UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
ARIAGNE SEIFERT SCARTON
A DEFENSORIA PÚBLICA: INSTITUIÇÃO PERMANENTE A SERVIÇO E DEFESA DOS NECESSITADOS
Ijuí (RS) 2016
ARIAGNE SEIFERT SCARTON
A DEFENSORIA PÚBLICA: INSTITUIÇÃO PERMANENTE A SERVIÇO E DEFESA DOS NECESSITADOS
Monografia final apresentada ao curso de Graduação em Direito, objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: Ma. Eloísa Nair de Andrade Argerich
Ijuí (RS) 2016
Dedico este estudo a todos que de uma forma ou outra me auxiliaram e me ampararam durante estes anos da minha caminhada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
A Deus, por sempre estar iluminando o meu caminho e, acima de tudo, por me dar força, coragem e perseverança para seguir em busca dos meus objetivos.
À minha orientadora, mestra Eloísa Nair de Andrade Argerich, pela dedicação e orientação segura, estando sempre do meu lado, transmitindo confiança e segurança.
Aos meus pais, que com muito amor e dedicação me auxiliaram em todos os sentidos durante esses anos de vida acadêmica.
Ao meu avô, Arnaldo Seifert (in memorian), que sempre estava ao meu lado, contribuindo na construção do meu caráter e positivando a minha busca pelo conhecimento – suas lembranças estarão para sempre vivas em meu coração.
A todos que de uma maneira ou de outra colaboraram nesta caminhada acadêmica, os meus agradecimentos!
“O sucesso nasce do querer, da determinação e persistência em se chegar a um objetivo. Mesmo não atingindo o alvo, quem busca e vence obstáculos, no mínimo fará coisas admiráveis.”
RESUMO
O presente trabalho de pesquisa monográfica visa a analisar o papel da Defensoria Pública, o qual se destina à efetividade da prestação de serviços judiciais na aplicação do acesso à justiça aos hipossuficientes. Garante, desse modo, o direito à ampla defesa a todos que ingressarem na demanda judiciária, seja para requerer medicamentos, vaga em creche escolar ou defesa de interesses difusos de uma coletividade. Busca-se, portanto, analisar a atuação da Defensoria Pública na defesa da efetivação dos direitos sociais à saúde e à educação, bem como o seu fortalecimento após a Emenda Constitucional n. 45/2005, a denominada Reforma do Judiciário. Aborda-se, também, aspectos referentes aos princípios norteadores da Defensoria Pública, expressos em suas atividades, bem como as prerrogativas e impedimentos inerentes à função que exercem. Por fim, faz-se uma análise de casos concretos que possam demonstrar que as demandas judiciais da Defensoria Pública estão situadas nas áreas da saúde e educação, e têm possibilitado que as desigualdades sociais não se tornem obstáculos ao acesso à justiça. Defende-se, também, que a EC n. 45/2004 assegurou a legitimidade para a propositura da Ação Civil Pública, o que representa um avanço significativo, uma vez que sua atuação está voltada aos interesses difusos e transindividuais de uma coletividade desprotegida e desprovida de condições mínimas para viver com dignidade e decência.
ABSTRACT
This working monographic research aims to examine the role of the Public Defender, which is for the effectiveness of the provision of legal services in the implementation of access to justice hyposufficient. Ensures thus the right to legal defense to all who enter the judicial demand, whether to require medication, vague school day care or defense of diffuse interests of a collectivity. Search, therefore, to analyze the performance of the Ombudsman in defending the realization of social rights to health and education as well as its strengthening after the Constitutional Amendment. 45/2005, the so-called Judicial Reform. Addresses is also aspects relating to the guiding principles of the Public Defender, expressed in its activities, as well as the prerogatives and constraints inherent to the function they perform. Finally, it is an analysis of specific cases that can demonstrate that the legal claims of the Public Defender's Office are located in the areas of health and education, and have made it possible that social inequalities do not become barriers to access to justice. It is argued also that the EC n. 45/2004 assured legitimacy to the filing of public civil action, which represents a significant advance, since its operations are directed to diffuse and trans-interests of unprotected and deprived community of minimum conditions to live with dignity and decency.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... 8
1 A DEFENSORIA PÚBLICA E SUA HISTÓRIA ... 11
1.1 Evolução histórica da Defensoria Pública no Brasil ... 14
1.1.1 Da Constituição de 1934 à Constituição Federal de 1988 ... 16
1.2 Defensoria Pública – instituição essencial à jurisdicional do Estado ... 19
1.2.1 Assistência jurídica integral gratuita ... 22
1.3 Fortalecimento da Defensoria Pública pela EC 45/2004 e EC 80/2014 ... 24
2 A DEFENSORIA PÚBLICA EM DEFESA DOS NECESSITADOS ... 29
2.1 Princípios institucionais, garantias, prerrogativas e impedimentos ... 29
2.2 Estrutura organizacional e atuação da Defensoria Pública a partir da EC 80/2014 e o novo cenário legislativo brasileiro ... 35
2.3 Análise de casos concretos na Defensoria Pública da Comarca de Ijuí ... 41
2.3.1 Ação Civil Pública relativa ao número de vagas em escolas municipais – Caso 1 ... 41
2.3.2 Ação cautelar de medicamentos – Caso 2 ... 42
2.3.3 Ação ordinária contra a Fazenda Pública com liminar: inclusão de infante em escola de educação infantil (creche) na rede pública municipal ... 44
CONCLUSÃO ... 46
REFERÊNCIAS ... 48
INTRODUÇÃO
A Defensoria Pública, como se pretende abordar com mais detalhes ao longo deste estudo, tem a função jurisdicional de atuar em prol dos necessitados numa relação jurídica, proporcionando aos indivíduos o acesso à justiça de forma igualitária e com a assistência judiciária gratuita.
O Estado, ao mesmo tempo em que deve assegurar aos cidadãos os seus direitos fundamentais, deve também possibilitar a sua defesa e o acesso à justiça, por meio da atuação de instituições fortes e essenciais, como a Defensoria Pública e o Ministério Público.
Neste contexto, cabe acrescentar que com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), a assistência judiciária gratuita obteve um novo patamar, especialmente em razão da criação da Defensoria Pública, essencial ao sistema jurisdicional do país. Sua importância deve-se à promoção do acesso à justiça a milhares de pessoas necessitadas e ao atendimento dos princípios fundamentais da Lei Maior, ligados diretamente ao princípio da dignidade da pessoa humana e à igualdade.
Dessa forma, a Defensoria Pública tem o papel de guarnição dos direitos dos hipossuficientes frente à Justiça, devendo atuar para o bem da sociedade e em prol do cidadão necessitado judicialmente, visto que é primordial a aplicabilidade dos princípios constitucionais sobre o acesso à justiça, assegurando o direito e o seu exercício em prol da sociedade. Demonstram, ademais, que são a base de sustentação da aplicabilidade das normas, as quais servem de garantia para o indivíduo.
Com as Emendas Constitucionais n 45/2004 e 80/2004 houve o fortalecimento da Defensoria Pública, que passou a ter autonomia financeira e orçamentária, ampliando suas
atribuições em defesa do regime democrático e da promoção dos direitos humanos e da dignidade humana, bem como assegurou o cumprimento do princípio do acesso à ordem da justiça.
Neste sentido, a principal justificativa para a elaboração deste estudo refere-se à importância de se efetuar uma análise da atuação da Defensoria Pública em defesa da efetivação dos direitos sociais à saúde e à educação.
Por outro lado, a pesquisa constitui-se num estudo exploratório, pois são utilizados livros, textos e artigos da Internet. Na sua realização emprega-se o método de abordagem hipotético-dedutivo, por intermédio de pesquisas bibliográficas e de documentos afins à temática, em meios físicos e on-line, interdisciplinares, capazes e suficientes para construir um referencial teórico coerente sobre o tema em estudo. Assim, é possível responder ao problema proposto, corroborando ou refutando as hipóteses levantadas a fim de atingir os objetivos propostos pela pesquisa.
O estudo está composto por dois capítulos, sendo que no primeiro é abordada a análise histórica da Defensoria Pública e a sua evolução no Brasil ao longo do tempo, detalhando as modificações na Constituição de 1934 até a Constituição de 1988, a importância da Defensoria em prol dos necessitados e a assistência jurídica integral gratuita, bem como o fortalecimento da Defensoria Pública pelas Emendas Constitucionais 45/2004 e 80/2014.
O segundo capítulo trata dos princípios institucionais, garantias, prerrogativas e impedimentos que a Defensoria Pública e os defensores gozam. Pesquisou-se, também, sobre a estrutura organizacional e a atuação da Defensoria Pública a partir da EC 80/2014 e o novo cenário legislativo brasileiro, bem como a análise de casos concretos da Comarca de Ijuí/RS relacionados à ação de medicamentos e inclusão de crianças nas escolas infantis frente à atuação da Defensoria Pública.
Para melhor compreender o papel da Defensoria Pública, no segundo capítulo estudam-se os estudam-seus princípios institucionais, prerrogativas e impedimentos a fim de demonstrar que essa instituição não deixa nada a desejar em relação às demais inseridas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
Ressalta-se que é imprescindível verificar a forma como se realizam os princípios da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional da Defensoria Pública dentro da sua estrutura orgânica com vistas a melhor compreender o significado de cada um.
Da mesma forma objetiva-se apresentar à vista do texto constitucional que aos defensores públicos, as demais garantias inerentes ao exercício da atividade foram dispostas por meio da Lei Complementar 80/94, em seu art. 127, que estabelece que são também garantias a independência funcional, a irredutibilidade dos vencimentos e estabilidade, além, é claro, de demonstrar que a partir da EC 80/2014 houve modificações na estrutura organizacional e na atuação da Defensoria Pública.
No segundo capítulo, para encerrar as discussões acerca do tema proposto, realiza-se ainda uma análise de casos concretos da atuação da Defensoria Pública da Comarca de Ijuí, na área dos direitos à saúde e educação a fim de demonstrar que sua atuação em prol dos hipossuficientes, da dignidade humana que é intrínseca a cada um, não pode ser violada e, assim, verificar concretamente se o papel da Defensoria Pública vem sendo cumprido.
1 A DEFENSORIA PÚBLICA E SUA HISTÓRIA
Antes de abordar especificamente o tema, cabe conceituar a Defensoria Pública a fim de compreender a importância que a instituição adquire no atendimento e orientação jurídica aos desfavorecidos. Parte-se, portanto, do entendimento de Nelson Nery Jr. e de Rosa Maria de Andrade Nery (2013, p. 124) para quem:
A Defensoria Pública é o serviço público institucionalmente destinado a prestar aos necessitados a assistência jurídica capaz de permitir o acesso de todos à justiça e de resguardar e garantir o direito de todos à ampla defesa, com o objetivo que se viabilize o direito fundamental de todos quantos não tiverem recursos à assistência jurídica integral e gratuita.
Na verdade, o serviço público institucionalizado e prestado pela Defensoria Pública foi instituído como instrumento de garantia aos direitos fundamentais e do acesso à justiça. Nesse mesmo sentido estabelece a Lei Complementar n° 80/1994, em seu art. 1º:
A Defensoria Pública é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos [...] aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal (Redação dada pela Lei Complementar n. 132/2009). Registre-se que a LC n° 80/94, ao regulamentar o art. 134 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), bem o inciso LXXIV, do art. 5º, prevendo como direito fundamental da pessoa humana a assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos, o fez com o intuito deconcretizar o direito fundamental à cidadania, ao Poder Judiciário, e à prestação de assistência jurídica, associado à realização de um direito com status de fundamental previsto na Carta Magna (ASSIS, [s.d.]).
Ademais, a Lei Complementar n° 132/2009, ao alterar a redação do art. 3º, letra “A”, da lei supracitada, incluiu os objetivos da Defensoria Pública, quais sejam:
Art. 3º - “A”. São objetivos da Defensoria Pública:
I – a primazia da dignidade da pessoa humana e a redução das desigualdades sociais;
II – a afirmação do Estado Democrático de Direito; III – a prevalência e efetividade dos direitos humanos; e
IV – a garantia dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
Pode-se afirmar, então, que o artigo supracitado está em consonância com o art. 5º, inc. LXXIV, e com os objetivos da CF/88, e garante a prestação da assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. Com isso, e de acordo com Uadi Lammêgo Bulos (2009, p 79), a Lex Mater pretendeu assegurar aos necessitados a assistência na defesa de seus interesses em juízo. Para Alexandre Freitas Câmara (2004 apud BRANDÃO, 2011, grifo do autor), ao assegurar a assistência jurídica integral e gratuita, a CF/88 a insere na categoria das garantias fundamentais, proporcionando a eficaz defesa da cidadania.
Observa-se que o acesso à justiça tem sido garantido, notadamente, pela Defensoria Pública, instituição essencial à jurisdicional do Estado que, conforme a CF/88, é um dos mecanismos de que o Estado dispõe para a defesa em todos os graus e gratuitamente dos necessitados. Em outras palavras, a Defensoria Pública é a instituição dedicada a fazer com que o acesso à justiça, de forma democrática, chegue a todos, em cumprimento ao princípio republicano.
Entende-se que a Defensoria Pública e a assistência judiciária no Brasil têm sua origem relacionada à colonização portuguesa que, segundo Fábio Luís Mariani de Souza (2011, p. 38), [...] na época do Brasil Colonial imperava no mundo jurídico ocidental e, como tal em Portugal, a noção de defesa judicial da população pobre sob um enfoque tão somente caritativo, com forte cunho religioso, tanto na área civil como na esfera criminal. Esta era a ideia que perpassava as normas contidas nas Ordenações do Reino de Portugal e que vigoravam no Brasil [...]. Dignos de registro são os obstáculos encontrados à efetivação do sistema da assistência jurídica, ou seja, a dificuldade dos pobres em obter acesso à justiça, não apenas no Brasil, mas durante séculos, em todo o mundo ocidental.
É inegável que no Brasil sempre houve certa carência de tal aplicabilidade, no entanto, sua origem era de caráter religioso e com a criação da Ordem dos Advogados do Brasil, a partir de 1930, ampliou-se como uma profissão obrigacional de classe, sem, no entanto, ter algum vínculo ou dever estatal (SOUZA, 2011, p. 39).
Não se pode deixar de mencionar o art. 5º, LXXIV, da CF/88, que dispõe que o Estado prestará assistência jurídica integral gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos, porquanto a Defensoria Pública tem procurado, na medida do possível, dar conta das demandas dos hipossuficientes.
Sabe-se, contudo, que o Estado não tem atendido aos interesses dos necessitados no que se refere à saúde e educação, cabendo à Defensoria Pública ingressar com ações em defesa da criança e do adolescente, dos idosos e dos necessitados, haja vista que o acesso à justiça possibilita a defesa de todos aqueles que se encontram em estado de vulnerabilidade, com gratuidade, isenção do recolhimento de custas, emolumentos ou honorários periciais.
Neste contexto, Amélia Rocha et al. (2013 p. 39) consideram que:
Por sua vez, a gratuidade da justiça, prevista na Lei 1.060/50, compreende o acesso ao Poder Judiciário sem a necessidade de recolher custas, emolumentos e honorários periciais por aquele cidadão ou grupo de pessoas que não possuem condições financeiras de arcar com as despesas oriundas de um processo judicial sem o prejuízo do sustento próprio ou de sua família, incluídas, também, as isenções de honorários aos advogados que prestam a chamada advocacia pro bono.
Deve-se ainda referir que no Brasil a assistência jurídica pública, estatal e gratuita aos desfavorecidos adquiriu status de garantia constitucional expressa com a atual Constituição Federal ao prescrever que os necessitados devem ser atendidos pela Defensoria Pública, considerada a Casa da Cidadania, instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado. Incumbe-lhe, portanto a defesa, em todos os graus, dos direitos individuais e coletivos dos necessitados.
Sobre o assunto ressaltam Rocha et al. (2013, p. 41) que:
Portanto, conclui-se ser o papel da Casa da Cidadania a defesa dos interesses das pessoas impossibilitadas de arcar com as custas processuais e demais despesas decorrentes, além dos honorários advocatícios, sendo certo que a Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública consagrou a completa isenção de despesas aos hipossuficientes sem, por qualquer maneira, prejudicar a defesa de seus interesses, reafirmando o caráter democrático da instituição.
É inquestionável que a Defensoria Pública atua em prol dos hipossuficientes econômica e juridicamente, pois a sua função jurisdicional é proteger o cidadão em todos os graus de jurisdição, que significa todo e qualquer auxílio jurídico voltado ao necessitado. Ainda, cabe mencionar que é conferido a essa instituição democrática e republicana o dever de solucionar, sempre que possível, os conflitos mediante conciliação e mediação para evitar o percurso do Poder Judiciário.
É incontestável que a Defensoria Pública, instituição fundamental do Estado Democrático de Direito, exerce a possibilidade de acesso à justiça a milhões de brasileiros necessitados. Sendo assim, o cumprimento desse dever constitucional está atendendo aos princípios fundamentais da Constituição Federal, com enfoque nos princípios da isonomia ou da igualdade material, inter-relacionados ao princípio da dignidade da pessoa humana (SOUZA, 2011, p. 95).
Faz-se imprescindível, contudo, o resgate da evolução histórica da Defensoria Pública no Brasil, adentrando em seus aspectos principais, desde a Constituição de 1934 até atual Constituição Federal. Com isso é possível demonstrar a importância que a Defensoria Pública assume no atendimento dos necessitados, seja no que se refere à saúde e educação, ou em outras demandas que possam ser por ela atendidas. Ademais, há necessidade de se percorrer os primórdios da história do Brasil a fim de conhecer a preocupação do Estado com os mais necessitados, bem como a forma que a assistência jurídica possuía naquela época.
Objetiva-se, ainda, no presente capítulo, identificar o papel da Defensoria Pública com o advento da CF/88 e a Emenda Constitucional 45/2004, que a tornaram uma instituição concebida à construção da cidadania brasileira e à consolidação dos direitos sociais fundamentais quando não atendidos pelo Estado.
1.1 Evolução histórica da Defensoria Pública no Brasil
É justamente neste sentido que a evolução histórica da Defensoria Pública assume particular relevância, pois está intimamente ligada ao modelo de assistência jurídica gratuita prestada pelo Estado, conforme explica Souza (2011, p. 33):
[...] é possível afirmar que desde tempos remotos há registros de que a humanidade tem se preocupado com a defesa daquelas pessoas consideradas mais fracas no tecido social, porquanto a desigualdade socioeconômica é uma realidade que sempre acompanhou a história do desenvolvimento humano. O que se percebe, em última análise, é que onde houver respeito pela vida e pelos direitos fundamentais haverá espaço para a defesa dos necessitados.
A seguir são apresentados aspectos da política de atendimento aos necessitados a fim de fazer um comparativo com a percepção que o Estado brasileiro tem a esse respeito. A história
revela que em 1694 a.C. o Código de Hamurabi determinava tratamento especial àqueles que se encontravam em situação desprivilegiada. Em seus estudos, Emanuel Bouzon (2003, p. 86) transcreve o § 48, inc. XIV do referido Código, que trata dessa questão:
Se um awilum tem sobre si uma dívida e (se) Adad inundou seu campo ou a torrente (o) carregou, ou (ainda) por falta de água, não cresceu cevada no campo, nesse ato ele não dará cevada ao seu credor. Ele umedecerá a sua tábua e não pagará os juros desse ano.
Mesmo sem se referir propriamente à ideia de defesa do acesso à Justiça, observa-se que, naquela época, já havia preocupação em proteger aquele que se encontrava em situação de dificuldade. “Sendo assim, o homem, naquele momento, já estava atento à necessidade de proteção aos que se encontrassem em situação desigual.” (OLIVEIRA, 2007, p. 59).
Extrai-se desse enunciado do Código de Hamurabi, “a aparente existência, já naquele tempo, de uma preocupação em isentar do pagamento de juros àqueles que passavam por momentos dificultosos.” (SANTOS, 2015, [s.p.]). Denota-se, assim, que apesar do modelo simplista de assistência e orientação jurídica da época, já havia uma política direcionada aos que não dispunham de recursos.
Faz-se necessário, doravante, situar o leitor sobre os dispositivos que tratam da prestação de assistência judiciária aos necessitados em causas civis e criminais para, após, adentrar na evolução histórica da Defensoria Pública no Brasil.
O sistema jurídico nasceu com o intuito de pacificar as desigualdades, formalizando o acesso à justiça para pessoas hipossuficientes, conforme sustenta Simone dos Santos Oliveira (2007, p. 6):
A história demonstra que as normas jurídicas e o sistema judiciário foram criados com intuito de pacificar, tornar mais justa e melhorar a vida das pessoas, porém por muitos fatores – sendo os principais deles a desigualdade e os elevados níveis de pobreza – os indivíduos não possuem a mesma capacidade de fazer valer os direitos que lhes são formalmente garantidos. Enquanto os que possuem maior poder aquisitivo têm acesso facilitado aos órgãos estatais, os mais pobres, além de viverem em uma situação precária e terem quase todos os seus direitos básicos desrespeitados (saúde, educação, saneamento básico, dentre outros) são também privados de levar seus problemas e contendas aos órgãos administrativos ou judiciários, por lhes faltar conhecimento e recursos que possibilitem o franco acesso ao judiciário ou executivo.
É nítida a importância da Defensoria Pública no entendimento dessa demanda, pois ela auxilia as pessoas para que seus direitos sejam respeitados. Constata-se, assim, que o Direito tem o propósito de garantir e resguardar a justiça, abrangendo a toda população. Mesmo assim, muitos indivíduos desconhecem seus próprios direitos.
A jurisdição, portanto, visa a superar a dificuldade de acesso à justiça, e deve atender aos objetivos do Estado Democrático de Direito, conscientizando o cidadão dos seus direitos e, assim, gerar o bem comum.
1.1.1 Da Constituição de 1934 à Constituição Federal de 1988
Não é muito fácil tratar da Defensoria Pública nos períodos que antecedem a Constituição Federal de 1988. Pode-se afirmar, inclusive, que a questão da Defensoria Pública e da assistência judiciária no Brasil teve como limite a Carta Magna de 1988.
Neste sentido, Nelson Nery Júnior (2010, p. 43) aduz que
[...] a melhor posição jurídico-constitucional se deu com a Constituição de 1934, que infelizmente não chegou a ser posta em prática. Mesmo com a existência de programas pontuais anteriores, a primeira fase da assistência judiciária brasileira foi estabelecida efetivamente pela Constituição de 1946 e pela Lei número 1.060/50, as quais determinaram os contornos jurídicos de uma assistência judicial pública e gratuita, que serviram de pilar para a idealização, conformação e concretização da Defensoria Pública brasileira. Na verdade, no período em que a Constituição de 1934 foi promulgada houve preocupação em conceder a assistência jurídica e o consequente acesso à justiça aos menos favorecidos pela sorte.
Neste cenário a Constituição Federal de 1934, no Título III, Capítulo II, art. 113, n. 32, fazia menção ao direito de acesso gratuito à Justiça: “A União e os Estados concederão aos necessitados assistência judiciária, para esse efeito, órgãos especiais, e assegurando isenção de emolumentos, custas, taxas e selos.”
Não é por menos que Humberto Peña Moraes e José Fontenelle Teixeira Silva (1984, p. 98) afirmam que “desde a Constituição de 1934, os municípios foram excluídos da competência
para legislar sobre assistência judiciária e sobre a criação dos órgãos mencionados. Situação esta que permanece até hoje.”
Percebe-se, então, que foi em nesse período que a Defensoria Pública recebeu destaque, mas ante a curta duração da Constituição de 1934 (durou apenas três anos) e a entrada em vigor de uma Constituição ditatorial, a instituição foi novamente relegada a segundo plano.
Insta esclarecer que, segundo Oliveira (2007, p. 70),
Na Constituição do Estado Novo, provavelmente por ser fruto de um período ditatorial, não havia previsão da Assistência Judiciária. Tal deficiência foi amenizada pela previsão da assistência judiciária no Código de Processo Civil de 1939. Em 1946, com a nova Constituição, a assistência judiciária volta ao texto constitucional, em seu art. 141, parágrafo 35: O poder público, na forma que a Lei estabelecer, concederá assistência judiciária aos necessitados. Evidencia-se, assim, que a assistência jurídica ou judiciária não constava do rol de direitos e garantias do cidadão, e omitia de quem seria a responsabilidade para sua implementação. Foi, então, contemplada em textos infraconstitucionais, servindo como exemplo o Código de Processo Civil de 1939.
Não se pode deixar de comentar que foi em 1939, com a promulgação do Código de Processo Civil, que a assistência judiciária passou a ser contemplada no Título VII, Capítulo II, com as regras básicas sobre Justiça Gratuita, sem que fosse mencionada na Constituição de 1946 e 1967.
Em 1950 surgiu a Lei 1.060, que dispõe sobre a concessão da assistência judiciária aos necessitados (na verdade diz respeito às regras da justiça gratuita), que até a presente data se encontra em vigor. Interessante esclarecer, então, que segundo oart. 2º, parágrafo único da Lei 1.060/50, a definição legal de necessitado é: “todo aquele cuja situação econômica não lhe permita pagar as custas do processo e os honorários de advogado, sem prejuízo do sustento próprio ou da família.”
O tempo foi passando e a Constituição de 1967 não foi diferente da Constituição de 1946. Nada constava no texto constitucional que favorecesse os mais necessitados e que assegurasse o direito de acesso à justiça, constituindo-se num período obscuro para toda a sociedade.
Finalmente, em 1988, houve o restabelecimento da democracia no Brasil e a promulgação da “Constituição Cidadã”, que passou a contemplar o rol dos direitos e garantias individuais, o direito à gratuidade da justiça, consagrando, assim, “o mais básico dos direitos humanos, ou seja, o acesso à justiça, objetivo precípuo de todo e qualquer Estado Democrático de Direito que tenha por fundamento a dignidade da pessoa humana.” (FARIA, 2004).
De certa forma, é incontestável que a partir da promulgação da CF/88 a Defensoria Pública passou a ser consolidada como uma instituição essencial à jurisdicional do Estado e em defesa dos necessitados. E, com a efetiva aplicação da Constituição vigente, ela se tornou mais humanitária ao ponto de considerar que todos são iguais perante a lei, tanto com seus direitos como deveres a serem cumpridos.
Cabe ressaltar que a partir desse marco histórico, que fez com que o acesso à justiça alcançasse aos necessitados, deixando mais flexível a propositura do vulnerável frente ao judiciário, esta pretensão foi muito além do Estado prestar tutela jurisdicional, fazendo com que também viabilizasse o acesso à justiça.
De acordo com Fabiano Haselof Valcanover (2015):
Neste contexto, entender o princípio do acesso à justiça previsto em nossa Constituição Federal é entender o próprio Estado Democrático de Direito, que está fundado num primeiro momento na vontade popular, o que é devidamente expresso no parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal. É, assim, a expressão popular que resulta na ideia de instituições públicas sólidas e na possibilidade de o cidadão buscar no Estado-Juiz a solução do litígio em que esteja envolvido para defesa de seus direitos, evidentemente com temperamentos que o caso concreto exigir para sua efetiva consecução. É sabido que a partir da Constituição Federal de 1988 nasceu uma nova ordem estatal, findando o Estado Democrático de Direito e fortalecendo a democracia e a cidadania, com vistas a uma sociedade igualitária.
Para maior amplitude foi inserido no art. 5º, inc. LXXIV da CF/88, a prestação da assistência jurídica integral e gratuita e não apenas a assistência judiciária gratuita. É notável que a Constituição em vigor proporcione a fundamental aplicação dos direitos sociais básicos, visivelmente concretizados, o que nas Constituições anteriores não era visto.
Ressalta-se, contudo, que a expressão “assistência jurídica” é, muitas vezes, confundida com justiça gratuita ou com assistência judiciária. Embora essas palavras possam, algumas vezes, serem empregadas como sinônimas, normalmente são utilizadas com significados diferentes por diversos autores. O significado da palavra “assistência” é apresentado por Augusto Tavares Rosa Marcacini (1999 apud BRANDÃO, 2011, p. 89) como “[...] auxílio, ajuda. Assistir significa auxiliar, acompanhar, estar presente. Assistência nos traz a ideia de uma atividade que está sendo desempenhada, de uma prestação positiva.” O citado autor faz distinção detalhada entre assistência jurídica, assistência judiciária e justiça gratuita, esclarecendo pontos que na maioria das vezes as pessoas confundem.
Constata-se, assim, que a assistência jurídica integral e gratuita prevista no texto constitucional, abarca a consultoria, o auxílio extrajudicial e a assistência judiciária, todos oferecidos gratuitamente pelo Estado aos hipossuficientes.
1.2 Defensoria Pública – instituição essencial à jurisdicional do Estado
A defesa dos necessitados vem de longo prazo, não é de hoje que se enfrentam grandes lutas para a implantação de um sistema de jurisdição mais simples, célere e transparente. Nesse rumo, Souza (2011 p. 96) sustenta que:
Toda história da Defensoria Pública brasileira é feita de lutas pela implantação de um sistema Jurisdicional mais democrático e transparente, e pela pavimentação do caminho que conduz o povo à Justiça. E este caminho não é fácil, ao contrário, é árido e espinhoso. Em sendo, transposta a batalha pela elaboração da Lei Complementar nº 80/94 – Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública – LONDEP, iniciaram-se as tratativas para que fosse concedida à Defensoria Pública a autonomia financeira e administrativa, a exemplo do que já ocorria com o Ministério Público.
Para melhor compreender o tema ora proposto é necessário apresentar o vínculo de natureza político-institucional determinado pela CF/88 quanto à importância que a Defensoria Pública possui na defesa dos interesses dos necessitados. Neste sentido, Suely Pletz Neder (2002, p. 5) sustenta que:
A partir do estabelecimento desse vínculo de natureza público-institucional o Defensor Público assume, pela dicção da Constituição Federal, da lei infraconstitucional e pela investidura no cargo público, o dever e não a faculdade de assistir aos incontáveis cidadãos economicamente necessitados
que a ele recorrem e, mais ainda, aos revéis e aos que não constituíram advogados para a defesa dos seus direitos indisponíveis. E o faz como corolário da supremacia da soberania popular sobre o poder do Estado, que dela deriva, instrumentalizando, assim, o pleno exercício dos direitos fundamentais da cidadania à esmagadora maioria da população e superando, pela via institucional, a desigualdade social de oportunidades dadas a seus assistidos em relação aos possuidores de fortuna material.
A CF/88 deixa claro que a Defensoria Pública tem o dever e não a faculdade de dar atendimento aos necessitados quando estes a procurarem para a defesa de suas demandas. A atuação da Defensoria Pública, no entanto, depende do orçamento do Poder Executivo, mesmo que a CF/88 apresente no art. 134, §§ 1º e 2º, que “às Defensoria Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias [...]”, o que significa que a elas são impostas algumas limitações circunstanciais.
Sobre o assunto ressalta Neder (2002, p. 7) que:
Conhecendo essas limitações circunstanciais à atuação da Defensoria Pública, visando a estimular a superação desses óbices ao exercício dos direitos fundamentais da cidadania e pretendendo tratar desigualmente os desiguais, dando-lhes as condições para superar essa desigualdade, é que o legislador infraconstitucional atribuiu, com exclusividade, ao Defensor Público ou a quem exercesse cargo equivalente nos Estados em que a Assistência Judiciária fosse organizada e por eles mantida, as prerrogativas da intimação pessoal e do prazo duplo.
A inclusão da Defensoria Pública como uma instituição essencial à função jurisdicional do Estado na CF/88 demonstra que o constituinte se preocupou em dar um tratamento igualitário aos necessitados que por não possuírem condições econômicas, ou desconhecerem seus direitos, não têm acesso à justiça. Assim, a incumbência da Defensoria Pública, segundo o art. 134 da Carta Magna, é “a orientação jurídica, a defesa em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV.”
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, por sua vez, no seu art. 1º, estabelece que os homens nascem iguais e permanecem iguais em direitos. Quando surgiram, porém, no ano de 1789, o seu objetivo era abolir privilégios e isenções pessoais e regalias de classes, configurando-se apenas a igualdade jurídica e formal, o que provocou a desigualdade econômica (NEDER, 2002, p. 6).
É inegável, contudo, que no Brasil o princípio da igualdade, desde a Carta Imperial de 1824, se confunde com a mera isonomia formal, uma vez que a lei e sua aplicação tratam a todos igualmente, sem levar em conta as distinções de grupos. Isso significa que não se observam as diferenças e diferenciações existentes entre os grupos (NEDER, 2002).
Não se pode supor que o princípio da igualdade, nos termos do art. 5º da CF/88, caput, visa apenas à igualdade perante a lei, haja vista que numa análise simples dos incisos que o complementam observa-se a existência de dispositivos que tratam da igualdade material. Conforme Neder (2002, p. 6), ao interpretar as normas constitucionais entrelaçadas deve-se levar em conta “[...] as exigências da justiça social, objetivo da ordem econômica e da ordem social [...].” Ou seja, a implementação e a concretização do direito à igualdade e respeito a todas as pessoas em sua dignidade é um dos objetivos a serem alcançados pelo Estado Democrático de Direito.
Ressalta-se que a proteção humana e o respeito estão interligados ao princípio da dignidade humana, valor supremo do ordenamento jurídico nacional. Sob a égide da Defensoria Pública encontra-se, portanto, a incumbência da promoção do acesso à justiça.
Segundo Tiago Fensterseifer (2015, p. 44), o princípio da dignidade da pessoa humana, in verbis, assume
[...] a condição de matriz axiológica do ordenamento jurídico, visto que é a partir desse valor e princípio que os demais princípios (assim com as regras) se projetam e recebem impulsos que dialogam com os seus respectivos conteúdos normativos. A dignidade da pessoa humana, para além de ser também um valor constitucional, configura-se como sendo o princípio de maior hierarquia da CF/88 e de todas as demais ordens jurídicas que a reconheceram.
A tese abordada nada mais é que o princípio basilar do ordenamento jurídico, sendo que essa questão se projeta no Estado Democrático de Direito em vista da vulnerabilidade do cidadão frente ao poder estatal. Nesse aspecto, a Defensoria Pública assume um papel preponderante, pois objetiva promover a dignidade do indivíduo necessitado, resguardando os seus direitos fundamentais e efetivando-lhe o acesso à justiça.
Cabe esclarecer, ainda, que houve a ampliação e o fortalecimento da Instituição, uma vez que a sua atuação é um dos mecanismos que visam à promoção da ampla defesa dos direitos
fundamentais. Assim, a Defensoria Pública, ao atuar em várias frentes de atendimento para a efetivação dos direitos sociais, tais como: educação, saúde, alimentação, moradia, entre outras, também está assegurando a tutela do ser humano e proporcionando melhores condições sociais para uma vida digna.
Essa atuação da Defensoria vem ao encontro do estabelecido no art. 6º da CF/88, em que os direitos sociais, voltados à saúde, educação, trabalho, lazer, segurança, transporte, previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados e moradia possibilitam a garantia de melhor qualidade de vida aos mais fracos, amenizando as desigualdades sociais.
1.2.1 Assistência jurídica integral gratuita
A Defensoria Pública é a instituição responsável pela prestação da assistência judiciária. Ela tem o papel de guarnição dos direitos dos hipossuficientes frente à justiça, devendo atuar para o bem da sociedade e em prol do cidadão necessitado judicialmente.
Há, contudo, uma íntima ligação entre a Defensoria Pública e o princípio da pessoa humana, que é o bem protegido pela Lei Maior. Nesse sentido afirma Souza (2011, p. 95):
A Defensoria Pública é, incontestavelmente, uma instituição fundamental no Estado Democrático de Direito, seja em razão de sua hercúlea missão constitucional – promover o acesso à justiça a milhões de brasileiros necessitados – como também, e principalmente, porque em cumprimento deste grandioso dever, está igualmente atendendo aos princípios fundamentais da República, com especial relevo aos princípios da isonomia ou igualdade material perante a lei e o princípio da dignidade da pessoa humana. No entanto, embora todos reconheçam a importância de Defensoria Pública, seu desenvolvimento tem sido desproporcional a outras instituições também essenciais à função jurisdicional do Estado. (grifos nossos).
É inconteste, portanto, a relevância que os princípios constitucionais invocam sobre o acesso à justiça, assegurando o direito e o seu exercício em prol da sociedade. Demonstram, ademais, que são a base de sustentação da aplicabilidade das normas, as quais servem de garantia para o indivíduo.
Por outro lado, a Defensoria Pública, no que tange à prestação jurisdicional aos necessitados, o faz com base no fundamento constitucional da dignidade da pessoa humana,
que nada mais é do que a condição humana do homem – algo real, vivenciado pelo próprio indivíduo, e que exige o mínimo existencial para sua sobrevivência. Em outras palavras, é a garantia da igualdade material entre os cidadãos que, segundo Ingo Wolfang Sarlet (2006, p. 114, grifo nosso), nada mais é do que
Qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos.
Cabe esclarecer a complexidade do ato de conceituar a dignidade da pessoa humana. No contexto da CF/88, no art. 6º, caput, é possível identificar alguns elementos essenciais que compõem o núcleo mínimo da dignidade da pessoa humana, qual seja, a educação fundamental, a saúde básica, a assistência aos desamparados e o acesso à justiça. Assim, “[...] os três primeiros, elementos de conteúdo material, e o último, uma garantia fundamental de natureza instrumental, todos eles na eficácia jurídica positiva, exigíveis diante do poder judiciário”, ou seja, os denominados direitos à prestação que devem ser assegurados pelo Estado (BARCELLOS, 2002, p. 258).
Neste contexto, Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (2008, p. 260-261) consideram que:
Os direitos à prestação notabilizam-se por uma decisiva dimensão econômica. São satisfeitos segundo as conjunturas econômicas, de acordo com as disponibilidades do momento, na forma prevista pelo legislador infraconstitucional, diz-se que estes direitos estão submetidos à reserva do possível. São traduzidos em medidas práticas tanto quanto permitam as disponibilidades materiais do Estado.
A escassez de recursos econômicos implica a necessidade de o Estado realizar opções de alocações de verba, sopesadas todas as coordenadas do sistema econômico do país. Os direitos em comento têm que ver com a redistribuição de riquezas – matéria suscetível às influências do quadro político de cada instante. A exigência de satisfação desses direitos é medida pela ponderação, a cargo do legislador, dos interesses envolvidos, observando o estágio de desenvolvimento da sociedade.
Importa, contudo, ter presente a percepção de que o Estado, enquanto responsável pela tarefa de prestação dos direitos fundamentais sociais, como por exemplo, a saúde e a educação,
não pode desconsiderar que “[...] a dignidade da pessoa humana reclama que este guie as suas ações tanto no sentido de preservar a dignidade existente, quanto objetivando a promoção da dignidade, especialmente criando condições que possibilitem o pleno exercício e fruição da dignidade [...].” (SARLET, 2006, p. 47).
É justamente neste sentido que assume particular relevância a evolução histórica da Defensoria Pública que está intimamente ligada ao modelo de assistência jurídica gratuita prestada pelo Estado, conforme explica Souza (2011, p. 33):
[...] é possível afirmar que desde tempos remotos há registros de que a humanidade tem se preocupado com a defesa daquelas pessoas consideradas mais fracas no tecido social, porquanto a desigualdade socioeconômica é uma realidade que sempre acompanhou a história do desenvolvimento humano. O que se percebe, em última análise, é que onde houver respeito pela vida e pelos direitos fundamentais haverá espaço para a defesa dos necessitados. As Emendas Complementares 45/2004 e 80/2014 vieram fortalecer essa defesa, como consta no item a seguir.
1.3 Fortalecimento da Defensoria Pública pela EC 45/2004 e EC 80/2014
É indiscutível que a desigualdade social e econômica existente no Brasil dificulta o exercício dos direitos de cidadania e o acesso dos bens e serviços produzidos socialmente. Nesse ponto se verifica que a Defensoria Pública exerce uma função preponderante e essencial que, segundo José Afonso da Silva (2011, p. 215), “Cabe aos Defensores Públicos abrir os tribunais aos pobres, é uma missão tão extraordinariamente grande que, por si, será uma revolução, mas, se não cumprida, será um aguilhão na honra dos que a receberam e, porventura não a sustentaram.”
Diante de tal afirmação pode-se concluir que a institucionalização da Defensoria Pública, como destacado após a CF/88, desponta no cenário brasileiro como uma das instituições mais comprometidas com a democracia, a cidadania e a luta pela construção de uma sociedade mais justa e igualitária. Da mesma forma, ela garante a efetivação dos direitos e garantias dos hipossuficientes e, evidentemente, o acesso à justiça, conforme os objetivos previstos no art. 3º, incs. I, III e IV do texto constitucional.
No que concerne, portanto, ao fortalecimento da Defensoria Pública, com a promulgação das Emendas Constitucionais1 45/2004 e 80/2014, evidencia-se que a referida instituição sofre grandes avanços, passando a ter autonomia financeira e orçamentária. Nesse diapasão expressam Luiz Henrique Gomes de Almeida, Márcio Melo Franco Júnior e Vinícius Diniz Monteiro de Barros (2015) que:
A EC 45/2004 operou uma grande reforma do sistema jurisdicional, nele incluindo importantíssima norma, que conferiu autonomia financeira e orçamentária às Defensorias Públicas Estaduais. Uma instituição que litiga contra o poder público, em favor do cidadão necessitado, não pode depender desse mesmo poder público para sustentar-se financeiramente, expandir-se, atingir os grotões do país, nem dele sofrer qualquer tipo de ingerência, do contrário fica frustrada sua razão de ser. Jamais interessará ao poder central bem estruturar uma instituição que a ele se contraponha.
Neste cenário, a Defensoria Pública surge como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, cujo advento está na Emenda 45/2004 – Reforma do Judiciário, não deixando margem para dúvidas do seu fortalecimento, ampliando suas atribuições em defesa do regime democrático e da promoção dos direitos humanos e da dignidade humana.
Anterior à Emenda Constitucional 45/2004, a autonomia financeira e orçamentária era instituída apenas às Defensorias Estaduais e não às do âmbito federal. Logo, o Executivo Federal declarou a manutenção da Defensoria Pública da União sob o controle do governo. Houve críticas em relação à sua constitucionalidade, o que o fragilizou, como se o interesse do brasileiro necessitado dos serviços da Defensoria Pública da União valesse menos do que o da Defensoria Pública do Estado (ALMEIDA; FRANCO JÚNIOR; BARROS, 2015).
A EC 45/2004 trouxe, portanto, uma repercussão muito grande, conforme expressam Almeida, Franco Júnior e Barros (2015):
A contribuição da EC 45/2004 foi finalmente complementada pelo Congresso Nacional com a EC 74/2013. Esta, por sua vez, estendeu à Defensoria Pública da União a autonomia orçamentária e financeira já reconhecida às Defensorias Públicas Estaduais. Em 2014, o Congresso Nacional aprovou a EC 80/2014 e
1Emenda Constitucional é a modificação de um texto da Constituição Federal que busca aprovação pela
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em votação nominal, por três quintos dos votos dos membros de cada casa legislativa. Ela está autorizada no art. 60 da CF/88, e se constitui na forma legítima e secundária de alterar as disposições constitucionais vigentes (SILVA, 2011).
conferiu aos Estados e à União o prazo de 8 anos para lotar um defensor público onde houver um juiz. Para isso, incumbiu de iniciativa legislativa os Defensores Gerais, permitindo-lhes regulamentar a carreira dos defensores públicos e as carreiras de apoio à instituição. O governo Dilma Rousseff, a despeito das promessas do então senador e hoje ministro, sempre se posicionou contrariamente tanto à EC 74/2013 quanto à EC 80/2014, enfrentando seguidas derrotas no Parlamento, vez que a própria base aliada era (é) entusiasta das potencialidades democráticas da Defensoria Pública. Unido, da oposição à situação, exceto o governo, o Parlamento, órgão realmente empenhado em estender o serviço de assistência jurídica aos pobres no país, trabalhou para o fortalecimento da Defensoria Pública como política de Estado constitucionalizada, e não capricho desta ou daquela gestão. Percebe-se, então, que as inovações introduzidas pela Emenda 45/2004 fortalecem o disposto no art. 134 e parágrafos da CF/88 no que se refere à autonomia funcional e administrativa. Elas também enfatizam a importância da organização nos Estados, em cargos de carreira, providos na classe inicial, mediante concurso público de prova e títulos, assegurando-lhes a garantia da inamovibilidade, e vedando-lhe o exercício da advocacia fora das atribuições do domínio institucional.
É indiscutível que a reformulação judiciária oriunda da EC 45/2004 afetou várias matérias ligadas ao Poder Judiciário, mas, por ora, apresenta-se apenas o que diz respeito à Defensoria Pública.
Interessante observar que essa Emenda, com o intuito de atender aos anseios da Defensoria Pública, acrescentou o § 2º no art. 134, prevendo que: “Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2°.” Compreende-se daí, de maneira pontual, que a referida Emenda possibilita um avanço muito significativo para a Instituição.
Frisa-se que, com a EC 45/2004 foi assegurado o cumprimento do princípio de acesso à ordem jurídica justa, estabelecendo a autonomia funcional, administrativa e financeira da Defensoria Pública. Diante disso, segundo Pedro Lenza (2015, p. 175):
Diante do reconhecimento de autonomia funcional, administrativa e financeira da Defensoria Pública estadual, do DP e da União (ECs ns. 45/2004, 69/2012 e 74/2013), não se admite a sua vinculação a quaisquer dos Poderes [...]. Estabelecer que a Defensoria Pública é integrante ou subordinada ao Poder Executivo significa afrontar a Constituição e regredir em termos do direito fundamental de proteção aos necessitados.
Na realidade, não se pode considerar em nenhum momento que a Defensoria Pública esteja atrelada ao Poder Executivo, porque dele emanam os recursos necessários para a sua manutenção. A EC 45/2004, como já mencionado, “garantiu às Defensorias Públicas dos Estados autonomia funcional, administrativa e iniciativa de proposta orçamentária (dentro dos limites da lei orçamentária e no disposto no art. 99, § 2º).”
Ainda sobre a autonomia administrativa, assevera Fernando Capez (2004, p. 198) que: A independência no âmbito Administrativo adquirida pela EC 45/04 pode ser notada nos atos auferidos pela Defensoria dentro de seus domínios, [...], atos estes percebidos no que tange à gestão do órgão, a decisões proferidas em relação à funcionalidade dos próprios agentes da instituição independente da efetiva atuação, bem como seus auxiliares, à aquisição de bens e contratação de serviços, provimento de cargos, folhas de pagamento etc.
Essa autonomia, portanto, não apenas trouxe a possibilidade de agilização nas decisões internas referentes à sua estruturação, mas concedeu à Defensoria Pública (DP) a discricionariedade2 necessária para desenvolver suas ações, sem que tivessem que ser ratificadas pelo Poder Executivo.
Outra novidade que deve pautar esta pesquisa é concernente à EC nº 80/2014, promulgada em 4 de junho de 2014, que acrescenta o § 4º ao art. 134 na CF/88, ressaltando que “São princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, aplicando-se-lhe, também, no que couber, o disposto no art. 93 e 96, inciso II” (grifo nosso).
Essa Emenda à Constituição Federal apenas incorporou à Carta Magna de 1988 os princípios já positivados na Lei Complementar nº 80, de 1994, com redação determinada pela Lei Complementar nº 132, de 2009, ou seja, para assegurar que sua modificação depende de um processo solene e dificultoso, pois goza da mesma hierarquia que as demais normas constitucionais.
2 Discricionariedade: liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei, ou seja, a lei deixa
certa margem de liberdade de decisão no caso concreto, de tal modo que a autoridade pode optar entre as várias soluções possíveis, todas válidas perante o direito (DI PIETRO, 2015, p. 256).
Imprescindível, contudo, explicitar os referidos princípios para melhor compreensão do seu significado no contexto da atuação da DP, bem como na sua atuação prática jurídica e no seu funcionamento.
Dessa forma, serão abordados no segundo capítulo os princípios institucionais da Defensoria Pública, ou seja, a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, os quais serão analisados de forma a ressaltar a sua importância, conjuntamente com suas garantias, prerrogativas e impedimentos.
Cabe, também, fazer uma análise da atuação da Defensoria Pública a partir da EC 80/2014, analisando casos concretos da Comarca de Ijuí, RS, as ações cautelares de medicamentos e as ações civis públicas relativas a números de vagas em escolas municipais.
2 A DEFENSORIA PÚBLICA EM DEFESA DOS NECESSITADOS
Como já referido anteriormente, a Defensoria Pública tem desenvolvido um papel fundamental voltado à defesa dos necessitados, essencial à função jurisdicional do Estado. Sua atuação visa, principalmente, o cidadão necessitado judicialmente, guarnecendo os seus direitos fundamentais e sociais.
Após analisar a evolução histórica da Defensoria Pública e seu fortalecimento com a edição da EC 45/2004 e EC 80/2014 no primeiro capítulo, no decorrer deste segundo capítulo abordam-se aspectos referentes aos princípios institucionais, garantias, prerrogativas e impedimentos, bem como se estuda a estrutura organizacional e a atuação da Defensoria Pública, focando a Emenda Constitucional nº 80/201. Posteriormente, efetua-se a análise de casos concretos na área de medicamentos, na Comarca de Ijuí, para firmar que esta Instituição se apresenta como um órgão qualificado para assegurar o cumprimento do estabelecido da Constituição Federal.
Por derradeiro, o estudo trata da inclusão da Defensoria Pública como órgão legitimado para a propositura da ação civil pública, aprimorando, dessa forma, o Sistema de Justiça brasileiro.
2.1 Princípios institucionais, garantias, prerrogativas e impedimentos
Antes de adentrar no tema de forma específica, é importante referir que “princípio exprime a noção de mandamento nuclear do sistema”, considerado como ordenações que se irradiam por todo o sistema, como observa Silva (2011, p. 92): “São núcleos de condensações nos quais confluem bens e valores constitucionais.” Significa que os princípios estão diretamente inseridos na CF/88 e, assim, são considerados norteadores da interpretação judicial e sustentáculo das atividades jurídicas.
É indiscutível que a CF/88, no art. 134, § 2º, assegura autonomia funcional e administrativa às Defensorias Públicas, porém, não apresenta os princípios institucionais que são representados pela unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, os quais constam da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública e estão simetricamente alinhados aos princípios institucionais do Ministério Público (LC 80/94).
Mesmo não estando consignado na CF/88, a edição da Emenda Constitucional 80/2014 introduziu o parágrafo 4º ao art. 134, no qual se incluem os princípios institucionais da Defensoria Pública, ou seja, a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, que são os mesmos do Ministério Público, o que torna os estudos semelhantes.
Pode-se ressaltar, ainda, que o princípio institucional da unidade tem sede constitucional no próprio caput do art. 134 da CF/88, uma vez que tal norma assim expressa:
A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.
É necessário verificar a forma como se realizam os princípios da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional da Defensoria Pública dentro da sua estrutura orgânica para melhor compreender o significado de cada um deles. Observa-se, no entanto, que a estrutura organizacional está discriminada no art. 2º da LC 80/94, que será analisada no próximo item.
Nota-se que o princípio da unidade, segundo a LC 80/94, não se apresenta de forma isolada, mas sim como um sistema que define e organiza a instituição. Considerando a unidade como o aspecto mais importante deste sistema, observa Paulo Cesar Ribeiro Galliez (2010 p. 161) que “[...] a Lei Complementar 80/94 apresenta um sistema, contendo normas que definem e organizam a Instituição, sendo a unidade uma das noções desse sistema.” O autor revela ainda que “Sendo um conjunto de normas fundamentais e interdependentes, a Defensoria Pública opera como um todo, sem fração ou fragmento. Se houvesse a ruptura de qualquer princípio, não haveria sistema e nem existiria unidade.” (GALLIEZ, 2010, p. 161).
A pretendida unidade anteriormente referida significa que não há uma divisão na estrutura organizacional que impeça a realização dos seus objetivos quanto ao atendimento aos necessitados e a atuação na defesa dos hipossuficientes, pois seja no âmbito federal ou estadual, pode-se afirmar que o caráter nacional imprimido à Defensoria Pública permite a realização contínua e permanente da atuação institucional. Sobre o assunto, assevera Souza (2011, p. 154) que:
Neste sentido, podemos ajuntar que os atos dos defensores públicos, em verdade, são atos da própria Defensoria Pública, significam a parte de um todo maior. Nenhum defensor público age em nome próprio, suas intervenções são atuações institucionais. Podemos ilustrar com o exemplo do afastamento temporário de um defensor público em razão de férias ou gozo de licença, situação na qual o seu substituto ingressara no feito de forma natural e contínua sem qualquer prejuízo aos atos processuais já praticados. Significa dizer que o assistido é representado pela Instituição e não pelo agente institucional.
Para complementar o entendimento do autor supracitado, cita-se Nelson Nery Costa (2010 p. 155), que sustenta que o princípio da unidade significa que “os atos dos defensores públicos são atos da própria instituição, de modo que não são estes servidores públicos especiais que atuam pessoalmente nas demandas judiciais e administrativas, mas a Defensoria Pública como um todo.”
Diante dessas afirmações pode-se concluir, sem sombra de dúvida, que a Defensoria Pública se constitui numa instituição única em sua estrutura, pois a unidade funcional ocorre no âmbito nacional e estadual, o que significa que entre os defensores públicos pode ocorrer substituição entre os membros sem que ocorra prejuízo para os assistidos.
A respeito desse princípio ensinam Cleber Francisco Alves e Marília Gonçalves Pimenta (2004, p. 112) que “a Defensoria Pública é um todo orgânico, sob a mesma direção, os mesmos fundamentos e as mesmas finalidades.” Na verdade os autores estão enfatizando que em decorrência da unidade todos os defensores agem em nome da Instituição e seus membros a presentam e não representam.
Dando continuidade ao entendimento dos princípios institucionais é importante referir que o princípio da indivisibilidade apresenta um significado ímpar na estrutura organizacional da Defensoria Pública, reflexo do princípio da unidade, pois a não divisibilidade é que mantém a unidade entre os membros desta Instituição. Neste sentido, Galliez (2010, p. 182) assim se manifesta:
A indivisibilidade significa tudo aquilo que não pode ser dividido, sendo que o adjetivo indiviso tem o sentido de que pertence ao mesmo tempo a vários indivíduos. A Defensoria Pública pertence aos Defensores Públicos e aos assistidos, e a sua razão de ser consiste no fato de que as suas normas fundamentais e o funcionamento de seus órgãos não podem sofrer solução de continuidade. Uma vez deflagrada a atuação do Defensor Público, deve a assistência jurídica ser prestada até atingir o seu objetivo, mesmo nos casos
de impedimentos, férias, afastamento ou licenças, pois, nesses casos, a lei prevê a substituição ou designação de outro Defensor Público, garantindo assim o princípio da eficiência do serviço público introduzido no art. 37 da Carta Magna pela Emenda Constitucional nº 19/98.
Dessa forma, ressalta-se que existe uma perfeita harmonia entre a Defensoria Pública e os defensores públicos, de modo que o agir de um representa a própria atuação do outro, pois como bem lembra Guilherme Peña Moraes (1999, p. 174), “a Defensoria Pública consiste em um todo orgânico não sujeito a rupturas ou fracionamentos.” Na verdade, esse princípio permite que seus membros substituam uns aos outros, conforme já exposto anteriormente, a fim de que a prestação jurisdicional aconteça de forma contínua e não deixe os necessitados sem a devida assistência (MORAES, 1999).
Por último, os princípios institucionais da independência funcional se juntam aos demais para demonstrar a harmonia existente na instituição e entre seus agentes. Neste sentido, Souza (2011 p. 156) sustenta que isso
equivale dizer que a Defensoria Pública é um órgão autônomo independente, uma instituição de Estado e não de governo. De igual sorte, os defensores públicos possuem plena independência de atuação em relação aos demais órgão administrativos, principalmente diante do Poder Judiciário.
Ora, a independência funcional assegura a plena liberdade de ação do defensor público perante todos os órgãos da administração pública, notadamente diante do Poder Judiciário e, conforme Galliez (2010, p. 191), “o princípio em tela elimina qualquer possibilidade de hierarquia entre os membros da Defensoria Pública e os demais agentes políticos do Estado – juízes, promotores, parlamentares, membros do executivo, etc.”
Constata-se que o princípio da independência funcional serve juntamente com os demais “[...] para garantir o perfeito cumprimento do mister constitucional da Defensoria Pública: prestar assistência jurídica, integral e gratuita aos necessitados.”
Para corroborar o exposto, Silvio Moraes (apud SOUZA, 2011, p. 156) define com precisão esta questão:
[...] pelo princípio da independência funcional a Defensoria Pública cumpre seu dever constitucional de manutenção do Estado democrático de Direito, assegurando a igualdade substancial entre todos os cidadãos, bem como
instrumentalizando o exercício de diversos direitos e garantias individuais, representado, junto aos poderes constituídos, os hipossuficientes, não raras vezes contra o próprio Estado, situação em que é necessário que a defensoria guarde uma posição de independência e autonomia em relação aos demais organismos estatais e ao próprio Poder ao qual se encontra, de certa forma, vinculada.
O defensor público, no desempenho de suas atribuições e no âmbito da sua competência funcional, encontra tanto na CF/88 quanto na legislação infraconstitucional que lhe dá sustentação, a perfectibilização de algumas garantias, direitos e prerrogativas que servem para a garantia do cumprimento ou o exercício dos direitos inerentes à sua função.
Ao falar em prerrogativas, Souza (2011, p. 162) registra que:
As prerrogativas, ao seu turno, são privilégios ligados à carreira, tanto ao cargo, quanto à Instituição, ao passo que as garantias correlacionadas ao membro da Instituição isoladamente, especificamente e individualizada têm o fito de assegurar o livre desenvolvimento da atividade – fim como defensor público.
As prerrogativas são as mesmas para todos os integrantes das Defensorias Públicas da União, Distrito Federal e dos Estados, apenas constam em seções legislativas distintas, a fim de resguardar a competência de cada uma das Defensorias Públicas brasileiras.
Aponta-se como decorrência das prerrogativas institucionais a necessária intimação pessoal do defensor público, bem como vista pessoal dos autos, prazo em duplo para recorrer e de comunicação pessoal reservada com os assistidos, temas que não serão objeto desta pesquisa. No entendimento de Souza (2011, p. 62), as prerrogativas devem ser entendidas como “Direito, inerente a um oficio ou posição, de usufruir certo privilégio de exercer certa função.” O significado de tal privilégio ou direito refere-se ao exercício da função de defensor público e não deve ser entendido de forma inadequada, pois essas existem para que o defensor público possa bem desempenhar suas atividades e os deveres de seu oficio.
Segundo Frederico Rodrigues Viana de Lima (apud SOUZA, 2011, p. 163), “elas não existem para servir como ocupante do cargo, mas sim para que ele esteja munido de um aparato ideal para desempenhar as funções que foram cometidas”, destinadas a assegurar que a função pública seja exercida de forma eficiente, responsável e impessoal.
Após analisar o que significam os princípios e as prerrogativas, passa-se a estudar aspectos referentes às proibições e impedimentos dos defensores públicos.
Com relação aos impedimentos dos defensores públicos, a CF/88, no seu art. 134, remete aos mesmos impedimentos relativos aos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público. Nesta esteira, após ter analisado os direitos, prerrogativas e impedimentos dos defensores públicos é imprescindível não esquecer que o texto constitucional defere a esses defensores garantias que servem para assegurar o exercício das atividades funcionais, uma vez que a instituição da Defensoria Pública necessita de proteção para desenvolver, no dia a dia forense, sem pressão, a sua ação voltada às minorias.
Esclarece Frederico Rodrigues Viana de Lima (apud SOUZA, 2011, p. 162) que: “as garantias divergentes das prerrogativas são ligadas à pessoa e não ao cargo. Ambas, contudo, atendem ao mesmo propósito: propiciar o cumprimento idôneo e escorreito das funções institucionais”, que são fundamentais porque contribuem para o desempenho das atividades com liberdade e autonomia.
Na art. 134 da Carta Magna, contudo, consta apenas a garantia da inamovibilidade, in verbis:
Art. 134. [...]
§ 1º. Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurando a seus integrantes a garantia da inamovibilidade e vedando o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.
Constata-se, à vista do texto constitucional, que aos defensores públicos as demais garantias inerentes ao exercício da atividade foram dispostas por meio da Lei Complementar 80/94, em seu art. 127, quando estabelece que são também garantias, a independência funcional, a irredutibilidade dos vencimentos e a estabilidade, conforme texto a seguir:
Art. 127. São garantias dos membros da Defensoria Pública do Estado, sem prejuízo de outras que a lei estadual estabelecer:
I – a independência funcional no desempenho de suas atribuições; II – a inamovibilidade;
III – a irredutibilidade de vencimentos; IV – a estabilidade.
