ADRIANO CRAVEIRO NEVES
GEOGRAFIA
DO
VOTO
E
CONEXÃO
ELEITORAL
NAS
ELEIÇÕES
DE
1994
A
2006
PARA
DEPUTADO
FEDERAL
NO
PIAUÍ
TERESINA-PI 2010
GEOGRAFIA
DO
VOTO
E
CONEXÃO
ELEITORAL
NAS
ELEIÇÕES
DE
1994
A
2006
PARA
DEPUTADO
FEDERAL
NO
PIAUÍ
Dissertação apresentada à banca
examinadora da Universidade Federal do Piauí, como exigência parcial à obtenção do grau de Mestre em Ciência Política sob a orientação do Professor Dr. Cléber de Deus.
TERESINA-PI 2010
GEOGRAFIA DO VOTO E CONEXÃO ELEITORAL NAS ELEIÇÕES DE 1994 A 2006 PARA DEPUTADO FEDERAL NO
PIAUÍ
Dissertação apresentada à Universidade Federal do Piauí como exigência parcial para obtenção do grau de Mestre em Ciência Política.
APROVADA EM 23 DE ABRIL DE 2010.
Banca Examinadora:
____________________________________
Presidente: Prof. Dr. Cléber de Deus Pereira da Silva (Orientador) UFPI
____________________________________ Integrante: Prof. Dr. Alan Daniel Freire de Lacerda
UFRN
____________________________________ Integrante: Prof. Dr. Márcio Grijó Vilarouca
A minha família, Georgyanne, Adriano Filho e Mariana, não só pelo apoio encontrado na realização da presente pesquisa, como pela paciência nas horas dedicadas ao presente trabalho.
A meus pais, em recompensa aos esforços feitos para minha educação.
Ao Professor Dr. Cléber de Deus, pelas informações repassadas para a elaboração e finalização do trabalho, bem como pela motivação dada para o ingresso na área da pesquisa.
Na presente pesquisa temos um estudo de caso motivado por afirmação de autores estrangeiros que estudam a política brasileira. Tais autores afirmam que os deputados brasileiros agem de forma individual. Afirmam, ainda, que os partidos políticos não têm posição de destaque, sendo fraco o sistema partidário brasileiro. Em sentido inverso, há literatura pátria que afirma o contrário. Baseada em dados empíricos, afirmam que os partidos políticos têm posição de destaque e que os políticos agem em conformidade com o que os líderes partidários determinam. Teorias criadas originalmente para estudar o congresso dos Estados Unidos foram importadas para justificar e tentar explicar a relação entre deputados e o Executivo, destacando-se as teorias partidária e distributivista. Há, também, literatura que informa que a geografia do voto é importante para produzir incentivos na arena parlamentar. Surge, então, uma taxonomia que cria quatro padrões de votação baseados em duas dimensões, sendo uma que mede a dispersão da votação do deputado e outra que mede sua dominação. Segundo esses autores, deputados de perfil mais ideológico têm votação mais concentrada e tais políticos não dominam os municípios onde tiveram votação. Ao contrário dos deputados tidos como “de direita”, cuja votação esperada é concentrada e dominante. Dentro da arena parlamentar, há autores que afirmam que os deputados brasileiros agem de forma individualista, trabalhando em prol de políticas que lhe tragam resultados imediatos na arena eleitoral. Dentre essas ações, a destinação de emendas ao orçamento surge como importante fator para o político recompensar seus redutos eleitorais. No presente estudo, pesquisamos tais teses tendo como estudo as eleições para deputado federal no Piauí, entre 1994 a 2006.
Palavras-chave: Política brasileira. Geografia do voto. Eleições. Deputado federal. Conexão eleitoral. Sistema eleitoral. Partidos políticos. Orçamento.
In this research we have a case study induced by foreign authors that studying brazilian politics. These authors say that Brazilian legislators act individually. They also declare that political parties do not have a prominent position, being the weak party system. Unlike, there is literature that says the opposite. Based on empirical data, say that political parties have a prominent position and that politicians act in accordance with what the party leaders dictate. Theories originally created to study the Congress of the United States were imported to try to justify and explain the relationship between members of Congress and the Executive, especially the distributive and partisan theories. There is also literature that reports that the geography of the vote is important to produce incentives in the parliamentary arena. There is a taxonomy that creates four voting patterns based on two dimensions, one that measures the dispersion of the vote of the Member and other measuring their domination. According to these authors, congressmen with more ideological profile have more concentrated voting and such politicians do not dominate the cities where they had the vote. Unlike members considered "right-wing", that expected voting is concentrated and dominant. Within the parliamentary arena, there are authors who say that Brazilian deputies acting on an individual basis, working towards policies that will bring immediate results in the electoral arena. Among these actions, the allocation of amendments to the budget appears to be important factor for political reward their electoral constituencies. In this study, we investigate these claims and study the elections for Congress in Piaui, between 1994 to 2006.
Key words: Brazilian politics. Geography of the vote. Elections. Congressman. Electoral connection. Electoral system. Political parties. Budget.
Tabela 1. Menores e maiores índices de fragamentação por eleição. ... 40
Tabela 2. Quantidade de deputados por faixa de dispersão/concentração. ... 41
Tabela 3. Número de deputados por faixa percentual de votos recebidos no primeiro município em cada Eleição ... 42
Tabela 4. Número de deputados por faixa percentual de votos recebidos nos 10 primeiros municípios em cada Eleição ... 42
Tabela 5. Número de deputados por faixa de dominância (D) ... 44
Tabela 6. Número de deputados dominantes e compartilhados ... 44
Tabela 7. Número de deputados por padrão de votação ... 45
Tabela 8. Percentual de votação em Teresina e a soma nos 10 municípios onde o deputado federal foi mais votado ... 56
Tabela 9. Deputados federais eleitos por Legislatura e número de eleições ... 58
Tabela 10. Quadro de funções exercidas na Câmara por deputados mais reeleitos ... 59
Tabela 11. Trajetória da carreira política dos deputados com perfil disperso-dominante no quatriênio anterior ao do mandato exercido ... 61
Tabela 12. Número de emendas individuais analisadas por legislatura e por LOA ... 83
Tabela 13. Percentuais do valor das emendas individuais por destinação ... 87
Tabela 14. Número de deputados por faixa de conexão ... 90
Tabela 15. Número de deputados e conexão - dicotomizada ... 90
Tabela 16. Número de deputados federais por questão "ideológica" em cada legislatura e a conexão eleitoral ... 96
Mapa 1. Padrão de B. Sá em 1994 ... 50
Mapa 2. Padrão de Votação de Wellington Dias – PT, em 1998 ... 54
Mapa 3. Padrão de Votação de Francisca Trindade – PT, em 2002 ... 55
Mapa 4. Padrão de Votação de Nazareno Fonteles-PT, em 2006 ... 56
Mapa 5. Geografia do voto de Paes Landim – 1994 ... 64
Mapa 6. Geografia do voto de Paes Landim – 1998 ... 65
Mapa 7. Geografia do voto de Paes Landim – 2002 ... 66
Mapa 8. Geografia do voto de Paes Landim – 2006 ... 67
Mapa 9. Votação de Antônio José Medeiros - PT, em 2006 ... 69
Mapa 10. Votação de Antônio José Medeiros para Deputado Estadual em 2002 ... 71
Gráfico 1. Tendência de crescimento dos padrões de votação por eleição ... 46
Gráfico 2. Variação do valor percentual de emendas destinadas ... 89
Gráfico 3. Conexão eleitoral por legislatura e por número de deputados ... 91
Gráfico 4. Índice de conexão na legislatura 1996 a 1999 ... 91
Gráfico 5. Índice de conexão na legislatura 1999 a 2003 ... 93
Gráfico 6. Índice de conexão na legislatura 2003 a 2007 ... 94
1. REFERENCIAL TEÓRICO ... 16
1.1.OS ESTUDOS INICIAIS ... 18
1. 1.1. O modelo distributivista... 19
1. 1.2. O modelo informacional ... 20
1. 1.3. O modelo partidário ... 21
1.2.O MODELO BRASILEIRO SOB ÓTICAS ANTAGÔNICAS ... 21
1.3.GEOGRAFIA DO VOTO E CONEXÃO ELEITORAL ... 27
2. OS PADRÕES DE VOTAÇÃO DOS DEPUTADOS ... 35
2.1.DISPERSÃO E CONCENTRAÇÃO DE VOTOS ... 39
2.2.A DIMENSÃO DOMINÂNCIA ... 43
3.3.A UNIÃO DAS DIMENSÕES ... 45
2.4.OS PADRÕES E A BIOGRAFIA DO DEPUTADO ELEITO ... 47
2. 4. 1. Padrão concentrado-dominante (C/D) ... 48
2. 4.2. Padrão concentrado-compartilhado (C/C) ... 50
2. 4.3. Padrão disperso-dominante (D/D) ... 57
2. 4.4. Padrão disperso-compartilhado (D/C) ... 67
3. A DESTINAÇÃO DE EMENDAS INDIVIDUAIS E A CONEXÃO ELEITORAL ... 75
3.1.PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO... 77
3.2.A METODOLOGIA UTILIZADA NO PRESENTE CAPÍTULO ... 81
3.3.DA DIMINUIÇÃO DO NÚMERO DE EMENDAS ... 86
3.4.ÍNDICE DE CONEXÃO – ANÁLISE DOS DADOS ... 89
3.5.ANÁLISE DO ÍNDICE DE CONEXÃO SOB A ÓTICA PARTIDÁRIA ... 95
3.6.ÍNDICE DE CONEXÃO E GEOGRAFIA DO VOTO ... 98
CONCLUSÃO ... 100
O foco principal do presente trabalho é pesquisar os padrões de competição política dos deputados federais eleitos no Piauí nos pleitos de 1994, 1998, 2002 e 2006, tomando-se como objeto a votação desses parlamentares nesses pleitos, bem como as emendas individuais ao orçamento destinadas por esses deputados aos municípios piauienses nas legislaturas respectivas.
Baseados em estudos feitos no Congresso estadunidense, vários autores importaram teorias para tentar explicar o comportamento dos deputados federais, adaptando tais teorias ao cenário brasileiro, distinto do norte-americano em vários aspectos, dentre os quais o sistema eleitoral, proporcional de lista aberta, no caso brasileiro, e distrital no caso norte-americano.
O desenvolvimento do presente trabalho se divide em três capítulos. No primeiro capítulo, analisamos a literatura sobre o assunto, iniciando pela análise da literatura que reputa às instituições considerável interferência no comportamento dos congressistas. Derivam dessa literatura três vertentes que tentam explicar o relacionamento entre Legislativo e Executivo, dando enfoque, mínimo ou máximo, à participação dos partidos políticos, bem como tendo como foco básico os deputados, os partidos e algumas unidades do Congresso. Tal literatura divide a teoria neoinstitucionalista em três vertentes: a distributivista, a partidária e a informacional.
Na primeira, vertente distributivista, o foco central são os deputados, que se comportam de maneira a trazer benefícios úteis na arena eleitoral para seu próprio proveito individual. O trabalho do parlamentar, assim, tem como objetivo a retribuição à votação recebida por suas bases, e/ou, ainda, o foco de tentativa de reeleição. Essa teoria é bastante utilizada para explicar o comportamento dos deputados federais brasileiros, há muito taxados como individualistas, cujas práticas objetivam resultados que lhe tragam retorno imediato. Autores americanos que estudam a política brasileira, como Ames (2003) e Mainwaring (2001), utilizam-na para explicar o comportamento dos deputados brasileiros.
A variável partido político não tem destaque em tal teoria. Como contraponto, outra vertente do neoinstitucionalismo tem como foco a atuação partidária. Tal vertente, denominada de partidária, deixa de lado o comportamento individualizado dos deputados e passa a focar a atuação dos partidos políticos. Essa teoria vem sendo adotada na ciência
política brasileira por autores que contestam a visão dos autores americanos que efetuaram estudos sobre o sistema político brasileiro, tais como Mainwaring (2001) e Ames (2003).
Por essa vertente, o sistema partidário brasileiro sofre de imperfeições, mas não da forma preconizada por tais autores estrangeiros, tendo importante papel na arena legislativa, onde os parlamentares se comportam, em regra, respeitando o papel dos líderes partidários, tomando posições em nome do partido e não de forma individualizada.
Outra vertente se aproxima mais da teoria distributivista, eis que não dá ênfase aos partidos políticos como atores fortes da relação entre Executivo e Legislativo. É a vertente informacional, em que o trabalho dos legisladores está voltado para a maximização das propostas eleitorais e as comissões são importantes atores do processo legislativo.
Dentro da literatura brasileira, várias críticas foram disparadas em desfavor de autores, mormente os autores americanos, que concluíram que os deputados brasileiros agiam de maneira individualizada, pensando somente em políticas que poderiam trazer-lhe benefícios eleitorais imediatos.
O clientelismo, o patrimonialismo e a patronagem são características reputadas aos deputados brasileiros, eis que, segundo tais autores, a política brasileira é marcada pela pecha da produção de favores e pelo uso da máquina pública em proveito próprio, com fins meramente eleitoreiros.
Nesse modelo os deputados federais brasileiros são considerados indisciplinados e os partidos políticos não possuem posição de destaque na política brasileira. Sustentam, ainda, que os deputados agem em proveito próprio com a intenção de perseguir benefícios eleitorais individualizados, mediante ações na arena parlamentar com vistas ao sucesso nas urnas, sobretudo no que tange à reeleição.
Dentre essas ações, a busca por benefícios concentrados, como a destinação de emendas ao orçamento, é considerada pela literatura como forte incentivo à atuação do deputado na arena parlamentar, o que caracterizaria tipos espaciais de votação distintos, dependendo da origem e da trajetória do parlamentar.
Assim, políticos tidos como ideológicos ou “de esquerda” tendem a defender políticas difusas, em detrimento dos políticos “conservadores” ou “tradicionais”, cuja ação objetiva o retorno de benefícios em proveito próprio. Estes deputados teriam votação concentrada, dominando os municípios onde tiveram votação considerada. Já os deputados
tidos como “de esquerda” teriam votação concentrada em grandes centros, mas compartilhada.
Deriva de tais conclusões que há no caso brasileiro uma distritalização informal, sobretudo nos estados mais pobres da Federação, como é o caso do Piauí, onde as políticas distributivistas, segundo tal literatura, são mais praticadas. Esperamos, assim, encontrar padrão de votação concentrado para os deputados federais eleitos.
Outra questão importante oriunda dessa literatura se refere à trajetória política do deputado federal, ponto esse de capital importância para o sucesso do mesmo na arena eleitoral. Assim, deputados que ocuparam cargos de alcance regional, como o de Secretário de Saúde, tiveram padrão de votação mais disperso.
Dentre os cientistas políticos brasileiros, Figueiredo e Limongi (1999, 2001) se destacam por contestarem as idéias desses autores brasilianistas. Para eles, os deputados federais não se comportam de forma individualizada com visão somente para políticas que possam lhe trazer benefícios eleitorais imediatos. Afirmam que a atuação dos partidos políticos origina um comportamento fiel dos seus deputados, não sendo procedente a idéia de que os políticos buscam a aprovação de políticas individualistas em detrimento de políticas nacionais.
Como terceira via de tal diálogo, outra posição teórica surge no sentido de convergir o foco principal de tais idéias. Por essa visão, o comportamento parlamentar difere dependendo da arena em que o político labora, eis que na arena eleitoral o mesmo age de forma individualizada incentivado pelo sistema eleitoral pátrio, que fixa a disputa nas eleições para deputado federal em distrito plurinominal. Os candidatos de um mesmo partido concorrem entre si, disputando redutos eleitorais para a obtenção de cargo eletivo, ou ainda, para aqueles que são candidatos com mandato em curso, possam concretizar o objetivo da reeleição.
Desse cenário teórico inicial, lançamos os primeiros caracteres para a realização de nossa pesquisa, cujo recorte alcança a eleição para deputado federal no Piauí, nos anos de 1994 a 2006, contando-se quatro pleitos. Como variáveis, utilizamos a votação dos candidatos eleitos, bem como as emendas individuais apresentadas ao orçamento geral da União.
Os estudos de tais variáveis nos leva a dividir a parte empírica do trabalho em dois capítulos: o primeiro, com o estudo da geografia do voto dos deputados; a segunda, com a análise da conexão eleitoral, onde pesquisamos, dentre outros, se há relação entre os votos
recebidos e o trabalho parlamentar na destinação de emendas individuais aos municípios onde o mesmo teve considerável percentual de votos.
No segundo capítulo a pesquisa se volta especificamente para a confecção dos padrões de votação dos deputados federais eleitos nos pleitos de 1994 a 2006 no estado do Piauí. Analisamos por meio de índice de fragmentação de Laakso e Taagepera o perfil das votações, classificando-os em disperso e concentrado. Tal dimensão é considerada por Ames (2003) como a dimensão horizontal dos padrões de votação, não sendo esta suficiente para demonstrar os perfis dos candidatos, segundo defende o brasilianista.
Trataremos de pesquisar o grau de dispersão e concentração das votações dos deputados federais piauienses nos pleitos de 1994 a 2006 para verificar se as bases são realmente concentradas em determinadas regiões, e, ainda, se há a “distritalização” defendida pela literatura ou se há o predomínio da dispersão eleitoral.
Para tal, faz-se necessário que outra dimensão seja inserida na pesquisa, intitulada por Ames (2003) como dominância. Nessa dimensão, temos a percentagem de votos do candidato em relação à totalidade de votos dados nesse município, ponderada pela percentagem da totalidade dos votos do candidato em relação aos votos totais deste no estado.
Com a inserção de tal dimensão, os padrões de votação podem ser melhor analisados, eis que, segundo a literatura, os padrões espaciais observados produzirão um conjunto diferenciado de incentivos no que diz respeito ao comportamento legislativo e a visão de representação dos deputados (CARVALHO, 2003).
Além da identificação dos padrões, observaremos se tais padrões são mantidos com o tempo. Objetivamos, ainda, relacionar os padrões encontrados com a trajetória do político, como desenha a literatura sobre o tema (AMES, 2003 e CARVALHO, 2003).
O argumento defendido é que os deputados federais piauienses, grande parte eleita por partidos “de direita”, tem padrão de votação concentrado e dominante e que os políticos de partidos “de esquerda” tiveram votação concentrada e compartilhada.
No terceiro capítulo, pesquisaremos a conexão eleitoral, observando a distribuição da votação dos deputados federais em todo o Estado, e associando tal variável ao trabalho desenvolvido pelo parlamentar na arena legislativa, especificamente no que pertine à
destinação das emendas ao orçamento geral da União. Através de índice próprio1, classificaremos os deputados tendo por base a existência ou não de uma conexão eleitoral, ou seja, haverá conexão se os parlamentares tiverem destinado boa parte de suas emendas individuais aos redutos onde eles tiveram mais votos.
O foco empírico se volta às emendas individuais destinadas pelos deputados federais piauienses nos projetos de lei aos orçamentos de 1996 a 2010.
Trataremos de pesquisar se os deputados federais piauienses destinaram mais emendas individuais ao orçamento aos municípios onde tiveram sua maior votação com o fito de verificar se esses deputados agem praticando políticas com rendimentos individualizados em detrimento de políticas mais difusas, ou seja, se há conexão eleitoral.
O argumento que defendemos é que é alto o índice de conexão eleitoral dos deputados piauienses, bem como é alto o percentual de emendas destinadas aos municípios. Sustentamos, também, que os políticos eleitos por partidos “de direita” têm maior índice de conexão eleitoral, ao contrário dos deputados “de esquerda” que tendem a destinar emendas regionais, de caráter mais difuso.
Demonstraremos, ainda, que o índice de reeleição nesses pleitos é alto. De dez deputados federais eleitos, quatro deputados participaram das respectivas legislaturas, sendo pequeno o número de deputados que participou somente de uma legislatura.
Defendemos que a reeleição dos deputados piauienses é fortemente influenciada pelos cargos exercidos pelos mesmos nos anos anteriores ao pleito, sobretudo no Congresso Nacional, onde grande parte ocupou cargos de destaque em comissões permanentes.
A metodologia empregada na presente pesquisa é a quantitativa, pois os dados numéricos são o ponto de partida para que possamos montar os dados e efetuar o estudo das variáveis descritas.
Justificamos o presente trabalho, primeiro, pela escassez de trabalhos sobre geografia do voto e conexão eleitoral na ciência política brasileira, sobretudo na Região Nordeste e, em especial, no estado do Piauí, onde é notória a lacuna empírica sobre tais temas;
segundo, pela utilização de ferramentas importadas de outros ramos da ciência para aplicação
na ciência política, mormente os softwares que nos auxiliarão a tratar das variáveis
1
O índice utilizado é um valor entre 0 e 1, resultante do produto do valor percentual de emendas destinadas ao município e do valor percentual de votos do deputado no município respectivo. No capítulo 3 detalhamos o índice.
pesquisadas e demonstrar, por meio de mapas e tabelas, o resultado de tal pesquisa; terceiro, fomentar a realização de novos estudos sobre as eleições no estado do Piauí, sobretudo no tema específico da geografia do voto.
Buscaremos nos sítios do Tribunal Regional Eleitoral do Piauí (TRE-PI) e do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) os dados eleitorais referentes aos pleitos indicados. Tais dados não estão formatados da forma que necessitaremos, o que nos obrigará a fazer a adaptação das tabelas, acrescentando os municípios onde o candidato não obteve votação, bem como efetuando a inclusão dos códigos municipais definidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
De posse de tais tabelas, calcularemos os índices de dispersão/concentração, bem como os de dominância, utilizando planilhas eletrônicas. Também elaboraremos os mapas do estado do Piauí dos anos de 1994, 1998 e 2002, partindo de um mapa recente e remembrando as áreas geográficas dos municípios criados no estado, eis que, de 1994 para 2006, o número de municípios passou de 183 para 224. Para tal, usaremos o software adobe illustrator.
No que tange à conexão eleitoral, utilizando planilhas eletrônicas faremos o cálculo dos índices de conexão. Mediante dados coletados na Comissão Mista de Orçamento da Câmara dos Deputados efetuaremos a montagem dos dados referentes às emendas individuais de cada parlamentar.
Na política brasileira atual, há uma convivência no regime federativo, de um sistema multipartidário, em um regime presidencialista, tendo o Presidente da República consideráveis poderes ditados pela Constituição Federal.
A função legislativa de competência da União é exercida pelo Congresso Nacional. A organização do Poder Legislativo, na tradicional ordem constitucional brasileira é dividida em duas casas, num sistema denominado bicameral, sendo o Senado Federal a câmara representativa dos Estados Federados e a Câmara dos Deputados, a casa dos representantes do povo.
Para o preenchimento das vagas em ambas as Casas, o sistema eleitoral brasileiro prevê um sistema proporcional de lista aberta, cuja circunscrição é o próprio Estado Federado. Vigora em nosso ordenamento o pluripartidarismo, contando nosso País com algumas dezenas de partidos políticos.
Limita a Constituição Federal o número de representantes para a Câmara dos Deputados, estipulando um mínimo de 8 cadeiras por Estado e um máximo de 70 vagas, nos termos do art. 45, § 1º. No caso das Assembléias Legislativas, o número de representantes é o triplo do número de Deputados Federais, nos termos do art. 27, caput, Constituição Federal.
Dentro desse contexto, o sistema eleitoral tem importante relevo no sistema democrático representativo, na medida em que tem implicação nas regras através das quais a vontade popular constitui a representação parlamentar, eis que os Legislativos Federal e Estadual têm rol de competências próprias delimitadas pela Constituição Federal e Estadual, respectivamente.
A Constituição Federal de 1988, destarte, aumentou o rol de competências do Chefe do Executivo pois, diferente da Constituição de 1946 (última Constituição antes do período da Ditadura Militar), atribuiu ao Presidente da República a competência privativa de encaminhar projetos de matéria orçamentária e financeira (art. 61, § 1º), bem como criou o regime de urgência em propostas do Executivo (art. 62) além de manter o poder de veto do Chefe do Executivo a projetos de lei aprovados pelo Congresso.
De outro ângulo, os estudos sobre o Legislativo brasileiro e suas relações com o Poder Executivo passaram por importante alavancagem a partir do momento em que os estudos sobre o Legislativo Norte-Americano passaram a ser utilizados em nosso País, v. g.
Limongi (1994), aplicando-se ao contexto pátrio as teorias que procuram entender a dinâmica do Legislativo Norte-Americano, tais como a Teoria de Escolha Racional e, recentemente, o Novo Institucionalismo, preconizado nas vertentes distributivista, partidária e informacional (LIMONGI, 1994). Devemos destacar, também, o festejado trabalho de Hall e Taylor (2003) que divide o neoinstitucionalismo em três versões: histórico, da escolha racional e sociológico.
Emerge dessa literatura textos que dão ênfase ao sistema partidário brasileiro, criticando a fraqueza dos partidos brasileiros e dando ênfase ao individualismo dos políticos nacionais (AMES, 2003; MAINWARING, 2001), definindo que os deputados brasileiros perseguem a obtenção de dividendos eleitorais mediante a produção de políticas distributivistas, como a destinação de emendas individuais ao orçamento.
Em pólo oposto, parte da literatura nacional critica tal posição, invocando a importância dos partidos no contexto político nacional, através de estudos empíricos realizados (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001, 2002 e 2005; PEREIRA e MUELLER, 2003), afirmando que o sistema eleitoral não gera condições para que os políticos baseiem suas carreiras políticas em vínculos pessoais (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2002), bem como, de forma complementar, afirmando que o particularismo existe na Arena Eleitoral, mas não na Legislativa, em face da barreira imposta pelo sistema eleitoral (PEREIRA e MUELLER, 2003).
É cediço que a principal missão constitucional do Poder Legislativo é a aprovação de leis. Tal papel tem relevante influência nas políticas exercidas pelo Poder Executivo, eis que o Chefe desse Poder, a cada mandato, tem que costurar a base de apoio na Casa Legislativa para chancelar suas propostas. Tal necessidade é justificada pela notória impossibilidade de um partido ou coligação obter maioria no Congresso, sobretudo na Câmara dos Deputados, onde o quórum para aprovação de emendas ao orçamento é de três quintos, num universo de pouco mais de quinhentos parlamentares.
Surge, assim, a necessidade do Poder Executivo em catalogar apoio suficiente dos parlamentares, o que é feito através de “moedas de troca”, tais como a nomeação para ministérios e a liberação de emendas ao orçamento, dentro do que Abranches, citado por Carvalho (2003), denominou de “presidencialismo de coalizão”. Em compensação aos “incentivos” obtidos, os parlamentares agiriam aprovando propostas do Executivo.
No presente capítulo apresentamos a discussão teórica em torno da relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no que pertine aos trabalhos de aprovação de leis. Pretendemos indicar qual ou quais modelos teóricos se aplicam ao caso brasileiro, bem como a discussão doutrinária sobre os temas.
O capítulo está estruturado em três seções. Na primeira parte, é feita a abordagem dos modelos do neoinstitucionalismo, dando-se os contornos gerais de cada modelo teórico. Na seção seguinte, são descritas as teorias que tentam explicar o comportamento legislativo dos deputados federais brasileiros, em especial, a discussão doutrinária sobre a fragilidade do sistema partidário brasileiro, como defendem alguns brasilianistas norte-americanos, e a interferência do sistema eleitoral brasileiro. Na parte final, efetuamos uma revisão da literatura relativa à geografia do voto e à conexão eleitoral, destacando os trabalhos pioneiros e os recentes estudos sobre esses dois temas.
1. 1. Os estudos iniciais
Os estudos sobre o Congresso Nacional brasileiro receberam forte influência da literatura norte-americana sobre o Congresso estadunidense. Com certo arranjo, as teorias aplicadas nos EUA durante o século XX foram importadas, num primeiro momento, por autores brasilianistas norte-americanos e por autores nacionais que se preocuparam com o assunto, mormente a partir da promulgação da Constituição de 1988, época na qual foi reinaugurada nova fase democrática no País.
Como teoria dominante o neoinstitucionalismo veio à tona contra a literatura que defendia um modelo explicativo, tal como o comportamentalismo (behaviorismo) e o pluralismo, com clara oposição ao denominado individualismo metodológico. Desloca-se o foco das preferências (comportamento) para as instituições.
Nesse contexto, os neoinstitucionalistas pregam que as preferências individuais não permitem inferir qual a escolha social, sendo que esta depende diretamente da intervenção da instituição.
Para Limongi (1994, p. 8), há clara interferência das instituições no comportamento dos congressistas. Para o autor: “[...] regras, leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizacionais implicam a existência de constrangimentos e limites ao comportamento”.
Segundo Carvalho (2003, p. 31), duas ondas podem ser verificadas nos estudos sobre o Legislativo (tanto nos EUA quanto no Brasil). Num primeiro momento, visões estilizadas que aplicam um único modelo isoladamente. Noutro momento, tais visões cedem lugar para visões mais complexas, propondo rendimentos distintos e não excludentes para os três modelos.
Dentro do neoinstitucionalismo três modelos são apresentados para estudar o Legislativo, consoante literatura clássica da ciência política (LIMONGI, 1994; CARVALHO, 2003). São eles: modelo distributivista, modelo partidário e modelo informacional.
1. 1.1. O modelo distributivista
No modelo distributivista o foco de estudo são os deputados, que são considerados unidade básica de estudo, não tendo os partidos políticos uma importância considerável.
No Brasil, o modelo distributivista foi tomado como base teórica para explicar o comportamento dos deputados brasileiros, sobretudo por autores brasilianistas que invocaram, num primeiro momento, o enfraquecimento dos partidos e o individualismo dos deputados, afirmando que estes trabalham em proveito próprio com fins meramente eleitorais (AMES, 2003; MAINWARING, 2001).
Neste modelo, as políticas públicas preferidas pelos Congressistas são aquelas que oferecem benefícios localizados e tangíveis a uma clientela eleitoral claramente identificada, como bem posiciona Limongi (1994, p. 9) ao identificar que o mercado de votos tem um ponto em comum com o mercado econômico: trocas são mutuamente vantajosas.
O eixo para a execução de tal trabalho está na organização das Comissões e Subcomissões do Congresso, que representam o principal canal de viabilização dos interesses dos Deputados. Citamos, por conseguinte, a Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional, importante instituição no debate sobre a existência de políticas distributivistas em nosso País.
Ainda segundo o modelo, os parlamentares agem dessa forma, pois buscam a reeleição, tendo a arena eleitoral influência direta nos trabalhos do Legislativo. Nesse ponto, é importante realçar que o sistema eleitoral norte-americano apresenta facetas próprias e
diferentes do sistema brasileiro, pois os deputados norte-americanos são eleitos em distritos uninominais majoritários o que, de certa forma, facilita essa troca com o fito de alcançar a reeleição.
1. 1.2. O modelo informacional
No modelo informacional há pontos metodológicos de intersecção com o modelo distributivista, sendo este modelo um desdobramento crítico ou dissidência no interior da teoria distributivista (CARVALHO, 2003).
Limongi (1994, p. 19) identifica dois postulados básicos para o modelo: o primado da decisão majoritária e a incerteza quanto aos resultados das políticas adotadas, diferenciando do modelo distributivista, onde os parlamentares sabem o que querem, não havendo incertezas como no modelo informacional.
Assim como no modelo distributivista, o individualismo metodológico é base para o novo modelo, não ocupando o partido político posição de destaque. O trabalho dos legisladores está voltado para a maximização das propostas eleitorais e as comissões são importantes atores do processo legislativo.
Há, no entanto, dois pontos de discórdia na visão de Carvalho (2003, p. 39-40): a) as comissões são agentes de distribuição no modelo distributivista. No modelo informacional, são fatores especializados de produção, pois agregam a informação; b) as comissões são heterogêneas na composição e abrigam membros cuja preferência se mostra mais próxima do legislador médio. No modelo distributivista, não há tal heterogeneidade, eis que o elemento informação não é importante.
No Brasil, o modelo não é muito festejado, havendo uma obra (SANTOS e ALMEIDA, 2005) que dá destaque ao mesmo. Nessa obra, os autores estudam os fatores que determinam a seleção de relatores para as comissões do Congresso Nacional, concluindo, dentre outros, que o argumento utilizado serve para mitigar as teses de acordo com as quais a suposta fragmentação de preferências e falta de disciplina partidária, conseqüências imaginadas da representação proporcional de lista aberta, tornam o trabalho da Câmara disperso e imprevisível (SANTOS e ALMEIDA, 2005, p. 728).
1. 1.3. O modelo partidário
A abordagem feita pela vertente partidária é totalmente distinta dos dois modelos anteriores, eis que o foco deixa de ser o comportamento individualizado dos deputados e passa para a ação dos partidos políticos.
Há diversos estudos que abordam a importância do modelo partidário no Congresso Nacional, cujo eixo principal não é o das Comissões, mas o eixo dos partidos políticos. Limongi (1994, p. 26) lança uma premissa para abordar o modelo partidário: o sistema de comissões deve ser entendido tomando por base os próprios partidos.
Nesse contexto, deve ser dada a importância devida aos atores existentes no Legislativo que têm poder de controlar a agenda legislativa, comprovando a existência de uma agenda partidária no interior do Congresso.
No Congresso Norte-Americano tais atores são o Presidente da Casa e das Comissões, que têm poder de veto na tramitação de certas matérias.
No caso brasileiro, o modelo partidário teve grande aceitação após as críticas feitas aos trabalhos de brasilianistas que consideraram o enfraquecimento dos partidos políticos brasileiros, dando ênfase à teoria distributivista (MAINWARING, 2001; AMES, 2003).
1. 2. O modelo brasileiro sob óticas antagônicas
No estudo do modelo brasileiro houve um importante debate nas obras pioneiras de dois brasilianistas (MAINWARING, 2001; AMES, 2003) e autores brasileiros de destacado renome na Ciência Política (FIGUEIREDO e LIMONGI, 20012).
Na visão dada pela literatura estrangeira, o Legislativo brasileiro funciona mal, eis que os partidos políticos são fracos e inexiste coesão interna nesses partidos. A teoria invocada é a distributivista, onde reina o comportamento individual dos congressistas, com baixo grau de institucionalização partidária, temperada pelo neoinstitucionalismo da escolha
2 O artigo original de Limongi e Figueiredo data de 1995, cujo título é “Partidos Políticos na Câmara dos Deputados: 1989-1994”. Foi publicado na Revista Dados, vol. 38, nº 3, 1995. Posteriormente, foi incluído na obra dos dois autores lançada pela Fundação Getúlio Vargas, 1999, intitulada “Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional”, com a 1ª edição. No presente trabalho, tivemos acesso a obra de 1999, mas na reedição de 2001, já como 2ª edição.
racional, onde os políticos são tratados como indivíduos que buscam maximizar suas chances na arena eleitoral através da obtenção de benefícios para as regiões onde o candidato obteve votação.
Mainwaring (2001, p. 32) observa que as organizações partidárias são fracas e que os partidos, com exceção dos localizados na esquerda, não são especialmente valorizados. O autor procura estudar quão institucionalizado é nosso sistema de partidos, utilizando diversos gradientes ou escalas de institucionalização. Sobre institucionalização, o brasilianista define o significado, afirmando que os atores políticos têm expectativas claras e estáveis sobre a conduta de outros atores. Nas palavras do autor (2001, p. 32):
Um sistema pouco institucionalizado se caracteriza pela grande instabilidade dos padrões de competição interpartidária, pelo frágil enraizamento dos partidos na sociedade, pelo grau relativamente baixo de legitimidade e pela fraqueza das organizações partidárias. Sistemas de baixa institucionalização funcionam de maneira muito diferente dos sistemas altamente institucionalizados, e isso tem importantes implicações para a democracia.
Em seu enfoque, afirma que os representantes buscam maximizar suas chances de reprodução eleitoral, projetando um sistema político atomizado, como decorrência dos incentivos gerados pela arena eleitoral, dando clara ênfase ao institucionalismo da escolha racional preconizado por Hall e Taylor (2003, p. 202).
Ao demonstrar os entraves da democracia no Brasil, Ames (2003) anda no mesmo caminho de Mainwaring (2001), defendendo a fraqueza do sistema partidário brasileiro e condenando a disseminação da patronagem e do fisiologismo no País (AMES, 2003, p. 42). Adota em sua obra a perspectiva dos teóricos da escolha racional, adicionando-lhe em menor escala o institucionalismo histórico para explicar seu pensamento (AMES, 2003, p. 25).
Ames (2003) defende a existência de um comportamento predominante entre os deputados. Nesse ponto, afirma que o Congresso é obstrucionista e paroquial e que os deputados buscam a aprovação de políticas individualistas em detrimento de políticas nacionais (AMES, 2003, p. 341).
Em artigo clássico da ciência política brasileira, Figueiredo e Limongi (2001) contradizem tais idéias3. Analisando empiricamente as votações nominais feitas no período de 1989 a 1994 na Câmara dos Deputados, os autores chegam à conclusão de que a fragilidade
3 A obra de Ames utilizada no presente trabalho é de 2003. No entanto, boa parte das notas do autor americano foram analisadas em obras e artigos anteriores ao artigo de Figueiredo e Limongi, e indicadas no livro de 2003. Assim, temporalmente, o artigo de Figueiredo e Limongi refuta as ideais preconizadas em artigos de Ames anteriores a 2003, e não à sua obra indicada nas referências desse trabalho.
dos partidos políticos não se manifesta onde mais seria de se esperar – no plenário da Câmara dos Deputados.
Como resultado de sua pesquisa, afirmam que os partidos políticos apresentam grau de coesão interna suficiente para tornar a ação do plenário previsível, o que garante um comportamento do plenário previsível e consistente (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001).
Concluem os autores que o comportamento dos parlamentares é diretamente influenciado pela agenda partidária controlada pelos líderes partidários e pelo Executivo. Concluem (2001, p. 94):
Os resultados aqui apresentados nos dizem como se comportam os parlamentares diante da agenda que lhes foi apresentada, sendo esta definida mediante um processo decisório altamente centralizado e controlado pelos líderes partidários, especialmente via colégio de líderes, e pelo presidente da República.
Em trabalho que complementa os estudos de Figueiredo e Limongi (2001), Nicolau (2000) pesquisou a disciplina partidária na Câmara dos Deputados no período subseqüente ao da pesquisa de Figueiredo e Limongi (2001), tomando as votações do período do 1º Governo de Fernando Henrique Cardoso.
Usando o mesmo índice utilizado pelos pesquisadores (índice Rice4), o autor encontrou algumas diferenças no período pesquisado por aqueles autores. No entanto, encontrou alta percentagem de disciplina partidária, ocorrendo esta quando os deputados votam no mesmo sentido do indicado pelo líder partidário.
Pesquisando a patronagem e o poder de agenda na política brasileira, Santos (1997) apresenta as mesmas conclusões de Figueiredo e Limongi (2001), confirmando uma coesão partidária elevada após 1988 e acrescentando uma baixa coesão no período democrático de 1946 a 1964. Nesse último ponto, justifica a baixa coesão pela existência de uma agenda compartilhada, em que o Executivo não tinha tantos poderes institucionais como no período pós Constituição de 1988, onde o Executivo, por modificação da ordem constitucional, passou a ter maiores poderes, vigorando, assim, uma agenda imposta no novo período. Nas palavras de Santos (1997):
No período 1946-64, o principal recurso para a busca de apoio foi a utilização estratégica da patronagem, recurso que, embora garantisse alguma cooperação parlamentar por parte de deputados estranhos à coalizão formal de apoio, criava constrangimentos no seio dos partidos originariamente responsáveis pela aprovação
4 O próprio Nicolau expõe a fórmula de Rice: calcula-se o índice subtraindo o percentual majoritário do lado minoritário de um determinado partido em uma determinada votação (ob. cit.; nota nº 11). O índice varia de 100%, quando todos votam num sentido, ou 0%, quando há igualdade na votação – 50% para o sim e 50% para o não.
do programa presidencial na Câmara. Por conta disso, e pelo fato de a Constituição de 1946 ter preservado importantes prerrogativas decisórias do Legislativo, a agenda política do período pode ser considerada como uma agenda compartilhada. Em contraposição, o período atual expressa a enorme supremacia do Executivo, quer pela capacidade decisória deste Poder vis-à-vis o Legislativo, quer pelo grau de coesão e disciplina dos partidos que formalmente pertencem à coalizão de apoio presidencial na Câmara. Sendo assim, a agenda política atual assume contornos de uma agenda imposta. Em suma, o argumento, se minimamente correto, corrobora a visão de que as regras que regulam o conflito e a cooperação políticos, e não apenas as preferências e interesses dos atores, também definem o resultado da interação Executivo-Legislativo.
Em tom de réplica às críticas formuladas, Ames (2003) critica os resultados conclusivos da pesquisa feita por Figueiredo e Limongi (2001), afirmando que suas conclusões são objeto de controvérsia e que algumas perguntas ficaram sem resposta (AMES, 2003, p. 241).
Cita que não há como afirmar que nível de unidade partidária, em termos comparativos, pode identificar um partido como disciplinado (AMES, 2003, p. 241). Com dados fornecidos pela imprensa, Ames (2003) afirma que certas matérias não foram encaminhadas pelo Executivo pela chance remota de aprovação. Cita algumas propostas do 1º Governo Fernando Henrique Cardoso, como a Reforma da Previdência, afirmando que as votações em plenário seriam precedidas de negociações que acabam enfraquecendo a proposta original (AMES, 2003, p. 255).
Incluindo no debate a existência de uma agenda legislativa influenciada fortemente pelo Poder Executivo, Amorim Neto (2000) propõe um indicador baseado na distribuição partidária das pastas ministeriais que permite medir a coalescência dos gabinetes presidenciais e formular um critério para determinar quando um novo Gabinete se forma. Quanto maior a proporcionalidade entre as cotas ministeriais dos partidos e seus pesos parlamentares, mais coalescente será o Ministério.
Utilizando-se do método quantitativo e de vasta pesquisa empírica, o autor chega à conclusão de que nos gabinetes com alta coalescência, maior é a disciplina dos deputados nas votações. Nas notas conclusivas, assim se manifesta (AMORIM NETO, 2000):
Em primeiro lugar, não se deve pressupor que um Gabinete presidencial integrado por políticos de dois ou mais partidos constitua um governo de coalizão. Somente os gabinetes que apresentam uma alta correspondência entre o percentual de postos ministeriais e os pesos dos partidos no Congresso (relativamente ao contingente parlamentar dos partidos que integram o Ministério) podem ser considerados como tal em uma interpretação estrita do termo coalizão. Em segundo lugar, uma alocação judiciosa dos postos ministeriais entre os partidos, baseada na regra de proporcionalidade, especialmente no início do mandato presidencial, aproxima o comportamento legislativo dos partidos que integram o Gabinete multipartidário ao dos partidos em um sistema parlamentarista. Isto é, um comportamento altamente
disciplinado da coalizão nas votações legislativas deve ser observado nos gabinetes presidenciais que ostentam esses atributos. Em terceiro lugar, partidos mais ideológicos demonstram um comportamento legislativo mais consistente ao longo do tempo.
A disciplina observada nas votações da coalizão governamental também é notada por Pereira e Mueller (2003), quando os mesmos testam algumas hipóteses de comportamento legislativo. Concluem que há na realidade duas arenas.
A arena eleitoral, não influenciada pelo Executivo, é o local onde os parlamentares atuam de forma individual, maximizando as possibilidades na sua carreira. A arena parlamentar, denominada pelos autores de legislativa, tem considerável dominância do Poder Executivo, sendo o momento em que os parlamentares usam do voto partidário (e não o voto pessoal). Afirmam (PEREIRA e MUELLER, 2003, p. 741): “[...] como forma encontrada pelos parlamentares de sobreviver politicamente em um ambiente no qual o Executivo desfruta de uma situação institucional privilegiada nas suas negociações com o Legislativo”.
No estudo das emendas individuais ao orçamento geral e o apoio ao Poder Executivo, Figueiredo e Limongi (2005, p. 766) concluem que a principal linha do conflito político brasileiro não é dada pela relação entre os poderes, mas sim pelas clivagens político-partidárias. Ainda segundo os autores, parlamentares dividem-se em dois grandes campos: os que apóiam o Governo e os que se opõem ao Executivo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2005, p. 766).
No que pertine à aprovação de leis de cunho paroquial em detrimento de leis de cunho nacional, sólidas pesquisas foram feitas por estudiosos da Ciência Política encontrando-se o resultado inverso preconizado por Ames (2003), ou seja, na aprovação de leis no Congresso predominam as leis de abrangência nacional e de caráter difuso, como preconizam Lemos (2001), Ricci (2003) e Amorim Neto e Santos (2003).
Quanto ao trabalho de Ames (2003), não obstante os ataques construtivos de respeitada literatura, sua grande contribuição, como indica Carvalho (2003) foi a elaboração de um modelo que insere no contexto político a geografia eleitoral do candidato. Afirma Carvalho (2003, p. 58): “Não é desnecessário lembrar aqui que a dimensão geográfica do sistema eleitoral é central ao modelo distributivista”.
Noutra perspectiva, a célebre discussão travada entre os brasilianistas Ames (2003) e Mainwaring (2001) com os autores brasileiros Figueiredo e Limongi (2001),
demonstra que o debate sobre o real comportamento parlamentar não está perto de acabar. Todos esses autores representam, como expoentes teóricos, lados distintos que procuram colocar ou não o sistema partidário brasileiro em posição de destaque.
Há, no entanto, o surgimento posterior de literatura que não segue, de modo absoluto, nenhumas das vertentes. Ao contrário, diante de um aparente antagonismo, tais autores preferem compartilhar alguma das conclusões dos autores supracitados, como é o caso de Pereira e Mueller (2003).
Dessa forma, não obstante o peso das fundamentações obtidas por Ames (2003) e Mainwaring (2001), de um lado, e por Figueiredo e Limongi (2001), de outro, uma nova corrente defende que a mitigação das teses levantadas por cada corrente deve convergir para um caminho compartilhado.
Nesse sentido, o pensamento trilhado por Pereira e Mueller (2003) defendendo que, em ambas as visões, há coerência argumentativa em parte das ilações, mas não se pode, em caráter absoluto, tomar uma ou outra tese como majoritariamente vencedora.
Tal corrente defende que o estudo das votações nominais dos parlamentares demonstra um alto grau de coesão na arena legislativa, como preconiza Figueiredo e Limongi (2001), mas não há prova cabal e indiscutível de que na arena eleitoral o comportamento do político-parlamentar é igual ao comportamento na arena legislativa, pois, pelo próprio sistema de lista aberta, há menos valorização da situação partidária em prol do candidato individualmente.
E esse é o ponto-chave da literatura esboçada por Pereira e Mueller (2003), ao destacar que o particularismo, defendido por Ames (2003) e Mainwaring (2001), encontra-se na arena eleitoral, mas não na arena legislativa, eis que a grande maioria dos eleitores não se importa com a perfomance nacional de seu representante (PEREIRA e MUELLER, 2003, p. 763).
Entretanto, na arena legislativa o trabalho do parlamentar obedece, em regra, a uma agenda imposta pelos líderes no Congresso com a participação do Executivo no comando da agenda. Quanto à aprovação de emendas de cunho paroquialista, a execução de emendas individuais aumenta em 26% as chances de reeleição (PEREIRA e MUELLER, 2003, p. 762). Afirmam, ainda, os autores, que quanto menor o número de emendas aprovadas na Lei Orçamentária Anual, mas não liberadas pela Presidência, menor a chances de reeleição, o que leva o parlamentar a seguir uma agenda imposta pelo Executivo, na expectativa de obterem
acesso a benefícios políticos e financeiros para serem utilizados na Arena Eleitoral, com vistas ao sucesso nessa arena (PEREIRA e MUELLER, 2003, pp. 762-763).
Nesse ponto, os estudos de Figueiredo e Limongi (2005) complementam a informação dada por Pereira e Mueller (2003), pois, segundo aqueles autores, a liberação das emendas individuais pelo Executivo não tem relação causal (pelos experimentos feitos) com o voto em favor de proposta do Governo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2005, p. 765).
No entanto, tal conclusão não afasta a relação entre a busca do parlamentar pela execução de emendas ao orçamento apresentadas e o propósito de prestigiar regiões geográficas onde obteve mais votos ou que pretende obter, como relatam os trabalhos de Pereira e Mueller (2002), Pereira e Rennó (2001), Carvalho (2003) e Ames (2003).
Na presente seção apresentamos a discussão teórica da ciência política brasileira sobre a relação entre Legislativo e Executivo. Iniciamos com os estudos que receberam forte influência das teorias aplicadas ao Congresso estadunidense. Após, a discussão travada entre brasilianistas e autores brasileiros sobre algumas variáveis importantes, tais como os partidos políticos e as emendas individuais propostas por deputados, destacando, finalmente, uma terceira via.
Tal enfoque é importante no início do presente estudo, pois define posições e divergências de boa parte da literatura clássica sobre a relação entre Legislativo e Executivo. Tais informações serão úteis para a interpretação dos dados obtidos na parte empírica da pesquisa, para que possamos testar as hipóteses levantadas na problematização.
Antes de iniciarmos a parte empírica, apresentamos literatura específica sobre a geografia do voto e a conexão eleitoral, destacando os principais estudos sobre a matéria ora pesquisada.
1. 3. Geografia do voto e conexão eleitoral
Na presente seção apresentamos a análise de algumas obras sobre a geografia do voto e a conexão eleitoral. Tais temas serão analisados nos capítulos seguintes da presente pesquisa, iniciando-se pela geografia do voto e, após, o estudo da conexão eleitoral no que pertine, especificamente, à análise das emendas individuais destinadas pelos deputados federais eleitos entre 1994 e 2006 no estado do Piauí.
Um dos objetivos centrais da presente pesquisa é o estudo dos padrões de votação dos deputados federais eleitos, bem como a conexão eleitoral no que pertine à destinação de emendas individuais aos redutos em que os deputados federais tiveram mais votos.
Utilizamos como referenciais teóricos principais as obras de Ames (2003) e de Carvalho (2003). Tais obras, no entanto, não são as pioneiras sobre a geografia do voto e a conexão eleitoral. Estudos feitos em período anterior às citadas obras são relatados pela literatura como pioneiros.
No que tange, particularmente, à conexão eleitoral, como bem ressalta Borges (2005, p. 8), a conexão eleitoral compreende dois momentos: o primeiro, relativamente à fase de campanha, onde parlamentares se dirigem à população com certos benefícios com vistas à eleição; e o segundo, que vincula o eleito com suas bases de apoio, através de ações legislativas, ou ainda, através da prestação de serviços, com vistas a preservar seu reduto ou base eleitoral.
Desses dois momentos, interessa-nos na presente pesquisa o trabalho desenvolvido pelo parlamentar em prol de suas bases, e não à fase de campanha com vistas à reeleição.
Na presente seção, pretendemos realizar uma revisão de tal literatura, desde as obras pioneiras até os recentes trabalhos divulgados na área, com um breve comentário sobre cada uma dessas obras.
Enfocando a geografia eleitoral, Carvalho (2003, p. 92) aduz que os estudos pioneiros sobre o tema se devem a Fleischer. Nesse estudo, o autor estuda o caso de Minas Gerais, observando que fração considerável de deputados tem forte concentração de votos em algumas regiões. Segundo Carvalho (2003, p. 92) o autor interpretou tal constatação como a possível existência de um sistema distrital de fato dentro do sistema proporcional.
Ainda sobre essa obra Kinzo et al (2003).5 afirmam que o autor concluiu, no meio ao debate sobre reforma no contexto do bipartidarismo, que a ARENA não seria prejudicada e o MDB beneficiado com a adoção do sistema distrital, eis que a base dos deputados já se encontrava distritalizada.
Outra pesquisa tida por pioneira foi realizada em 1981 por Indjaian, (Apud CARVALHO, 2003 e KINZO ET AL, 2003). Nesse trabalho, a autora utiliza o índice de
fragmentação de Rae para medir o grau de concentração/dispersão eleitoral dos deputados federais eleitos pelo MDB paulista em 1978, sendo tal índice calculado com base nos percentuais obtidos pelos candidatos nos dez municípios onde foram mais votados. Segundo Kinzo et al (2003, p. 47, nota nº 7): “Os resultados indicaram elevada concentração espacial dos votos recebidos pelos deputados eleitos, independentemente do total de votos obtidos, da corrente político-ideológica a que se filiavam ou da experiência política anterior.”.
Depois dessas duas pesquisas realizadas na época do bipartidarismo, Kinzo (1989) (Apud KINZO ET AL, 2003, p. 47, nota 8) analisou os padrões de concentração/dispersão do voto da bancada federal paulista eleita em 1986, utilizando-se como critério para medida da concentração, a proporção do apoio eleitoral obtido por um deputado no conjunto dos dez municípios que mais contribuíram para sua votação, tendo como corte o percentual de 70% para dicotomizar o resultado em concentrado (maior do que o percentual e disperso).
Dias (Apud CARVALHO, 2003, p. 93) deu enfoque particular às Eleições no Paraná e Rio de Janeiro, chegando à conclusão semelhante a de Indjaian (1989).
Outro livro que trata da presente matéria é o de Bezerra (1999). O autor realiza estudo onde entrevista deputados federais e servidores públicos, com o fito de analisar as concepções, práticas e relações sociais estabelecidas por parlamentares e os redutos onde obteve votação, denominadas de bases eleitorais (BEZERRA, 1999, p. 12). A pesquisa é feita dentro do Congresso Nacional, no que pertine ao trabalho dos parlamentares e atendimento de suas bases, bem como nos Ministérios, onde o parlamentar (e seus assessores) atua com o objetivo de viabilizar a tramitação e priorização dos processos que trazem benefícios concentrados às suas bases (BEZERRA, 1999, p. 150). A obra possui um enfoque antropológico, com a citação de vários trechos das entrevistas realizadas com os parlamentares e demais servidores públicos.
Realizando estudos de distribuição espacial de votos no estado do Piauí, nos pleitos de 1994 e 1998, De Deus (1999) procurou identificar padrões de votação dos deputados eleitos e não eleitos, identificando um padrão concentrado de votação como regra. Sua pesquisa tomou como foco o resultado das eleições para Deputado Estadual e Deputado Federal de 1994 e 1998, tomando-se não só os eleitos como os não eleitos para tais pleitos.
Saugo (2007) realizou pesquisa da Geografia do Voto e Conexão Eleitoral no Rio Grande do Sul entre os anos de 1994 a 2006. A pesquisadora utilizou parâmetros do texto de Carvalho (2003) para pesquisar os padrões de votação dos Deputados Estaduais eleitos no
estado do Rio Grande do Sul, fazendo-se uma comparação entre as tipologias de votação com o partido dos deputados.
Também explorando a definição de conexão eleitoral, a autora realizou estudo das emendas orçamentárias aos projetos do orçamento da 49ª e 50ª Legislaturas da Assembléia Gaúcha, classificando-as por área e perfil. A autora explorou, também, a proposição de projetos de leis individuais dos deputados, comparando-os e situando os projetos por área, perfil e partido de autoria.
No capítulo anterior à conclusão, a autora pesquisou a reclamação de crédito pela proposição das emendas orçamentárias individuais e distributivistas pelos deputados frente aos seus eleitores, destacando a importância das emendas para a reeleição dos parlamentares que a propõem.
Nas notas conclusivas, a autora afirmou que há uma tendência à queda do número de representantes com votação concentrada dominante e dispersa não dominante, bem como uma tendência ao aumento da quantidade de parlamentares com votação concentrada e não dominante e dispersa e dominante (SAUGO, 2007, p. 149). Conclui, ainda, que, na maioria dos casos, os deputados estaduais gaúchos não recompensam as dez cidades em que receberam maior percentual de votos com emendas orçamentárias.
Sobre conexão eleitoral e atuação parlamentar no estado do Maranhão, Borges (2005) efetuou estudos tendo como unidade de observação a Assembléia Legislativa do Estado do Maranhão na legislatura de 1999 a 2002. Como objetivo, a autora tentou compreender a conexão eleitoral no estado do Maranhão, focando as percepções e práticas dos parlamentares, obtidas através de survey e de levantamento da produção legislativa de cada um, cotejando com a distribuição espacial de votos. Um diferencial do trabalho é a utilização de teses da Antropologia da Política para a realização de estudos sobre a conexão eleitoral e a atuação parlamentar, na linha de Bezerra (1999).
Em estudo mais voltado à Geografia Eleitoral, Souza (2006) examinou os padrões de competição política no Estado do Pará, procurando entender o funcionamento do sistema político que se desenvolve nos municípios paraenses, a partir dos efeitos produzidos pelas regras que orientam o processo eleitoral.
Como cenário, o autor analisa a geografia do voto dos deputados eleitos no estado do Pará nas eleições de 1998 e 2002, para a Assembléia Legislativa e para a Câmara dos Deputados. Utiliza para tal, a taxonomia empregada por Ames, também utilizada no presente
trabalho, ressaltando a peculiaridade do estado do Pará, unidade de dimensões geográficas consideráveis, tornando-se difícil e oneroso para os deputados fecharem acordos com lideranças muito dispersas, o que justifica a vantagem da concentração encontrada pelo mesmo em seu trabalho.
Mesquita (2008) realizou estudo das emendas ao orçamento e conexão eleitoral na Câmara dos Deputados. A pesquisadora analisou a execução das emendas individuais de três legislaturas (50ª, 51ª e 52ª – entre 1998 e 2006), utilizando-se de modelos econométricos. A pesquisadora concluiu que cada parlamentar adota estratégias próprias para garantir o sucesso das urnas, não estando a execução orçamentária entre as estratégias mais importantes para garantir o sucesso eleitoral (MESQUITA, 2008, p. 72).
Em obra publicada no ano de 2008, Figueiredo e Limongi (2008) fazem uma análise política e institucional do processo de decisão e elaboração legislativa no Brasil, tendo como foco o processo de apreciação e execução do orçamento federal. O estudo abrange, dentre outros, a execução de emendas individuais ao orçamento geral da União, efetuando os autores uma descrição dos trabalhos de aprovação do orçamento, desde a realização da proposta pelo Executivo até a execução, no exercício seguinte. Os autores não se limitaram à distribuição de recursos por meio de emendas parlamentares nem, tampouco, trataram apenas das emendas individuais, mas das emendas coletivas, afirmando (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 12):
As emendas individuais representam muito pouco do total de recursos que o próprio Congresso distribui. As emendas coletivas não podem ser desprezadas. A avaliação do papel do Congresso tampouco pode se restringir à sua participação na definição das despesas de investimentos.
Inobstante tal posicionamento, na presente pesquisa utilizamos o termo conexão eleitoral para pesquisar o vínculo dos deputados com suas bases no que pertine às emendas individuais destinadas ao orçamento geral da União, da mesma forma empreendida por Bezerra (1999), Pereira e Mueller (2002), Ames (2003) e Carvalho (2003). De longe, o trabalho parlamentar de destinar emendas não é o único meio que possui o deputado federal para lograr benefícios eleitorais em suas bases ou em bases que almeja conquistar. Outras formas podem ser indicadas, tais como a visita aos municípios, o exercício de determinado cargo público com potencial retorno eleitoral, o apoio ao Governo Estadual e a liberação de verbas do orçamento estadual.
Pela listagem acima é perceptível que o interesse no estudo da geografia e da conexão eleitoral vem aumentando e se diferenciando, no que pertine à associação com outras variáveis, além do estudo isolado de dispersão e concentração de votos.
Em quase todos, porém, observamos que o marco teórico deriva das obras de Barry Ames, mormente a de 2003, inicialmente publicada através de artigos e, posteriormente, através de livro, bem como da leitura feita por Carvalho (2003), destacando a geografia do voto e o comportamento legislativo no Brasil.
No que tange ao livro de Ames (2003), o autor a divide no estudo das duas arenas.
Na primeira parte do livro, o autor enfoca o sistema eleitoral, suas regras e o comportamento dos políticos e dos partidos. No início dessa parte, o autor afirma que sua obra tem um enfoque institucional, convergindo tal foco para um sentido mais limitado do que ele chama de principais instituições da política brasileira: o sistema eleitoral, a Presidência da República e o Legislativo (AMES, 2003, p. 22).
Ames afirma, ainda, que desde o começo do século XIX, boa parte da política brasileira se concentra nas tentativas de políticos de nomear aliados para cargos burocráticos e de prover bens públicos individualizados ou geograficamente específicos, utilizando-se do termo pork-barrel para nominar tal política. Defende, ainda, que há uma prática generalizada de tais trocas. Afirma o autor (p. 42):
Não há dúvida de que em toda sociedade pratica-se a troca de apoio político por cargos no governo e contratos de obras públicas, mas o caso brasileiro é impar na disseminação dessas trocas e na tendência a usá-las em detrimento de um processo decisório baseado em princípios ideológicos ou programáticos mais amplos. O fisiologismo e o empreguismo privatizam a formação de políticas. Os políticos não se sustentam como tais cuidando da prosperidade de suas regiões e da provisão de bens públicos, mas distribuindo verbas, serviços e empregos a indivíduos.
A obra de Ames não é pioneira nos estudos de concentração/dispersão de votos. Não obstante, o autor inova ao realizar o estudo dos padrões de votação inserindo uma nova dimensão nominada dominância, que nos mostra a medida da votação de determinado candidato num município, ponderada por outra relação definida pelo autor. Em linhas gerais, um deputado com alta dominância é aquele que recebe um percentual significativo de votos (com relação a sua votação) em determinada cidade.
Com a taxonomia de duas dimensões criadas, Ames identifica quatro padrões de votação, afirmando que no Brasil, há uma preponderância do padrão concentrado-dominante, sobretudo nos rincões mais pobres da Federação. Relaciona, ainda, os padrões de votação dos
