Instituto Superior Miguel Torga
Escola Superior de Altos Estudos
Intervenção social com crianças refugiadas
Estratégias profissionais do Serviço Social com crianças
refugiadas em Portugal
Ana Jesus
Dissertação de mestrado em Serviço Social
Intervenção social com crianças refugiadas
Estratégias profissionais do Serviço Social com crianças
refugiadas em Portugal
Ana Jesus
Dissertação Apresentada ao ISMT para Obtenção do Grau de Mestre em Serviço Social
Orientadora: Professora Doutora Maria Rosa Tomé
Agradecimentos
Agradeço primeiramente à orientadora, professora Doutora Maria Rosa Tomé, a quem reconheço um profundo saber, muito obrigada pela total disponibilidade, pela colaboração na resolução de dúvidas, e pelas palavras de incentivo que tanto me ajudaram.
Aos meus Pais e irmãos com grande gratidão por tudo que fazem por mim, tenho sempre de lhes agradecer.
Ao meu namorado, que tem sido o meu apoio para a concretização desta etapa.
Agradeço a todas as colegas de Curso pelo companheirismo, em especial à Vanessa Amorim.
E. por fim, agradeço a todos os assistentes sociais que responderam ao meu questionário permitindo assim desenvolver esta dissertação.
Abreviaturas
ACNUR- Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. CACR- Centro de Acolhimento para Crianças Refugiadas
CAR- Centro Português para Refugiadas CAT-Centro de Apoio ao Trabalho
CAVITOP- Centro de Apoio à Vitima de Tortura em Portugal CPCJ-Comissão de Proteção de Crianças e Jovens
CPR -Conselho Português para os Refugiados IEFP- Instituto do Emprego e Formação Profissional IHMT- Instituto de Higiene e Medicina Tropical MNA- Menores não acompanhados
ONGD- Organização não governamental para o desenvolvimento ONGS-Organizações não Governamentais
ONU- Organização das Nações Unidas
PALOP- Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa
RAME-Regime de Apoio à Criação e Beneficiação de Equipamentos Coletivos no Concelho de Loures da Câmara Municipal de Loures
SCEP - Separated Children in Europe Programme
SEF- Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
UNICEF- United Nations Children's Fund; Fundo das Nações Unidas para a Infância UNIVA-Unidade de Inserção para a Vida Ativa
Resumo
O objetivo principal é analisar a Intervenção social com crianças refugiadas em Portugal e as estratégias profissionais do Serviço Social como resposta às necessidades dessas crianças. Assim, pretendemos conhecer de que forma o assistente social, enquanto agente ativo na sociedade e capacitado de uma ação meditativa, produz respostas a esta problemática e conhecer também a realidade do nosso país relativamente à chegada de crianças refugiadas.
A metodologia de investigação usada foi qualitativa tendo sido, realizado um questionário com oito perguntas fechadas e abertas, sendo divulgado on-line pelas redes sociais em grupos de serviço social. Foram recolhidas oito respostas, no entanto dois inquéritos não se enquadravam nos critérios de inclusão definidos pelo que foram excluídos.
A partir dos dados obtidos foi possível perceber que existe uma estrutura preparada em Portugal para proceder ao acolhimento de crianças refugiadas sozinhas, que considera nos seus procedimentos o superior interesse da criança mas que padece ainda de algumas lacunas, nomeadamente ao nível da formação dos agentes de intervenção no terreno e do ensino da língua portuguesa.
Abstract
The present study aimed to analyze the social intervention with refugee children in Portugal and the professional strategies of social workers in order to insure the needs of these children. Our main objective was to understand how the social worker, as an active agent in society and capable of a meditative action, produces answers to this problem and also know the reality of our country in respect to the arrival of refugee children.
By the use of qualitative research methodology and the application of a questionnaire, composed with eight open and closed questions, published online in social networks of social service groups, we came up with eight responses. However two surveys did not fit the inclusion criteria defined and, therefore, were excluded.
From the data obtained it was revealed that there is a structure prepared in Portugal to carry out the reception of refugee unattended children. It is a structure that considers the procedures regarding the best interests of the child, but it still suffers from some shortcomings, particularly in terms of training of intervention agents on the ground and in thetutorship of Portuguese language.
Índice
Introdução ... 1
1. A assistência aos refugiados em Portugal ... 3
1.1O conceito de refugiado ao longo da História ... 3
1.2 Os direitos dos refugiados consagrados em Portugal ... 5
1.3Primeira abordagem às estatísticas dos pedidos de asilo em Portugal ... 9
2. Refugiar a infância ... 10
2.1 Abordagem ao princípio geral do melhor interesse da criança ... 11
2.2 O acolhimento para refugiados em Portugal, importância e a agencialidade infantil ... 14
3. Os serviços de integração do refugiado ... 15
4. Estratégias metodológicas ... 18
4.1 Objetivo geral ... 18
4.1.1 Objetivos específicos ... 18
4.1.2 Metodologia e técnicas da observação ... 18
4.2. Apresentação dos Resultados ... 20
4.3 Discussão de Resultados ... 28
Conclusão ... 31
Referências bibliográficas ... 33
Índice de tabelas
Tabela n.º 1 Dados pessoais………...20 Tabela N.º 2 Instituições de Ensino Superior onde fez curso de Serviço Social e experiência……….20 Tabela Nº 3: Caracterização da Instituição………...20 Tabela Nº 4: Tempo de serviço na instituição; Experiência de trabalho (em anos) com refugiados; Número de elementos por equipa; Formação académica; Parcerias da instituição/organismo……….21 Tabela Nº 5 Principais motivações para a fuga assinaladas pelas famílias e crianças refugiadas, por ordem decrescente de importância………21 Tabela Nº6 As razões para a candidatura ao estatuto de refugiado, por ordem decrescente de relevância, Motivos identificados para o pedido do estatuto de refugiado de famílias com crianças e para crianças não acompanhadas, O número de famílias refugiadas com crianças já acolhidas no contexto do exercício das funções de assistente social………...22 Tabela Nº 7 As solicitações da população refugiada, As necessidades mais sinalizadas/ e as funções dos técnicos………..22 Tabela Nº 8 Número / sexo de crianças refugiadas acolhidas no exercício das funções de assistente social, Estado civil, Habilitações académicas, Nacionalidade………..23 Tabela Nº9 Os principais serviços requeridos no acompanhamento de crianças refugiadas………...23 Tabela Nº10 Situações sem resposta; principais respostas dirigidas aos refugiados, desenvolvidas pela entidade em que exerce a função de assistente social, As respostas da entidade em matéria de ação social, às primeiras necessidades das crianças refugiadas, Os principais princípios básicos na defesa dos direitos da criança refugiada (por ordem decrescente de importância face às necessidades evidenciadas)………...24 Tabela N º11 Fatores na avaliação e definição do superior interesse da criança refugiada, Quem tem a responsabilidade de fazer valer os interesses e direitos das crianças refugiadas………..24 Tabela nº12 As diferenças de acolhimento dado a menores acompanhados e não acompanhados, As crianças refugiadas acolhidas vêm em situações/condições de emergência……….………....25 Tabela nº 13 Motivo da emergência; é realizado acompanhamento social às crianças não acompanhadas; estas crianças acompanhadas estão sinalizadas pela CPCJ?; dificuldades reconhecidas nas crianças resultantes da ausência destes contactos com os progenitores.; a forma como são desenvolvidos os contactos com as famílias………...25 Tabela Nº14 Preocupações profissionais relacionadas com o trabalho desenvolvido com as famílias ou substitutos nas situações de crianças desacompanhadas………. 26
Tabela Nº15 Fases seguidas pelos processos/casos rececionados……….26 Tabela Nº16 Parceria geral com outras entidades/ Parcerias específicas dirigidas à intervenção junto dos refugiados………...27 Tabela Nº17 Existe algum protocolo de procedimentos e diretrizes nacionais e/ou internacionais a observar no acolhimento de refugiados/ Existe algum tipo de regulação/supervisão da atividade desenvolvida no âmbito do acolhimento de refugiados? Classificação do(s) apoio(s) do Estado português às crianças refugiadas?...27 Tabela Nº 18 Lacunas identificadas nas respostas existentes face às necessidades manifestadas, Principais estratégias profissionais do Serviço Social adotadas no trabalho com as crianças refugiadas/ Principais estratégias profissionais do Serviço Social adotadas no trabalho com as crianças refugiadas, Sugestões indicadas no sentido de melhorar as respostas existentes………....27
Índice de figuras
Figura 1.O apoio social aos requerentes de asilo nas diferentes fases do procedimento…...16 Figura 2. Ações para o sucesso da integração de refugiados...35 Figura 3. Sistema público de Segurança Social (subsistema previdencial, de solidariedade e de proteção familiar) e sistema de ação social...36
Introdução
Esta tese sobre a Intervenção social com crianças refugiadas em Portugal, intitulada Estratégias profissionais do Serviço Social como resposta às necessidades das crianças refugiadas em Portugal, resulta da preocupação que surgiu com a exploração de alguns dados sobre a evolução da população refugiada à escala global, que mostra que a deslocação involuntária provocada por guerras, conflitos e perseguições, atingiu um valor recorde e mantém-se a crescer a um ritmo muito preocupante, como refere o relatório Tendências Globais (Global Trends) 2015 do ACNUR.
Tendo em consideração a emergência do interesse sobre este tema, passou-se à exploração de conteúdos sobre o mesmo, nomeadamente a pesquisa sobre estudos onde são focadas as problemáticas relacionadas com os refugiados.
Os movimentos atuais de refugiados constituem com toda a certeza um desafio à estruturação de abordagens científicas sobre este fenómeno, no sentido de interpretar a construção social de respostas para as problemáticas que estes transportam em si e que se constroem nas sociedades que se pretendem de acolhimento. A dimensão dos movimentos de refugiados surge na atualidade como uma das problemáticas centrais nas sociedades contemporâneas, induzindo olhares para as suas causas nos espaços socioculturais de origem e as consequências naqueles que os refugiados escolheram sem que tenham uma grande margem de manobra como destino. O tema dos refugiados domina as manchetes da imprensa em todo o Mundo, sobressaindo destas as condições miseráveis aqueles chegam à Europa, o risco de não sobreviverem à viagem e o desespero manifesto de mães/pais nas fronteiras, expressando a angústia gerada pela necessidade premente de proteger os seus filhos.
Contudo, como já referido, o movimento dos refugiados não constitui apenas um desafio para estes, uma vez que em simultâneo têm emergido movimentos de contestação contra o seu acolhimento em Portugal, justificados pela crise económica, e pela insegurança face às diferenças culturais e religiosas. Neste sentido, é fácil perceber a situação vulnerável em que se encontra esta população, que tem estatuto de refugiado como alternativa à certeza de uma morte ditada pela guerra que se instalou no seu país de origem.
Segundo dados recentes do relatório do ACNUR divulgado no corrente ano, em todo o mundo, 1 em cada 122 indivíduos é atualmente refugiado, deslocado interno ou requerente de asilo, o que faz desta população no seu conjunto, se, por ventura, constituísse a população de um país, a 24.ª nação mais populosa do mundo. Um dado significativo e simultaneamente alarmante é aquele que indica que cerca de metade desta população é constituída por crianças e jovens, com idades inferiores a 18 anos, especialmente vulneráveis pela sua exposição a redes de crime organizado que os tentam usar para o tráfico de droga e/ou prostituição.
É percetível um número crescente de menores, muitos destes ainda na infância, sem serem acompanhados por qualquer adulto, a empreender viagens perigosas para alcançarem países europeus onde vislumbram segurança. A organização Save the Children refere que nos primeiros meses do ano 2015, entre os mais de 80 mil migrantes que chegaram a Itália, 6 mil eram menores, dos quais 3.830 chegaram sozinhos. Em 2014, o número de menores sozinhos que deram entrada foi de 13.030, três vezes mais que no ano anterior. No mesmo sentido, na Grécia, em junho deram entrada 4.720 menores que se deslocaram em barcos a partir da Turquia, dos quais 86 viajaram sem ser acompanhados por um adulto. Segundo o Alto-Comissariado da ONU para os Refugiados, na Hungria,
entre os 140 mil pedidos de asilo realizados este ano de 2015, sete mil foram de menores não acompanhados. Por exemplo, em Dover, Inglaterra, onde pretende chegar a maioria dos migrantes e refugiados acampados em Calais, os serviços indicam que o número de menores provenientes da Síria e Iraque a necessitar de proteção ultrapassou os 600, quando no ano anterior era de 238, o que ilustra o crescimento significativo de crianças que chegam sem qualquer tipo de proteção.
Esta situação preocupante constitui um desafio para o Serviço Social, no sentido em que vem exigir a estruturação de estratégias capazes de reduzir a sua exposição a riscos, abandono e desproteção, colmatando os efeitos da sua separação dos progenitores, assim como as consequências traumáticas vivenciadas que motivaram e caraterizaram a “fuga”. Perante a(s) problemática(s) associadas ao aumento das crianças refugiadas, é importante analisar os esforços no sentido de solucionar as fragilidades sociais que lhe estão associadas, isto é, o apoio dado pelos sistemas de proteção à criança refugiada pelos Estados que validaram da Convenção dos Direitos da Criança e por todas as organizações que se dedicam a esta causa, focando nestes sistemas os mecanismos que identificam o melhor interesse da criança que deverá ser tido em consideração em todas as decisões tomadas que afetam a sua vida.
Através do presente estudo pretendemos conhecer as necessidades das crianças de risco refugiadas em Portugal, assim como as respostas que foram fornecidas pelos técnicos, e reconhecer os desafios que se colocam ao exercício das funções do Serviço Social junto desta população. A justificação para esta investigação tem por base a necessidade de conhecer as estratégias de ação e intervenção do Serviço Social tendo como destinatárias as crianças refugiadas em Portugal, em particular as que estão sozinhas, que vivenciam um conjunto de riscos específicos, que importa apagar ou atenuar, rompendo com possíveis efeitos sobre o seu processo de desenvolvimento.
O presente estudo tem por objetivo principal conhecer a Intervenção social com crianças refugiadas em Portugal e identificar as especificidades desta população. Para tal foram definidos objetivos específicos, nomeadamente: caracterizar as respostas existentes em Portugal para as crianças refugiadas; diagnosticar as necessidades das crianças refugiadas através dos assistentes sociais que trabalham nessa área; interpretar o exercício profissional das funções do assistente social junto desta população; compreender as necessidades das crianças refugiadas sem resposta, elencadas pelos técnicos que trabalham esta área.
O presente estudo encontra-se estruturado em sete pontos. Parte-se da interpretação da assistência aos refugiados em Portugal e da operacionalização do conceito de refugiado ao longo da História, para que de seguida sejam observados os direitos consagrados no nosso país para esta população. Depois procura-se aferir a dimensão do fenómeno na sociedade portuguesa. A partir deste analisa-se a necessidade de refugiar a infância. Num outro ponto é discutido o(s) significado(s) de melhor interesse da criança e sua extensão à criança refugiada, abordando-se o princípio geral do melhor interesse da criança e a sua aplicação. De seguida analisam-se as características dos espaços de acolhimento para refugiados, destacando-se as suas especificidades para o acolhimento de crianças. É sublinhada a importância do acolhimento de crianças refugiadas, expondo o papel da agencialidade infantil e as características dos serviços dirigidos ao acolhimento e integração do refugiado. De seguida são apresentadas as estratégias metodológicas e os resultados da investigação.
1. A assistência aos refugiados em Portugal
1.1O conceito de refugiado ao longo da História
O conceito de refugiado faz parte da cultura e das sociedades há muito tempo e é muitas vezes usado de forma ampla e errada, tendo originado dificuldades de distinção entre esse termo e o de migrantes económicos. No entanto estes últimos são aqueles que migram por razões económicas ou outras, através de uma decisão refletida, enquanto os refugiados que se veem forçados a abandonar o seu país.
A questão dos refugiados emergiu no âmbito jurídico internacional no século XIX, por meio do desenvolvimento do direito internacional humanitário, mas só no fim da I Guerra Mundial, mais especificamente com a Sociedade das Nações, em 1920, é que se iniciou o processo de proteção de forma coordenada e institucionalizada (Agnés Hurwitz, 2009). A 14 de dezembro de 1950, nos termos do Artigo 22.º da Carta das Nações Unidas foi criado o ACNUR, um organismo humanitário e apolítico, que tem como missão assegurar-lhes os direitos e o bem-estar. Um ano mais tarde realizou-se a Convenção de Genebra onde se redigiu uma norma que estabelecia um limite temporal e geográfico à prossecução do principal objetivo da própria Convenção na proteção dos refugiados. Desta resultou o Protocolo Adicional de 4 de outubro de 1967 (Resolução 2198 – XXI de 1966 da Assembleia-Geral das Nações Unidas) que constitui um instrumento independente e cuja ratificação prevê a aplicação desta sem limites de datas e espaços geográficos; aplica-se a pessoas de qualquer nacionalidade. Até 2011, eram já 147 os Estados signatários da Convenção e do Protocolo que além de estabelecer a primeira definição geral de refugiado veio determinar os seus direitos e deveres assim como um princípio fundamental, plasmado no Artigo 33.º, que proíbe os Estados de expulsar ou enviar os refugiados para um território em que a sua vida ou liberdade estejam comprometidas. A partir deste entendimento o refugiado passou a ser caracterizado como aquele que:
«tendo fundado receio de ser perseguido em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, pertença a certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem nacionalidade e não possa ou, em virtude do fundado receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa, ou em virtude do fundado receio, a ele não queira voltar».
Entende-se assim que estes indivíduos são as pessoas que são obrigadas a deixar a sua pátria por fundado temor de perseguição, seja por motivo de raça, religião, nacionalidade ou opinião. Nesta definição, por inerência, incluem-se todas as crianças que também se vêm forçadas a abandonar os seus países de origem.
A jurisprudência que tem sido criada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem sobre esta problemática tem considerado que, muito embora o direito de asilo não esteja diretamente previsto na Convenção, nem nos seus Protocolos Adicionais, a decisão de expulsão de um requerente de asilo pode gerar um problema tendo em consideração o Artigo 3.º, se for possível verificarem-se fundamentos que permitam acreditar que o requerente se encontra vulnerável face ao risco de tortura, tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes com a concretização dessa decisão.
Neste sentido, o estrangeiro deve ter a oportunidade de defender as razões contra a sua expulsão, solicitar a análise do seu caso e fazer-se representar, perante a autoridade
competente ou face a uma ou várias pessoas definidas por essa autoridade. Nestes termos identificados como refugiados, estipula que estes têm necessariamente que assumir um conjunto de obrigações, como respeitar as leis do país que os acolhe e que lhes assegura: direito à garantia de um asilo seguro e proteção e acesso aos mesmos direitos e assistência básica de que qualquer residente estrangeiro legalizado pode usufruir. Pode também sublinhar-se a Diretiva 2004/83/CE, de 29 de abril, onde são estabelecidas normas relacionadas com as condições exigidas aos nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem usufruir do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por quaisquer outras razões, necessita de proteção internacional, assim como relacionadas ao respetivo estatuto e ao enquadramento da proteção concedida.
Segundo Saint-Maurice & Pires (cit. por Sousa, 1999, p.116), um potencial número de refugiados ter-se-á albergado em Portugal sem o recurso ao estatuto de asilo, pelo que ao não serem nem requerentes nem refugiados reconhecidos, acabam por ser identificados como imigrantes, na maior parte dos casos, ilegais. Assim, apesar de alguns indicadores positivos sobre a integração, recolhidos por Maria Bolas (2012), é evidente a invisibilidade e ilegalidade desta população, que impede o seu reconhecimento. Sousa (1999, p.148) faz referência aos «apoios casuísticos, feitos de acordo com as verbas disponíveis em cada momento», expondo claramente a fragilidade dos apoios que lhe são dirigidos.
Segundo Sousa (1999) a existência de comunidades estabelecidas, legal e clandestinamente, com as respetivas redes sociais de apoio constituídas podem explicar o facto de muitos dos recém-chegados não requererem asilo. Desta forma, infere-se o recurso à clandestinidade. A caracterização feita pelo ACNUR, há já bastante tempo no seu relatório de 1986 sobre Portugal (cit. por Sousa, 1999, p.117) refere que: «(...) there are probably several thousand people in Portugal to whom the therm “de facto” refugees applies». No mesmo sentido, o Relatório de Segurança Interna 1991, reconhece que «O maior contingente de imigrantes irregulares deverá ser constituído por indivíduos que emigram dos PALOP por motivos políticos ou laborais» (Diário da Assembleia da República de 2 de junho de 1994, II Série - C – Número 28, op. cit.).
As reconhecidas alterações com a maior diversidade de origem dos requerentes e refugiados reconhecidos, são fundamentais para operacionalizar estratégias de intervenção social. Como destaca Sousa (1999), os refugiados dos anos setenta e oitenta, eram oriundos principalmente dos PALOP, que auferiam de vantagens linguísticas, relações familiares e a pertença a uma comunidade co-étnica relativamente forte em Portugal. Contudo, segundo o mesmo autor, os refugiados mais recentes provêm de países sem ligação histórica com Portugal, confrontando-se com maiores dificuldades de inserção, devido há inexistência de medidas especiais para o apoio social e devido a não disporem de redes de apoio social comunitária (ibidem).
Como conclui Sousa (ibidem), o processo de inserção dos refugiados em Portugal é distinto de acordo com as particularidades pré-migratórias dos refugiados, embora seja evidente que as medidas de admissão e receção dependem dos meios humanos e materiais disponibilizados. O autor caracteriza o processo de inserção na generalidade através dos seguintes traços: instabilidade e insegurança face ao status (imigrante/refugiado) na sociedade portuguesa; mobilidade profissional descendente; privação de prestígio social derivado da perda de papéis reconhecidos (na sociedade/família) no pais de origem e a representação de um papel privado de poder e de dependência em relação aos outros.
Para Sousa (ibidem), esta situação de fragilidade e de risco é mais premente no caso de mulheres que chegaram isoladas com vários filhos, sendo então as crianças aquelas que acabam por expor mais riscos ao seu desenvolvimento biopsicossocial, exigindo um trabalho de assistência social que lhes reduza ou atenue os seus efeitos da situação que
vivenciam. Este trabalho de assistência social é entendido num sentido amplo, compreendendo a atenção e a intervenção sobre as várias dimensões da construção do indivíduo como futuro cidadão, ultrapassando a simples ação educativa. Por exemplo, Maria Bolas (ibidem), no âmbito de um relatório produzido no contexto de um Mestrado em Antropologia da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade de Lisboa, sublinha que na linha de alguns problemas já identificados no atendimento aos refugiados, a falta de assistência disponibilizada pelo Estado português às escolas, classificando-a como um entrave para o melhor e mais adequado funcionamento das relações entre as escolas, os pais, as crianças e o CPR, assim como também para uma «comunicação mais consistente e produtiva». O assistente social pode desempenhar um papel fundamental como eixo de ligação/comunicação entre todos estes atores, facilitando a circulação e a reciprocidade da informação que facilite a integração e inserção da população refugiada.
A autora concluiu que existem muitas dificuldades de natureza burocráticas nas relações com as estruturas institucionais, responsáveis pela inclusão jurídico-económica em Portugal. Exemplo disso são as longas esperas para os atendimentos e os atrasos nos subsídios. Estes são identificados como os fatores responsáveis pelo maior stress e angústia à integração efetiva na sociedade portuguesa. As consequências do processo de integração têm um impacto tão grande que os jovens revelam sérios receios de enfrentar uma nova mudança de país, língua e ambiente, embora Maria Bolas (ibidem) tenha constatado que o número de refugiados que efetivamente imigram é muito alto, mesmo depois de terem o seu estatuto legalizado em Portugal.
1.2 Os direitos dos refugiados consagrados em Portugal
Segundo Ávila (1994)1 existiam em 1994 no mundo 100 milhões de pessoas que viviam fora do seu país de origem, sendo que cerca de 90% destas procurou asilo em países em desenvolvimento. A mesma autora refere que ao longo de 1994 e até 30 de outubro, em Portugal, foram solicitados 520 pedidos de asilo, o que traduz a solicitação de igual número de pedidos de proteção ao governo português, ao abrigo da Convenção de Genebra de 1951. Normalmente o pedido de asilo é realizado por alguém que se candidata a ser um refugiado, com base em cinco razões, todas elas fundamentadas no “medo de perseguição” (A. C. Refugiados – ONGS, 1990 cit. por Ávila, 1994): devido à sua raça; por motivo de opção política; pela fé e crenças professadas; por fazerem parte de um determinado grupo social e pela sua nacionalidade.
Portugal ratificou a Declaração Universal dos Direitos do Homem das Nações Unidas, datada de 1948, 30 anos depois, no Diário da República, onde, no seu Artigo 4.º define que «Toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em outros países.». Ávila (ibidem) entende que a Constituição da República Portuguesa de abril de 1976, é clara no que diz respeito à defesa da pessoa humana, nomeadamente no seu Artigo 1.º: «Portugal é uma República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária.». Depois de sublinhar estes princípios, a autora aborda um exemplo para problematizar a prossecução do objetivo enunciado da construção de referida sociedade justa, livre e solidária da Constituição. Questiona o facto de apenas 4 dos 520 pedidos de asilo terem sido aceites automaticamente através de um processo normal, ao abrigo do Artigo 13.º da Lei de Asilo, permitindo aos indivíduos o acesso a autorização de residência provisória e consequente apoio da Segurança Social e do
1
O texto de Ávila (1994) intitulado Os refugiados e os direitos humanos foi acedido através do site com o endereço eletrónicohttp://www.refugiados.net/cid_virtual_bkup/asilo1/mtapba.html,
ACNUR. Os restantes 516 foram englobados no Processo Acelerado (Artigo 19.º e 20.º). Dos 516, 40 acabaram por receber autorização de residência. Se aos constrangimentos referidos se juntar o sofrimento, perseguição, os sentimentos associados ao serem forçados a deixar o seu país, perderem a sua nacionalidade de origem e as suas raízes, assim como a necessidade de reconstrução das suas vidas num outro país onde têm que se confrontar com a burocracia da legalização, os receios em relação às autoridades, a dificuldade em dominar uma língua estrangeira e a incerteza do acolhimento, percebe-se a intensidade das fragilidades destes indivíduos. São estas que permitem a Ávila (1994) perguntar sobre a sensibilidade dos serviços responsáveis pelo acolhimento de migrantes e candidatos a asilo, respeitando aquilo que está enunciado na Constituição da República Portuguesa, nomeadamente nos Artigos 13.º2, 15.º3 e 33.º4.
Revela-se então fundamental seguir os princípios do Programa nacional de Reinstalação: reflexões sobre a sua operacionalização, elaborado pelo Conselho Português para os Refugiados (2008), onde o assistente social pode exercer funções no sentido de promover o sucesso dos processos de integração. Aqui são indicadas ações entendidas como fundamentais para estes processos, sistematizadas no esquema que podemos observar no Anexo 1. Como sublinha aquele programa, as atividades referidas têm de ser ligadas e enquadradas numa intervenção mais ampla, que envolva a definição de um projeto de vida (integração) para cada um dos reinstalados.
No que diz respeito à legislação sobre o regime de asilo, existem em Portugal as seguintes leis: Lei n.º 15/98 de 26 de março, que estabelece um novo regime jurídico-legal em matéria de asilo e de refugiados5; Lei 20/2006, de 23 de Junho, estabelece as normas mínimas em matéria de acolhimento de requerentes de asilo nos Estados membros; Lei n.º 27/08, de 30 de Junho, que prevê a concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo; Lei 26/2014, de 5 de Maio, onde se descrevem as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária; Lei 20/2006, de 23 de Junho, que aprova as disposições complementares do quadro jurídico-legal sobre asilo e refugiados, assegurando a plena transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva n.º 2003/9/CE, do Conselho, de 27 de Janeiro, que estabelece as normas mínimas em matéria de acolhimento de requerentes de asilo nos Estados membros; Lei n.º 27/08, de 30 de Junho, que estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária, transpondo para a ordem jurídica interna as Diretivas números 2004/83/CE, do Conselho, de 29 de abril, e 2005/85/CE, do Conselho, de 1 de Dezembro; e a Lei 26/2014, de 5 de
2
Artigo 13.º, n.º 2: «Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão da sua ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social.».
3
Artigo 15.º, n.º 1: «Os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português.».
4
Artigo 33.º, n.º 5, 6 e 7: «5 – A expulsão de quem tenha entrado ou permaneça regularmente no território nacional, de quem tenha obtido autorização de residência ou de quem tenha apresentado pedido de Asilo não recusado só pode ser determinada por autoridade judicial, assegurando a Lei formas expeditas de decisão. 6 – É garantido o Direito de Asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua atividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana. 7 – A Lei define o estatuto do refugiado político.».
5
No seu Artigo n.º 1, é «garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição em consequência de actividade exercida no Estado da sua nacionalidade ou da sua residência habitual em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana», assim como se indica que «Têm ainda direito à concessão de asilo os estrangeiros e os apátridas que, receando com fundamento ser perseguidos em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, opiniões políticas ou integração em certo grupo social, não possam ou, em virtude desse receio, não queiram voltar ao Estado da sua
Maio, que sustenta a primeira alteração à Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, onde se estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária, transpondo as Diretivas números 2011/95/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, 2013/32/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho, e 2013/33/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho.
No caso específico da admissão das crianças refugiadas esta é condicionada à apresentação de um pedido de proteção junto das autoridades portuguesas. São também acolhidas crianças ao abrigo dos programas de reinstalação. Nos dois casos tratam-se de crianças não acompanhadas, ou seja, crianças que chegam ao território português sem os progenitores ou pessoa adulta que por elas seja responsável. O acolhimento destas crianças observa a Lei de Asilo (Lei 27/2008, de 30 de junho, com as alterações introduzidas pela Lei 26/2014 de 2 de maio), pela Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo (Lei 147/99, de 1 de setembro) e orientações do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Tendo em consideração o desfasamento entre os princípios enunciados constitucionalmente e as práticas, Ávila (ibidem) apela ao «ser solidário», à partilha e ao sentido da solidariedade, num contexto de abertura e acolhimento multicultural, protegendo contra a exclusão e a violência. Como referido nos pontos anteriores, a questão dos refugiados é uma problemática mundial atual: «Cada vez mais crianças vêem-se confrontadas com conflitos cada vez mais complexos e destrutivos, (…) Mais de uma em cada dez crianças no mundo – ou seja 230 milhões – vivem atualmente em países e zonas afetadas por conflitos armados.»6. Tratam-se de crianças que constituem um grupo vulnerável, estão mais sujeitas a situações de extrema dureza, como agressões, recrutamento militar forçado, o próprio abandono e toda uma série de outros abusos e violências.
É neste contexto que surge a justificação para o presente trabalho, uma vez que na definição/operacionalização dos sistemas de Segurança Social é definido que o direito a esta é universal, ou seja, todas as pessoas têm acesso à proteção social assegurada pelo sistema, não podendo haver discriminação dos beneficiários em razão do sexo ou da nacionalidade. No entanto, quanto à nacionalidade a lei estabelece uma reserva, fazendo depender o acesso a certas categorias de proteção social de condições de residência e reciprocidade. Isto verifica-se no âmbito do sistema público de Segurança Social, conforme podemos observar nas informações plasmadas no anexo 2.
O CPR entende que os municípios têm que desempenhar um papel fulcral na integração dos reinstalados, concretamente, após a sua saída do Centro de Acolhimento, apoiando ao nível da identificação e promoção de alojamentos para os reinstalados e promovendo a fixação de reinstalados em meios diversificados ou com baixa densidade populacional, e onde existam oportunidades de emprego.
Neste sentido, a CPR considera que a Associação de Municípios e algumas autarquias devem participar na rede de trabalho que pretende promover, entendendo como determinante para o processo de integração que: a) as aulas de Língua Portuguesa sejam obrigatórias, durante o período em que os reinstalados se encontrem a residir no Centro de Acolhimento7; b) os reinstalados beneficiem de atividades socioculturais, c) beneficiem de
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Fonte: www.unicef.org/appeals/
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As aulas de Língua Portuguesa devem ter início imediatamente após a sua chegada ao Centro. Dever-se-á apostar em aulas individualizadas ou em pequenos grupos, tendo em consideração a nacionalidade, idade, nível de habilitações e experiência profissional dos indivíduos. Tendo em conta a falta de assiduidade dos reinstalados e a ausência de
um apoio regular da técnica da UNIVA do CPR8; e d) sejam integrados nas empresas ou instituições de carácter social, em atividades de voluntariado ou em estágios não remunerados.
As atividades indicadas antes devem ser articuladas e enquadradas no contexto de uma intervenção mais ampla, que envolva a definição de um projeto de vida para cada um dos reinstalados. Por exemplo, um projeto de integração tendo como objetivo a identificação de uma profissão a exercer, e que englobe o balanço e o treino de competências, o voluntariado ou os estágios. Tendo em consideração a experiência de outros países observa-se que desde o início deve ser dinamizada uma integração faseada na sociedade de acolhimento, desta forma, a aprendizagem da língua portuguesa deve ser associada e enquadrada em atividades de ocupação dos reinstalados (voluntariado, estágios, emprego) e articulada com atividades socioculturais e de sensibilização que facilitem a adaptação à sociedade portuguesa. No mesmo sentido, manifesta-se com uma especial relevância o estabelecimento de protocolos de cooperação com outras instituições envolvidas na integração destes públicos, para que de forma sinérgica seja possível garantir que possam beneficiar de apoio no seu processo de integração.
Este apoio no processo de integração é crucial numa fase em que é construída a identidade infantil ou juvenil, onde é fundamental focar questões relacionadas com o agenciamento e a globalização (Prout, James &Jenks, 1999; Bordonaro, 2006, Notermans, Evers &Van Ommering, 2011). Pode considerar-se agenciamento como as capacidades, competências e atividades dos próprios indivíduos, através das quais percorrem os contextos e posições associadas aos seus modos de vida, concretizando expetativas económicas, sociais e culturais, enquanto, simultaneamente, definem escolhas individuais/coletivas e oportunidades para as suas vidas quotidianas atuais e futuras (Robson etal. cit. por Payn, 2009). Os processos de socialização ocidentais classificam a infância como um período de dependência dos cuidados dos adultos, o que tem feito com que fosse ignorada a agencialidade das crianças e a sua capacidade dinâmica de interpretar e construir as suas próprias vivências, incutindo-lhes sentido.
Recentemente têm sido concretizados vários estudos sobre as capacidades da agencialidade infantil em diversos contextos, sendo que, frequentemente, as capacidades das crianças para enfrentarem as circunstâncias das suas vivências têm constituído descobertas significativas para o mundo académico (Payn, 2009; Bordonaro, 2010; Scheper-Hughesetal. 1998; Notermansetal., 2011). No que diz respeito às crianças refugiadas, as suas estratégias de “sobrevivência” num país estrangeiro e os seus trajetos de fuga, muitas das vezes sozinhos, confirmam a sua capacidade de resiliência e independência mental face aos adultos.
Vários trabalhos referem que estas se organizam em grupo, por exemplo, no sentido de reivindicar as suas vontades perante os técnicos do CPR, procurando em conjunto, apoio estratégico, expressando as suas vontades perante os adultos. No mesmo sentido, estes trabalhos referem que as crianças e jovens refugiados que estão em Portugal com as suas famílias têm, frequentemente um papel predominante na integração destas em Portugal, acompanhando os adultos aos atendimentos dos serviços, atuando como tradutoras e intérpretes em várias circunstâncias, por exemplo situações de tensão e conflito. Desta forma, percebe-se que as crianças refugiadas desenvolvem um forte sentido de
consciência, pelo menos numa primeira fase, da importância que este apoio assume na sua integração, é proposta a frequência obrigatória das aulas de Língua Portuguesa (3 vezes por semana, num total de 3 a 6 horas semanais), enquanto se encontrarem a residir no Centro.
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Neste ponto reconhece-se explicitamente que é fundamental elaborar um balanço das competências sociais, profissionais e ou outras, identificando as áreas de interesse, motivação, etc., criando e desenvolvendo hábitos de
responsabilidade pelas suas famílias, tornando-se conscientes do seu significado no processo de integração da família. Durante os processos de integração institucional as crianças são observadas enquanto agentes ativos face às realidades dos adultos, sendo conscientes, ativos e dinâmicos e detentores de um grande e profundo conhecimento das vias institucionais que envolvem a sua estadia em Portugal. Entre estas são apreendidas estratégias de resiliência que compreendem desde a capacidade de rápida aprendizagem do português até à utilização da sua impercetibilidade como crianças, para observarem e captarem conversas com interesse para si e as suas famílias.
Segundo Noterman et al. (2011) as crianças podem enfrentar reveses quando confrontadas com barreiras relacionadas com a sua posição sociocultural, mas podem também usufruir de vantagens associadas a um estatuto particular que lhe é atribuído, sendo enquadradas por direitos perante os quais são conferidas um conjunto de responsabilidades a diversos organismos. A interpretação sobre os processos de agenciamento infantil e juvenil revestem-se de uma grande importância para interpretar a estruturação da identidade de crianças e jovens, num contexto global condicionado pelos processos de globalização. Por exemplo, Lorenzo Bordonaro (2006) expõe a importância de uma antropologia da infância e da juventude caracterizada pela sua atenção em relação à agência de jovens e seus interesses, nomeadamente na forma como as identidades emergentes se estruturam em novas formações culturais que articulam criativamente elementos do capitalismo global, transnacionalismo e cultura local.
O Serviço Social no acolhimento e integração de crianças refugiadas terá que ter em consideração os processos de construção/reconstrução de identidades, enquadrados pelos fatores subjacentes aos fatores da desterritorialização que os tornam ainda mais complexos. Seguindo os princípios preconizados no âmbito das prioridades estratégicas 2013-2015 da Amnistia Internacional Portugal, o Serviço Social deverá promover o acompanhamento e integração dos refugiados no sentido de aumentar o seu impacto na vida das pessoas, a relevância local e o crescimento, assentes em quatro eixos: 1) assegurando mais direitos com justiça e mais responsabilização; 2) aprofundamento do conhecimento sobre direitos económicos, sociais e culturais, empowerment e self-empowerment; 3) promoção da participação democrática, do ativismo e da sociedade civil;
4) ampliação da visibilidade, capacidade de intervenção e influência.
«Chegam anualmente a Portugal entre 8 a 10 menores nestas condições com idades que variam entre os 15 e os 17 anos, maioritariamente de países africanos e da Ásia. São jovens que aprendem a lidar desde cedo com a morte dos pais, com abusos familiares, violações dos seus direitos ou exploração sexual e aventuram-se, sozinhas, pelo mundo, em busca de um local onde lhes seja oferecida proteção e segurança.»9. A indiscutível importância deste movimento e das problemáticas que transporta, permite reconhecer a urgência do apoio e respostas adequadas.
1.3Primeira abordagem às estatísticas dos pedidos de asilo em
Portugal
A pesquisa sobre estatísticas relacionadas com os refugiados em Portugal permitiu observar uma diversidade de formas de apresentação dos registos ao longo dos anos, encontrando-se diferentes formas de sistematização dos números. A exploração das
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estatísticas dos pedidos de asilo em Portugal, entre 2002 e o final de Março de 2015 revela que os dez países de origem dos refugiados mais representados são, por ordem decrescente: a Ucrânia, Guiné Conacri, Colômbia, Síria, Nigéria, Angola, R. D. Congo, Senegal, Serra Leoa e Guiné-Bissau. Percebe-se a diversidade de espaços de origem dos refugiados e, inerente a esta, os problemas associados às diferenças socioculturais e linguísticas transportados por esta população que já por si se encontra numa situação difícil. Através da tabela com a indicação da evolução do número de refugiados (anexo 3) percebe-se uma oscilação no número de entradas de refugiados em Portugal, operacionalizando o próprio conceito de refugiado.
A procura de refúgio decorre da existência de situações problemáticas que justificam a sua fuga e donde emergem problemáticas que eclodem nas diferentes sociedades, não resultando de processos continuados no tempo. Nos anos de 2013 e 2014 verifica-se um aumento significativo de pedidos de asilo. No que diz respeito às crianças e jovens menores, apenas foi possível encontrar indicadores estatísticos a partir de 2010. No caso dos menores acompanhados, o seu número cresceu de 25 para 81 entre 2010 e 2013, estabilizando entre 2011 e 2012, entre 55 e 54. A partir desta data os dados apenas indicam os menores não acompanhados, não desagregando os outros. Focando apenas os menores não acompanhados, entre 2010 e 2013, o número cresceu constantemente de 9 para 46, com 14 em 2011 e 31 em 2012. Tendo em consideração a origem destas crianças e a dimensão linguística e sociocultural que lhe está associada, percebe-se naturalmente os problemas que transportam e que constituem obstáculos à integração/inserção social.
2. Refugiar a infância
O exercício de abordagem à criança refugiada, exige uma primeira aproximação ao conceito de criança comummente aceite pela comunidade internacional, presente na Convenção dos Direitos da Criança. No Artigo 1.º considera que a «criança é todo o ser humano menor de 18 anos, salvo se, nos termos da lei que lhe for aplicável, atingir a maioridade mais cedo». Esta Convenção dos Direitos da Criança representa um instrumento de direitos humanos com maior aceitação na história universal, pois só dois países não a ratificaram embora a tenham assinado formalmente, a Somália e os Estados Unidos da América. A Convenção é considerada a carta magna dos direitos das crianças e foi adotada a 20 de novembro de 1989 pela Assembleia-Geral das Nações Unidas, na Resolução 44/25, sendo oficializada como Convenção Internacional no ano seguinte. Ela veio conferir um perfil de lei àquilo que já estava previsto pela Declaração Universal dos Direitos das Crianças (adotada a 20 de Novembro de 1959 pela Assembleia-Geral das Nações Unidas, através da Resolução 1386 – XIV) e fez também com que a criança fosse perspetivada como um sujeito titular de direitos e liberdades fundamentais. Com a ratificação da Convenção, os Estados comprometeram-se a respeitar todos os direitos civis, económicos, sociais, culturais e políticos das crianças, protegendo-as da fome, pobreza, violência, negligência, entre outras formas de injustiças e dificuldades, apoiando-as no desenvolvimento dapoiando-as suapoiando-as capacidades. Prevê também medidapoiando-as no que diz respeito a situações de guerra; outras em que a criança esteja em conflito com a lei; de exploração e ainda situações em que a criança pertença a um grupo minoritário.
A Convenção está estruturada a partir de alguns princípios básicos, nomeadamente: não discriminação (Artigo 2.º), prevendo-se que os Estados assegurem os direitos das
crianças que estejam sob a sua jurisdição, sem distinção de género, raça, religião, ou qualquer outro tipo de discriminação;
superior interesse da criança (Artigo 3.º), definindo que os interesses da criança são sempre uma preocupação prioritária em qualquer ação que lhe diga respeito;
direito à vida, sobrevivência e desenvolvimento (Artigo 6.º), considerando que, tendo toda a criança o direito à vida é, portanto, dever dos Estados assegurar que elas sobrevivam e se desenvolvam de forma saudável;
direito à participação (Artigo 12.º), considerando o direito de participação e de manifestação da opinião da criança nas decisões que lhe dizem respeito, tendo sempre em conta o seu grau de maturidade.
2.1 Abordagem ao princípio geral do melhor interesse da criança
Como já referido antes, a Convenção dos Direitos da Criança representou um dos meios mais significativos para a concretização do reconhecimento da criança como sujeito autónomo, titular de direitos humanos fundamentais. Esta Convenção instituiu como critério das decisões judiciais e administrativas que afetem a vida da criança, o seu superior interesse, consagrado no Artigo 3.º como Princípio do melhor interesse da criança. Neste sentido, assume-se que este é o critério primordial a ser adotado pelas instituições dos Estados Membros, na tomada de decisões relacionadas com a vida da criança e a satisfação das suas necessidades específicas, relacionadas com a sua condição de ser em desenvolvimento. Este princípio é enunciado na Convenção da seguinte forma: «1. Todas as decisões relativas a crianças, adotadas por instituições públicas ou privadasde proteção social, por tribunais, autoridades administrativas ou órgãos legislativos, terão primacialmente em conta o interesse superior da criança.»
«2. Os Estados Partes comprometem-se a garantir à criança a proteção e os cuidados necessários ao seu bem-estar, tendo em conta os direitos e deveres dos pais, representantes legais ou outras pessoas que a tenham legalmente a seu cargo e, para este efeito, tomam todas as medidas legislativas e administrativas adequadas.»
«3. Os Estados Partes garantem que o funcionamento de instituições, serviços e estabelecimentos que têm crianças a seu cargo e asseguram que a sua proteção seja conforme às normas fixadas pelas autoridades competentes, nomeadamente nos domínios da segurança e saúde, relativamente ao número e qualificação do seu pessoal, bem como quanto à existência de uma adequada fiscalização.»
Pode ainda sublinhar-se o Comentário Geral n.º 7 do Comité da Convenção dos Direitos da Criança que vem completar o Artigo antes referido, considerando que:
«O princípio do melhor interesse aplica-se a todas as acções que digam respeito à criança e que requeira medidas Ativas para proteger os seus direitos e promover a sua sobrevivência, crescimento e bem-estar, bem como medidas que apoiem e prestem assistência aos pais e outros que tenham a responsabilidade diária de acautelar os direitos da criança (…).»
Desta forma, este conceito jurídico veio sublinhar o cariz vinculativo imediato dos poderes públicos (executivo, legislativo ou judiciário) ao melhor interesse da criança, assim como ampliou o alcance que tal princípio adquiriu na Declaração Universal dos Direitos da Criança de 1959, passando a servir de base à legislação mas também a todas as medidas
relacionadas com as crianças. Trata-se de um princípio jurídico fundamental de interpretação, tendo sido desenvolvido com o objetivo de limitar a extensão da autoridade do adulto sobre aquela (como é o caso dos pais, professores, médicos, juízes, etc.). Este princípio:
fundamenta-se no reconhecimento de que o adulto está numa posição em que pode tomar decisões pela criança, só pelo facto de esta não ter experiência e capacidade de decisão razoáveis;
veio dar destaque ao direito de liberdade de expressão da criança, no que toca aos assuntos que lhe digam respeito, de forma a que as suas opiniões sejam ouvidas e consideradas;
veio também funcionar como critério de controlo no cumprimento da obrigação de os Estados Membros defenderem sempre o melhor interesse da criança em todas as decisões que a afetem e também como critério solucionador, já que facilitará a tarefa de perspetivar a melhor decisão a ser tomada para cada criança em particular.
Daqui sobressai que este é um princípio de interpretação, uma vez que exige ser interpretado de forma distinta em todas as decisões para cada caso específico, atribuindo assim a garantia para todas as crianças de que as decisões que possam afetar as suas vidas são analisadas de acordo com aquele e tendo sempre em consideração as consequências a médio e longo prazo. O princípio do melhor interesse aplica-se a todas as decisões que afetam a vida da criança, sendo o domínio onde é mais utilizado a regulação do exercício do poder paternal. Nesta esfera, segundo Rocha (2002) e Sottomayor (2009), a criança, na qualidade de ser com direito às suas ligações afetivas e psicológicas que fazem parte da sua personalidade, é protegida por:
normas constitucionais, como o direito ao desenvolvimento integral (Artigo 69.º da Constituição da República Portuguesa), o direito à identidade pessoal (Artigo 25.º) e o direito ao livre desenvolvimento (Artigo 26.º);
normas do Código Civil (Artigos 1878.º n.º 2 e 1901.º); e
normas da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo – Lei n.º 147/99, de 1 de setembro (Artigos 10.º, 84.º, 103.º, 104.º, 105.º nº 2, 112.º e 114.º).
Com a interpretação sistemática das normas vigentes, tem-se destacado a consagração legal de diversos direitos integrados no melhor interesse da criança, como é o caso do direito da criança à preservação das suas ligações psicológicas profundas, ou seja, à continuação das suas relações afetivas estruturantes. Concluindo, com vista a precisar melhor o conceito legal de melhor interesse da criança, procura-se expressar o maior número de direitos da criança que sejam essenciais para o seu desenvolvimento.
Na esfera internacional, sobressaem as diretrizes Gerais do Comité dos Direitos da Criança em relação à forma e ao conteúdo dos relatórios periódicos apresentados pelos Estados Partes da Convenção do Direitos da Criança que indicam que, no que diz respeito ao Artigo 3.º do princípio do melhor interesse, os Estados devem incluir naqueles informação sobre:
se o princípio está refletido na Constituição e outra legislação nacional;
a utilização deste por tribunais, autoridades administrativas, órgãos legislativos e agências públicas ou privadas de bem-estar social;
como o princípio tem tido reflexos na vida escolar, familiar, social da criança e em áreas como a adoção, imigração, pedidos de asilo, procedimentos de refugiados, Segurança Social, instituições juvenis;
Sendo que o princípio é tido em consideração aquando da tomada de medidas previstas no Artigo 3.º da Convenção dos Direitos da Criança, de natureza legislativa e administrativa, bem como no estabelecimento de normas adequadas para todas as instituições, serviços e
instalações responsáveis pelo cuidado e proteção das crianças, assegurando a conformidade com tais normas, nomeadamente no que diz respeito a áreas como a segurança, saúde e fiscalização competente e deve indicar ainda os principais problemas que resultem de decisões legislativas e administrativas tomadas tendo em consideração o melhor interesse da criança; e identificar de que forma é que o princípio é utilizado na formação de profissionais que atuam e trabalham com base nos direitos das crianças. A sua aplicação à criança refugiada é extremamente importante devido à situação que, como repetidas vezes dissemos, é especialmente vulnerável. No entanto, esta é complexa, uma vez que paralelamente à vulnerabilidade referida, é possível encontrar o perfil vago e impreciso deste princípio. No entanto, perante a fragilidade é evidente que o seu melhor interesse tenha que ser perspetivado como um ponto fulcral a ter em consideração em relação a ações a desenvolver sobre estas. Assim, também aqui qualquer avaliação ou definição do melhor interesse deve fundamentar-se: nas circunstâncias individuais, particulares de cada uma; na sua situação familiar; na situação no país de origem; nas vulnerabilidades específicas; na segurança/insegurança; nos riscos aos quais está exposta e, consequentemente, nas necessidades de proteção; no nível de integração no país de acolhimento; na condição física e mental; na condição socioeconómica, entre outras. Estes fatores devem ser enquadrados também no contexto do género da criança, nacionalidade e origem étnica, cultural e linguística. Daí que a definição do melhor interesse deva ser sempre estabelecida através um exercício multidisciplinar que leva em conta a responsabilidade de técnicos e que terá que contar com a participação das crianças; e também a valiação do melhor interesse, que não tem o mesmo perfil rígido e formal que tem a determinação e é feita de acordo com todas as circunstâncias que vão decorrendo, desde que a criança é identificada como estando numa situação de risco até ao momento em que lhe seja aplicada uma solução duradoura.
O ACNUR10 define como soluções duradouras: o repatriamento voluntário; a instalação local naquele que tenha sido o primeiro país de asilo; e a reinstalação num terceiro país. O ACNUR alerta para o facto de a procura daquelas soluções duradouras ter que dar atenção à proteção, sobretudo, aos princípios do superior interesse da criança e o da unidade da família.
É neste enquadramento que também se encaixa a necessidade de provir pelo bem-estar das crianças não acompanhadas que são indivíduos até aos 18 anos de idade que foram separadas de ambos os pais ou outros familiares e não se encontram ao cuidado de um adulto que, por lei ou costume, esteja responsável pelo cuidado da criança. Existe, igualmente, a definição de crianças separadas. Estas - segundo a definição da Convenção dos Direitos da Criança – separaram-se dos pais, ou de quem cuida delas habitualmente, mas não necessariamente de outros familiares e enfrentam riscos similares aos das crianças não acompanhadas e as suas necessidades da proteção exigem, igualmente, a atenção de prioridade.
Estas crianças têm direito à proteção internacional e são vários os instrumentos internacionais e regionais que garantem essa proteção (Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Convenção de Genebra de 1951, a Convenção dos Direitos das Crianças, entre outros). As crianças estão mais vulneráveis e em maior risco de separação das suas famílias ou de quem cuida delas habitualmente, em períodos de guerra ou de conflitos. São vários os perigos a que estão sujeitas: o recrutamento militar, a exploração, o abuso e violência sexuais, o trabalho forçado, a adoção irregular, o tráfico, a discriminação, e falta do acesso à instrução e atividades recreativas. O ACNUR, a UNICEF, a Save the Children e outras organizações que trabalham no terreno compartilham de alvos comuns: impedir a
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separação sempre que possível; identificar, registar e documentar crianças não acompanhadas e separadas; procurar a reunificação familiar, caso seja esse o melhor interesse da criança; e assegurar que se encontrem soluções duráveis para elas.
2.2 O acolhimento para refugiados em Portugal, importância e a
agencialidade infantil
Os refugiados reinstalados devem ser recebidos à chegada ao território nacional – aeroporto, fronteira terrestre pelo SEF. De seguida são dirigidos para o CAR do CPR, onde é organizada uma sessão de boas-vindas. O CPR garante, em coordenação com o SEF, a presença de um técnico da organização e de um refugiado na receção dos reinstalados à entrada no território nacional e posterior acompanhamento dos mesmos até ao CAR. Nesta fase entende-se como relevante a presença de intérpretes para que, depois de considerada a informação previamente disponibilizada pelas autoridades, o CPR possa garantir a comunicação entre os refugiados, as autoridades e os seus técnicos.
Depois deste processo inicial o refugiado é encaminhado para os serviços de acolhimento que existem no país, por exemplo, o CAR que constitui um equipamento social construído no âmbito do Programa RAME. Foi, de resto, esta entidade municipal que disponibilizou o terreno, e contou com o apoio financeiro da Iniciativa Comunitária EQUAL, através do Projeto Acolhimento e Integração de Requerentes de Asilo (2001/EQUAL/A2/RA/057) - Ação para construir esta infra-estrutura. A principal função do Centro, além de visar melhorar as condições de acolhimento e de integração de todos aqueles que escolhem Portugal como destino seguro, longe das perseguições e das constantes violações dos direitos fundamentais a que estão sujeitos no país de origem, é a de congregar uma série de atividades que permitam a informação, formação e organização dos tempos livres dos requerentes de asilo e refugiados, mas também um ponto de apoio e de divulgação da temática do asilo para a própria sociedade portuguesa em geral. Este espaço é definido como um espaço aberto em que se pretende que o diálogo seja fluído entre aqueles que necessitam de proteção do Estado Português e a própria sociedade de acolhimento, no sentido de constituir uma contribuição positiva para o desenvolvimento do país numa perspetiva multi e intercultural.
Pretende-se com este Centro promover a integração de requerentes de asilo através da inserção na comunidade local, criando uma dinâmica intercultural através da convivência e do desenvolvimento de atividades conjuntas, melhoria da imagem na sociedade de acolhimento, reforço dos laços comunitários e do sentimento de pertença a uma comunidade social coesa.
Para além do CAR existe também o CACR, que é um Centro de Acolhimento Temporário CAT. Constitui uma resposta social que tem a finalidade de proceder ao acolhimento especializado e transitório por um período de 6 meses de crianças e jovens menores de 18 anos, aquando da definição do seu projeto de vida. O CACR tem capacidade para alojar 13 crianças entre os 0 e os 18 anos, sendo a admissão condicionada à apresentação de um pedido de proteção junto das autoridades portuguesas. Aqui também são acolhidas crianças ao abrigo dos programas de reinstalação. Em ambos os casos, trata-se de MNA, isto é, que chegam ao território português sem os progenitores ou pessoa adulta que por eles seja responsável. O acolhimento destas crianças rege-se pela Lei de Asilo (Lei 27/2008, de 30 de junho, com as alterações introduzidas pela Lei 26/2014 de 2 de maio), pela Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo (Lei 147/99, 1 de setembro) e pelas orientações do ACNUR.
O CPR faz parte do Programa de Crianças Separadas na Europa (SCEP – Separated Children in Europe Programme), uma rede de trabalho que congrega 33 organizações de
28 países. Trata-se de uma rede que visa melhorar a situação das crianças separadas através de investigação, políticas comuns, sensibilização a nível nacional e regional. Em Portugal, o CACR, uma Casa para o Mundo, pretende oferecer às crianças um ambiente estável, onde possam desenvolver uma voz crítica e condutas responsáveis. O CACR tem como objetivos: Assegurar o bem-estar da criança ou jovem acolhida; proporcionar um acolhimento digno, seguro e regenerador de esperança; Catalisar as competências e potencialidades de cada beneficiário através de um plano de intervenção individualizado; Preparar os beneficiários para a sua integração e autonomia, em Portugal; Apoiar no reagrupamento familiar sempre que desejado pela criança/jovem.
No CACR são prestados serviços que tendo em consideração os objetivos propostos, asseguram: prestação de informação jurídica; aconselhamento e acompanhamento social; ensino da língua portuguesa; apoio nos atos administrativos; explicação da cultura e território portugueses; capacitação para a autonomia e resiliência; articulação com serviços pertinentes ao projeto de vida dos jovens.
Destinado à criança existe o espaço designado A criança, que está integrado no CPR, e que é uma ONGD que apoia os requerentes de asilo e refugiados em todas as fases do procedimento de asilo, acolhimento e integração na sociedade portuguesa. Tem também como missão sensibilizar a sociedade de acolhimento para a problemática dos refugiados, promovendo ações de formação, seminários e congressos internacionais sobre direito de asilo e refugiados. Este espaço tem como objetivo oferecer um espaço único de convívio entre crianças de origens muito diversas, que estimule atitudes positivas relativamente às diferenças multiculturais, daí a importância atribuída ao projeto educativo composto por atividades estruturadas que favoreçam uma visão aberta da sociedade. Depreende-se assim a definição da missão deste espaço como um projeto educativo e lúdico dedicado à família, em particular às crianças, que são estimuladas a olhar para si, para os outros e para o mundo. Manifesta-se desta forma explícita a intenção de contribuir para formar seres humanos completos, abertos às suas emoções, ao outro e à natureza.
Maria Bolas (2012) num estudo realizado CPR, parceiro operacional do ACNUR, estruturou uma pesquisa etnográfica intitulada Crianças e Jovens Refugiados em Portugal – Percursos de Integração, de onde apreendeu vários indicadores sobre o significado relevante da qualidade do acolhimento às crianças refugiadas. Primeiro, percebeu que tendo em consideração a situação política dos países de origem e as condições vivenciadas durante os seus percursos, a realidade portuguesa surge para as crianças e jovens refugiados em Portugal como «bastante agradável» (idem:74). Esta classificação resulta da identificação de alguns elementos positivos nos processos de integração, nomeadamente as oportunidades proporcionadas para a aprendizagem da língua, a rápida inclusão nas escolas e o acesso direto à creche/jardim-de-infância. A autora sublinha mesmo que, no caso das crianças, existe este conjunto de fatores possibilitam uma «boa integração progressiva» (ibidem).
3. Os serviços de integração do refugiado
O papel do assistente social no contexto de integração do refugiado é fundamental para o acolhimento, principalmente devido ao facto de se reconhecer que «Portugal não tem tradição na receção de requerentes de asilo nem de refugiados reconhecidos» (Sousa, 1999, p. 116). Neste sentido importa também que se leve em conta os meios de que dispões para levar a cabo a sua função e que se demonstram de forma esquematizada a seguir:
