Considerações em Torno da
Adm inistração Direta e Indireta
do Distrito Federal
Emmanue! F. M endes L yrio
Primeiro Subprocurador-Gerai do Distrito Federal SUMÁRIO: 1) Funções do Estado; 2) Organização adminis trativa brasileira — Centralização e Descentralização; 3) Orga nização Administrativa do Distrito Federal: a) Distrito Federal — Unidade Federativa; b) Centralização e Descentralização.
FUNÇÕES d o e s t a d o
A execução pelo Estado m oderno de suas a tivid a d e s, o es ta b e le cim e n to e a conservação da ordem ju ríd ic a , bem com o a Prestação de s e rv iç o s p ú b lico s, exige um s is te m a e s tru tu ra l com posto de órgãos indepe ndentes e harm ônicos aos quais cor- respondam fu n çõ e s d is tin ta s .
Nos Estados p rim itiv o s o poder p o lític o concentra-se em Uma só pessoa ou em um só órgão. No entanto , à m edida que se desenvolviam e o p ro g re sso tornava m ais co m plexas as rela- Ções e n tre a au to rid a d e e os governados, indisp e n sá ve l se fez a re p a rtiçã o de a trib u iç õ e s que são d e fe rid a s a pessoas ou ór- 9ãos, c o n tin g ê n cia de um fe nôm eno natural, o rig e m da e sp e cia lização das fu n çõ e s ou da d iv is ã o de poderes.
A ris tó te le s na “ P o lític a " já expunha a d ife re n c ia ç ã o dos ór- 9ãos e fu n çõ e s: a a ssem bléia dos cidadãos, com a co m p e tê n cia de d eliberaçã o; a m a g is tra tu ra , c o m p o sta de fu n c io n á rio s para ? desem penho de ta re fa s a d m in is tra tiv a s ; e o ju d ic iá rio , para ju lg a r c o n flito s de in te re s s e . Na trip a rtiç ã o su g e rid a pelo f iló sofo grego a a ssem bléia é o poder soberano. A p e sa r de c la s
s ific a r os órgãos do poder, no entanto, as suas a trib u içõ e s não são su ficie n te m e n te bem delineadas, sendo deleqadas pela as sem bléia.
Mas, foram Locke e M ontesquieu que em bases ju ríd ic a s elaboraram a te o ria da divisão dos poderes. Locke propondo a q uatrip a rtiçã o de poderes: o le g is la tiv o , o exe cu tivo , o confede- ra tivo ou das relações inte rn a cio n a is e o d is c ric io n á rio (a trib u i ções e xtraordiná ria s). Entretanto, a te o ria da d ivisã o dos pode res com pletou-se e desenvolveu-se pelo a u to r do “ E spírito das Leis , vindo a c o n s titu ir-s e em p rin cíp io fundam en tal na orga nização dos Estados m odernos. “ Em todo E stado” , ensina Mon- tesquieu, há trê s espécies de poderes, o poder le g is la tiv o , o poder executivo das coisas que dependem do d ire ito das gentes, e o poder executivo das que dependem do d ire ito c iv il. Pelo p rim e iro , o príncipe ou m agistrado faz le is para algum tem po ou para sem pre, e co rrig e ou ab-roga as que estão fe ita s . Pelo segundo ele faz a paz ou a guerra, envia e recebe em baixadas, estabelece a ordem , prevê as invasões. Pelo te rc e iro , pune os crim es e julga os dissíd io s dos p a rticu la re s. Chama-se a ú ltim a E stad6" i 6 a outra sim p le sm e n te o poder e x e cu tivo do
Hn esta^ e ^ecer a d is tin çã o entre os poderes ou funções autor ju s tific a a necessidade da sua sepa- rarlnc m a^ e p o lítica som ente e x is te nos governos mode- Çn o vi + 3S neü' s®m Pre e*a e x is te nos governos m oderados, ria o t 'S 6 c*uan ,nao se abusa do poder, mas é uma experiên- L erna que t ° d ° homem que detém o poder é levado a dele v i r t u a l 6 v a i.até ° ncj? encontra lim ite s . Quem o diria ? A própria nerpq<
5
árin8CISa ' im ite s - Para que não se abuse do poder é poder qU6 Pe c*is P °s iÇão das coisas, o poder lim ite otra rin c; n Vj03 i™6.81)13. Pessoa ° u no m esm o corpo de m agis- há Iihprria^0 61 . g !s ' a tivo está unido ao poder e xe cu tivo , não sem hléia - 6. esPerar Que o m esm o m onarca ou as- tam bém lih ^ r i ° J S tira n ic a s e as execute tira n ic a m e n te . Não há poder lp n i« íla f3 ° poc*®r ju lg a r não está separado do der le a is ln tiu rV° 6 í exe cu tivo . Se aquele e s tiv e r unido ao po- __________ ’ 0 P °der sobre a vida e a liberade dos cidadãos
1) M O N TE S Q U IE U _ E s p ir ito das Leis.
será a rb itrá rio , pois o ju iz será tam bém le g isla d o r. Se o poder de ju lg a r e s tiv e r unido ao poder exe cu tivo , o ju iz te rá a fo rça de um o pressor. Tudo estará perdido se o m esm o hom em ou a m esm a assem bléia de notáveis, ou de nobres ou do povo exerce os trê s poderes, o de fazer as le is, o de e xe cu ta r as resoluções e o de ju lg a r os c rim e s ou d is s íd io s dos p a rtic u la re s." 2
A separação dos poderes consagra uma m a io r garantia à liberdade dos cidadãos, do que o siste m a nos quais os poderes não se exercem d ife re n cia d a m e n te .
No entanto , m odernam ente, o siste m a de re p a rtiçã o de po deres, no qual cada função é e xercida por um órgão e sp e cífico , não p e rm ite a separação absoluta, com o p retendia m os p o líti cos e filó s o fo s da Revolução Francesa, mas atua de acordo com 0 p rin c íp io de harm onia e d e lim ita ç ã o recíproca dos poderes s°b uma coordenação e n tre os órgãos, a fim de fa c ilita r ao Estado o desem penho de suas a tividade s. É o siste m a de pesos e contrapeso s c o n s titu c io n a is em que a autoridad e de cada ór- 9ão é contrabalançada pela a utoridad e dos o u tro s.
A função exe cu tiva , m ais p ro p ria m e n te denom inada pelos tra ta d is ta s contem porâ neos função a d m in is tra tiv a , bem com o as funções ju ris d ic io n a l e le g is la tiv a , não se confundem , apesar de m u ita s vezes não serem exe rcid a s pelo órgão p e cu lia r, pois tanto o órgão e x e c u tiv o quanto o le g is la tiv o e o ju d ic iá rio , ex- o p c io n a lm e n te , no desem penho de suas a trib u iç õ e s , p ra tica m atos que, pela sua natureza, não são p riv a tiv o s de suas com pe tências. É o que oco rre , por exem plo, quando o poder le g is la tiv o nom eia ou d e m ite fu n c io n á rio s , exercendo, assim , função ad m in is tra tiv a , e p ra tic a ação ju ris d ic io n a l ao ju lg a r o P resi dente da R epública, M in is tro s de Estados e o u tra s a u toridad es, na fo rm a do d is p o s to no art. 42, n.os I e II, da C o n s titu iç ã o Fe deral. Da m esm a fo rm a acontece com o E xecutivo e o J u d ic iá rio , guando in d is tin ta m e n te e xercem fun çõ e s a d m in is tra tiv a s , legis- 'a tiva s ou ju ris d ic io n a is .
A som a dessas fu n çõ e s govern a m e n ta is com põe a adm i- nistração p ú b lica entend ida em sua acepção m ais am pla. Tanto 0 ato de e d ita r as le is , quanto o de aplicá-las, ou, ainda, o de
tu te la r as relações ju ríd ica s, tendo em v is ta o fim a que se destinam , o bem -estar da c o le tivid a d e , c o n stitu e m atividade s de adm inistração. No entanto, a tendên cia m oderna no sentido da m elhor d istin çã o dos órgãos do Estado te m consagrado a idéia da separação dos atos p eculiares das funções le g is la tiv a e ju ris d ic io n a l, caracterizando-se as dem ais funções do Estado no elenco das funções executivas. N esta linha de pensam ento por exclusão encontram -se FRITZ FLEINER, OTTO MAYER, JELLI- NEK, WALINE, BRANDÃO CAVALCANTI, HELY LOPES MEIREL- LES, entre outros.
Para alcançarm os o o b je tiv o a que se propõe este trabalho, a organização a d m in is tra tiv a do D is trito Federal, não podere mos deixar de realçar as funções do poder e xe cu tivo , ou m ais propriam ente denom inadas funções a d m in is tra tiv a s . Não nos preocuparem os em exam inar as d is tin ç õ e s e n tre funções p o lí tica s ou de governo, e funções a d m in is tra tiv a s correspond entes ao poder executivo, com o querem BIELSA e RANELLETTI. Tal
a'i n^ ° tem sic*° Precisam ente d e fin id a , ensinando EXANDRE GROPALLI que a mesma “ não pode se r fixada de mo o n ítid o e preciso e é d ifíc il v e rific a r onde acaba uma e com eça a outra; e que isso é assim , confirm a-o in d ire ta m e n te a própria in s u fic iê n c ia dos c rité rio s de d is c e rn im e n to propostos pela d o u trin a .” 3
A irrelevância da difere n cia çã o do c o n ce ito de atos poli- icos e de atos a d m in is tra tiv o s no estudo da organização dos serviços públicos, através dos quais atua o Estado, leva-nos a a an onar a questão para exam inarm os as fo rm a s e os m eios o exercício das a trib u içõ e s a d m in is tra tiv a s , cuja im p o rtâ n cia e realçada por CINO VITTA, ao dizer que para a ação adm inis-
ra iva não há trégua, nem de hora, nem de m in u to ." 4
2. ORGANIZAÇÃO ADM INISTRATIVA BRASILEIRA
Centralização e Descentralização
Para p re ve n ir p ossíveis c o n flito s de com p e tê n cia e n tre os rgaos no exe rcício de suas a trib u iç õ e s co n ve n ie n te a e x is tê n cia de uma divisã o a d m in is tra tiv a co in c id e n te com a fo rm a de governo e a organização p o lític a do Estado.
3) ALEXANDRE GROPALLI - Doutrina do Estado. 4) CINO VITTA — Dlritto Ammlnlstratlvo.
D e fin id o o Estado b ra s ile iro com o uma República Federa tiva sob um G overno p re s id e n c ia lis ta e d e m o crá tico (CF, A rts . 1.° e 73), possuindo os Estados-m em bros autonom ia p olítico-adm i- n is tra tiv a , deverá a sua a d m in istra çã o organizar-se c o in c id e n te m ente com e stes p rin c íp io s c o n s titu c io n a is . Esta autono m ia as segurada rig id a m e n te pelo nosso d ire ito c o n s titu c io n a l (CF, arts. 13 e 15), é o que ca ra cte riza a descentraliza ção te rrito ria l das fu n çõ e s do Estado Federal.
A fo rm a fe d e ra tiv a de governo p e rm ite organizar o Estado de acordo com uma e s tru tu ra p o litic a m e n te descentraliza da, através da d is trib u iç ã o de com petência s, m itig a d a m e n te c o n tro ladas pela União, usando a denom inação do nosso d ire ito p o si tivo, na qual se assenta a soberania.
No entanto , em face do o b je tiv o a que nos propom os, não nos d e te re m o s na d is tin ç ã o dos s is te m a s ce n tra liza d o s e des centralizado s do poder p o lític o , analisando o Estado fe d e ra l bra s ile iro na sua gênese c o n s titu c io n a l, mas apenas te n ta re m o s d em o n stra r o processam en to dos siste m a s cen tra liza d o s e des centralizado s m eram ente a d m in is tra tiv o s ou de a d m in istra çã o M aterial dos s e rv iç o s p ú b lico s, “ planos que se superpõem mas não se co n fu n d e m ", no e nsinam en to de CAIO TÁCITO. 5
O d e s e n vo lvim e n to do país, a in d u stria liza çã o , o p ro g re sso da té c n ic a , a form ação de uma c u ltu ra b ra s ile ira através de Pensamento e fó rm u la s fo rja d a s d e n tro da nossa realidade so- ^'al para solução dos problem as b ra s ile iro s , e xig iu a am pliação d°s in s tru m e n to s de execução das a tivid a d e s do Estado, de friodo a p o s s ib ilita r a sua ação g overnam e ntal, no a te n d im e n to üas necessidades e sse n cia is ou secundárias da com unidade na cional. É o s u rg im e n to no B rasil do fenôm eno da d e s c e n tra li- 2aÇão das a trib u iç õ e s a d m in is tra tiv a s , não só na e sfe ra fe d e ra l, ^ a s com o a firm a çã o dos anseios locais, em consonância com ° siste m a fe d e ra tiv o , ideal republican o, proclam ado pela Cons- titu iç ã o de 1891. A organização c e n tríp e ta a que se subm etem Fstados-m em bros b ra s ile iro s não se contrapõe ao p rin c íp io e d e ra tivo da a u to -a d m in istra çã o dos s e rv iç o s p ú b lic o s regio- n ais- A im p o tê n cia ou a incapacidade da a d m in istra çã o d ire ta , com posta de uma e s tru tu ra ru d im e n ta r, cuja c la s s ific a ç ã o é ex- P°sta por M A X FLEIUSS, na sua "H is tó ria A d m in is tra tiv a do
CA10 TACITO — Contribuição à Reforma Administrativa e Judiciária.
Brasil , urgia a criação de órgãos adequados que desem perras sem a vida a d m in istra tiva b ra sile ira , alterando a fis io n o m ia do s a o que passou, assim , a po ssu ir um c o ro lá rio m ais extenso de obrigaçoes no com plexo social.
OSCAR SARAIVA observando esta m o dificação de com por- amento, explica: As tran sfo rm a çõ e s m undiais, operadas por orça das conseqüências da P rim eira Grande G uerra e talvez mais pe os processos da té cn ica e dos m eios de produção, rea giram profundam ente sobre a vida de todos os Estados. De um a o, os excessos de produção, de o u tro lado a fa lta de merca- os esse d e se q u ilíb rio veio re p e rc u tir sobre a adm in istra çã o es a a . Em outro setor, o progresso da legislação social exi- gin o a proteção do trabalhad or não só em suas relações com os re spectivos em pregadores (Legislação do Trabalho), mas ain a em seu bem -estar social (A s s is tê n c ia e P revidência), esse progresso veio colocar o Estado a braços com outras questões, problem a da segurança e x te rio r com plicou-se com a defesa os m ercados e xte rio re s e o da ordem interna com a garantia ° em -estar social em seus m ú ltip lo s aspectos. 0 Estado dei- e ser o que era, Estado puram ente p o lític o , para tra n s fo r m ar se em Estado p o lític o , Estado econôm ico, Estado so cia l, um aspec o reagindo sobre outro e todos in flu in d o de modo capital na luta pela e xistê n cia organizada e inde p e n d e n te ." 6
.. . f ase do Estado social de D ire ito ou Estado Providência, riH a ^n n .Sp A D iM n ®v ° l uÇão e sta ta l, conform e as etapas suge- leira / L r FRAGA, 7 a organização a d m in is tra tiv a brasi-h n ri
7
nnto'|Za Se 6m UaS- *in^ as- horizontal e v e rtic a l. Em se n tid o. ’. a organização p o lític o -a d m in is tra tiv a , a d e sce n tra li- t i r a i o
rr\
o r ' União, Estados e M u n icíp io s: em se n tid o ver-es rutura a d m in is tra tiv a : in s titu c io n a l ou orgânica.
t i t u o l nÍ J embr-and° a liçã0 de C A l° TÁCITO: “ A d iv is ã o ins- nica p a pCUn 0 r^ ainÍCa~te m ’ com o p ressuposto s, a e fic iê n c ia téc- t j r a _ A , Pe cia l |zação funciona l, atendendo a razões pragm á-ladnr n iu ta ' S c r ‘t ®rios de conveniê ncia, fic a liv re ao legis- m in is tra tiv a °” * entre a c e n tralização ou a d e sce n tra liza çã o
ad-7) GABmoSFRAGAA AU'arqUias n0 Direi,° Público Brasileiro.
No Brasil a tra n s fe rê n c ia das funções a d m in is tra tiv a s , ex cluídas algum as concessões de se rv iç o s p ú b lico s, ta is com o fo rn e c im e n to de energia e lé tric a , gás, com unicações e tra n s p o r te s, com eçaram a e fe tiva r-se com o “ Estado N o vo ", em d e co r rência da m o d ifica çã o da e s tru tu ra econôm ica do nosso país, p a rtin d o para o tip o de econom ia in d u s tria l. A n te rio rm e n te , eram por dem ais m odestas as in s titu iç õ e s a d m in is tra tiv a s , re fle x o da e s tru tu ra social ru d im e n ta r assentada na produção ru ra l. Daí o a p arecim en to de entes dotados de personalid ade ju ríd ic a pró pria, cria d o s para o desem penho de ta re fa s do Estado, d e sa fo gando a a d m in istra çã o p ública centralizada , que se exe rcia a tra vés de órgãos subordinados, as re p a rtiç õ e s públicas.
É a a d m in istra çã o in d ire ta ou descentraliza da em que a execução das a tivid a d e s típ ic a s ou atípicas do Estado são d e le gadas a pessoas a d m in is tra tiv a s autônom as, com p a trim ô n io Próprio, m aior autonom ia a d m in is tra tiv a e m aior poder de d e c i são em relação aos órgãos ou re p a rtiçõ e s subordina dos. Estes entes autônom os podem reger-se pelas norm as de d ire ito pú blico ou de d ire ito privado. D isco rre n d o sobre a m atéria, é ainda CAIO TÁCITO quem e screve: “ A criação, pelo le e g is la d o r o rd i nário, de pessoas a d m in is tra tiv a s autônom as, exprim e-se, fu n d am entalm e nte, sob duas te n d ê n cia s d is tin ta s . De uma parte, a lei cria uma nova pessoa ju ríd ic a de d ire ito p ú b lico , de p re rro gativas e q u iva le n te s às da a d m in istra çã o d ire ta , destinad a, de modo e s p e c ífic o , a um fim e sp e cia l, o corre, em o u tro s casos, a recepção no D ire ito A d m in is tra tiv o , de fo rm a s de pessoas ju rídicas de d ire ito privado, às quais o le g is la d o r a trib u i encargos a d m in is tra tiv o s , de natureza co m e rc ia l, in d u s tria l, c u ltu ra l e as- s is te n c ia l." 9
Em nossa organização a d m in is tra tiv a fo ra m as autarquia s as p rim e ira s e ntidad es c o n s titu íd a s para co la b o ra r na m aior racionalização e e specializa ção dos s e rv iç o s p ú b lico s, m e diante delegação de co m p e tê n cia , co n fo rm e lição do notável p ro fe s sor a rg e n tin o RAFAEL BIELSA, que assim se expressa. “ Os fin s de uma entidade autá rq u ica são o desem penho de fu n çõ e s de caráter p ú b lico , is to é, fun çõ e s do Estado (em s e n tid o la to )." 10
O co n c e ito dos entes a u tá rq u ico s te m sid o m o tiv o de larga Polêm ica d o u trin á ria , ta n to no que concerne às suas m o d a lid a des, considerad as suas e sfe ra s de atuação ou de co m p e tê n cia ,
ID E M — o b . c it.
c ' assificações Propostas por ERYMÁ C A R N E IR O 11, BRANDÃO CAVALCANTI 12, OSCAR SAR AIVA 13, ou quanto às is inçoes de espécies de autarquias pelas form as ju ríd ic a s de suas con stitu içõ e s. Entre os que adotam este ú ltim o c rité rio , en- « f e o professor de São Paulo CELSO ANTONIO BANDEIRA M tLLO : C la s s ific a r as autarquias pelo cam po de atuação em que se inserem nada diz sobre sua e s tru tu ra ju ríd ic a nem fo r nece noçoes básicas de v a lo r s ig n ific a tiv o , sobre o regim e nor ma ivo delas. Saber, por exem plo, que uma autarquia é previden- ciaria e nao cre d itícia , pouca ou nenhuma n o tícia traz sobre sua e stru tu ra fundam ental, enquanto pessoa ju ríd ic a , e, da mes- a orma pouco ou nada revela sobre a d is c ip lin a norm ativa que preside suas relações internas e e x te rn a s ” . “ A s espécies ju ríd ica s que se pudessem d is c e rn ir, seriam , pois, verbi gratia a titu lo de hipótese im aginosa — a das autarquias s u je ita s Q iiü J .'* 0 ,c o n tro ' e ^ tu te la e as subm etidas a c o n tro le m ais a n t f r ’ . as, f ut arquias cujos se rvid o re s fossem assem elhados uncionarios públicos e a das entidades cujos s e rvid o re s Hicnr^ F eS5 em ^ ° r '®9's ' aÇão especial ou tra b a lh is ta ; as que nhra ^ acentuad0 Poder de imperium e as que o tem m u ito abrandado, e assim por d ia n te .” 14
n ofo-? e" ta n t0 - Pelo fa to de as autarquias não haverem s u rtid o “ d ó i * ? deseJaci0 ' Produzindo o que A LIM PEDRO cham ou de f U arG'ulj aÇã° das a u ta rq u ia s ” , 15 sucedeu a criação de no- p ° rm a s .d® adm inistração : sociedades de econom ia m ista, sas pubucas e as fundações in s titu íd a s pelo poder p úblico. tnn aN^ ? SSIta,M0 n tu d o ' observar que a entidade autárquica vol- rrm -n?S .. im os anos exam inada pelos té c n ic o s da refor- 7„ 5 m istra tiv a , no se n tid o de um processo de “ reautarqui-n is tra rk reautarqui-n T ^ )1 ° * 3 SUa ' reautarqui-nc' usao reautarqui-nos órgãos ireautarqui-n te g ra reautarqui-n te s da admi- mais aHiant ' r * 6 a Sua conceituação legal, co n fo rm e verem os a is la tiv n Ha6 ' ^ ausencia_ por longo período de um sis te m a le da pxatn n n _a ™m is tração in d ire ta d ific u lto u a com preensão des dp PrnnÇa° ■ entes autá rq u ico s e p araestata is (socieda de acorHn n ! m 'a mis.ta e em presas p úblicas) que se form avam ções d o u trin á ria s S c ircu n stâ n cia s m om entâneas e as form
ula-Nacional. autarquias e as sociedades de economia mista no Estado
Í « K ^ waB- NÕ Í°cS*VALCANTI - Teoria d0
Estad°-M o n t e i r o — ° F u ? d a ç ã o ^ ^ D i r o i t o e E n a ° A d ~ A f>U d H o m e r o S e n n a 0 c l ó v i s Z o b a r a n
R ecentem ente, porém , o D e cre to -le i n.° 200, de 25 de fe v e re iro de 1967, que fix a as d ire triz e s para a re fo rm a a d m in is tra tiv a , após e sta b e le ce r as fo rm a s de execução d ire ta e in d i reta da a d m in istra çã o (a rt. 4.°, nos I e II), d e fin e , no a rtig o 5.°, n.os I, II e III, a autarquia, a em presa pública e a sociedade de econom ia m ista , ad literam:
“ Para os fin s desta le i, considera-se:
I — autarquia — o s e rv iç o autônom o, cria d o por le i, com personalid ade ju ríd ic a , p a trim ô n io e re c e ita p ró p rio s, para e xe cu ta r a tivid a d e s típ ic a s da a d m in istra çã o pú b lica que requeiram para seu m e lh o r fu n cio n a m e n to , gestão a d m in is tra tiv a e fin a n c e ira d e scentraliza da; II — em presa p ú b lica — e ntidad e dotada de personalidade
ju ríd ic a de d ire ito privado, com p a trim ô n io p ró p rio e ca p ita l e xc lu s iv o da União, criada por lei para ex ploração de a tivid a d e econôm ica que o G overno seja levado a e x e rc e r por fo rça de c o n tin g ê n cia ou de con ve n iê n cia a d m in is tra tiv a , podendo re v e s tir-s e de qual quer das fo rm a s a d m itid a s em d ire ito :
III — sociedade de econom ia m ista — a entidade dotada de personalid ade ju ríd ic a de d ire ito privado, criada por lei para exploração de a tivid a d e econôm ica, sob a fo rm a de sociedade anônim a, cujas ações com d i re ito a vo to p ertençam , em sua m aioria, à U nião ou a entidade da a d m in istra çã o in d ire ta .
C onvém le m b ra r que as fundações in s titu íd a s em v irtu d e de lei fe d e ra l fo ra m excluídas da a d m in istra çã o in d ire ta da União, fica n d o , no entanto, s u je ita s à su p e rvisã o m in is te ria l de que tra ta m os a rts. 19 e 26 do re fe rid o d e cre to -le i, sem pre que fecebam subvenções ou tra n s fe rê n c ia s à conta da União. A instru m e n ta çã o legal da re fo rm a a d m in is tra tiv a que vem sendo com afã im plantada pelo G overno fe d e ra l, de m odo a p e rm itir a m aior e fic iê n c ia na execução das a tivid a d e s e s ta ta is , cons titu i fa to r im p o rta n tís s im o na co n stru çã o de uma sociedade b ra s ile ira de novas d im ensões da integração nacional e so cia l, condição d e te rm in a n te para sua afirm a çã o p ro g re ssiva com o nação d e senvo lvida.
O desem penho da a d m in is tra ç ã o d ire ta , das a utarquia s, e das em presas g o ve rn a m e n ta is, sem , contudo, e x c lu ir o
dina-S s p ° m n l i n icia tiva p rivada' m ed|ante uma organização ra cio narão Sl/.je ita s a° s Princípios de planejam ento, coorde- fD p rrp tn lp eo n n /c v aÇa° ' d e ' e9aÇao de com petência e co n tro le verno 2° ° / 67’ a r t 6-°> enseí ará a atuação e fic ie n te do Go za rãn dp n ° St j j qUe se Pro Põe: 0 bem -estar, a dem ocrati- cuíturais p unidade s , a preservação dos valo re s hum anos e
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO DISTRITO FEDERAL
D is trito Federal — Unidade Federativa
C entralização e D escentralização
n is tra th fíf T l^8™.08 Prin c íPios que inspiraram a re fo rm a
admi-1Ò de d e ze m b ^ d e 1964 ' Pr° ml" 3ada pe'a Le' 4 545' d8
s e r v i c o s ^ ^ n f r / A 8 5 studarm os as form as de execução dos sobre a su a n n ? ' - ° e d ®r a l' n o s p e rm itire m o s rápida incursão sobre a sua posiçao no Estado fe d e ra tiv o b ra s ile iro .
um D ris m a ^ m il3?! c!? m Petências do D is trito Federal d e n tro de T e s a r d T . r 0 l° g- 'C0’ para s itu á - '° " o Estado fe d e ra tiv o , parte dos r n n ç t T 130rtancia não m ereceu o devido cuidado por parte dos c o n s titu c io n a lis ta s b ra sile iro s.
b r ilh m it p í r T h í iy 093! 0 J° ^ É PAU L0 SEPÚLVEDA PERTENCE, em tr ito Federal n n ° n t ° t/ ! u l° ."C o n tribuição à Teoria do D is que "essa an^ôn lre ito G°n s titu c io n a l B ra s ile iro ” , esclarece da te o ria Hn e,m ,p a rte - se Pode a trib u ir à m aior sedução mas absorvpm 3 t° feJderal em ,seu esquem a ^ p ic o : seus te cia na estriitiit-a°f *.ra ta d i8 ta s- deixando na penum bra a existên- üzação auaiq n n f*- c38 ^orm as heterogêneas de descentra- “ A lém do n l d is tr ito Federal e te rritó rio s ." E m ais adiante: Federal snh a r * 9U*nS ~S m e*bores estudos sobre o D is trito cação c ie n tífira o n s tltuiÇão passada, têm m u ito de sua s ig n ifi- na discussão nn l> p e l° 8eu c o m p ro m e tim e n to polêm ico fe ito da nova M p it a f " ?«re iv ,n d ic a Ção carioca de e le g e r o
Pre-a e v o lü ç ã ^ h fs fn T irn Pre-a q u i- . m esmo que resum idPre-am ente , lem brPre-ar ____ ! Z l ° h ,s to r|co-constitucion al do D is trito Federal, as suas
Direito Constitucional B r a s i l e i r o * ' C o n t r i b u i ç ã o à Teoria do Distrito Federal n°
tra n sfo rm a çõ e s no to ca n te às re s triç õ e s e am pliações de com petência , que se processaram desde a C o n s titu iç ã o de 1891 até à C arta v ig e n te com o conseqüência do grau de d escentraliza ção da ordem no rm a tiva do D is trito , ora colocando-o m ais p ró xim o do Estado-m em bro (C o n s titu iç ã o Federal, 1934), às vezes subor dinando-o m ais am plam ente à ordem ce n tra l (1937 até à C o n s ti tu içã o v ig e n te ), siste m a adotado pelo C o n s titu in te de 1891. Tal estudo acha-se m a g n ifica m e n te exposto no tra b a lh o acim a m en cionado.
A criação do D is trito Federal não é inovação do D ire ito Bra s ile iro . Veja-se os países e n tre os quais os Estados U nidos, A r gentina e o M éxico, cujas c a p ita is , sede do G overno, tê m a sua adm in istra çã o local dependente da a d m in istra çã o ce n tra l.
É entidade p o lític a ou c o n s titu c io n a l sui g e n e ris, in te g ra n te da federação (C f. art. 1.°), não possuindo, todavia, a tip ic id a d e dos Estados-m em bros, uma vez não lhe se r co n fe rid o pela ordem central o m esm o grau de d escentraliza ção d e ste s ú ltim o s . A sua ordem local, com o já observado, está em e s trita dependên cia da ordem c e n tra l, equiparando-se aos te rritó rio s pelo c r ité rio do grau de d e scentraliza ção.
Enquanto ao Estado-m em bro é assegurada a d e s c e n tra liz a ção no rm a tiva pela garantia da sua com p e tê n cia le g is la tiv a , no tocante aos poderes rem anescen tes, obstacula ndo a in te rfe rência do le g is la d o r o rd in á rio da União, re q u is ito fo rm a l e sse n cial da federação, na concepção Kelseniana 17, e c a ra c te rís tic o da autono m ia dos Estados federado s, o D is trito Federal acha-se tu te la d o pela ordem c e n tra l, recebendo sua co m p e tê n cia da lei o rd in á ria fe d e ra l.
A cre sce n te -se , ainda, ao aspecto fo rm a l, o re q u is ito m ate rial com o e le m e n to c a ra c te rís tic o da autonom ia, tra d u zid o no Poder c o n s titu in te do Estado, em bora lim ita d o pelo poder cen tra l, e le m e n to que na expressão de KELSEN e JELLINEK é cha- rnado de poder de “ a u to-orga nização” .
Da m esm a fo rm a que ao D is trito Federal não é d e fe rid o o re q u is ito fo rm a l, assim tam bém com relação ao m a te ria l. O D is tr ito Federal não possui a co m p e tê n cia de a u to -c o n s titu iç ã o , que perm anece na e sfe ra de co m p e tê n cia le g is la tiv a da U nião e que é e xe rcid a através da lei de organização a d m in is tra tiv a
sendo conferida d ire ta m e n te pela C o n s ti tuição pequena parcela de a trib u içõ e s descentralizadas da ação governam ental.
Embora não possuindo todas as condições esse n cia is com ponentes do Estado, o D is trito Federal ao a d m in is tra r os seus serviços públicos, objeto desta análise, exerce a tivid a d e s e sta tais dentro de um prism a puram ente m a te ria l, sob a fo rm a de descentralização local.
Passemos, assim , ao exame do processam ento das a tivi- ades de adm inistração do D is trito Federal. A organização adm i n is tra tiv a do D is trito Federal acha-se consubstanciada na Lei ■751, de 13 de abril de 1960, Lei O rgânica do D is trito Federal, e na Lei 4.545, de 10 de dezem bro de 1964, que dispõe sobre a sua reestruturação a d m in istra tiva .
As alterações^ c o n s titu cio n a is p o s te rio re s que revogaram em parte disposições da Lei orgânica com o: a com p e tê n cia da im c ia tw a d a s leis, retirada do P refeito (a rt. 2.°, n.° IV e art. 8.°, § . , ei n.° 3.751/60), e tra n s fe rid a para o Presidente da República
ii rí n '° a revo9aÇã° de toda a Seção I, do C apítulo , da Lei 3.751/60, que dispõe sobre a Câmara do D is trito Fe- eral, cujas a tribuições passaram para a ó rb ita de com petência do Senado Federai (CF, art. 17 , § 1.°), não se relacionam com o objeto desta análise que procura alcançar apenas a com petên cia do D is trito Federal no que concerne à a d m in istra çã o dos serviços locais, assim d iscrim in a d o s na sua lei de c o n s titu iç ã o :
A rt. 2.° — C om pete ao D is trito Federal e x e rc e r to dos os poderes e d ire ito s que lhe são ex p líc ita ou im p lic ita m e n te d e fe rid o s pela C o n stitu içã o e pelas le is , e sp e cia lm e n te : I O rganizar os seus se rv iç o s a d m in is tra
tiv o s ;
IX fazer concessões de se rv iç o s p ú b lico s não reservados à União.
E ainda:
“ A rt. 3 ° — C om pete ao D is trito Federal, concorrente - m ente com a União:
I — V e la r pela observância da C o n s titu iç ã o e das Leis;
II — cu id a r da saúde p ública e da a s sistê n cia so cia l;
III — p ro te g e r as belezas naturais e os m onu m entos de v a lo r h is tó ric o ou a rtís tic o . " A r t. 4.° — A o D is trito Federal, no desem penho da
m issão de p ro m o ve r o bem com um , in cum be:
a) — Z e la r pela cidade de B rasília, pelas cidades s a té lite s e com unidades que a envolvem , no T e rritó rio do D is trito Federal;
b) — M a n te r s e rv iç o s de am paro à m aternidade, à infância, à v e lh ic e e à invalidez;
c) — orga n iza r o seu siste m a de ensino, d ifu n d ir a in s tru ç ã o através de escolas públicas de to d o s os graus, e fo m e n ta r, po r todos os m eios ao seu alcance, o a p ro ve ita m e n to da c u ltu ra ."
Por exclusão perm anecem com a a d m in istra çã o fe d e ra l os dem ais s e rviço s, que não se acham e xpressam en te enum era dos na Lei 3.751/60.
A p rin c íp io sin g e la , a a d m in istra çã o do D is trito Federal era executada pelo P re fe ito e dois S e cre tá rio s-G e ra is (Lei 3.751/60, ar*s. 19 e 46), o p rim e iro com as a trib u iç õ e s d e fe rid a s pela pró pria Lei O rgânica (a rt. 20) e os segundos pelo D e cre to n.° 1, de ^ de m aio de 1960, que denom inava no seu a rtig o 1.° as Secre- tsrias-G erais, de S ecretaria-G eral de A d m in is tra ç ã o e Secreta- ria-Geral de A s s is tê n c ia , com os se g u in te s encargos, v e rb is :
"A rt. 2 ° — A S ecretaria-G eral de A d m in is tra ç ã o terá a seu cargo as a tividade s re la tiv a s a pes soal, m a te ria l, orçam ento, conta b ilid a d e , e sta tística , com unicações e re ce ita e des pesas púb lica s."
“ A rt. 3 ° — A S ecretaria-G eral de A s s is tê n c ia incum- bir-se-á das a tividade s re la tiv a s à educa ção e cu ltu ra , saúde, a s sistê n cia m édico- hospitala r, higiene pública, a s sistê n cia so cial e educação sa n itá ria ."
À medida que crescia a cidade, originand o com o conse qüência a com plexidade dos problem as so cia is, esta e s tru tu ra p rim itiv a am pliava-se, não podendo m ais a tende r aos reclam os da com unidade, provocando uma enxurrada de d e cre to s, criando e estruturand o órgãos a u xilia re s do Poder E xecutivo, sob a fo r ma de Departam entos ou de S uperintendências-G erais no fim da m elhor divisão de a trib u içõ e s para execução e a te ndim en to dos serviços públicos de adm inistração . A s s im :
D ecreto n.° 6, de 9 .6 .1 9 6 0 — cria o DER;
D ecreto n.° 15, de 2 9 .9 .1 9 6 0 — cria o D epartam en to de A g ric u itu ra ;
D ecreto n.° 19, de 27.1.1961 — cria o D epartam ento de Obras;
D ecreto n.° 43, de 28.3.1961 — a lte ra a e s tru tu ra adm i n is tra tiv a em que são criadas as S uperintendências-G e rais de:
Educação e C ultura; A g ric u ltu ra e Produção; Economia;
Segurança e In te rio r;
D ecreto n.° 232, de 3 .4 .1 9 6 3 — c ria a S u perinte ndência Geral de A s s is tê n c ia e S erviço S ocial;
D ecreto n.° 156, de 7 .2 .1 9 6 2 — c ria a S u perinte ndência Geral da Fazenda.
à 8 i e9 's ' a<?ã? que julgam os de m aior in te re s s e re la tiva 5 j „ lzaÇao a d m in is tra tiv a do D is trito Federal até a prom ulga* a re e stru tu ro u , e pela qual se pode o b se rva r que
raçao do D is trito Federal era quase que e
m ente exercida pelos órgãos da A d m in is tra ç ã o C e n tra l, cujos d i rig e n te s agiam m ediante delegação de co m petência , c a ra c te ri zando o que se denom ina de desconce ntração a d m in is tra tiv a . No entanto, à esta época já dispunha o D is trito Federal de in s tru m entos para execução in d ire ta de prestação de s e rv iç o s , algu mas fundações e em presas, em bora subordinadas d ire ta m e n te ao P re fe ito e assim enum eradas:
Fundação Educacional do D is trito Federal — D ecreto n.° 48.297 , de 1 7 .6 .1 9 6 0 ;
Fundação H o s p ita la r do D is trito Federal — D e cre to n.° 48.298 , de 1 7 .6 .1 9 6 0 ;
Fundação Zoobotânica do D is trito Federal — D ecreto n.° 48.926, de 8 .9 .1 9 6 0 ;
TCB — Sociedade de T ransportes C o le tiv o s , por cotas de respo n sa b ilid a d e lim ita d a , co n fo rm e E scritura Públi ca de 8 de m aio de 1961;
SHEB — S ociedade de H abitações Econôm icas de Bra s ília , por cotas de resp o n sa b ilid a d e lim ita d a , co n fo rm e E scritu ra Pública de 2 de m arço de 1962;
SAB — S ociedade de A b a s te c im e n to de B rasília, por cotas de re sp o n sa b ilid a d e lim ita d a , co n fo rm e E scritu ra Pública, de 2.5 de m aio de 1962.
Im p e rio so le m b ra r que a C om panhia U rbanizadora da Nova C apital do B rasil — NOVACAP, o b je to das m ais d ive rsa s o p i niões no to ca n te à sua con ce itu a çã o ju ríd ic a , po r quantos fo ra m cham ados a e stu d a r s itu a çõ e s em que a m esm a fo s s e parte, considerada por alguns sociedad e de econom ia m ista , por ou tro s m odalidade de autarquia , ou, ainda, em presa p ú b lica , pas sou a in te g ra r a a d m in istra çã o d e sce n tra liza d a in d ire ta do D is tr ito Federal, por fo rç a do d is p o s to no a rt. 48 da Lei n.° 3 .7 5 1 /6 0 , executando s e rv iç o s p ú b lic o s e de u tilid a d e p ú b lica , m e d ia n te concessão da União, em v irtu d e da sua p ró p ria fin a lid a d e , com o v emos do exp o sto na Lei 2.874, de 19 de se te m b ro de 1956:
“ A rt. 3.° — A C om panhia U rbanizadora da Nova C api ta l do B rasil te rá por o b j e t o : ...
3. execução, m ediante concessão, de obras e se rviço s da com petência fe d e ra l, esta dual e m u nicipal, relacionados com a no va ca p ita l;
Como espécies desses se rviço s o fo rn e c im e n to de energia e e trica e o de telecom unica ções, de com petência da União — (CF, art. 8.°, n.° XV).
Sentindo a inadequação desta organização e s tru tu ra l em D ü l n V f f , ^ e social do D is trito , o insigne a d m in is tra d o r
O CANTANHEDE, no exe rcício do cargo de P re fe ito , deter- minou em 1964 estudos para uma reform a a d m in is tra tiv a de se. Uom entando a e s tru tu ra acim a m encionada é o tre c h o da xposiçao de M o tivo s que encam inhou o p ro je to tra n sfo rm a d o r p c ir f1 12.64: “a lacuna p rin cip a l dessa e s tru tu ra t í „ Qi 13 n3 aj ? enc'a de se cre ta ria s em núm ero m ínim o compa- tiv e l com a diversidade das funções do D is trito Federal. A cria- ? . ? uperm tendências-G erais, espécies de s e c re ta ria s de 7 a ? nao, suPr >u a falha. Em conseqüência, a Com panhia Urbani- . j a NoYa C apital do B rasil, que em preendeu a obra pio- e criaçao da cidade, continuou a acum ular as funções pro- p lam ente urbanizadoras, outras indisp e n sá ve is para assegurar
ra s ilia serviços públicos e se rviço s de u tilid a d e p ú b lica es
senciais.
1
rW a£ ° T ’9ual relevo, sobressai a falha c o n s is te n te na m u ltip li- rliro+o 6 ordinações ao P refeito de órgãos da a d m in istra çã o e ,umdades da adm in istra çã o in d ire ta , tolh e n d o -lh e a capa cidade de organização." 18
j „ c o l t ^ 11^ 3"8-8 ' a ss' m ’ uma reform a a d m in is tra tiv a não apenas n â m i^ rJ ° o r9a n ico * mas m otivada por o b je tiv o s m odernos e di- ra n n 7 HQPí ra- 1 ° t3 r a a d m in istração pública de um m ecanism o s ó rin p c n n '32' 3 acom panhar o processo de d e se n vo lvim e n to f o r m ? o S C° , da C3pi,tal da RePública. A o lado de um a re- rada r ip n t if . l03’ desonv° lv e r-se-ia uma re fo rm a fu n c io n a l, elabo- cam ente, a fim de que as fo rm a s de c o n tro le e
exe-18) PLÍNIO CANTANHEDE _ ExposiçSo de Motivos n o 60 - GP. H- Sero. p ú b l, Brasília, 108 (3 ) set./dez. 1973
cução dos s e rv iç o s se exercessem m ediante uma organização sistê m ica , no se n tid o de alcançar a centralização do c o n tro le e a descentraliza ção da execução.
Este o c a ra c te rís tic o m ais im p o rta n te da re fo rm a a d m in is tra tiv a do D is trito , que precedendo a reform a a d m in is tra tiv a fe d e ra l, no entanto, à m esm a se assem elha, no seu conteúdo té c n ic o e filo s ó fic o , nos fu ndam en tos em que se assenta, vis a n do a valorização do hom em , considerad o o m ais im p o rta n te e le m ento da d inâm ica a d m in is tra tiv a , tendo em v is ta a m aior d is trib u iç ã o da autoridade e, conseqü entem ente, da re s p o n s a b ili dade.
Não poderem os, obviam ente , neste tra b a lh o , e xam inar a re form a a d m in is tra tiv a do D is trito Federal em to d o s os seus as pectos, propondo-nos, apenas, à análise do p rin c íp io da descen tralização, to ca n te m e n te à a d m in istra çã o d ire ta e in d ire ta , em bo ra, com o já a firm a m o s, a Lei 4 .5 4 5 , de 10 de dezem bro de 1964, consagrou, em seus enunciados, além da d e scentraliza ção, os prin cíp io s de: planeja m e nto, coordenação, delegação de com pe tência e co n tro le .
O c o n ce ito de d e sce n tra liza çã o está com preend ido nos con ce ito s de dem ocracia e de liberdade .
A concentraçã o da a u toridad e nas mãos da m in o ria pode ser d e fin id a com o ce n tra liza çã o e descentraliza ção à re p a rtiçã o , à d is trib u iç ã o do poder de decisão. Por isto , a re le vâ n cia do s is tem a de desce n tra liza çã o adotado pela Lei n.° 4 .5 4 5 /6 4 e pelo D ecreto-lei n.° 200/67, c o n s titu in d o fo rte e le m e n to de p re s e r vação da dem ocracia, pela m a io r d is trib u iç ã o dos m eios de co mando, do poder a d m in is tra tiv o .
O e x -M in is tro HÉLIO BELTRÃO, tra ta n d o do tem a, assim se expressa: “ A d e sce n tra liza çã o não é assunto de té c n ic a de a d m i n istração, nem é, apenas, uma m aneira de a um entar a e fic iê n c ia da m áquina a d m in is tra tiv a . Ela te m um s e n tid o m u ito m ais p ro fundo, porque está ligada aos co n c e ito s de dem o cra cia e de li b e rd a d e .” C ontinuando, diz o notável hom em p ú b lic o : “ E quando advogo na a d m in istra çã o a d e sce n tra liza çã o e xe cu tiva , o que estou procurand o fazer é g a ra n tir a liberdade do hom em d e n tro da a d m in istra çã o , pois não e x is te re a lm e n te nada m ais e fic ie n te do que a p ró p ria liberdade. A conexão e n tre e fic iê n c ia e lib e rd a de é m ais s ó lid a do que possa parecer. A té hoje não se in ventou
nen uma form ula mágica, nenhuma té cn ica especial capaz de su s titu ir, em term os de e ficiê n cia , o dinam ism o do homem agin o livrem ente, in te lig e n te m e n te , em busca da p rópria fe li cidade, em busca de sua auto-realização." 19
Razão de haverm os afirm ado nestas considerações consti- u ir o omem fa to r essencial de qualquer reform a a d m in is tra tiv a de m aiores dim ensões.
. .. à s bases filo s ó fic a s da lei de reorganização a d m in is tra tiv a do D is trito contidas nos a rtig o s 1.° e 2.°, ao in c lu ir os ó r gãos de adm inistração descentralizada:
i ^ e stru tu ra básica da a d m in istra çã o do D is trito re d e ra l com preende:
a) a S ecretaria do G overno (SEG);
b) a S ecretaria de A d m in istra çã o (SEA); c) a S ecretaria de Finanças (SEF);
d) a S ecretaria de Educação e C u ltu ra (SEC); e) a S ecretaria de S erviços S ociais (SSS);
f) a S ecretaria de Saúde (SES);
g) a S ecretaria de Viação e Obras (SVO); h) a S ecretaria de S erviços Públicos (SSP);
i) a S ecretaria de A g ric u ltu ra e Produção (SAP); d e ra l^rt ^ Integram ainda a adm in istra çã o do D is trito
Fe-a) o G abinete do P re fe ito (GAP);
b) o C onselho de A rq u ite tu ra e U rbanism o (C A U ); c) o Conselho de D e senvolvim en to Econôm ico (CDE); d o C onselho de Educação do D is trito Federal;
e outros Conselhos ou C om issões que v ie re m a ser criados por Lei ou por ato do Poder E xecutivo do D is tr ito Federal;
f) Vetado
g) a Procuradoria-G eral (PRG);
^ at*m'n'straÇão descentralizada (g rifa
d o D is tr ito F e d e ra l. C o n ,'1rÉnc,a — A p u d R e la tó rio S e t., 70 — S e c re ta r ia d o G o v e rn o
Nessa e s tru tu ra fo i p o s te rio rm e n te incluída a S e cre ta ria de Segurança Pública, através do D ecreto-lei n.° 315, de 13 de m arço de 1967, cujas a trib u iç õ e s eram a n te rio rm e n te exercidas pelo S erviço da Polícia M e tro p o lita n a do D epartam ento Federal de Segurança Pública Cart. 53, Lei 3 .7 5 1 /6 0 ), e alterada, tam bém , a denom inação do G abinete do P re fe ito para G abinete do G over nador (D e cre to n.° 1.844, de 10 de novem bro de 1971) com o de co rrê n cia da m o d ifica çã o da denom inação do cargo da A u to ri dade M a io r do D is trito (CF, art. 17, § 2.°).
O p rin c íp io da descen tra liza çã o já adotado na s is te m á tic a da re fo rm a a d m in is tra tiv a do D is trito Federal, antece d e n te m e n te ao D ecreto-lei n.° 200/67, contrapunha-se à ordem refo rm u la d a na qual co m p e tia aos escalões su p e rio re s as decisões de toda a m atéria a d m in is tra tiv a , não só sob a fo rm a da d escentraliza ção in s titu c io n a l, mas, ainda, efetivand o-se sob a espécie de descen tra liza çã o b u ro crá tica , d e sconce ntrando o poder a d m in is tra tiv o dentro do p ró p rio órgão ce n tra l.
C rem os que esta té c n ic a m oderna de a d m in istra çã o acha- se consubsta nciada e xpressam en te no a rtig o 14 da lei nú m ero 4 .5 4 5 /6 4 :
“ A r t. 14 — R essalvados os casos de com p e tê n cia p riv a tiv a , expressa em Lei e as exceções e s ta b e le cidas pelos d irig e n te s de órgãos d ire ta m e n te subordina dos ao P re fe ito , as decisões, em p ri m eira in stâ n cia , caberão aos d irig e n te s de ní vel de p a rta m e n ta l, aos d irig e n te s dos órgãos re la tiv a m e n te autônom os e aos a d m in is tra d o res regionais.
Parágrafo ú nico — A com p e tê n cia de que tra ta este a rtig o será delegada, sem pre que p o ssíve l, aos ó r gãos ou s e rv iç o s in cum bidos do c o n ta to d i re to com o p ú b lic o .”
É a d e sce n tra liza çã o no s e rv iç o das a tivid a d e s a u x ilia re s de a d m in istra çã o , m e d ia n te delegação de com p e tê n cia , aquelas não d e fin id a s nas a tiv id a d e s -fim do D is trito , a p restação dos se rviço s p ú b lico s. Estas a tiv id a d e s que se c o n s titu e m em o b je tivo s do G overno são executadas não só pelo poder c e n tra l, mas pela a d m in istra çã o d e sce n tra liza d a , nos te rm o s do a rtig o 3.° da Lei n.° 4 .5 4 5 /6 4 :
A rt. 3.° A adm inistração descentralizada da P refeitura do D is trito Federal com preende:
I Sem personalidade ju ríd ica : a) as A d m in istra çõ e s Regionais;
b) os Serviços ou e sta b e le cim e n to s re la tiva m e n te autônom os.
II — Com personalidade ju ríd ica :
as autarquias, em presas ou fundações in s titu íd a s por ato do Poder Público.
§ 1.° Cada um dos órgãos que integram a a d m in is tra ção descentralizada fic a o b rig a to ria m e n te s u je ito à supervisão e co n tro le da S ecretaria interessada em sua prin cip a l atividade, sem prejuízo da audi to ria fin a n ce ira , a cargo do órgão p ró p rio da Se c re ta ria de Finanças.
^ assuntos de in te re sse dos órgãos da A d m in is tração serão sem pre encam inhados através da Se cre ta ria incum bida da supervisão e c o n tro le do orgão, na form a deste a rtig o .”
„ .rriA ?sj m _ten?°®. a adm in istra çã o d ire ta d e scentraliza da e a ' n' Stra<?ao i n d ire ta - órgãos re la tiva m e n te autônom os e ria r ™!n is tra Ç°es regionais, conform e delegação de com petên- u a (artigo 14, parágrafo único da Lei n.° 4 .5 4 5 /6 4 ) e, as autar- H a !^ ! em Presas públicas, sociedades de econom ia m ista e fun- ç s com personalidade ju ríd ica , s u je ito s , porém , às norm as p n tm ^ rVlj 3(^ ? co n tro le , p rin cíp io s sa lu ta re s para o e q u ilíb rio tinHr, 3 adm ' n ' s|:raÇão centralizada e d e scentraliza da, perm i- j Q „ 0 a(i om Panham ento da execução dos s e rv iç o s no sen tid o rã n à !reÇa° 6 a u n ' f ° rm idade da ação governam e ntal em rela-
as normas, e ao planejam ento global.
tA nnm ÍLal m* nÍS.itra ç ° es re 9ionais e os órgãos re la tiv a m e n te au-M n l ü i í n-0S a rtig o s 9 °’ 10-
11
e 12- com preendendo sília r a r ^ 0S-r°S o r9aos locais, as regiões a d m in is tra tiv a s : Bra-dim ’ p Para’n r,a.9UatÍn9a' Bra2lâr»dia, Sobradinho, P lanaltina, Jar-suac a t r i h i 6 ?s , se9undos aqueles que pela natureza de m aior “ f l p x i h m ^ r / j tr-ia.is °V co m e rcia is, n e ce ssita m deade a d m in is tra tiv a e fin a n c e ira ” , ta is com o:
S erviço de Limpeza Urbana, A d m in is tra ç ã o da Estação Rodoviá ria, D epartam ento de Educação Física, Esportes e Recreação e D epartam ento de Turism o.
A A d m in is tra ç ã o Indireta, no entend er dos e stu d io so s da ciê n cia da A d m in is tra ç ã o e do D ire ito A d m in is tra tiv o , é uma fo rm a evoluída de desce n tra liza çã o por s e rv iç o s do Estado-Ação p lu rid im e n s io n a l, caracterizando-se sob um prism a té c n ic o pela natureza da especializa ção dos s e rviço s, e sob um aspecto ju ríd ic o quanto à personalid ade ju ríd ic a e p a trim ô n io p ró p rio s, e m a io r autonom ia a d m in is tra tiv a . São no D is trito Federal: as autarquias, em presas públicas, sociedades de econom ia m ista e fundações.
CAIO TÁCITO, o notável ju ris ta , com a p recisão e fe lic id a d e de expressão que lhe é p e cu lia r, e screve: “ Podemos, em suma, com parar as m odernas a d m in istra çõ e s públicas a um siste m a p la n e tá rio , no qual as pessoas ju ríd ic a s com ponen tes da adm i n istra çã o d escentraliza da g ra vita m em to rn o ao núcleo ce n tra l da a d m in istra çã o d ir e t a . " 20
A s s im o com p le xo a d m in is tra tiv o do D is trito , com posto de órgãos dotados de autono m ia , c o n s titu i um s is te m a de m assas a d m in is tra tiv a s em que o E xecutivo é o ce n tro g ra vita cio n a l de onde parte a fo rça im pu lsio n a d o ra da ação e sta ta l.
Grande a preocupação dos a u to re s ao tra ta re m dos m eios usados pelo Estado na ânsia de s a tis fa z e r aos reclam os dos governados, à busca eterna pelo hom em da fe lic id a d e , redun dando no seu desdob ra m ento, na sua p luralização , sem , contudo, abalar a sua unidade. No en ta n to , a d iv e rs ific a ç ã o dos entes autônom os gerou d ive rsa s c o rre n te s de o p in iõ e s quanto às suas c a ra c te rís tic a s e co n ce itu a çõ e s. A verdade é que entes autôno m os, pessoas a d m in is tra tiv a s , e s ta b e le c im e n to s p ú b lico s, en tid a d e s p a ra e sta ta is e auta rq u ia s são na lição de FRANCISCO C A M P O S " ... com binação de m eios fin a n c e iro s e ju ríd ic o s , um agencia m e nto ou uma té c n ic a , um m étodo ou um processo de d is trib u iç ã o ou de re p a rtiç ã o da co m p e tê n cia do Estado. Público co n tin u a a se r o s e rv iç o , p ú b lic o s os poderes u tiliz a d o s na sua gestão, de d ire ito p ú b lic o e co m p e tê n cia outorgada ao ente au tô n o m o ao in s titu to ou a in s titu iç ã o . Do ponto de v is ta da ordem ju ríd ic a , ainda que a co m p e tê n cia do ente autônom o seja na aparência e xercida com o um d ire ito p ró p rio , é apenas uma com
petência delegada, da mesma natureza que o é a com petência de um órgão da adm inistração c e n tra liza d a .” 21
Adem ais, o D ecreto-lei n.° 200, de 2 5 .2 .1 9 6 7 , não p e rm ite duvidas quanto à d istin çã o entre autarquias, em presas públicas e sociedades de econom ia m ista, definindo-as no a rtig o 5.°, como tra n s c rito nas notas sobre a organização a d m in is tra tiv a federal.
Já observam os que os entes autônom os podem d iv id ir-s e quanto à sua natureza em dois grandes grupos: de d ire ito pú blico e de d ire ito privado. Os p rim e iro s são os entes e sta ta is, as autarquias; e os segundos, entidades paraestata is, as em presas públicas e as sociedades de econom ia m ista.
u _ "A s a u ta rq u ia s,” na d e fin içã o de HELY LOPES MEIRELLES, sao orgãos autônom os da adm inistração , criados por lei, com personalidade ju ríd ica de d ire ito público, p a trim ô n io p ró p rio s e a trib u içõ e s estatais e s p e c ífic a s .” 22 Como vem os, as funções das autarquias são típ ica s, são in e re n te s à p ró p ria essência do Estado.
C O A L H O SANTOS, com entando o a rtig o 319, § 2.° do o* ° eSS0 re vo
9
ado pela Lei n.° 1.533, d e ---. <£---.1951, ensina: “ Por e sta b e le cim e n to s p ú b lico s, convém acentuar de início, devem entender-se as denom inadas autar quias a d m in istra tiva s, sinoním ia autorizada pela d o u trin a (c fr.l o rates da Fonseca, D ire ito A d m in is tra tiv o ). A s autarquias m m istra tiva s exercem funções de Estado. Daí já se pode con- c u ir que a autarquia a d m in is tra tiv a não é senão uma pessoa in erposta, de d ire ito público, por m eio da qual o Estado exerce a adm inistração pública, em determ inad o s e to r." 23
d istj nçãc'e n tr e as autarquias e as entidad es p araestata is e no ta to de que enquanto naquelas a a tivid a d e de gestão in eresses públicos são pró p rio s do Estado, nestas ú ltim a s nnHorn^ IV1 r tem ca rá te r privado, que, em bora in d ire ta m e n te , a* er 0 in te re sse da c o le tiv id a d e , colaborando com Hás a ° f em dos °b je tiv o s para as quais fo ra m c o n s titu í- t i t i . r S r T p S8 6 , ’ a im unidade trib u tá ria d e fe rid a pela Cons- deral (A rt. 19, § 1.°) às autarquias “ no que se re fe re
CAMPOS - Direito Administrativo.
23) CARVALHO ^A N TO qU E r ~ Au,arquias a Entidades Paraestatais. oANTOS — Código de Processo Civil Interpretado.
ao p a trim ô n io , à renda, e aos s e rv iç o s vin cu la d o s às suas fin a lidades e sse n cia is ou dela d e c o rre n te s ” p riv ilé g io s concedidos aos Estados, D is trito Federal e M u n icíp io s. O utra c a ra c te rís tic a d ife re n cia d o ra é a da necessidade do re g is tro da e s c ritu ra de c o n s titu iç ã o das em presas públicas e sociedades de econom ia m ista, enquanto a autarquia, tendo em v is ta a sua natureza de d ire ito p úblico, independe desta fo rm a lid a d e , regulando-se pela lei que a in s titu iu .
A te n te -se tam bém para a norm a c o n s titu c io n a l do § 2 ° do a rtig o 170:
“ Na exploração, pelo Estado, da a tivid a d e econôm ica, as em presas públicas e as sociedades de econom ia m ista reger-se-ão pelas norm as a p lic á v e is às em presas
privadas, in c lu s iv e quanto ao d ire ito do tra b a lh o e das o b rig a ç õ e s .” (g rifa m o s ).
A não inclusão das autarquia s no d is p o s itiv o acim a não nos deixa m argem de dúvida quanto à d is tin ç ã o e n tre estas e as entidad es p a ra e sta tis, recebendo estas ú ltim a s incum bência s de execução de s e rv iç o s p ú b lico s e de utiu id a d e p ública de natureza co m e rcia l e in d u s tria l, perseguin do, p o rta n to , a o b te n ção de lu cro s.
M o dernam en te o D ire ito A d m in is tra tiv o te m a d m itid o a fi- 9ura das fundações in s titu íd a s por le i, tam bém s u je ita s às no r mas de d ire ito privado (C ódigo C iv il, a rt. 16, I, e 24 a 30), v is to a tra n sfo rm a çã o que vem se processando nas fo rm a s de sua organização, c o n s titu iç ã o de seu p a tim ô n io , e nom eação de seus d irig e n te s , passando a e xe rc e r a tivid a d e s de in te re s s e geral.
Com is to passaram a c o n s titu ir uma nova espécie do gênero Paraestatal. Esse am oldam en to das fundações c u ltu ra is a entes Paraestatais visa c o n c ilia r o c a rá te r privado da in s titu iç ã o com as a tivid a d e s de in te re s s e p ú b lic o que lhe são c o m e tid a s, no se to r da pesquisa, da educação e do ensino, que o Estado cha mou a si, sem disp e n sa r, tod a via , a in ic ia tiv a p a rtic u la r e os recursos in d ivid u a is.
A p e sa r da re fo rm a a d m in is tra tiv a fe d e ra l não in c lu ir as fundações e n tre os órgãos da a d m in istra çã o in d ire ta , apenas subordinando-as ao c o n tro le e à su p e rvisã o a d m in is tra tiv a s (a rt. 3.°, D e cre to -le i 900, de 2 9 .9 .1 9 6 9 ), a Lei n.° 4.545, de 10.1 2 .1 9 6 4 , co n tra ria m e n te assim o faz, m encionando-as no rol dos seus entes autôno m o s de a d m in is tra ç ã o (a rt. 3.°, n.° II).
A nova sede da República, apesar de seus treze anos de existência, graças à ação enérgica e esperançosa de seus adm i nistradores, aliada à tenacidade e ao e s p írito em preendedor dos brasilienses, dispõe de uma m áquina a d m in is tra tiv a apta a acom panhar e a colaborar na grande obra que se habitou cham ar de
O MILAGRE BRASILEIRO". A s m u ltifá ria s ativid a d e s da adm i nistração do D is trito Federal acham-se d ivid id a s, com pondo uma grande constelação de entidades incum bidas de atuarem em todos os setores: indústria, com ércio, a g ricu ltu ra , rede ban cária, ensino, cultura, se rviço s públicos e de u tilid a d e pública, criados ou cuja c o n stitu içã o fo i autorizada pelas Leis n.°s 2.874, de 19 de setem bro de 1956 — dispõe sobre a mudança da C api tal Federal — 3.751, de 21 de abril de 1960 — O rganização A d m in is tra tiv a do D is trito Federal — 4.545, de 10 de dezem bro de 1964 R eestruturação A d m in is tra tiv a do D is trito Federal decreto-lei n.° 524, de 8 de abril de 1969 — C o n s titu i a Com panhia de Aguas e Esgotos de Brasília ~ CAESB, 5.691, de 10 de agosto de 1971 — C o n s titu i a C entral de A b a ste cim e n to de Brasília S /A . — CENABRA, 5.861, de 12 de dezem bro de
1972
A lte ra o objeto da Com panhia Urbanizadora da Nova C apital do Brasil e autoriza a C o n stitu içã o da Com panhia Im o b iliá ria de Brasília — TERRACAP.
Fastidiosa será a enum eração das autarquias, em presas pú blicas, sociedades de econom ia m ista e fundações, c la s s ifi cando-as quanto ao seu conceito, à sua natureza ju ríd ic a e se to r de atividades.
No entanto, não poderem os nos fu rta r de fazê-lo, tendo em v is ta o o b je tiv o deste trabalho.
AUTARQUIA:
Departam ento de Estradas de Rodagem
Natureza Jurídica: Pessoa Juríd ica de D ire ito Público. O b je tivo s: Exercer a tividade s no s e to r ro d o v iá rio , cola
b orar com o DNER nos lim ite s do D is trito Federal e c o n s tru ir obras ro d o viá ria s.
EMPRESAS PÚBLICAS:
Sociedade de A b a s te c im e n to de Brasília
N atureza Jurídica: Pessoa Jurídica de D ire ito Privado O b je tiv o s : A exploração co m e rcia l e in d u s tria l de gê
neros a lim e n tíc io s em geral e pro d u to s de consum o e uso d o m é stico , bem com o s im i lares em natureza, be n e ficia d o s e in d u s tria lizados, com a fin a lid a d e de abastece r o D is tr ito Federal pela organização da estocagem e d is trib u iç ã o de ta is gêneros.
C om panhia de Água e Esgotos de B rasília
N atureza Jurídica: Pessoa Juríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : Executar, operar, m a n te r e e xp lo ra r os s is
tem as de a b a ste cim e n to d ’água; co le ta de esgotos s a n itá rio s e co n tro le das bacias h i d ro g rá fic a s de abastecim en to.
S ociedade de H abitação de In te re sse Social
N atureza Ju ríd ica : Pessoa Ju ríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : F a c ilita r a a quisição de m oradia a pessoas
de reduzido poder a q u is itiv o .
S ociedade de T ransportes C o le tiv o s de B rasília N atureza Ju ríd ica : Pessoa Ju ríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : E xplorar os s e rv iç o s de tra n s p o rte s c o le ti
vos e de tá x is .
C om panhia U rbanizadora da Nova C ap ita l do Brasil N atureza Ju ríd ica : Pessoa Ju ríd ica de D ire ito Privado O b je tiv o s : C onstrução e execução de obras e se rv iç o s
de urbanização.
C om panhia Im o b iliá ria de B rasília — TERRACAP N atureza Ju ríd ica : Pessoa Ju ríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : Incorporaçã o, oneração ou alienação de
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA:
Banco Regional de Brasília
Natureza Jurídica: Pessoa Jurídica de D ire ito Privado. O b je tivo s: Realização de operações bancárias com v is
tas ao desenvo lvim e n to geo-econôm ico do D is trito Federal.
Com panhia do D esenvolvim en to do Planalto C entral — CODEPLAN
Natureza Jurídica: Pessoa Jurídica de D ire ito Privado. O b je tivo s: Prom over o d e se n vo lvim e n to sócio-econô-
m ico do D is trito Federal, fom entand o a pro dução em todas as suas fo rm a s, através de estudos, pesquisas, coordenação, a s s is tê n cia técnica e a ssistê n cia fin a n ce ira .
Com panhia de Telecom unicações de B rasília — COTELB Natureza Jurídica: Pessoa Jurídica de D ire ito Privado. O b je tivo s: A d m in is tra r, nos te rm o s da concessão o u to r
gada, os se rviço s te le fô n ic o s .
CO M PANHIA DE ELETRICIDADE DE BRASÍLIA — CEB Natureza Jurídica: Pessoa Jurídica de D ire ito Privado. O b je tivo s: Proceder estudos, p ro je to s e a construção
e operação de usinas e linhas de d is trib u i ção de energia e lé tric a .
C entral de A b a ste cim e n to de B rasília — CENABRA Natureza Jurídica: Pessoa Jurídica de D ire ito Privado. O b je tivo s: Polarizar e coordenar o a b a ste cim e n to de
gêneros a lim e n tíc io s . R. Serv. públ., Brasília, 108 (3 ) set./dez. 1973
FUNDAÇÕES:
Fundação C u ltu ra l do D is trito Federal
N atureza Jurídica: Pessoa Juríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : C riação de ce n tro s a rtís tic o s , c ie n tífic o s e
c u ltu ra is , prom oção de a tivid a d e s a rtís tic a s e c ie n tífic a s , in cre m e n to do tu ris m o em colaboração com o DETUR.
Fundação Educacional do D is trito Federal
Natureza Jurídica: Pessoa Ju ríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : P restar a s s is tê n c ia educacional nos níveis
e le m e n ta r e m édio.
Fundação H o sp ita la r do D is trito Federal
N atureza Ju ríd ica : Pessoa Ju ríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : P restar a s s is tê n c ia m é d ico -h o sp ita la r à po
pulação do DF.
Fundação do S erviço S ocial do D is trito Federal N atureza Jurídica: Pessoa Juríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : P rom over e e xe cu ta r program as so cia is,
criando unidades ou s e rv iç o s a s s is te n c ia is . Fundação Z oobotânica do D is trito Federal
N atureza Ju ríd ica : Pessoa Juríd ica de D ire ito Privado. O b je tiv o s : E stabelece r Parques Z oobotân icos no DF. A d ive rsid a d e dos órgãos e a enorm e especializa ção das funções a d m in is tra tiv a s in te g ra n te s da com plexa e s tru tu ra do ^ is tr ito Federal, porém , não a ca rre ta rá a m a ssifica çã o e a co is i- ficação do hom em , em face de seus fun d a m e n to s filo s ó fic o s , o homem com o fa to r e sse n cia l da m áquina a d m in is tra tiv a u tiliz a da com o m eio e dom inada pela in te lig ê n c ia humana, para a l cançar o bem -estar e o p ro g re sso da c o le tiv id a d e .
Uma organização program ada para s e rv ir ao hom em , com o ser m oral, com o se r p o lític o , com o s e r e conôm ico, com o ser
social, sem qualquer re striçã o à sua fo rça criadora, em que lhe m a'ores parcelas de autoridade e de responsa bilidade haverá de produzir uma sociedade e quilibrad a, e fic ie n te e desenvolvida.
São palavras de HENRY KISSINGER, o fam oso e sta d ista e p ro fe sso r norte-am ericano: “ A esta b ilid a d e de uma sociedade depende de sua capacidade de organização, que lhe p e rm ite rea g ir m ecanicam ente a problem as com uns e u tiliz a r os seus re- com os m elhores resultados. A grandeza de uma so ciedade decorre de sua disposição de co n q u ista r novas áreas, tora dos lim ite s da rotina. Sem organização, cada problem a re presenta um caso especial. Sem inspiração, a sociedade irá estagnar. Perderá a capacidade de adaptar-se a novas circ u n s tancias ou de gerar novos o b je tiv o s ".
A s o c ie d â d e deve sua v ita lid a d e à capacidade de encontrar o e q u ilíb rio entre os re q u is ito s da organização e a necessidade e inspiração. Ênfase excessiva em organização conduz à buro- cratizaçao e ao d e b ilita m e n to da im aginação. Excessiva ênfase em inspiração produz um to u r de fo rc e sem continuid ade ou e stabilida de o rg a n iza tiva .” 25
E s c o la S u p e rio r^ de G u e r r a ^ f n t N.“ c ,e a re s e P o lític a E x te r n a " . A p u d A u la In a u g u r a l da_
mento e C o o r d e n í ç S S ™ .WuTo'Vs R ^ e t s o . 72' MiniS' r° ^ "
