RSP
E N S A I O
A
HISTÓRIA DA REVISTA DO SERVIÇO
PÚBLICO A PARTIR DA ANÁLISE DOS
SEUS EDITORIAIS
T a n ia M e zzo m o K e in e rt J o s é C a rlo s V a z
Introdução
objetivo deste artigo é ap ro f u n d a r o e n te n d i m e n t o d a trajetória da Revista do Serviço P ú b lic o , tra z e n d o n o v o s e le m entos p ara análise do papel da publicação. Faz parte de projeto de p esqu isa mais am plo, voltado à r e c o n s t it u iç ã o d o c a m p o conhecim ento em adm inistração pública no Brasil. São p reo cu pações da pesquisa a natureza, a discip lin arid ad c, os paradigm as, a evolução e as tendências d a a d m in is tra ç ã o p ú b lic a no Brasil.
A pesquisa ad o to u com o objeto em p írico a p ro d u çã o brasileira cm a d m in is tr a ç ã o p ú b lic a . Inicialm ente analisou-se aquela p u b l ic a d a n a R ev ista d e Adm inistração Pública (RAP) no p erío d o en tre 1967 e 1992.1
A
valiação da trajetória d a RSP através da análise de co nteúdo de seus editoriais no período 1937-1989.0 artigo visa com plem entar o anterior - uma análise quantitativa -trazendo novos elem entos, desta vez qualitativos, para a análise do papel da publicação na evolução do pensam ento adm inistrativo brasileiro. Receberam d estaq u e os tem as p rio rita ria m e n te abordados pelos editoriais da Revista: DASP, Reform a A d m inistrativa, Re cursos Humanos e a própria publicação. As conclusões desta etapa da pesquisa a c o m p a n h a m , d e m a n e ira g e ra l, aquelas an teriorm ente apresentadas, refletindo a transformação dos estudos so b re o E stado b ra s ile iro , d e um a abordagem técnico-burocrática para u m a te n ta tiv a d e im p la n ta ç ã o d e políticas públicas.
Na fase atual está sendo realizada a análise da Revista do Serviço Público, desde sua fundação, em 1937, até o ano de 1989, quando sua publicação foi interrom pida.2
1 - Ver MEZZOMO KEINERT, T. M. & LAPORTA, C.B. “A RAP e a Evolução do Campo de Administração Pública no Brasil (1967-1992)", Revista de Administração Pública,
(28)1:5-17, janeiro-março de 199'í. RJ. FGV.
2 - A Revista foi lançada em novembro de 1937, como órgão do Conselho Federal do Serviço Público Civil (CFSPC). Em 1938, com a criação do D epartam ento Administrativo do Serviço Público (DASP), cm substituição ao CFSPC, passou à condição de órgão ofici al do departam ento. No período 1981-1989 foi publicada pela FUNCEP- Fundação Cen tro de Form ação do Servidor Público. Na fase atual, iniciada neste ano (1994), suapubli- caçào está sob responsabilidade da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP).
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Tania Mezzomo Keinert / José Carlos VazE
m a rtig o a n te r io r , foi a p re se n ta d a um a recons titu iç ã o h istó ric a da trajetória da Revista, com base na p r o d u ç ã o n e la p u b lic a d a , destacando as características por ela assum idas em cada período, a lé m d o p a p e l c u m p rid o na ev o lução d o cam po d e c o n h e cim ento em administração. Esta a n á lis e to m o u co m o b a se a classificação do s artigos p u b li cados cm termos de fo cu s e locus - instrum ental teórico utilizado e o b je to e m p íric o a n a lis a d o , respectivam ente.5Este artigo tem caráter com ple m e n ta r ao p rim eiro. Foi eleita c o m o m e to d o lo g ia p a ra su a elaboração o estudo de um a das p r in c ip a is fo n te s p rim á ria s d is p o n ív e is - os e d ito r a is da Revista - o n d e se a p re s e n ta o posicionam ento oficial daqueles q u e d irig em a p u b licação . Foi realizada, portanto, uma análise d e c o n te ú d o , c o lo c a n d o em evidência as falas dos editores. Face ao papel central desem pe nhado pela Revista na evolução do c a m p o d e c o n h e c im e n to em Administração Pública no Brasil, o artig o se d e té m nos principais tem as a b o rd a d o s pela Revista, c o n fo rm e a n á lise ex p re ssa no artigo anterior.
A estruturação do artigo tom ou como base esses temas na forma das opiniões emitidas pela Revista - através de seus editoriais - sobre si p ró p ria , s o b re o DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), sobre a Reforma Administrativa e sobre Recursos Humanos. Sua seleção deveu-se à relevância em relação ao objeto da pesquisa e à forte presença nos editoriais (e artigos) da Revista do Serviço P ú b lico . Ao lo n g o d o período 1937-1989, esses temas são constantem ente abordados. O DASP, p e lo seu p a p e l na estruturação do Estado brasileiro pós-1930 e po r ser o responsável pela publicação na m aior parte do tem p o , receb e da Revista um a g ra n d e a te n ç ã o . A re fo rm a a d m in is tra tiv a (o u os v á rio s p ro c e s s o s d e re fo rm a a d m i nistrativa parcialmente realizados) e recursos humanos são dois temas q u e a p re s e n ta m u m a lig a ç ã o m u ito s ó lid a com o DASP, principal instrum ento do Estado p a ra p ro m o v e r a re fo rm a ad m in istrativ a e m o d e rn iz a r a a d m in is tra ç ã o d e r e c u rs o s hum anos no setor público. As c o n c lu s õ e s d e s ta e ta p a d a p e s q u is a , a q u i a p r e s e n ta d a s , contribuem para o seu objetivo geral, fornecendo novos indica tivos para o estudo do papel da
- MEZZOMO KEINERT, T. M. & VAZ, J. C. "A Revista do Serviço Público no Pensa- m ento Administrativo Brasileiro (1937-1989)”, Revista do Serviço Público janeiro-julho de 1994, Brasília, ENAP.
Revista d o Serviço P ú blico na e v o lu ç ã o d o c a m p o d e conhecim ento em administração pública.
A Revista do Serviço Público fa la de si m esm a
Revista do Serviço Público s u rg e c o m p ro m e tid a com o ob jetiv o d o g o verno Vargas de im plantação de um novo m odelo d e E stado, com cap acidad e de c u m p rir as novas tarefas a ele d e s tin a d a s n o p ro c e s s o d e in d u s tria liz a ç ã o d o p aís. Esse com prom isso será intensam ente a s s in a la d o p e lo s e d ito r e s da Revista, principalm ente ao longo do s p rim eiro s p erío d o s d e sua ex istê n cia (1937-1945 e 1946- 1964)/*
Em seu p rim e iro e d ito ria l, em 1 9 3 7 , a R ev ista a s s in a la “o aparecim ento d e um a técnica de serviço p ú b lico ” e se apresenta com a m issão de co n trib u ir para a fo rm a çã o d o fu n c io n a lism o público cm função do aum ento d a e f ic iê n c ia d o tr a b a lh o realizado:
“Pela leitura regular desta Revista, todos os servidores d o E stad o p o d e rã o [...]
desenvolver [...] a m enta lidade adequada a habilitá- los não só ao exercício mais eficiente de suas funções, c o m o m esm o a s u g e r ir
in o va çõ es ú te is ao a p e r
fe iç o a m e n to d o se rv iç o público” (RSP, ano I, vol. I, n ° l, novem bro de 1937, o g rifo n ã o c o n s ta d o original).
Os primeiros editoriais baseiam-se, com freqüência, nos princípios da administração científica, referindo- se a a u to re s clássicos com o Willoughby, White e PGffner.5 Assim , afirm am q u e a a d m i nistração pública deve ser exercida co m o té c n ic a c ie n tífic a , p r o clamando sua neutralidade. Em abril de 1946, no entanto, o editorial comunica um a m udança de orientação da Revista. O corre u m a te n ta tiv a - tím id a - d e incorporar a discussão política na Revista. O a n tig o e “adm irável clim a n e u tr a l ” vem a s e r substituído pela pretensão em ser
“um espelho vivo do nosso E x ecu tivo, r e f le tin d o d ire triz e s , té c n ic a s e aspirações, o ferecendo-se lis a m e n te ao im p a c to
4 - Foi adoiada aqui a mesma periodização utilizada para a análise dos dados obti dos na prim eira fase da pesquisa: 1937-1945. 1946-1964, 1965-1979 e 1980-1989. Para uma justificativa desta periodização, ver MEZZOMO KEINERT & VAZ, op. cit.
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Tania Mezzomo Keinert / José Carlos Vazp a rla m e n ta r, fa c ilita n d o assim o an siad o con tro le b ic a m e ra l, q u e p o d e rá cercear-lhe arroubos, mas lh e d iv id irá as r e s p o n s a b ilid a d e s . [...] A ntes é ra m o s o ó rg ã o d o fu n c io n a lis m o p ú b lic o , v iv e n d o e x c lu siv a m e n te dele e para ele. Daqui além, graças à recom posição de n o sso s q u a d ro s g o v ern a m e n ta is , p ro c u ra re m o s alargar o antigo âmbito da Revista do Serviço Público, d irig in d o - n o s c o n s c ie n tem e n te para três grupos d is tin to s : u m a c lie n te la g e ra l, o p ú b lic o ; um a c lie n te la e sp ec ífic a, o fu n c io n a lis m o ; e um a c lie n te la esp ecial, o Par la m e n to .” (RSP, a n o IX, vol.II, n° 1, abril de 1946). Já há um g ru p o razoavelm ente e x te n s o a q u e m in te re s s a a reflexão so b re tem as da ad m i n is tr a ç ã o p ú b lic a . A Revista procura dirigir-se também a esse grupo, sem abandonar sua tarefa d e fo rm a ç ã o d o s se rv id o re s públicos. Adaptando-se à redemo- cratização após o Estado Novo, estabelece um discurso baseado em idéias democráticas. Com isso,
abre espaço para divergências em s u b s titu iç ã o à u n a n im id a d e anteriorm ente preponderante. P aralelam en te, verifica-se um processo de sofisticação d e seus tem a s: vai se r e d u z in d o a preocupação com atividades de organização administrativa básica (p a d ro n iz a ç ã o d e m a te ria is , recursos hum anos, datilografia) e g a n h a m e s p a ç o a rtig o s m ais aprofundados, já se iniciando um a p ro d u ç ã o teó rica n a c io n a l em administração pública.6
Nesse m esm o m o m en to o co rre um a m u d an ça d a e s tru tu ra da Revista, com o acréscimo de seções d e stin a d as a textos d e a u to re s estrangeiros, Administração Local; História Administrativa do Brasil; O rç a m e n to ; O rg a n iz a ç ã o (n a verdade, Organização & Métodos); Administração de Pessoal; Seleção e A perfeiçoam ento d e Pessoal; Direito e Jurisprudência. A Revista ac o lh e , e n tã o , u m a p r o d u ç ã o n a c io n a l e m e rg e n te em a d m i n istraç ã o p ú b lic a , em g ra n d e p a rte re p re s e n ta d a p o r jovens autores ligados ao serviço público, a lg u n s d o s q u a is r e c e b e n d o formação nos Estados Unidos.7
6 - A título de exemplo para essa comparação, ver BERJLINK. E. L. "A Padronização dos Papéis de Expediente", (RSP, ano I, vol. I, n° 1, novembro de 1937) e FURTADO, Celso M., "Teoria do D epartam ento de Administração Geral" (RSP, ano D(, vol. U, n° 2 ,
maio dc 1946).
7 - Por exemplo. Celso Furtado, Benedicto Silva, Beatriz Warlich, G uerreiro Ramos, en tre outros.
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ssa crcsccnte sofisticação da produção vai levar a Revista, em 1963, a rea liz a r um a tra n s fo rm a ç ã o na su a lin h a editorial. Se antes as páginas da Revista estavam“a b e rta s a to d o s os funcionários públicos e a todos os estu d iosos, sem exigência outra que não a da serenidade dos trabalhos d e s tin a d o s à im p re ssã o ” (RSP, ano XXI, vol.79, n° 1, abril de 1958. O grifo não consta do original)
e a Revista tinha circulação mensal, ela passa a ter circulação trimestral e am plia o nível de exigência dos a rtig o s p u b lic a d o s . A Revista com unica a m udança através de u m e d ito r ia l s u g e s tiv a m e n te intitulad o “Menos Volume, Mais Q ualidade”:
“Nosso objetivo é fazer da RSP um ó rg ão (...) rec o nhecido e acatado como tal p o r d ireto res, assessores, técnicos de administração, enfim, po r toda a classe dos q u e p a rtic ip a m no c o m p le x o p ro c e s s o de fo rm u la r p o lític a s , s e le cionar objetivos e dirigir a administração dos negócios públicos” (RSP, ano XXIV, vol. 91, n° 1,2,3, abril a junho de 1963). As alterações na estrutura ou na a p re s e n ta ç ã o d a R evista são s e m p re e x ib id a s p e lo s se u s e d ito r e s , n o s d o is p r im e ir o s períodos, como resultado de uma constante busca de um a m oder n id a d e c u jo p a râ m e tr o é a experiência e a produção científica e s tra n g e ira , n o ta d a m e n te d o s Estados Unidos. Uma m udança de formato é, portanto
“u m a a d e q u a ç ã o às e x ig ê n c ia s da vida m oderna” (RSP, ano XVH, vol. 66 , n° 1, jan eiro de
1955).
Novas form as d e classificação, apresentação ou de num eração são mostradas como
“o mais m oderno m étodo” (idem).
ou como acom panhando
“a evolução dos recu rso s té c n ic o s d e q u e se têm s e rv id o as m e lh o re s publicações e stra n g e ira s” (RSP, ano XXI, vol.79, n° 1, abril de 1958).
A id é ia d e se c o n s ti tu i r n u m in stru m e n to d e ligação com o m oderno continua p resente nos editoriais do terceiro período de vida da Revista do Serviço Público, que se apresenta:
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Tania Mezzomo Keinert / José Carlos Vaz“reafirm ando suas virtua- lid a d e s co m o fa to r d e m odernização institucional e a p rim o ra m e n to d o s recursos hum anos engaja dos na epopéia quotidiana d o d e se n v o lv im e n to n a cional.” (RSP, vol. 108 , n° 3, setem bro a dezem bro de 1973).
Entretanto, a Revista já não dispõe do m esm o prestígio de vinte ou trin ta an o s atrás. Em 1974 sua p u b lic a ç ã o é in te rro m p id a . O editorial do últim o núm ero desse p e río d o , p a ra d o x a lm e n te in ti tu la d o “Novas D im en sõ e s e P ersp ectiv as para a Revista do S erv iço P ú b lic o ”, a p e s a r de m encionado no índice, não está presente na Revista. Em seu lugar, foi colocada a seguinte nota, sem nenhum outro comentário:
“O editorial foi retirado por não refletir a orientação da d ire ç ã o geral d o DASP.” (RSP, vol. 109, n° 2, abril a junho de 1974).
Q uando a Revista foi relançada, em 1981, passou a ser publicada pela FUNCEP, órgão para o qual grande
parte das funções rem anescentes d o DASP fo ra m tra n s fe r id a s , e s p e c ia lm e n te fo rm a ç ã o d e servidores.8
A Revista, em seu quarto período (1981-1989), volta-se novam ente p a ra o p ú b lic o i n te r n o - o funcionalism o. E ntretanto, cabe re s s a lta r q u e o fu n c io n a lism o público nos anos 80 é bastan te diferente d aq u ele dos anos 30, para quem a Revista inicialm ente se dirigiu. Já existe a figura do “executivo de Estado” - o adm i nistrador público profissional - e um num eroso corpo de técnicos atua nas adm inistrações direta e in d ir e ta . C om o a fase d e e stru tu ra ç ã o a d m in istra tiv a d o Estado em seus aspectos básicos já estava concluída há m uito tem po9, as necessidades de informação e form ação do fu n cion alism o a s sumem um novo caráter. A Revista percebe e reflete essa diferença:
“A exigência m eritocrática reclama, na atualidade, que o s e rv id o r p ú b lic o d e s c o r tin e h o r iz o n te s científicos e hum anísticos cada vez mais complexos e inter-relacionados, a fim de
- Para uma análise mais aprofundada da trajetória do DASP, ver MARCEUNO, G. F.
Evolução do Estado e reforma administrativa,
Brasília, ALAP/SEDAJP, 1987; ANDRADE, A.Contribuição à história administrativa do Brasil,
Rio de Janeiro, José Olímpio Ed., 1950; BITTENCOURT, C.DASP: como um imperativo democrático e técnico,
Brasília, Serv. de Documentação do DASP, 1966; SIEGEI., G. B.The vicissitudes o f government
and reform in Brazil: a study o f the DASP,
Ann Arbor, Xerox Univ. Microfilms, 1975 (tese - Univ. Pittsburgh,1964);
Brasil. D epartam ento Administrativo do Serviço Público, Rio de Janeiro, 1930, 19-Í4.p e rm an ecer fam iliarizado com as p rin c ip a is in o vações d e n o sso te m p o .” (RSP, ano 38, vol. 109, n° 4, o utu bro a dezem bro de
1981, o grifo não consta do original).
Ao c o n tr á r io d o s p e río d o s a n te rio re s, a form ação d e se r v id o re s é vista de form a m ais ampla, e não som ente limitada aos aspectos técnicos em estrito senso. E ntretanto, não deixa de lado, nessa nova fase, o servidor q u e n ã o faz p a rte da e lite intelectual, pois:
“A R evista d o Serviço Público ressurge inspirada p e la c o n s c iê n c ia da crescen te n ecessidade de m anter a função pública cm c o n ta to r e g u la r com a n á lis e s o b je tiv a s, em
lin gu ag em acessível, dos
g ra n d e s tem a s p o lític o - a d m in istra tiv o s de nossa época.” (idem, o grifo não consta d o original).
Ao longo deste quarto período, a Revista continua sem pre voltada ao fu n c io n a lis m o . Ao m esm o tem p o q u e p ro c u ra a p re se n ta r c o n tr ib u iç õ e s d e a u to r e s de qualificação intelectual reconhe cida, preocupa-se em ser
“rica em ilu s tra ç õ e s e didática no conteúdo” (RSP,
novem bro c dezem bro de 1985).
A Revista do Serviço Público, ao fala r d e si p r ó p ria , p ro c u r a transmitir, sempre, a idéia de uma publicação voltada à divulgação d e p r o d u ç ã o d e p o n ta em administração pública. À m edida que ocorre um desenvolvim ento d o cam po de c o n h e cim e n to , a Revista p ro cu ra acom panhá-lo, sem p re se c o n s id e ra n d o p a rte im p o r ta n te d e ssa tra je tó ria . P ro c u ra fazê-lo m a n te n d o -s e voltada à missão de formação do funcionalismo público, caracte rística constante dos órgãos aos quais esteve ligada.
O DASP na Revista do Serviço Público
Revista do Serviço Público procura sem pre destacar o DASP com o m o d e rn iz a d o r d a a d m i nistração p ública cm to d o s os a s p e c to s , le g itim a n d o su a existência e suas atribuições junto ao p ú b lic o le ito r . C o m o publicação oficial do órgão (até passar a ser editada pela FUNCEP, em 1981), p rin c ip a lm e n te n o período 1937-1945 e no período 1946-1964 ela se e m p e n h a em d iv u lg a r su a s a tiv id a d e s e o p in iõ e s . Serve, tam b é m , d e instrum ento nos embates políticos po r ele travados com segm entos da sociedade e do governo.
RSP
Tanio Mezzomo Keinert / José Carlos VazD efendendo a criação d o DASP, em 1938, a R evista - q u e o precedeu em um ano - o apresenta com o peça fundam en tal para a construção do “arcabouço político d u rad o u ro ” para o país proposto pelo Estado Novo. Afirmando que “governar é adm inistrar”, defende que
“o s u c e s s o d e q u a lq u e r programa governamental se a ch a la rg a m e n te c o n d i cionado à eficácia da ação administrativa”. (RSP, ano I, vol. III, n ° 2, ag o sto d e
1938).
A m u d an ça de m en talid ad es
Além d a s a tiv id a d e s v o lta d a s d ire ta m e n te à reorg an ização e m odernização administrativa do Estado, a Revista aponta uma outra m issã o d o ó rg ã o , v o lta d a à prom oção de mudanças de caráter c u ltu ral. Assim, podem os dizer que o Estado Novo utiliza-se da Revista e d o DASP para operar uma m udança não só de técnicas e da o rg a n iz a ç ã o d o E stad o , mas ta m b é m d e m e n ta lid a d e , ao ressaltar
“a p o d e ro s a in flu ê n c ia psicológica exercida pela obra do DASP, tanto entre os servidores do Estado (...)
com o e n tre o público em geral [...]. Aí está, também, a influência exercida pelo DASP nas ad m in istraçõ es regionais, m uitas delas já se pautando pelas norm as de a d m in istra ç ã o geral a d o tadas no serviço federal, por se re m , d e fato , as re c o m endadas pela doutrina e pela prática.” (RSP, ano V, vol. IV, n° 3, dezem bro de
1942).
A Revista do Serviço Público, dessa forma, contribui para as atividades d e p ro p a g a n d a d o g o v e rn o d ita to rial d e G etú lio Vargas. É im portante, inclusive, observar a constante referência às figuras dos p re s id e n te s da re p ú b lic a e do DASP. Entretanto, mesmo depois d o final d o E stad o Novo essa te n d ê n c ia p ro s s e g u e , p r in c i p alm e n te n o s e g u n d o p e río d o (1946-1964).10
O DASP como centro de Poder
Com o crescim ento dos poderes d o DASP, a R evista a firm a , referindo-se a ele, que seu
“c re s c im e n to n ã o se processou pela absorção de novos e n c arg o s m as p o r uma extensa penetração de
10 - Nota: a título de exemplo vide RSP, ano VI, vol. U, n° 2, maio de 1943, para o prim eiro período, e RSP, ano XXII, vol. 84, n° 3, setem bro de 1959, para o período seguinie.
suas atividades no campo da política a que se propôs dar c o n teú d o real.” (RSP, ano VI, vol. I, n° 1, dc 19*f3). Em janeiro dc 19-16, com a retirada das funções executivas do DASP, transformando-o em um “órgão de e s tu d o e o rie n ta ç ã o da a d m i n is tr a ç ã o d o serv iço c iv il”, o ed ito rial se posiciona de forma cautelosa, dizendo, inclusive, que a Revista não tem como atribuição e s ta b e le c e r ju lg a m e n to s ou c o m p a ra ç õ e s e n tr e a fase d o E stado Novo e a fase d e rede- mocratização posterior a 19-15. O te x to afirm a q u e à Revista do Serviço Público
“n ã o c a b e o e x am e d o s princípios implicados e dos fatos o c o rrid o s nas du as fases da vida nacional” (RSP, ano IX, vol. I, n° 1, janeiro d e 1946).
Essa m udança dc atribuições e de e s tr u tu r a d o DASP re s p o n d e u afirm ativam ente a críticas a n te riores da im prensa e do público. Tais críticas atingiam
“atos e m odos de ação do DASP” (idem).
A Revista também não analisa essas críticas. Diz, referindo-se ao órgão, que
“agora com o antes, se lhe
re c o n h e c e m o s v irtu d e s , tam bém sa b em o s ver os s e u s e rro s c d e f e ito s ” (ibidem). O e d ito r ia l a p re s e n ta c o m o a rg u m e n to justificativo p a ra a reestruturação, a opinião de que, antes da queda de Getúlio Vargas,
“a tendência d o DASP era crescer, ab so rv e n d o fu n ções, m enos p o r culpa sua que cm razão do estado dc coisas no país” (ibidem). O e d ito ria l p ro c u ra a sso c ia r o crescim ento do p o d e r d o DASP não a disputas políticas internas ao Estado, da qual o órgão houvesse to m ad o p arte, m as à din âm ica n a tu ra l d o go v ern o d o E stado Novo, diferente do novo regime, in s ta u ra d o com a q u e d a d e Getúlio Vargas.
Ao longo do texto, a linguagem impessoal vai sendo substituída p o r um a id e n tific a ç ã o e n tr e Revista e DASP. O editorial assume a primeira pessoa do plural para contrapor-se especialm ente a uma acusação: a d e ser o DASP um órgão anti-democrático:
“Sc é verdade qu e tínham os mais atribuições que as de um órgão da natureza do n o s s o cm um re g im e e s s e n c ia lm e n te d e m o c rá tic o , n ã o n o s c a b e ,
RSP
Tania Mezzomo Keinert / José Carlos Vaztodavia, a p ccha dc a n ti d e m o c rá tic o s , p rim e iro p o r q u e em p a ís e s u n i versalm ente reconhecidos co m o lib e ra is , há o rg a nismos administrativos com p r in c íp io s e e s tr u tu r a parecidos com os nossos; segundo, porque o contacto com os servidores do DASP fará com q u e q u a lq u e r pessoa verifique, entre nós, a existência de partidários de todas as idéias, o que, ev id en tem en te, contradiz os p rin c íp io s p o sto s em a ç ão n o s p a ís e s to ta li- taristas” (ibidem).
A Revista adm ite que a retirada de a trib u iç õ e s d o DASP provocou c e le u m a . O DASP, além das funções d c pessoal, ficou como órgão consultivo para os sistemas d e o r ç a m e n to , o rg a n iz a ç ã o e construção de edifícios públicos. Havia, entretanto, interessados no d e s a p a re c im e n to d o ó rg ão . A R evista p ro c u ra ju s tific a r a m udança sem, desta vez, recorrer a argum entos teóricos. Apresenta apenas o exemplo da Civil Service C om m ision dos EUA, q u e co n sidera com um escopo dc atuação similar ao do DASP.
Apesar da m udança de governo, a Revista não assum e um a crítica ostensiva ao regime ou à gestão do DASP a n te r io r e s . O c o rp o de
técnicos d o DASP se m an tin h a está v e l e ex ib ia u m a re la tiv a autonom ia. As críticas assum em u m a form a d is c re ta , s e m p re reco n h ecen d o valores e p ro c u ra n d o tra n s m itir as r e s p o n s a b ilid a d e s d o DASP p a ra o governo e a situação política. Isto pode ser visto, po r exem plo, no e d ito ria l d e fevereiro d e 1946 in titu la d o “O DASP na Democracia”:
“A c o m p le x id a d e e a variedade das atrib uiçõ es d o DASP, b e m c o m o a circu nstância d e te r sido criado e de ter ad q u irid o p le n o d e s e n v o lv im e n to num reg im e p o lític o d e su p e rc e n tra liz aç ã o a d m i nistrativa, d e te rm in a ra m , in s e n s iv e lm e n te , a p r o gressiva am pliação d e sua esfera de ação.Ele chegou, po r isso, a ultrapassar sua discreta condição de órgão de consulta do Presidente, ao p o n to d c c o n s titu ir o p a ra d o x o d e u m a a u to -
lim ita ç ã o cia d i t a d u r a .
Ja m a is um ó rg ã o d o governo exerceu crítica tão severa, franca e ostensiva em tom o dos problem as e p ro jeto s g o vernam entais. Fatalm ente, essa conduta, que denunciava e prevenia erros e excessos do poder, teria de atrair sim patias e d e s c o n te n ta m e n to s q u e ,
in v ariav elm en te, surgem q u a n d o in teresses p e rso nalistas são fiscalizados ou contrariados” (RSP, ano IX, vol. I, n° 2, de 1946, o grifo não consta do original). A Revista afirma, portanto, que a atuação do DASP, no Estado Novo, criav a c o n flito s p o r q u e m a terializava o co n fro n to e n tre o p o d e r d o c o n h e c im e n to e da técn ica e o p o d e r p o lítico . O DASP, segundo a Revista, utilizava o p o d e r d a té c n ic a d e q u e d isp u n h a para realizar a “auto- limitação” do prim eiro governo de G e tú lio V argas. O DASP é apresentado como um órgão que d e fe n d e a s u p re m a c ia e neutralidade da técnica e que, por e s se c a rá te r, p o d e g u ia r-se unicam en te pelos interesses da nação.
Esse m esm o e d ito r ia l vo lta a defender mudanças no DASP, face às m odificações na c o n ju n tu ra político-institucional do país. A Revista posiciona-se a favor de que o ó rg ão tenha suas funções de in te rv e n ç ã o re d u z id a s e q u e, com o resultado, passe a trabalhar m ais c o m o “um la b o r a tó r io silencioso”:
“Mesmo assim, talvez não esteja isento de instituir-se em n o v o p a ra d o x o , tão honroso quanto o anterior, d e p r e te n d e r , em p le n o
regim e d e livre o p in iã o ,
opor a suprem acia técnica ao a v e n tu rism o im provi- sador e anárquico. (...) os
serviços administrativos (...) precisam ac o b erta r-se d e to d a s as in fe rê n c ia s e s tra n h a s às n o rm a s d a té c n ic a m o d e rn a e da ciência da adm inistração.” (idem, o grifo não consta do original.)
Algum te m p o m ais ta rd e , em ja n e iro d e 1947, a R evista reivindica o retom o ao DASP das suas antigas funções de controle sobre o sistem a d e m aterial da U n ião , a le g a n d o q u e , com a retirad a dessa a trib u iç ã o e sua passagem para o D epartam ento Federal de Materiais, o órgão an tes controlado passou a ser também o controlador do sistema. O DASP q uer voltar a ser responsável por “am parar os órgãos de m aterial, p r o p o rc io n a n d o - lh e s u m a le gislação especial, cuja finalidade precípua será man ter os controles diretos e indiretos especiais, que visem desem baraçar o sistema da legislação ordinária, sem pre tardia para todos os novos problem as que o cotidiano da adm inistração suscita”.
Para justificar sua reivindicação, a Revista se baseia nas teorias sobre controle, já vendo a administração com o um sistem a co m p o sto de s u b s is te m a s . lí in te r e s s a n te
RSP
Tania Mezzomo Keinert / José Carlos Vazobservar que a Revista, desta vez, deixa d c ser cuidadosa como de h á b ito e c ritic a a s itu a ç ã o in s titu íd a (p e lo G o v e rn o J u diciário que antecedeu o governo Dutra).
A defesa do DASP na Revista toma sem pre ares de defesa do m odelo d e E stad o p r o m o to r d o d e s e n v o lv im e n to a tra v é s da intervenção direta na economia, cm c o n tra p o s iç ã o às p o siçõ es liberais:
“Efetivam ente, as críticas (...) se explicam , cm sua q uase totalidade, com o a re a ç ã o in ev itá v e l d o s últimos abencerragens dos velhos conceitos e tipos de E stad o a d s tr ito s à não- in te rv e n ç ã o n a esfera e c o n ô m ic a e à sim p les m a n u te n ç ã o da o rd em pública. São os retardatários q u e a in d a n ã o c o m p reenderam as exigências da organização técnica do E stado M o d ern o em um m u n d o cad a vez m ais d o m in a d o p e lo d e te r m in ism o d a d iv isã o do trabalho, (...) e da inevitável p ro fis s io n a liz a ç ã o d o se rv iç o p ú b lic o . [...) T o d av ia, as c rític a s fo r m u lad as com mais in sis tência, contra essa entidade
visceralm ente dem ocrática
e de caráter essencialmente
té c n ic o (...) o q u e se pretende, de plano, sob os mais variados pretextos, é mutilar, ou, quiçá, suprim ir a instituição para o assalto aos c a rg o s p ú b lic o s , o re e s ta b e le - c im e n to d o ‘pistolão’e das percentagens por compras, a eliminação d o s c o n c u rs o s , p ro v as h o n e s ta s ou q u a is q u e r barreiras que porventura se lev an tem cm d efesa d o s le g ítim o s in te r e s s e s da N ação” (RSP, ju lh o d e 1948).
E fe tiv a m e n te , n o c a m p o d a m oralização do acesso à carreira pública e à profissionalização do funcionalismo, a contribuição do DASP não p o de ser m inim izada. O su c e s s o d e su a s in c u r s õ e s n e s s e c a m p o s e rv iu c o m o elem ento justificador d o p o d e r que assum iu, especialm ente no E stad o Novo e n o s p rim e iro s anos subseqüentes.
O DASP como órgão de excelência técnica
O DASP é sem pre a p re s e n ta d o como órgão de excelência, que, de certa forma, antecipa a obra a que se p ro p õ e p elo s seus p ró p rio s m é to d o s d e tra b a lh o . C o m o e x e m p lo , p o d e -s e c ita r o seu relatório anual dc 1939, publicado pela Revista na edição de maio de 1940. Referindo-se à estrutura do
relatório, o editorial o apresenta como:
“docum ento informativo da situação administrativa do país. /.../ n ão se lim ita a
f o c a l i z a r a s a tiv id a d e s e x e r c id a s p e lo D e p a r ta m e n to (...) E laborado de u m p o n t o d e v is ta in te ir a m e n te d i fe r e n te , e n c e r r a um a u tilíssim a análise da adm inistração” (RSP, ano III, vol. II, no. 2, maio/1910, p. 3, o grifo não consta do original).
É p o s s ív e l id e n tif ic a r , n o s editoriais, a prática de defender p o n to s d e vista valen do-se de argum en tos fun dam entad o s em teorizações, utilizando-se como fu n d o as idéias q u e circulavam na p ro d u çã o científica em adm i n istra ç ã o p ú b lic a n o e x te rio r. A ssim , p a ra d e f e n d e r a in stitu ição dos relatórios anuais p a r a to d o s os ó r g ã o s da a d m in is tr a ç ã o p ú b lic a , n o editorial da edição de setem bro d o a n o se g u in te , n ov am en te a Revista c o m e n ta u m re la tó rio anual do DASP, considerando-o m odelo. Prim eiram ente classifica o serviço público, incluindo-o no rol das g ra n d e s o rg an izaçõ es, para d ep o is teorizar a respeito:
“Nas grandes organizações, d e que o Serviço Público é
um d o s e x e m p lo s m ais fris a n te s , to rn a -s e im p ra tic á v e l a v e rific a çã o d ire ta d o s re su lta d o s d o trabalho. Q uanto m aior a re d e d e se rv iç o s, m ais im portante o papel que o r e la tó r io d e s e m p e n h a , porque é através dele que se to m a c o n ta to co m as d ife r e n te s u n i d a d e s .” (RSP, ano IV, vol III, no. 3, setem bro dc 1941).
A im portância do DASP
O DASP é visto com o elem en to fu n d am en tal na tran sfo rm ação do Estado brasileiro em to dos os períodos de sua existência. Seu trabalho é considerado p ilar do cam po de c o n h ecim en to em adm inistração pública no Brasil. Nos seus m o m en to s iniciais, a R evista p r e o c u p a -s e em d ife renciar a Administração Pública da C iê n c ia J u ríd ic a , p r o c u r a n d o m ostrar que se trata da criação de um n o v o c a m p o , v in c u la d o à Ciência Administrativa.11
A Revista fala da im portância do DASP s a lie n ta n d o , a in d a , a abrangência de sua obra através de d iferen tes aspectos. Assim, sua visão da obra do DASP lembra, ao longo dos anos que ele criou no serviço público civil
RSP
Tania Mezzomo Keinort / José Carlos Vaz“uma nova m entalidade, no sentido de se organizarem as repartições sobre bases racionais, d e acordo com p rin c íp io s já e x p e rim e n tados em outros países, com s u c e s s o , e a ju s ta d o s às p e c u lia rid a d e s da nossa adm inistração.” (RSP, ano VII, vol. III, n° 2, agosto de 1944).
Hm vários anos, a importância do DASP é destacada cm editoriais comemorativos do aniversário de criação do órgão:
“Com a criação, em 30 de julho de 1938, do Depar tam ento Adminis- trativodo Serviço Público, a Admi nistração Federal superou um a e iniciou outra etapa de sua evolução, deixando para trás, resolutam ente, a fase do empirismo absoluto e ab rin d o sua estrutu ra e seu fu n c io n a m e n to aos prin- cípios da organização científica.” (RSP, ano VIII, vol. III, n ° 2, a g o sto d e 1945).
Ilá o u tra s m a n ife sta ç õ e s da im portância do DASP:
“(...) m ilhares de p u b li cações avulsas e a edição d esta Revista co n stituem
acerv o c v e íc u lo d e d o u trin a s e p rática s q u e im p re ss io n a m p o s itiv a m ente qualquer observador h o n e s to no seu e x a m e .” (RSP, ano XVII, vol. III, n° 3, setem bro de 1945). Hm julho de 1960, um editorial da Revista do Serviço Público coloca a im p o rtân cia d o DASP p ara a administração, federal, estadual e municipal e mesmo privada:
“Na luta da racionalização a d m in istra tiv a n o Brasil, tem sido este Departamento o pequeno David, lutando c o n tra o G o lias d a c o r rupção e d o n e p o tis m o ”. (...) “Ilo je é o DASP, sem n e n h u m a dúvida, o m ais c o m p le to ó rg ã o d e a d m in istração geral exis te n te n o m u n d o , te n d o realizado com êxito a mais vasta rev o lu ç ão rac io n a- lizadora”. (RSP, ano XXIII, vol. 88, n ° 1, ju lh o d e 1960)12
A im p o rtâ n c ia d a d a ao DASP também se liga à valorização da ex p e riên c ia e s tra n g e ira : assim com o os e d ito ria is da Revista constantem ente citam autores dos filJAe vários artigos traduzidos são p u b lic a d o s , tam b é m d e s tin a e lo g io s à p o lític a d e e n v ia r
12 - Para outros exemplos, ver tam bém RSP. ano XXII, vol. 84, n° 2, agosto de 1959; RSP. ano XXX. vol. 99. n° 3 e -f. julho a dezem bro de 1967; RSP. vol. 105, n° 2. maio a agosto de 1970; RSP. vol. 108. n° I, janeiro a abril de 1973.
a n u a lm e n te tu rm a s d e f u n cionários ao estrangeiro, para fins d e “a p e rf e iç o a m e n to ” d a n d o “m uito sensatam ente”
“preferência decidida, se não exclusiva, aos Estados Unidos da América” (RSP, ano VIII, vol. I, n° 1, janeiro de 1945).
A Revista d e fe n d e o p a p e l de c o n s titu iç ã o d c um a e lite d e técnicos de administração através desse instrum ento:
“o comércio leal de idéias e n tr e a s e lite s c o n c o rre
mais para o entendim ento harm onioso dos povos do que a simples m anutenção de relações diplomáticas e comerciais” (idem, o grifo não consta do original). A Revista entende que o DASP de fato teve papel fundam ental na fo rm a ç ã o d a e lite in te le c tu a l pretendida:
“As boas s e m e n te s p la n tadas pelo DASP não serão d e s p e r d iç a d a s : e le v a r a a d m in is tra ç ã o p ú b lic a à categoria de uma ciência; g eneralizar as técnicas de investigação cientifica; [...| |o DASP é] um d os raros n ú c le o s d e e s tu d o s adm inistrativos existentes no país, onde se forma uma
p lê ia d e d c té c n ic o s c profissionais necessários ao Estado.” (RSP, ano X3, vol. n , n° 3 c 4, julho e agosto dc 1948).
Por ocasião do 21° aniversário do DASP, no e d ito ria l re fe re n te a setem bro de 1959, a Revista do Serviço Público noticia o discurso d o p re s id e n te J u s c e lin o Kubi- tsch ek d e O liveira, o n d e e s te elogia as atividades do DASP. O editorial é construído de forma a enfatizar a importância do óigão. Percebe-se o intuito dc defendê- lo dos ataques costumeiros:
“Não será extin guindo-o, ou m utilando suas atribuições básicas e multiformcs, que se atenderá aos reclamos de o rd e m e e fic iê n c ia n o serviço público.” O DASP é a p r e s e n ta d o c o m o "pa trim ô n io d o p a ís e d o povo”. Tem um a “m issão re f o r m a d o r a ” f r e n te ao Estado brasileiro (RSP, ano XXII, vol. 84, n° 3, setem bro de 1959).
DASP e RSP: um parentesco muito próximo
Com breves m om entos de relativa autonom ia, a Revista se com porta como órgão do DASP. No prim eiro p e río d o d e fe n d e as id é ia s d o d e p a rta m e n to ; n o s e g u n d o e terceiro, precisa defendê-lo em Sua lu ta p ela so b reviv ência e pela
RSP
Tania Mezzomo Keinert / José Carlos Vazm anutenção de sua importância d en tro do Estado.
A Revista apresenta o DASP como g ra n d e d e m iu rg o d e um novo Estado e da administração pública n o Brasil. Na veiculação dessas posições, em alguns m omentos, DASP e Revista do Serviço Público se confundem e são apresentados c o m o um to d o h o m o g ê n e o . M esmo q u a n d o o DASP já está enfraquecido, esta inter-relação perm anece. Para aprofundá-la, o q u e não se encontra no escopo d e s te a rtig o , a a lte rn a tiv a m etodológica mais recomendável é p e s q u is a r a com p osição dos grupos que, ao longo da vida da p u b lic a ç ã o , tiv eram p a p e l d e c isó rio so b re seu c o n te ú d o . Mais precisamente, os diretores da publicação e do DASP e aqueles qu e d esem p en h aram papéis de o rie n taç ã o e a co n selh am en to - formal ou não - quanto a sua linha editorial.
Reform a adm inistrativa
H á uma forte correlação entre a im portância e atenção destinada pela Revista às realizações do DASP e o destaque que oferece à te m á tic a d a refo rm a administrativa.
No prim eiro período da vida da Revista, vários editoriais e artigos a b o rd a m o tem a. T ra ta -se da
grande preocupação do governo d o Estado Novo, da m issão d o DASP e tam bém da publicação. F a la n d o da “re fo rm a a d m i nistrativa brasileira”, a Revista a apresenta como um
“m o vim ento irrep rim ív el [...] n o s e n tid o d e reconstruir a aparelhagem do serviço p ú b lic o ” (RSP, a n o IV, vol. IV, n ° 2, novembro de 1941). A Revista ocupa-se, ainda, da defesa e divulgação das medidas tomadas pelogovemo federal, especialmente no cam po d o fu n c io n a lism o público. É o caso da lei n° 284, de 1936, c o n h e cid a co m o Lei de Reajustamento de Q uadros, que alterou a classificação e vencimentos d o fu n cio n a lism o da U nião. A Revista refere-se a ela como
“sím b o lo d a re fo rm a adm inistrativa b ra sile ira ” (idem).
Mesmo após o fim do Estado Novo, a Revista busca o b ter legitim idade p ara a refo rm a a d m in is tra tiv a rea liz a d a sob a o rie n ta ç ã o d o CFSPC e d o DASP. Traz o exem plo da e x p e riên c ia fran cesa, o n d e encon tra problem as e soluções sem elhantes ao caso brasileiro em um
“p a ra le lis m o im p r e s s io n a n te e n tr e as providências tom adas, em
1945, pelo govem o francês,
para assegurar a eficiência de sua m áquina adm inis tra tiv a , e a re fo rm a d o Serviço Civil b ra s ile iro .” (RSP, ano VM , vol. IV , n° 3, dezem bro de 1945).15 As posições assumidas pela Revista q u an to ã reforma administrativa e s tã o c o rre la c io n a d a s com as opiniões em itidas a respeito do DASP. Na verdade, n o p e río d o 1937-1945 a reforma adm inistra tiva é indissociada do óigão. A p a r t i r d o s e g u n d o p e río d o
(1946-1964), a Revista fala cm reforma administrativa quase sem se referir ao DASP, exceto com relação ao passado. No entanto, a Revista vê a reforma administrativa com o um m ovim ento inevitável, c o m o ilu s tra o e p is ó d io da C a m p a n h a d e S im p lifica ç ã o Burocrática, de 1956, promovida pelo govem o federal, que criou um a comissão que se propunha d e s b u ro c ra tiz a r o “o rg an ism o ” e s ta ta l, e da q u a l o DASP p a rtic ip a v a n a S e c re ta ria E x ecu tiv a. A p re s e n ta n d o a
campanha, a Revista afirma: “Do p o n to d e vista fenom enológico, a Cam pa n h a su rg e aos o lh o s d o s estudiosos comoVm evento inevitável e previsível. É a m arc h a n a tu r a l d e um organism o [o Estado] que se viu forçado a crescer, [...] e q u e [...] m ultip licou os quadros de seus servidores e am p lio u a á rea d e sua influência direta” (RSP, ano
XJX, vol. 72, n° 1, julho de
1956).H
Mas o m ovim ento vigoroso dos anos 30 perdeu sua força e logo a Revista adm itiria que não havia mais uma reforma administrativa em curso. No início da década de 60, a Revista faz u m a c rític a c o n tu n d e n te à s itu a ç ã o d o arcabouço administrativo:
“T o d a s as m o d ific a ç õ e s significativas in tro du zidas na m áquina administrativa [...] ocorreram de 1931 a 1939. [...) O sis te m a administrativo do Govem o
13 - A Revista to n a como principal referência internacional a adm inistração pública dos EUA e, cm m enor grau de importância, da Inglaterra e da França.
14 - Nos três prim eiros períodos de sua existência, a Revista tom a como referência fundam ental a Escola Clássica e a de Administração Científica. Entretanto, seus editori ais em nen h u m m om ento trazem a preocupação de manifestar um posicionam ento cla ro qu an to a filiação a escolas do pensam ento administrativo. Preocupações e term os das escolas com portam entalistas surgem em diversos editoriais. Neste editorial, p o r exem plo, a Revista utiliza a linguagem das escolas com portam entalistas dc Administração (Re lações Hum anas e Behaviorista). O aprofundam ento dessa questão dependeria de uma classificação individualizada dos editoriais cm função do
foctis
adotado, preocupação excluída do escopo deste artigo, que parte de uma preocupação de análise temática.RSP
Tania Mezzomo Keinert / Josó Carlos Vazd a U n ião é o b s o le to historicamente, inadequado e c a n h e s tro q u a lita ti vam ente.” (RSP, ano XXV, vol. 95, n° 2, de 1962). Mais adiante, a Revista proclama a n e c e s s id a d e da reform a a d m i nistrativa, apesar de com preender q u e o tem a já p e rd e u força na agenda de políticas públicas para outras “reformas”. Não obstante, luta para mantê-lo em evidência, a in d a q u e s a b e n d o d o p o u c o interesse que despertava. Em um editorial de 1962, a Revista pede, em um tom d e c e rta form a ressentido, a inclusão da reforma adm inistrativa e n tre as “demais reformas”:
“Q u e venha a reform a administrativa, juntam ente com as demais reformas que p arecem c o n ta r com patronos mais prestigiosos e m ais din âm ico s q u e os d a q u e la . (...) Q ue seja adequada em enveigadura à nossa extensão continental; realista em instrum entos, objetivos, (...) estribada no acervo m o d e rn o de conhecimentos e experiên cias da administração cien tífica” (RSP, ano XXV, vol. 95, n° 2, abril a junho de 1962). Ou, no mesmo ano, falando sobre os “p roblem as p rem en tes com q u e o Brasil se vê a braços no
m om ento”, destaca que
“ [...] falta, p o ré m , a- crescentar um: a reform a ad m inistrativa. É p reciso fazê-la com urgência” (RSP, a n o XXV, vol. 94, n ° 4, o u tu b r o a d e z e m b ro d e
1962).
Ao final do segundo período, em 1963, o a n te p r o je to d a Lei O rgânica d o Sistem a A dm in is trativo Federal conferia ao DASP a atribuição de conduzir a reforma adm inistrativa. A Revista o p in a favoravelmente, mas adm ite que há resistências, co n tra as quais procura interceder:
“O que parece não ser de c o n s e n s u s o m n iu m é a e n tr e g a , ao DASP,da atribuição de dinam izar a Reforma. (...) O que resta, portanto, é esperar que (...) seja garantido ao DASP o es- tím u lo e a p o io d e to d o s para qu e a reform a adm i nistrativa seja m antida no caminho do sucesso" (RSP, ano XXVI, vol 95, n °4 , o u tu bro a dezem bro de 1963). Com o golpe m ilitar de 1964, o tema da reform a adm inistrativa assume nova importância, em bora o mesmo não ocorra com o DASP:
“O Governo advindo com a Revolução de 31 de março
d e 1964 c o m p re e n d e u , aliás, o grau de urgência q u e a re fo rm a a d m in is trativa requer, ao organizar um a comissão de alto nível” (RSP, anoXXVDI, vol. 97, n° 4, de 1965). O DASP, q u e já p e rd ia sua im p o rtâ n c ia n o governo, se vê am eaçado de extinção: “Um d o s tra ç o s c a ra c te r ís tic o s d a refo rm a program ada, talvez o mais expressivo, é o da extinção d e um ó rg ão c e n tra l de a d m in is tra ç ã o geral", (idem)
A Revista a p resen ta a m udança sem q u e stio n á -la , ad m itin d o -a p lenam en te. A antiga defesa do DASP p a r e c e e s g o ta d a . A m u d a n ç a e m p r e e n d id a p e lo golp e d e 1964 é mais radical que a ocorrida em ou tro s m om entos de troca de governo até então: a Revista alinha-se às posições do g o v e r n o sem tim id e z e sem m e n c io n a r q u a lq u e r form a de oposição externa.
Entretanto, o DASP não é extinto n e s s a o c a siã o . Em 1966, novam ente a Revista em preende u m a d e fe sa d a refo rm a a d m i nistrativa sob o controle do DASP: “P o r isso , n ã o p a re c e inteligível a notícia de que
a atividade de Organização, e sua superintendência na aplicação d o p lan o , seria retirada do DASP. No Brasil, n o m o m en to , só há um a instituição capaz, adequada e com a in d is p e n s á v e l experiência para o exercício d a s a tiv id a d e s d e [...] reform a da adm inistração pública: o DASP" (RSP, ano XXIX, vol. 98, n° 3, julho a setem bro de 1966).
A refo rm a a d m in is tra tiv a , entretanto, não fica sob o controle do DASP, e sim é assum ida pela Secretaria d e P la n eja m e n to da Presidência. A Revista critica de forma velada o encam inham ento:
“S e n d o o DASP o m ais e x p re ssiv o e a n tig o repositório de com petência té c n ic a em m a té ria d e adm inistração p ública no B rasil, p a re c e n ã o lh e fa le c e r a u to r id a d e p a ra o fe re c e r um c o n s e lh o
c o n stru tiv o e p o n d e r a d o
s o b re tão im p o r ta n te problem a” (RSP, ano XXDí, vol. 98, n ° 4, o u tu b r o a dezem bro de 1966, o grifo não consta d o original). A autoridade para este “conselho construtivo e p o n derado ” baseia- se na c o m p e tê n c ia té c n ic a atribuída ao DASP. No en ten d er da Revista há necessidade de um
RSP
Tania Mezzomo Keinerl / José Carlos Vaz“amplo debate do projeto de reforma por parte da opinião
técnica do país, e preparação
p sico ló gica, para o b te r aceitação, motivação e co operação,” porque “não se c o n c eb e q u e pessoa ou g ru po isolado elabore um plano de reorganização (...) sem um a ampla e extensa consulta à opinião técnico- especializada do país” (idem, o grifo n ão c o n sta do original).
Com a designação do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral para a condução da reforma administrativa, a Revista e o DASP se su b o rd in a m a um p apel de colaboração com o novo órgão:
“deverá a Revista do Serviço Público fazer convergir para aquela colaboração com o Ministério do Planejamento e C oordenação Geral seu in te resse p re p o n d e ra n te . [...] A refo rm a a d m in is trativa, juntam ente com as experiências sem elhantes em andam ento nos países mais desenvolvidos, cons tituirão os grandes temas prioritário s da Revista do Serviço Público” (RSP, ano XXXI, vol. 100, n° 1 e 2, janeiro a junho de 1968). Apesar dessa afirmação, o tema d e ix a d e s e r d e s ta q u e n o s
editoriais da Revista no restante do terceiro período (1965-1979). Com o fim do governo militar, a temática da reforma administrativa volta à tona, como um a das ações necessárias à redemocratização. A Revista é editada pela FUNCEP - que assumira sua publicação em 1981 - subordinada ao M inistério da A dm inistração, resp o n sáv el p e la re fo rm a a d m in is tra tiv a . Transcreve palavras do ministro da A d m in istra ç ã o , A luízio Alves, afirmando que a Revista do Serviço Público
“e s p e lh a rá , em ú ltim a a n á lise, o c o rp o vivo da reforma. (...) a Revista será o órgão de divulgação mais n o b re da refo rm a a d m i n is tra tiv a d o G o v e rn o Federal.” (RSP, novem bro e dezem bro de 1985, p .5). De fato , vário s a rtig o s são publicados sobre o tema, mas a Revista sofre muitas interrupções e m u d a n ç a s n o p e r ío d o , q u e im pedem que desem penhe ad e quadam ente este papel.
Um a preocupação constante
A reforma administrativa mantém- se, ao longo dos quatro períodos e s tu d a d o s , co m o u m a p r e o cupação constante da Revista do Serviço P úblico. A p u b lic a ç ã o o c u p a -s e d a d e fe s a d e su a
op ortunidade e viabilidade, tanto n o s m o m e n to s em q u e as in ic ia tiv a s o fic iais e n c o n tra m resistência, quanto nas situações em que o govem o não manifesta m aior interesse pelo tema. Este fa to é e x p lic a d o p e la p ró p ria gênese da Revista, em meio a um profundo m ovimento de Reforma A d m in istra tiv a . O fato d e s e r editada pelo DASP garantiu, nos prim eiros três períodos estudados (1937-1945, 1946-1964, 1965- 1980), a presença, na Revista, de u m c o rp o d c p ro fis s io n a is fo rm a d o s a p a r t i r d e sse m ovim ento e de suas idéias. No q u a rto p e río d o (1981-1989), a R evista e s tá lig a d a ao ó rg ã o responsável pela reform a adm i nistrativa (neste caso, o Ministério da Administração), o que garante q u e o tem a co n tin u e sendo de c e n tra l im p o rtâ n c ia p a ra a publicação.
O s recursos hum anos na Revista do Serviço Público
^ ^ e v i d o à sua penetração junto ao funcionalismo público federal, o s e d ito r ia is d a Revista c u m priram , m uitas vezes, tarefas de divulgação e defesa de decisões g o v e rn a m e n ta is na á re a d e adm inistração de pessoal.
Nos quatro períodos estudados, as q u e s tõ e s re fe re n te s a recursos h u m a n o s sã o c o n s ta n te m e n te
a b o rd a d a s . Há u m n ú m e r o expressivo d c editoriais sobre o tem a. Ao lo n g o d o te m p o , podem os perceber, porém , um a m u d a n ç a d o foco c e n tr a l d e in te re s s e d e n tr o d a te m á tic a , passando das questões referentes à adm inistração de pessoal para uma cada vez maior valorização da formação de pessoal.
Q uando do surgim ento da Revista d o S erviço P ú b lic o , a a d m i nistração de pessoal era prioridade d o g o v e rn o fe d e ra l. No a n o a n te r io r , 1936, havia s id o p ro m u lg a d a a lei n ° 2 8 4 , d e reajustam ento do funcionalismo, que a Revista sem pre apresentou como
“o início d e um a fase d e renovação na vida do serviço público federal” (RSP, ano I, n° 2, janeiro de 1938). A tarefa colocada ao DASP, qu e editava a Revista, passava neces sariamente pela
"profissionalização rigorosa d o funcionalism o” e n te n dida como um a “condição imprescindível à existência d e um a a d m in is tra ç ã o p ú b lic a à a ltu r a d o s tre m e n d o s p r o b le m a s defrontados pelas socieda des contem porâneas" (RSP, an o I, n° 3, fev ereiro d e
RSP
Tania Mezzomo Keinert / José Carlos VazA
s m e d id a s d e re g u la m en tação do fu n cio n a lismo sem pre receberamg r a n d e d e s ta q u e da Revista, p r e o c u p a d a com a p ro fis s io nalização e com a eficiência. Assim,
quando da criação do Estatuto dos F u n cio n ário s Públicos Civis da U n iã o , a Revista d e d ic a um editorial ao tema, defendendo sua a d o ç ã o e c la s s ific a n d o se u s críticos, como
“os tardígrados do rançoso lib e ra lis m o d e fa c h a d a ” (RSP, ano I, vol. IV , n° 3, dezem bro de 1938). No segundo período, a idéia de p ro fis s io n a liz a ç ã o d o fu n c io n a lis m o p e rs is te , s e n d o a p r e se n ta d a em diversos editoriais, norm alm ente tratando de temas c o m o cla ssifica ç ã o d e cargos, estatuto do funcionalismo e outras alterações na legislação.15
A Revista, nos seus anos iniciais, defende um pesado investimento do Estado no “aperfeiçoamento e especialização de funcionários”. Em editorial de 1939, defende a im portância dessa atribuição do recém-criado DASP, apresentando o exem plo do trabalho realizado no M inistério da Agricultura, no qual a forma de atuação do DASP recebeu críticas, rebatidas pela Revista:
“Ao contrário do qu e supõe tanta gente mal informada, não houve, p o r p a rte d o m esm o, nesse caso, nada que se assemelhasse a uma imposição” (RSP, ano II, vol. III. n°3, setem bro de 1939). Fortem ente ligada às experiências estrangeiras, a Revista, pródiga em traduções e citações, d efen d eu com veemência tanto a vinda dc té c n ic o s e s tra n g e iro s c o m o o envio de técnicos brasileiros para formação no exterior. Já aponta nessas práticas o germ e d e um corpo dc profissionais brasileiros qualificados. Em seu editorial de março dc 1940, a Revista aponta a possibilidade:
“A v in d a d c té c n ic o s e s tr a n g e iro s s e ria u m a esp lê n d id a o p o rtu n id a d e para desenvolver cursos [...] que podiam mais tarde ser co ntinuados com o nosso p ró p rio e le m e n to ” (RSP, ano III, vol. I, n° 3, março dc 1940).
A c a rre ira d e té c n ic o d e administração é saudada, q u and o do seu aparecim ento, cm 1940. Entretanto, anos mais tarde, em 1956, a Revista é o b r ig a d a a admitir, face ao desinteresse pela c a rre ira n o s ó rg ã o s p ú b lic o s , a p o n ta n d o q u e só o DASP c o
15 • Ver editoriais da RSP dc fevereiro de 1951, janeiro dc 1952, ou tu b ro de 1954, en tre outros.
Ministério da Justiça a adotaram, que
“foi u m a id éia feliz q u e parece não ter m ed ra d o ” (RSP, ano XVIII, vol. 71, n° 1, abril de 1956).
P re v e n d o um in s a tis fa tó rio resultado do concurso que seria realizado, a Revista é pessimista:
“r e tr o g ra d a m o s s e n s i velm ente.” A Revista aürma q u e n ã o “a lim e n ta m e s p e r a n ç a s d e u m a b r i lhante seleção os que têm c o n h e c im e n to [...] d as c o n d iç õ e s d e f u n c io n a m e n to da a d m in istra ç ã o geral.” (idem)
Nessa discussão, a Revista indica u m fa to r q u e c o n s id e ra responsável pelo desinteresse dos técnicos em adm inistração pela adm inistração pública:
“o Técnico de Administra ção [...] tem , p r e s e n te m ente, na indústria ou no c o m é rc io , m a io re s e melhores oportunidades do q u e n o g ov ern o fed e ra l” (idem).
O entusiasm o anterior no campo dos recursos hum anos se esvai, face à cristalização, ao longo dos anos, das principais características da adm inistração de pessoal do
go v erno federal. No terc eiro e q uarto períodos, as abordagens prescritivas de adm inistração de pessoal desaparecem . A Revista o p ta p o r a p e n a s d iv u lg a r as in iciativ as g o v e rn a m e n ta is n o campo da legislação de pessoal e as im p lic a ç õ e s d a s a ç õ e s d e reform a a d m in istra tiv a p a ra o funcionalismo.
Os recursos hum anos como elem ento central
O tem a re c u rs o s h u m a n o s é c e n tra l à vida d a R evista, em fu n çã o m esm o d a a tu a ç ã o d o DASP nesse campo, m arcada por u m a a tu a ç ã o s is te m á tic a e c o e re n te n o s e n tid o d a p r o fissionalização do funcionalism o público. A Revista sem pre apoiou e divulgou as ações em preendidas n e ssa d ire ç ã o , c o m o a im plantação do sistema de mérito, do ingresso na carreira p o r concurso público, treinam ento e formação técnica de pessoal.
Entretanto, à medida que o Estado brasileiro consolida este m odelo de a d m in istração d e p essoal a a d m in is tra ç ã o d e r e c u rs o s h u m a n o s d e ix a d e s e r u m a questão tão relevante. Ao longo do tempo, especialmente no segundo e terceiro períodos (1965-1980 e 1 9 8 1 -1 9 8 9 ), o te m a re c u rs o s h u m a n o s p e rd e e s p a ç o n o s e d ito ria is da Revista, e sp e c ia l m en te na reflexão vin cu lad a à
RSP
Tania Mezzomo Keinert / José Carlos Vazd is c u s s ã o da refo rm a a d m i nistrativa, para as alterações de e s tr u tu r a o rg a n iz a c io n a l da adm inistração federal.
Conclusões
c o n tin u id a d e da pesq uisa a tra v é s d a in v e stig a ç ã o do conteúdo dos editoriais da Revista reforçou as conclusões da etapa anterior do trabalho. Os editoriais da Revista d o Serviço P úblico sofrem, ao longo dos 53 anos da p u b lic a ç ã o , u m a s é rie d e tra n s fo rm a ç õ e s , q u e a c o m p a nham , de forma geral, a mesma lógica de evolução do campo de conhecim ento em administração p ú b lic a . Refletem , p o rta n to , a transformação dos estudos sobre o E sta d o b ra s ile iro , “d e um a abordagem técnico-burocrática, para um a tentativa de implantação d e p o lític a s p ú b lic a s , q u e d e s e m b o c a , fin a lm e n te , na p r e o c u p a ç ã o com o c lie n te - usuário, o cidadão.”'6
A crescen te sofisticação da produção em a d m in istra ç ã o pú b lica, id e n tific a d a a n te rio rm e n te , e n c o n tra eco nos ed ito riais da Revista, que também se sofisticam, p a s sa n d o a a p re s e n ta r m aior complexidade c profundidade. Nessa evolução, DASP, Revista do S erv iço P ú b lic o e reform a
administrativa caminham sem pre juntos. A reforma adm inistrativa tem s e m p re re a lç a d a s as in tervenções em recursos hum anos, notadam ente nos dois p erío do s iniciais, o n d e a Revista p o ssu i m aio r p e so n o m eio p o lític o , té c n ic o e a c a d ê m ic o . O tem a reforma administrativa m antém a im p o rtâ n c ia n o s e d ito ria is , ao p asso q u e os e d ito r ia is so b re recursos hum anos, especialm ente aq u eles d e c a rá te r p rescritiv o , perdem espaço.
Assim como a produção publicada na Revista, analisada n o artig o a n te rio r, seu s e d ito ria is a p r e sentam como dom inante o fo c u s Ciência Administrativa - den tro do movimento de evolução do campo d e c o n h e c im e n to em a d m i nistração, originado dos primeiros estudos na área pública. O locus hegemônico nos editoriais, assim como nos artigos, é Estruturação Administrativa do Estado, o n d e estão c o n tid o s os tem as estru - turadores deste trabalho.
Os editorialistas utilizam ab u n d a n te m e n te c o n c e ito s e te rm in o lo g ia d a c iê n c ia d a a d m in is tra ç ã o p a ra d is c o r re r , predom inantem ente, sobre temas relativos à estruturação do aparato a d m in is tra tiv o d o E sta d o b ra s ile iro . Os e d ito r ia is são formulados como in tervenções em situações de disputa, procurando
oferecer argum entos científicos às p o s iç õ e s d e fe n d id a s p e lo s editores da publicação.
N o e n ta n to , é p e rc e p tív e l o enfraquecim ento dos editoriais da Revista co m o in s tr u m e n to de d is p u ta p o lític a . E ste fato se r e la c io n a com a p e rd a d e im portância relativa da Revista e d o p r ó p r io DASP - q u e foi responsável pela sua publicação na m a io r p a rte d o tem p o . Com a ampliação do núm ero de atores na ad m in istração pública, n a tu ra l m ente a Revista não manteve sua hegem onia inicial.
Pode-se afirmar, não obstante, que a R evista d o S erviço P ú b lico u tiliz o u -se d o s e d ito ria is para marcar sua influência na gênese do p ensam en to adm inistrativo bra s ile iro . F o ram um e le m e n to im p ortan te para que catalisasse em tom o de si diversas iniciativas de reflexão sobre a administração p ú b lic a n o B rasil, d e b a te n d o id é ia s fu n d a m e n ta is p a ra a consolidação do novo campo de conhecim ento.
Resum en
LA HISTÓRIA DE LA "REVISTA DO SERVIÇO PÚBLICO" A PARTIR DEL ANALISIS DE SUS EDITORIALES Evaluación de la trayectoria de la RSP tra v e s dei a n a lis is dei contenido de sus editoriales en el
p e rio d o 1937-1989. El articu lo busca com plem entar el an terior - un a n a lis is c a n tita tiv o incorporando nuevos elem entos - d e esta vez cu a lita tiv o s - para analizar el papel de la publicación en la evolución dei pensam iento a d m in is tra tiv o b r a s ile n o . Los temas principales tratados po r los e d ito ria le s d e la Revista y q u e recibieran mas destaque fueran: la R eform a A d m in istra tiv a , Recursos H um anos y la pró pria publicación. Las conclusiones de esta e ta p a d e la in v estig a c ió n siguen en general las que fueran a p r e s e n ta d a s a n te r io r m e n te , reflejando la transformación de los estúdios sobre el Estado Brasileno, d e un a b o rd a je té c n ic o - burocrático para una tentativa de implantación de políticas públicas.
A bstract
THE HISTORY O F THE REVISTA DO SERVIÇO PUBLICO
THROUGH THE ANALYSIS O F ITS EDITORIALS
The article evaluates the points of view of RSP through the analysis ofits editoriais writhen from 1937 to 1989. A previous quantitative analysis is now com plem ented by a qualitative one. It aims to analyse the contribution of the publication for th e e v o lu tio n o f b ra z ilia n administrative thinking. The main subjects o f RSP’s e d ito ria is, as DASP, Civil S ervice R eform , Human Resources, are stressed.
RSP
Tania Mezzomo Keinert / José Corlos VazThe conclusions go along with the previous analysis, which reflected the changing approach about the brazilian State.
T ania M ezzom o K ein ert e Jo s é Carlos Vaz são p e sq u isa d o re s d a E sc o la d e A d m in is tr a ç ã o d e E m presas de São P au lo - EAESP/ FGV.
