderes da república (Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público), no âmbito das três esferas (Federal, Estadual/Distrital e Mu-nicipal), cabendo ao poder público atender às demandas por informações a ele apresentadas com base nos princípios constitucionais que regem a atuação do Estado. De acordo com o art. 37 da Constituição Federal de 1988, “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.” (BRASIL, 1988).
Segundo Nascimento (2016), quando a prática de disponibilização das informa-ções estatais não está devidamente incorporada ao cotidiano e às rotinas do Estado, a gestão da coisa pública fica prejudicada, pois o cidadão passa a não dispor de todos os meios
possí-veis para se tornar ativo na sua função social de busca por transparência, e o poder público passa a não se sentir pressionado a realizar suas obrigações.
A LAI obrigou os órgãos públicos a cumprirem uma série de diretrizes para a dis-ponibilização das informações. Os gestores públicos foram orientados a observar os princípios constitucionais vigentes e a adotar a publicidade como preceito geral a ser seguido, ficando estes com o ônus de justificar a negativa de acesso. A disponibilização das informações públi-cas passou a não depender mais de motivação e de formalismos burocráticos direcionados ao usuário requisitante.
O regime da LAI determina que as instituições públicas utilizem as diversas for-mas de tecnologia da informação e comunicação para que seja oferecido ao usuário acesso aos dados e informações públicas de forma rápida, transparente e em linguagem clara e objetiva. Nesse sentido, a tecnologia tem sido fundamental para o exercício da cidadania, pois diminui a distância entre o usuário e o poder público, possibilitando efetivação do princípio da eficiên-cia pública e contribuindo radicalmente para a disseminação da cultura da transparêneficiên-cia no âmbito da sociedade. Assim, como consequência, conduz ao desenvolvimento/consolidação da cidadania participativa. De acordo com Mendel (2008):
O avanço dessas tecnologias aumentou a capacidade de a população fiscalizar o po-der público e participar dos processos de tomada de decisão. Com isso, a informação se tornou ainda mais importante para os cidadãos. O resultado foi o aumento na de-manda pelo respeito do direito de acesso à informação. (MENDEL, 2008, p. 4).
Além do uso crescente da tecnologia no processo de disponibilização da informa-ção, de acordo com Nascimento (2016) é preciso que a administração pública também adote procedimentos específicos de gestão de documentos, pois somente será possível obter êxito no processo de disponibilização da informação ao usuário se elas forem íntegras, autênticas e es-tiverem devidamente organizadas.
Para que o cidadão possa participar ativamente do controle das atividades gover-namentais, a LAI dispõe que as informações que versam sobre patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação e contratos administrativos, programas, projetos, ações públi-cas, auditorias e tomadas de contas devem ser disponibilizadas ao público na internet dos ór-gãos e entidades. O acesso deve ser universal e não é aceitável que se restrinja a quem tem ca-pacidade eleitoral ativa. Ou seja, todos os destinatários dos direitos fundamentais, sejam eles brasileiros ou estrangeiros, são considerados usuários em potencial da Lei de Acesso à Infor-mação (NASCIMENTO, 2016).
Assim sendo, depreende-se com o advento da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que o controle social foi ampliado, em decorrência do acrescimento dos direitos do cidadão ao acesso às informações públicas. Além disso, a LAI traz o condão de tornar os go-vernos mais eficientes, corroborando, deste modo, com o combate a corrupção.
2.3 Governança Aplicada ao Setor Público
O termo governança, com base na literatura acadêmica, pode ser definido, de for-ma ampla, como um processo complexo de tofor-mada de decisão que antecipa e ultrapassa o go-verno (RODHES, 1996). Os aspectos frequentemente evidenciados nessa literatura sobre a governança estão relacionados: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negoci-ação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das in-terdependências que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação, o estabeleci-mento de redes e os mecanismos de coordenação); e à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar.
De acordo com Matias-Pereira (2010), observa-se que, no debate mais recente, que o conceito de governança já superou seus aspectos operacionais, incorporando novos ele-mentos. Assim, além dos mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses, tais como partidos políticos e grupos de pressão, incluem-se na fase atual as redes sociais in-formais de fornecedores, famílias, gerentes, hierarquias e associações de diversos tipos.
Para Matias-Pereira (2010), torna-se necessário destacar a importância das contri-buições e estímulos por parte de organismos multilaterais e instituições privadas, nas últimas décadas, com destaque para o Banco Mundial, OCDE, IFAC, MBC e IBGC.
O Banco Mundial, a partir de 1992, definiu de forma ampla 4 (quatro) dimensões para a boa governança. São elas: a administração do setor público; o quadro legal; a participa-ção e o accountability; e a informaparticipa-ção e transparência.
Quanto à primeira dimensão cuida da melhora da capacidade de gerenciamento econômico e de prestação de serviços sociais. Ressalta-se que a preocupação com questões de capacidade burocrática já estava presente na experiência anterior com programas de ajuste es-trutural.
Em relação à segunda dimensão trata do estabelecimento de um marco legal, visto que foi enunciada como um elemento crítico em face da “síndrome da ilegalidade”, em que muitos países em desenvolvimento seriam caracterizados (WORLD BANK, 1997).
No que toca à terceira dimensão envolve inúmeras regras conhecidas previamente, cujo cumprimento é garantido por um órgão judicial independente e procedimentos para mo-dificá-las, caso não sirvam mais aos propósitos inicialmente estabelecidos (WORLD BANK, 1992, p. 30).
Por fim a quarta dimensão considerada fundamental para aumentar a eficiência econômica, envolvem a disponibilidade de informações sobre as políticas governamentais, a transparência dos processos de formulação de política e alguma oportunidade para que os ci-dadãos possam influenciar a tomada de decisão sobre as políticas públicas (WORLD BANK, 1992, p. 40).
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a par-tir da constatação que em inúmeros países as empresas estatais possuem uma participação re-levante no produto interno bruto (PIB), na capitalização do mercado e na criação de empre-gos, desenvolveu um conjunto de orientações sobre as melhores práticas de governança nas empresas públicas (OCDE, 2005).
No citado documento, a OCDE (2005) estabeleceu seis dimensões para a efetiva governança: i) ações que assegurem uma estrutura jurídica e regulatória efetiva para as empre-sas estatais; ii) ações que respaldem o papel do Estado como proprietário; iii) tratamento igua-litário de acionistas; iv) políticas de relacionamento com os stakeholders; v) transparência e divulgação de informações e vi) definição das responsabilidades dos Conselhos.
Para Matias-Pereira (2010), é perceptível que a boa governança corporativa vem contribuindo para as transformações no setor privado e no público. Governança refere-se, ba-sicamente, aos processos de como as organizações são administradas e controladas. O foco da governança no setor privado está nas prioridades dos dirigentes. No âmbito do setor público, que atua com estruturas e modelos de gestão distintos e, especialmente, com uma hierarquia mais rígida, a identificação dessas prioridades é imperceptível. Assim, fica patente que, na ad-ministração pública, a governança deve tornar explícito o papel de cada ator, definindo os seus objetivos, responsabilidades, modelos de decisão, rotinas, entre outras.
Deve-se ressaltar, nesse contexto, a relevância do estudo realizado pelo
Internati-onal Federation of Accountants (IFAC), denominado Governance in the public sector: a go-verning body perspective (2001). De acordo com o citado estudo, os três princípios
fundamen-tais de governança no setor público são: i) opennes (transparência), ii) integrity (integridade) e iii) accountability (responsabilidade de prestar contas).
O Princípio da Opennes (Transparência) é requerido para assegurar que as partes interessadas (sociedade) possam ter confiança no processo de tomada de decisão e nas ações das entidades do setor público, na sua gestão e nas pessoas que nela trabalham;
O Princípio da Integrity (Integridade) compreende procedimentos honestos e per-feitos. É baseada na honestidade, objetividade, normas de propriedade, probidade na adminis-tração dos recursos públicos e na gestão da instituição;
O Princípio da Accountability (responsabilidade de prestar contas) estabelece que as entidades do setor público e seus indivíduos são responsáveis por suas decisões e ações, in-cluindo a administração dos recursos públicos e todos os aspectos de desempenho e, subme-tendo-se ao escrutínio externo apropriado.
O IFAC, além dos seus princípios, apresenta as dimensões que as entidades da ad-ministração pública devem adotar, como: i) Padrões de comportamento: como a adad-ministração da entidade exercita a liderança e determina os valores e padrões da instituição, como define a cultura da organização e o comportamento de todos os envolvidos; ii) Estruturas e processos organizacionais: como a cúpula da administração é designada e organizada dentro da institui-ção, como as responsabilidades são definidas e como elas são asseguradas; iii) Controle: a rede de vários controles estabelecidos pela cúpula administrativa da organização no apoio ao alcance dos objetivos da entidade, da efetividade e eficiência das operações, da confiança dos relatórios internos e externos, da complacência com as leis aplicáveis, regulamentações e po-líticas internas; e iv) Relatórios externos: como a cúpula da organização demonstra a presta-ção de contas da aplicapresta-ção do dinheiro público e seu desempenho.
Segundo Matias-Pereira (2010), destaca-se a importância do papel que vem sendo desenvolvido na última década pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, em parti-cular a partir da divulgação e dos aperfeiçoamentos do seu código de conduta. O Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa – CMPGC (IBGC, 2008) - aponta como um de seus principais objetivos: indicar caminhos para que as organizações, de todos os tipos, pos-sam melhorar seu desempenho e facilitar o acesso ao capital. Este código define as principais competências nas empresas e considera como linha mestra a transparência, a equidade e a prestação de contas dos agentes da governança corporativa – conselho de administração, exe-cutivo principal e diretoria, auditores independentes e conselho fiscal – que os elegeu.
Apresentam-se, a seguir, os principais conceitos e recomendações contidas no código de conduta formulado pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa:
No que concerne à Transparência, o gestor precisa cultivar o “desejo de informar”, com a finalidade de criar um clima de confiança tanto nas relações internas quanto na relação com a sociedade, e não apenas cumprir com a obrigação de informar.
Relativo à Equidade, o tratamento justo e igualitário a todos os grupos minoritá-rios, sejam do capital ou dos chamados stakeholders (colaboradores, clientes, fornecedores, etc.), constitui regra básica. Qualquer atitude ou política discriminatória é considerada falta grave.
Com relação à Accountability, os gestores têm obrigação de prestar contas a quem os elegeu e responder integralmente por todos os atos que praticam no exercício de seus man-datos.
Responsabilidade corporativa. Prega a necessidade de zelar pela perenidade da or-ganização, incorporando, para isso, considerações de ordem social e ambiental na determina-ção dos rumos dos negócios e operações. Neste item, o código observa que a fundetermina-ção social da empresa é a criação de riquezas e de oportunidades de emprego, o estímulo ao desenvolvi-mento científico e a melhoria da qualidade de vida, através de ações educativas, culturais, as-sistenciais e a defesa do meio ambiente. Uma prática aconselhável é a contratação de recursos e insumos da comunidade na qual a organização está inserida.
A crise do Estado é um fenômeno mundial, cujas causas são numerosas, passando pela ampliação acentuada das funções estatais, o que coincide com a transformação de um es-tado liberal para um eses-tado garantidor do bem-estar social (welfare state), até o processo in-tenso de globalização da economia vivido nos últimos anos, que certamente modificou o pa-pel do Estado (Cardoso, 2006).
É nesse contexto que, em vários países, se inicia, nas décadas de 1970 e 1980, um processo de reforma da administração pública, passando-se para o que Bresser-Pereira (2006:28-36) chama de “administração pública gerencial”.
Nesse modelo, a ênfase está no cidadão e nos resultados, exigindo-se do gestor público eficiência, transparência e, sobretudo, qualidade na prestação dos serviços públicos e no exercício das funções estatais.
Ao mesmo tempo que se buscam novos paradigmas para a gestão pública, a corri-da pela eficiência e qualicorri-dade deve ser acompanhacorri-da de novos padrões de accountability no setor público, de modo a oferecer ao cidadão informações que possibilitem a avaliação de de-sempenho do administrador público. (SLOMSKI et al, 2010)
Slomski (2005) defende que o Estado democrático é, na verdade, uma associação obrigatória de seus cidadãos, em que eles elegem seus dirigentes e representantes, sob a
disci-plina de um contrato (em nosso caso, a Constituição Federal), mediante contribuições pecu-niárias, necessárias à prestação dos serviços públicos e investimentos.
Sob esse ponto de vista, o autor afirma que a forma mais adequada seria conside-rar se o Estado como uma sociedade peculiar, em que os sócios (cidadãos), ao recolherem seus tributos, estaria integralizando o capital para custeio e investimento, necessários à presta-ção dos serviços públicos aos sócios, o que, por sua vez, representaria a distribuipresta-ção de renda em contrapartida ao investimento individual (MELLO, 2006).
Assim, entende-se que a prestação de contas na administração pública deve in-cluir, sempre que possível, a demonstração do resultado econômico da entidade para que o ci-dadão/sócio da coisa pública possa compreender quão eficiente é o gerenciamento em deter-minada gestão.
Sob qualquer prisma que se observe a relação entre o Estado e seus cidadãos, não é possível olvidar-se da necessidade de prestação de contas ampla e transparente por parte dos agentes públicos, possibilitando avaliação sobre o desempenho dos gestores públicos.
Portanto, com ênfase no princípio de governança denominado transparência, pode-se dizer que, no âmbito da legislação brasileira, a transparência é um preceito constituci-onal previsto nos dispositivos do inciso XXXIII, art. 5º, no inciso II, do §3º, do art.37 e no §2º do art.216 da Constituição da República de 1988, que atribuem simultaneamente um dever à administração pública e um direito de todo cidadão a ter acesso às informações, direito este que está devidamente regulamento na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF e a Lei de Aces-so à Informação - LAI.
2.4 O papel dos Tribunais de Contas dos estados e dos municípios na otimização da gestão pública
O constituinte estabeleceu nos dispositivos dos art. 70 e art. 71, da Constituição Federal/88, o Congresso Nacional como titular do Controle Externo, com auxílio do Tribunal de Contas da União, com a missão de exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Os Tribunais de Contas (TCs) são instituições vitais na estrutura da administração pública do estado, atuam como órgão auxiliar do controle externo na fiscalização quanto à
