FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
ANNA FUNARO MORTARA
CONSTRUÇÃO DE CAPACIDADES ESTATAIS:
um estudo do Programa Cisternas
SÃO PAULO 2017
ANNA FUNARO MORTARA
CONSTRUÇÃO DE CAPACIDADES ESTATAIS:
um estudo do Programa Cisternas
Dissertação apresentada à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, em cumprimento parcial dos requisitos para a obtenção do título de Mestre em Administração Pública e Governo. Linha de pesquisa: Transformação do Estado e Políticas Públicas.
Orientadora: Profa. Dra. Maria Rita Loureiro Duran.
SÃO PAULO 2017
Mortara, Anna Funaro.
Construção de capacidades estatais : um estudo do Programa Cisternas / Anna Funaro Mortara. - 2017.
128 f.
Orientador: Maria Rita Garcia Loureiro
Dissertação (CMAPG) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. 1. Políticas públicas - Brasil. 2. Desenvolvimento regional. 3. Governança. 4. Administração pública - Brasil. I. Loureiro, Maria Rita Garcia. II. Dissertação (CMAPG) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. III. Título.
ANNA FUNARO MORTARA
CONSTRUÇÃO DE CAPACIDADES ESTATAIS: UM ESTUDO DO PROGRAMA CISTERNAS
Dissertação apresentada à Escola de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, como requisito para obtenção do título de Mestre em Administração Pública e Governo.
Linha de Pesquisa: Transformações do Estado e Políticas Públicas
Data da aprovação: 17 de fevereiro de 2017
Banca Examinadora
_______________________________________ Profa. Dra. Maria Rita Loureiro (Orientadora) FGV- EAESP
_______________________________________ Prof. Dr. Alexandre Gomide
Ipea – Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada
_______________________________________ Prof. Dr. Fernando Luis Abrucio
Navegar é preciso, Viver não é preciso
(Fernando Pessoa)
A presença da água, com a implantação coletiva de uma simples cisterna,
tem mudado não apenas a economia, mas a autoestima do povo que vê florescer a vida e também a possibilidade de reescrever sua história – desta vez como autor, e não mais como personagem.
AGRADECIMENTOS
À FGV e à CAPES, pelo apoio financeiro que possibilitou a realização desse mestrado e a minha dedicação à pesquisa.
Em primeiro lugar à minha fundamental orientadora Maria Rita Loureiro, que me guiou e ensinou, pela possibilidade de aprender com ela e por liderar uma construção coletiva de conhecimento. Ao Fernando Abrucio e Alexandre Gomide, pela excelente experiência de defesa. À Regina Pacheco pelos conselhos amigos e contribuições à qualificação. Aos entrevistados, pessoas que fazem do Programa Cisternas um exemplo de cidadania, por cederem seu tempo e encanto com o Programa, representadas aqui por Lílian Rahal, que contribuiu para a definição do tema e Edivânia Correa, que nos acolheu no Ceará. Aos companheiros de vereda, representados aqui por André Avrichir, Javiera Medina, Mariana Mazzini, Marianna Sampaio, Manuel Bonduki, Esther Leblanc e Martina Bergues, que amaciaram a dureza do processo compartilhando angústias e conquistas. Às educadoras e educadores da FGV que tive o privilégio de conhecer e travar relações de carinho e amizade, em especial Lauro Gonzalez e Kurt Mettenheim, por sua abertura e compreensão da angústia que viveram os ingressantes de TEPP no ano de 2015; Mário Aquino, Marcos Teixeira, Nelson Marconi, Marta Farah e Marcus Vinicius Gomes pela sabedoria, companheirismo e ouvidos.
Aos envolvidos nas distintas oportunidades de pesquisa, Amon Barros, Fernando Burgos, Rafael Alcadipani, Isolete Rogeski e Daniela Mansur; e aos parceiros do processo, Fernanda Lima e Adriana Aranha; Marina Cano e Gustavo Fakhouri.
Aos que me acompanham há mais de vinte anos, Gracinhas & Tutti Noi, minha segurança em qualquer temporal. Aos outros tantos companheiros de vida representados aqui por aqueles que, em atos de generosidade e talvez sem perceber, contribuíram para a pesquisa, Pamella Canato, Matheus Hernandez, Laís Lopes, Marcos Lopes e Priscilla Negreiros. Aos que me apoiaram com software e texto nos momentos de dificuldade, Camila Florêncio, Javiera Medina, Erico Przeybilovicz e Natasha Boralli.
Aos inspiradores exemplos e amigos das repartições, em especial Luiz Claudio Campos e Gustavo Bernardino – obrigada, obrigada e obrigada.
Aos familiares que o são (Mortaras e Funaros), que praticamente o são (Calabis) e que escolhi que sejam (Fragatas & Sodrés) pelas trocas afetivas e conselhos. Em especial à Nonna Fernanda, maior exemplo de bom humor; ao meu irmão, André Mortara, por segurar minha mão e crescer ao meu lado; e aos meus pais: meus amigos e exemplos máximos, Monica Mortara e Bruno Mortara, pela presença, apoio, conselhos e ensinamentos sobre conhecimento e amor.
Ao meu parceiro, companheiro e amigo Doug, pelo carinho, incentivo, cuidado, mimos, planos e por ter estado ao meu lado ao longo de todo este processo, mesmo quando longe.
RESUMO
A presente pesquisa analisou como se deu a construção de capacidades estatais no Programa Cisternas, política pública federal de mais de catorze anos que visa a promoção do acesso à água e engajamento social para famílias rurais semiáridas de baixa renda. A iniciativa é um marco no convívio com a seca, concepção desenvolvida por Organizações da Sociedade Civil locais que se estruturaram em torno da Articulação do Semiárido. Esses atores, além de terem concebido a proposta do Programa, são executores da política, em um modelo de governança que exige sinergia entre Estado e Sociedade Civil para sua operação. Referenciada na literatura do tema, foi feita relação de indicadores da existência de capacidades técnico-operacionais e político-relacionais que serviram de guia analítico à pesquisa. Os dados levantados permitiram o resgate do comportamento dos indicadores nas diferentes etapas da política e elucidações sobre as dificuldades de se estudar o tema – tanto pela complexidade do caso como por não se tratar de conceito estanque. Ao fim e ao cabo, o estudo de caso tratou de política geradora de inovações e cujas capacidades estatais se desenvolveram por meio de relação sinérgica junto à sociedade civil com a participação de atores chave na viabilização de sua habilidade de diálogo, com destaque aos órgãos participativos e de controle.
Palavras-chave: 1. Capacidades estatais. 2. Capacidade relacional. 3. Governança. 4.
ABSTRACT
The following research analyzed how state capacities were built in the Cisterns Program, a federal public policy launched over fourteen years that seeks to promote water access and civic engagement to low income families from the Brazilian rural semiarid region. The initiative is a landmark of the drought conviviality, a conception developed by local Non-Governmental Organizations (NGOs) that have composed the greater Articulação do Semiárido organization. These actors, besides from conceiving the Programs proposal, are the policy’s executors, in a governance model that demands synergy between the State and civil society to operate. Referenced in the topic’s literature, a listing of indicators to identify the existence of technical and relational capacities served as an analytical guide to the research. Data raised gave the means to reconstitute the indicators’ behavior in the different phases the policy has been through, as well as elucidate difficulties to dive into the concept – both due to the case’s complexity and to the fact that the concept is not stanch. Finally, the study tackled a policy that generated innovations and whose capacities developed through a synergic relationship with civil society with the participation of key-actors the promoted dialogue abilities, especially participatory and control organs.
Key-words: 1. State capacity building. 2. Relational capacity. 3. Governance. 4.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AP1MC - Associação Programa Um Milhão de Cisternas ANA - Agência Nacional de Águas
ASA - Articulação do Semiárido
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento BSM - Plano Brasil Sem Miséria
CGU - Controladoria Geral da União
CODEVASF - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
CONSEA - Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
COP 3 - 3ª Conferência das Partes da Convenção de Combate à Diversificação e à Seca EMATERCE - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Ceará
EPPGG - Especialista em Políticas Públicas FEBRABAN - Federação Brasileira de Bancos FUNASA - Fundação Nacional de Saúde
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPC-IG - Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo Ipea - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
MDA - Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDSA - Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário
MESA - Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome MI - Ministério da Integração Nacional
MMA - Ministério de Meio Ambiente
MOC - Movimento de Organização Comunitária
MROSC - Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil MS - Ministério da Saúde
ONG - Organização Não Governamental ONU - Organização das Nações Unidas OSC - Organização da Sociedade Civil
OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público P1+2 - Programa Uma Terra de Duas Águas
P1MC - Programa Um Milhão de Cisternas ou Programa de Mobilização e Formação para a Convivência com o Semiárido
PBF - Programa Bolsa Família
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PT - Partido dos Trabalhadores
SAF - Secretaria da Agricultura Familiar (MDA)
SAGI - Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da Informação SDR - Secretaria Estadual de Desenvolvimento Rural (CE) SESAN - Segurança Alimentar e Nutricional (MDSA)
SICONV - Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse SIEX CISTERNAS - Sistema de importação dos dados do Cisternas SIG - Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas
SIGA - Sistema de Gestão e Auditoria
Sudene - Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste TCU - Tribunal de Contas da União
LISTA DE FIGURAS E TABELAS
Figura 1 - Produção acadêmica nacional e internacional sobre capacidades estatais .... 15
Figura 2 - Materiais acessados para a pesquisa ... 37
Figura 3 - Sistematização da divisão de marcos para a análise do Programa Cisternas . 40 Figura 4 - Sistematização das chefias das pastas de interesse ... 41
Figura 5 - Desenho do Programa (1), espaços participativos ligados ao Programa ... 57
Figura 6 - Desenho do Programa (2), fiscalização e controle do Programa ... 58
Figura 7 - Fontes de Financiamento de 2001 a 2010 ... 60
Figura 8 - Valores destinados ao Programa Cisternas pelo MDS (2003 - 2009) ... 66
Figura 9 - Valores destinados ao Programa Cisternas entre 2003 e 2014 ... 97
Tabela 1 - Sistematização de variáveis de identificação de capacidades técnico-operacionais ... 22
Tabela 2 - Sistematização de variáveis de identificação de capacidades político-relacionais ... 31
Tabela 3 - Sistematização de entrevistados por grupos referenciados ao longo da pesquisa ... 38
Tabela 4 - Capacidades técnico-operacionais construídas no processo ... 107
SUMÁRIO
Introdução ... 13
CAPÍTULO 1 - Capacidades Estatais ... 15
1.1. Antecedentes do conceito ... 15
Contexto ... 15
Autonomia Estatal ... 17
1.2. Aplicações do conceito de capacidades estatais, arranjos e governança ... 19
Capacidades técnico-operacionais ... 20
Capacidades político-relacionais ... 22
CAPÍTULO 2 - Metodologia ... 33
2.1. Sobre a vereda ... 33
2.2. Construção do objeto teórico ... 34
2.3. Contato com objeto empírico ... 35
CAPÍTULO 3 - O programa cisternas ... 42
3.1. Primeiro marco temporal - 2003 a 2010 ... 43
O semiárido e os antecedentes da política ... 43
O Programa Cisternas no guarda-chuva do Programa Fome Zero ... 50
Capacidades técnico-operacionais no primeiro marco ... 63
Capacidades político-relacionais no primeiro marco ... 73
3.2. Segundo marco - 2011 a 2014 ... 80
A segunda CPI das ONGs e seus reflexos para o Programa ... 81
Consequências indiretas do Plano Brasil Sem Miséria ao Programa Cisternas ... 90
Consequências diretas do Plano Brasil Sem Miséria para o Programa Cisternas .. 94
Capacidades técnico-operacionais no segundo marco... 103
Capacidades político-relacionais do segundo marco ... 105
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 106
Conclusão ... 123 Bibliografia ... 125
13
INTRODUÇÃO
1A presente pesquisa pretende analisar como ocorreu o processo de construção de capacidades estatais no Governo Federal no caso do Programa Cisternas. O conceito de capacidades estatais, cujo uso encontra-se em expansão nos campos teóricos da Administração Pública, Ciência Política, Sociologia e Economia, serve à avaliação da ação de Estados contemporâneos e seu papel no desenvolvimento, considerando que a dimensão que assumiram após a consolidação dos Sistemas de Bem Estar Social e a diversidade de desafios que encaram ao implementar suas políticas são fatores geradores de grande complexidade.
Conforme a literatura recente de capacidades estatais vem destacando, existe ainda necessidade específica de se levar em consideração a relação estabelecida entre governo e grupos societários, atribuindo a estes, sejam organizações responsáveis pela execução de políticas ou beneficiários, papel relevante para a boa condução da ação estatal (EVANS, 2008, 2010; GOMIDE; BOSCHI, 2016). Essas contribuições são complementares aos conceitos de governança e de arranjos institucionais, que permitem organizar a abordagem sobre essas relações Estado-sociedade civil em contextos de políticas públicas cujo desenho prevê a participação de entes não estatais na sua implementação.
Dessa forma a opção foi por realizar estudo de caso de uma política pública implementada de maneira especialmente justaposta à sociedade civil, o Programa Cisternas, buscando a configuração de um estudo de caso típico. Concebido pelo movimento social denominado Articulação do Semiárido (ASA), o Programa de Formação e Mobilização Social para o Convívio com a Seca visa à construção de cisternas e empoderamento de cidadãos de baixa renda, moradores das zonas rurais. Alçado à categoria de política pública desde o
1 Este projeto de dissertação de mestrado contou com especiais contribuições de três vivências coletivas:
(1) Do projeto de pesquisa "Capacidades estatais e implementação de políticas públicas", financiado pelo GVPesquisa e conduzido pelos professores Maria Rita Loureiro e Lauro Emilio Gonzalez e pelas alunas Fernanda Lima, Javiera Macaya e Adriana Aranha;
(2) Da experiência do programa Conexão Local, coordenado pelo professor Amon Barros, em que realizei supervisão dos alunos Marina Cano e Luís Fakhouri no reconhecimento da implementação do Programa Cisternas no Estado do Ceará;
(3) Das disciplinas “Teoria e História da Burocracia” e “Capacidades Institucionais do Estado”, do Mestrado Acadêmico em Administração Pública e Governo da Fundação Getulio Vargas, lecionados pelos professores Fernando Luis Abrucio e Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco, respectivamente.
14 início dos anos 2000, passou por diversas modificações no seu desenho desde então até o ano de 2014.
Partindo do pressuposto da construção de capacidades, o presente estudo buscou destrinchar de que maneira se deu sua construção. Vale notar que diversos trabalhos deste campo teórico buscam mensurar capacidades por meio de abordagem quantitativa. Ocorre que o tema é ainda espinhoso, não apenas no sentido do dissenso sobre o que seriam essas capacidades, mas também no conhecimento sobre as suas dinâmicas geradoras e como se operam, todavia considerada lacuna teórica. Portanto, a presente pesquisa busca fortalecer conhecimentos sobre quais são os fatores que viabilizam ou não essa construção, exercitando a concretização de conceitos abstratos num caso específico. Espera-se que o resultado deste processo permita também a aplicação de saberes sobre realidades governamentais, como é da natureza do campo da Administração Pública.
A revisão da literatura (capítulo 1) retoma sucintamente as origens da noção de capacidades estatais (subcapítulo 1.1) e delineia dois tipos, o técnico-operacional e o político-relacional. São elencados seu respectivo conjunto de indicadores, que servem para “organizar e captar as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação” (FERREIRA; CASSIOLATO; GONZALEZ, 2009: 24), de acordo com a literatura do tema (subcapítulo 1.2); e contextualizados os conceitos de arranjos institucionais e governança, também mobilizados na presente pesquisa. Em seguida, uma breve discussão metodológica (capítulo 2) apresenta a vereda da pesquisa, tanto a relação entre a pesquisadora o objeto (subcapítulo 2.1) quanto os passos que levaram à escolha do tema e seu tratamento (subcapítulo 2.2).
O Programa Cisternas é então percorrido (capítulo 3) sendo diferenciados dois marcos temporais, um indo de 2003, ano da criação da política, a 2010, último ano da gestão Lula (subcapítulo 3.1); e o segundo prosseguindo de 2011 até o término da então gestão Dilma, 2014 (subcapítulo 3.2). Tal diferenciação temporal se justifica na consideração de que no segundo período ocorreu um ponto de inflexão da política, quando o Programa Cisternas passou a integrar o Plano Brasil Sem Miséria (BSM). Há, assim, alteração da dinâmica do relacionamento do governo com a entidade executora, além de elementos relativos à coordenação, orçamento, arcabouço jurídico e arranjos da política.
Nas considerações finais os dados levantados são sintetizados à luz das discussões teóricas de capacidades estatais e do objetivo da pesquisa; em seguida são trabalhados de
15 maneira distanciada do caso e enfocadas em categorias mais genéricas; e finalmente é apresentada a conclusão.
CAPÍTULO 1 - CAPACIDADES ESTATAIS
A literatura de capacidades estatais, existente desde os anos 1960, embora tenha crescido desde então e em especial a partir dos anos 2000 não conta com uma definição consensual até os dias de hoje. Esse é o desafio aos autores que se arriscam nessa caminhada: definir o conceito e suas referências. Portanto, o presente capítulo fará breve retomada das origens da noção de capacidades estatais, apresentando o advento de sua percepção precursora, a autonomia estatal, e em seguida passará à revisão bibliográfica de capacidades estatais mobilizando conceitos para a construção da lente teórica a ser utilizada na presente pesquisa.
1.1.
Antecedentes do conceito ContextoAs origens do conceito de capacidades estatais remetem ao reconhecimento da complexificação das atribuições do Estado de Bem Estar Social no pós-guerra e ao desenvolvimento da literatura da Sociologia Política que, em duas ondas a partir dos anos 1960 – dos marxistas e dos neo-institucionalistas –, mudou seu eixo gravitacional da
Figura 1 - Produção acadêmica nacional e internacional sobre capacidades estatais
Fonte: Elaboração própria a partir de buscas no site “Google Scholar” e “Google Acadêmico
16 sociedade civil para o Estado. Ambos os processos, correlacionados, foram centrais à emergência do conceito de autonomia estatal, que marca a origem da noção de capacidades estatais.
No contexto histórico do paradigma keynesiano, de priorização de investimentos estatais anti-cíclicos; da instalação de novos Estados ao final do pós-colonialismo; e da corrida capitalista pelo crescimento encabeçada pelos Estados Unidos e Reino Unido –, “provavelmente não surpreende que, neste contexto, tornou-se tendência falar sobre Estados como atores e como estruturas institucionais que provocam mudanças à sociedade” (EVANS; RUESCHEMEYER; SKOCPOL; 1985: 6, tradução minha)2. Os
autores finalmente, colocam que:
“Em suma, agora que debates sobre setores públicos de grande porte ganharam papel central em todas as democracias capitalistas e agora que o Reino Unido e os Estados Unidos parecem muito mais com Estados-sociedades particulares em um mundo incerto, competitivo e interdependente dessas entidades, uma alteração paradigmática parece estar em curso nas ciências sociais macroscópicas, uma mudança que envolve repensar o papel dos Estados na relação com economias e sociedades” (SKOCPOL, 1985: 7, tradução e grifos meus)
Assim, quando o Estado, nas sociedades ocidentais europeia e norte-americana, passa de ente garantidor de soberania (por meio da sua sustentação e poderio militar) e condições mínimas para o funcionamento da economia (por meio da garantia de contratos, p.ex.) a uma organização progressivamente responsável, também, pelo desenvolvimento socioeconômico e pelo fornecimento de bens e serviços em seu território, emerge a necessidade de se compreender o seu papel no desenvolvimento.
Seguindo essa toada, também nos anos 1960 um processo de construção teórica do institucionalismo alterou, em duas ondas, o paradigma dos grupos até então predominantes. Estes, tanto em sua matriz marxista quanto na pluralista, entendiam, respectivamente, que o Estado era uma organização capturada e instrumentalizada por interesses da classe burguesa; ou mera arena para alocação de recursos por diferentes
2 No original: it is probably not surprising that at this juncture, it became fashionable to speak of states as
17 grupos societários. Resultado disso é a visão do Estado como uma estrutura de baixa complexidade que, por consequência, não constituía objeto de estudo digno de interesse. Nos anos 1960 uma primeira onda, liderada por marxistas europeus, reconhece autonomia relativa do Estado, que passa a ser ator de estabilização das relações capital-trabalho; abrindo espaço para a ocultação, pela elite, de contradições do sistema. Pelo Estado integrar o universo superestrutural (das instituições) e não o estrutural (da relação capital-trabalho) a autonomia existente seria relativa. (POULANTZAS, 1974)3.
A segunda onda, liderada por neo-institucionalistas "estatistas" norte-americanos nas décadas de 1970 e 1980, também reconhece a autonomia estatal. Enraizada na tradição Weberiana de Estados modernos, o Estado conta com dois importantes traços: monopólio do poder coercitivo e a formação de uma burocracia profissional. Deriva desse processo o reconhecimento, pela Sociologia Política, da existência de contradições e disputas por poder nas organizações estatais que passaram, assim, a ser objeto de análise. (JESSOP, 2001).
Autonomia Estatal
Autores originais e contemporâneos de capacidades estatais reconhecem o papel do desenvolvimento do conceito de autonomia do Estado para sua discussão. De fato, embora sua noção esteja atrelada ao distanciamento da burocracia com relação a grupos de interesse – aspecto que ganha releitura na discussão de capacidades (em Peter Evans, por exemplo) –, há contribuições de seus autores a serem pontuadas.
Uma delas diz respeito ao olhar sobre capacidade política de negociação e de condução de políticas públicas (steering capacity em Gomide e Boschi, 2016). Para Geddes (1994), a mudança paradigmática de retorno do Estado como objeto de interesse requer compreender a relação Estado-sociedade numa observação de incentivos, em especial na forma e gradação que se dá o distanciamento entre o interesse da burocracia e aquele de elites dominantes. Um critério de verificação de autonomia estatal é, então, a capacidade do Estado de levar a cabo políticas desenvolvimentistas e de se adaptar a crises. Isso porque o Estado, ao direcionar-se a aquilo que crê ser o caminho para o desenvolvimento
3 Para maior aprofundamento do conceito neo-marxista de autonomia relativa do estado consultar Michael
18 ou superação de problemas, necessariamente fere interesses do status quo (GEDDES, 1994; HERRLEIN JR In: GOMIDE; PIRES, 2014: 84).
Outra importante contribuição relevante à presente pesquisa e não tão frequente na discussão de capacidades diz respeito à noção de poder infraestrutural, de Michael Mann (1984). Ao investigar a natureza do poder do Estado e das elites estatais, diferencia tipos de poder do Estado – o despótico e o infraestrutural. O poder despótico, presente na ação coercitiva do Estado, é básico à manutenção da ordem nas sociedades e sua tendência histórica é crescente. Já o poder infraestrutural é descrito como “the capacity of the state actually to penetrate civil society, and to implement logistically political decisions throughout the realm” e sua performance apresentou gradações extremamente variáveis histórica e regionalmente.
O poder infraestrutural dialoga diretamente com a noção de capacidade de operacionalização do Estado: a ideia da penetração (to penetrate) por parte do Estado pode ser compreendida como seu grau de capilaridade e ação; a implementação (to implement) torna clara a noção da execução, sendo insuficientes formulações e negociações; habilidades logísticas (logistically) dizem respeito à capacidade de gestão, por meio do estabelecimento de fluxos de trabalhos e monitoramento pela burocracia; as decisões políticas (political decisions) tratam de capacidades de definição de prioridades e negociação por parte do Estado para fazer valer suas definições e, finalmente; a região (the realm) assinalada é uma marca na obra de Mann, que se refere explicitamente à dinâmica territorial – categoria analítica transversal aos outros critérios apresentados. A noção de alcance e capilaridade na implementação mobilizada por Mann dialoga diretamente com capacidades técnico-operacionais e, portanto, integrará a presente análise (MANN, 1984; RODRIGUES, 2012).
Assim sendo, embora autonomia não seja sinônimo de capacidade, há conceitos originados em suas discussões que são referência para o estudo de capacidades (como as habilidades de adaptação a crises) e que podem ser recuperados para o enriquecimento da noção de capacidades tanto técnico-operacionais como político-relacionais (como o poder infraestrutural). A seguir, na construção de cada uma das noções de capacidades utilizadas, será explicitado de que forma se inserem os avanços da discussão de autonomia estatal.
19
1.2. Aplicações do conceito de capacidades estatais, arranjos e governança
Os três usos pioneiros do conceito de capacidades estatais se centraram na compreensão de elementos basais à criação e funcionamento do Estado europeu ocidental: guerras, arrecadação de impostos e garantia de contratos (TILLY, 1975). “At the broadest level, state capacity is the capacity to enact measures to protect its sovereignty territory, which in turn entails the capacity to enact measures to protect its sovereignty such as raising taxes, declaring war, and administering legal justice.” (MATTHEWS, 2012: 281).
Em maior detalhe, essas dimensões de capacidades, ligadas à formação dos Estados, podem ser descritas como:
“A capacidade coercitiva está associada à função básica do Estado de manter a ordem pública e a defesa do território. Esta dimensão é privilegiada nos estudos sobre os Estados frágeis, isto é, países caracterizados pelo fraco poder ou legitimidade de seus Estados para proteger seus cidadãos, deixando-os vulneráveis a eventos de risco, como conflitos internos, violência, fome etc. A capacidade fiscal, financeira ou de financiamento enfatiza a faculdade do Estado de extrair recursos da sociedade por meio da arrecadação de impostos para, com isso, financiar seus programas e prover bens e serviços públicos. (...) A dimensão legal ou regulatória, por sua vez, refere-se às capacidades do Estado em definir e garantir as “regras do jogo” que vão normatizar as interações dos atores. Está associada à garantia dos direitos de propriedade e dos contratos, bem como à função dos governos em regular a atividade econômica.” (GOMIDE; BOSCHI, 2016: 23)
As discussões sobre a autonomia estatal, juntamente aos estudos sobre formação do Estado, foram precursoras das conceituações de capacidades estatais e, embora essas três aplicações de capacidades estatais sejam relevantes à literatura, existe uma quarta, que parte do pressuposto do atendimento às anteriores. Ela é ligada à realização de políticas públicas e será a empregada no presente estudo (SKOCPOL, 1985; CINGOLANI, 2013: 31).
“State capacity also hinges upon its democratic authority and legitimacy, wherein the state’s right to make authoritative decisions is popularly accepted, and the state is still routinely viewed as the main organ through which problems are solved and society is steered. Finally, in terms of its administrative capacity, state capacity can be defined as the capacity of the state to effectively achieve its chosen policy outcomes, wherein the exercise of power and development of resources, such as those details above, are key.” (MATTHEWS, 2012: 281)
20 Assim, se assume que a habilidade do Estado no fomento ao desenvolvimento depende não só das três primeiras dimensões, mas também dessa quarta, ligada à condução e implementação de políticas e fazer valer decisões.
A literatura internacional, ao transmitir a multidimensionalidade do conceito de capacidades, propõe a sistematização efetuada por Luciana Cingolani (2013) e Francis Fukuyama (2013) – de consideração de (i) insulamento burocrático, (ii) meritocracia, (iii) padronização de procedimentos e (iv) existência de recursos; que podem ser relacionados a (i) nível de interação da burocracia com membros da sociedade, (ii) forma de recrutamento das equipes, (iii) formalização de procedimentos fixos, independentemente de quais atores ocupam o cargo público e (iv) capacidade de execução de recursos obtidos. Tal repertório serviu aos demais esforços de destrinchar e organizar a análise da dimensão de condução das políticas.
Exemplo disso é a literatura brasileira, que conseguiu nos últimos anos, aprimorar a noção de capacidades sugerindo uma abordagem conceitual e metodológica sistematizada. Os autores Alexandre Gomide, Roberto Pires e Renato Boschi desenvolveram entre 2014 e 2016, por meio de metodologia de análise embasada em arranjos de políticas, a ideia de capacidades em duas principais categorias, político-relacionais e técnico-administrativas, abordagem tida como referência na lente teórica aqui adotada.
Capacidades técnico-operacionais
Segundo Roberto Pires e Alexandre Gomide (2014), as capacidades técnico-administrativas “deriva[m] do conceito weberiano de burocracia, contemplando as habilidades do Estado para levar a efeito suas políticas, produzindo ações coordenadas e orientadas para a geração de resultados”. Seus operacionalizadores são:
“(a) presença de organizações com recursos humanos, financeiros e tecnológicos adequados e disponíveis para a condução das ações;
(b) existência e operação de mecanismos de coordenação (intra e intergovernamentais);
(c) estratégias de monitoramento (produção de informações, acompanhamento e exigências de desempenho) ”. (PIRES; GOMIDE, 2014: 19)
21 O texto de Pedroti em Gomide e Pires (2014) suscita outras duas dimensões das capacidades técnico-administrativas que também contribuem para a presente análise:
“i) processual-organizacional, que contempla os processos de planejamento, controle e gestão, e envolve os instrumentos de coordenação intragovernamental; e ii) jurídica, que diz respeito ao arcabouço regulatório que dá sustentação à política pública;” (PEDROTI IN: GOMIDE; PIRES, 2014)
Como é possível perceber, há semelhanças entre essas capacidades e o poder infraestrutural de Mann nos sentidos logístico e territorial. Assim, quanto maior a capacidade técnico-operacional estatal maior é sua habilidade e eficiência logística e sua capilaridade e alcance. Também embasam a noção weberiana de capacidades técnicas as proposições que tratam de recursos para as políticas, sejam eles humanos - como colocado por de Geddes (1994), Bersch, Praça e Taylor (2013) e Gomide e Boschi (2016) ao tratarem da qualificação da burocracia e o quão meritocrática ela é -; orçamentário-financeiros - aspecto suscitado por Fukuyama (2013) e Cingolani (2013) no que diz respeito à obtenção e à execução de recursos –; ou tecnológicos.
Vale ressaltar que a organização conceitual aqui proposta optou por uma nomenclatura que exclui a noção administrativa e a substitui por "operacional". Esta escolha se justifica a partir da compreensão de que capacidades administrativas permeiam toda e qualquer ação do Estado, inclusive as político-relacionais4.
Num esforço de sistematização das capacidades técnico-operacionais a serem verificadas empiricamente, abaixo foram sintetizados indicadores presentes nessa literatura.
4 Utiliza-se aqui a conceituação weberiana de administração como a base material de poder, sintetizada na
afirmação de que todo empreendimento de poder que pretende ter continuidade no tempo exige a construção de um aparato material de poder, composto de homens, equipamentos, e recursos financeiros. Ver especialmente WEBER, M. “A ciência como vocação”. In: WEBER, M. Ciência e política, duas vocações. São Paulo: Cultrix, 2008
22
Tabela 1 - Sistematização de variáveis de identificação de capacidades técnico-operacionais
Fonte: elaboração própria
Ref Autor, ano Referência teórica
1 Mann, 1984; Soifer, 2008
Renata Bichir In: Gomide; Boschi, 2016 p. 325 - 359
Poder infraestrutural: capilaridade e alcance territorial
2 Mann, 1984 Soifer, 2008
Pires; Gomide, 2014
Poder infraestrutural: a logística dos fluxos estabelecidos, monitoramento e gestão;
Estratégias de monitoramento (produção de informações, acompanhamento e exigências de desempenho)
3 Bersch; Praça; Taylor, 2013 Pires; Gomide, 2014 Gomide; Boschi, 2016
Disponibilidade de recursos humanos adequados, ou seja, existência de uma burocracia qualificada
4 Fukuyama, 2013 Cingolani, 2013 Geddes, 1994 Pires; Gomide, 2014 Gomide; Boschi, 2016
Regular obtenção e execução de recursos (estabilidade do financiamento da política e capacidade de execução de recursos)
Disponibilidade de recursos financeiros adequados e instrumentos necessários para a condução das ações 5 Pires; Gomide, 2014
Gomide; Boschi, 2016
Disponibilidade de recursos tecnológicos adequados e instrumentos necessários para a condução das ações 6 Pedroti In: Gomide; Pires, 2014 Processual-organizacional (processos de
planejamento, controle e gestão; procedimentos) 7 Pedroti In: Gomide; Pires, 2014 Jurídica (arcabouço regulatório que dá sustentação à
política pública)
8 Pires; Gomide, 2014 Existência e operação de mecanismos de coordenação (intra e intergovernamentais)
Capacidades político-relacionais
As capacidades políticas, menos frequentemente enfatizadas pela literatura, foram definidas por Pires e Gomide (2014: 20) como: “associadas à promoção da legitimidade da ação estatal em contextos democráticos, por meio da mobilização da sociedade e da articulação e compatibilização de interesses diversos em torno de plataformas comuns” (CINGOLANI, 2013; EDIGHEJI, 2010). Referem-se “às habilidades de inclusão de atores diversos (sociais, políticos e econômicos) e de negociação e condução de processos
23 decisórios compartilhados envolvendo o processamento de conflitos, prevenindo a captura por interesses específicos.”, sendo “associadas à promoção da legitimidade da ação estatal em contextos democráticos, por meio da mobilização da sociedade e da articulação e compatibilização de interesses diversos em torno de plataformas comuns”. Sua operacionalização foi traçada pelos autores a partir da verificação da
“i) existência e formas de interações das burocracias do Executivo com os agentes do sistema político-representativo (o Congresso Nacional, seus parlamentares, dirigentes dos governos subnacionais – governadores e prefeitos – e seus partidos políticos);
ii) existência e operação efetiva de formas de participação social (conselhos, conferências, ouvidorias, audiências e consultas públicas, entre outras); e iii) atuação dos órgãos de controle (sejam eles internos ou externos).” (PIRES; GOMIDE, 2014: 19)
Na obra de 2016 Gomide e Boschi aprimoraram o conceito ligado a esses três grupos (agentes do sistema político-representativo, espaços de participação social e órgãos de controle) e passaram a contemplar capacidades relacionais, ligadas a outros importantes conceitos do campo da Administração Pública, como governança e inovação.
Arranjos institucionais, governança e inovação
A opção por mobilizar o conceito de arranjos institucionais, entendidos como “o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementação de uma política pública específica.” (PIRES; GOMIDE, 2014: 19) permite delinear as partes constitutivas da execução de uma política pública previamente a sua análise. O conceito de governança, também mobilizado, serve à contextualização teórica da compreensão sobre arranjos complexos, em que há crescente participação da sociedade civil, dialogando com teorias mais recentes da implementação. A partir da introdução dos dois conceitos, a noção de inovação e seus fatores geradores será brevemente abordada.
O enfoque da noção de arranjos institucionais exige a compreensão das “regras específicas que os agentes estabelecem para si nas suas transações econômicas ou nas suas relações políticas e sociais particulares”, bem como compreender como os atores “definem a forma particular de coordenação de processos em campos específicos,
24 delimitando quem está habilitado a participar de um determinado processo, o objeto e os objetivos deste, e as formas de relações entre os atores.” (PIRES; GOMIDE, 2014: 13). Num exercício de instrumentalização do conceito os autores sugerem observar
“Atores e interesses a serem coordenados e processados na execução de uma política: burocracias de diferentes poderes e níveis de governo, parlamentares de diversos partidos e organizações da sociedade civil (sindicatos de trabalhadores, (...), movimentos sociais). Em torno de cada política se arranjam organizações (com seus mandatos, recursos, competências e instrumentos legais), mecanismos de coordenação, espaços de negociação e decisão entre atores (do governo (...) e da sociedade), além das obrigações de transparência, prestação de contas e controle.” (PIRES; GOMIDE, 2014: 13)
A governança, conceito diretamente relacionado com a noção de capacidades estatais, teve seu desenvolvimento fortemente ligado a escolas norte americanas, se inserindo em uma matriz liberal de pensamento. Seus estudos, como alertaram Peters e Pierre (1998), por vezes concluiriam a superioridade da ação não estatal sobre a estatal, podendo inclusive levar a um pensamento antiestatista (PETERS, 2004). O intuito da inserção dessa literatura, é importante que se enfatize, não é ensaiar a anulação do Estado na política de cisternas, suscitar se Estados não democráticos poderiam ter melhor governança – como Fukuyama – ou considerar articulações junto a setores empresariais – como Evans.
O Programa Cisternas, como se verificará adiante, foi um projeto singular, concebido pela sociedade civil organizada semiárida que, rapidamente, tornou-se o principal agente implementador da política. Isto posto, nos interessa conhecer estudos que procuram compreender o papel de atores não estatais para políticas públicas cujo arranjo institucional prevê extensiva participação, para então problematizar, a partir da implementação desta política em rede, de que forma o Estado se tornou mais ou menos capaz. Portanto, a título de esclarecimento e melhor utilização do conceito para a presente pesquisa, fica estabelecido que alusões à sociedade civil não se referem ao setor privado, mas a organizações não governamentais (ONGs) ou, como têm sido denominadas nos últimos anos, Organizações da Sociedade Civil (OSCs).
Os estudos sobre governança que contemplam a conceituação de capacidades estatais são de grande ajuda para compreender as diferentes correntes de estudos de capacidades necessárias à implementação de políticas públicas, em especial às relacionais.
25 Governança trata da maior participação de atores não estatais em processos formulativos e de implementação, de lógicas menos hierárquicas entre eles e o governo e de um Estado que mudaria seu significado e apresentaria maior qualidade em sua tarefa de fazer e garantir regras e prover serviços5 (MAYNTZ, 2003; PETERS, 2004; FUKUYAMA, 2013; RHODES, 1996).
Um importante autor do campo da governança, Guy Peters (2004), faz referência aos benefícios que seriam gerados quando do estabelecimento de relação do Estado com atores societários na tarefa de governar – governança (ou participação cidadã) quando a população aceita ser admoestada ou mobilizada6. Alguns deles seriam a elevação dos níveis de confiança, legitimidade e cooperação dos quais gozaria o Estado; melhor operação e eficácia; melhor atendimento ao princípio democrático; ganhos administrativos tanto por efeitos na motivação dos atores envolvidos quanto pelo maior grau de informação ao envolver grupos ligados às realidades locais. A conclusão que se chegaria, portanto, é de que o Estado funcionaria melhor ao elevar seu grau de governança. (PETERS, 2004: 588).
Ao tratar da ação implementadora possivelmente ser repassada a atores não-estatais, Peters (2005) coloca que “Puede ser que las burocracias no sean a menudo el locus de la acción democrática, pero en realidad están adquiriendo un papel central en ese proceso, sobre todo considerando que el involucramiento del público ha disminuido en las formas tradicionales de democracia” (p. 597).
A teoria da implementação, que inicialmente tratou a discricionariedade como negativa em sua relação de oposição ao controle, hoje dá conta de identificar não apenas a sua inevitabilidade, mas também diferenciais na ação de agentes implementadores não
5 As definições de "governança" apresentadas pelos autores citados são as seguintes: “The term governance
refers to a basically non-hierarchical mode of governing, where non-state actors participate in the formulation and implementation of public policy” (MAYNTZ, 2003); “La lógica que subyace en el enfoque de gobernanza es que mayor participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar. (...) La gobernanza (...) representa un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir los elementos jerárquicos del sistema.” (PETERS, 2005); "I am going to define governance as a government’s ability to make and enforce rules, and to deliver services, regardless of whether that government is democratic or not." (FUKUYAMA, 2013); e “Governance signifies a change in the meaning of government, referring to new processes of governing; of changed conditions of ordered rule; of new methods by which society is governed” (RHODES, 1996: 652)
6 A discussão de Peters (2005), embora parta da relação de atores centrais com os baixos escalões da
26 estatais. Estes obtêm melhor compreensão sobre as particularidades do território e sua leitura sobre a política implementada é transmitida aos beneficiários (LOTTA, 2014). Como já indicou Robert Merton (1957), um importante crítico do tipo ideal weberiano, a burocracia apresenta disfunções a partir de uma cultura de conformidade excessiva, ou seja, ele mostra empiricamente que os grupos burocráticos não correspondem à expectativa weberiana. A simbologia das normas leva ao apego aos meios; o espírito de grupo, à defesa de seus interesses; e o orgulho do ofício, a resistência a mudanças, numa lógica que apresenta um hiato entre estrutura e personalidade. A solução proposta pelo autor é de deslocar a atenção auto-referenciada da busca pela conformidade burocrática, à compreensão dos atores como agentes particulares que devem reconhecer especificidades em seu contexto, bem como naquele dos processos e cidadãos com os quais interage. Dessa maneira, como preveem também estudos sobre governança, seria um avanço a impessoalidade dar lugar à capacidade de realizar adaptações e compreender contingências.
Mayntz (2003) e Matthews (2012), autoras que exploram a relação entre capacidades estatais e governança, descrevem como a percepção de insuficiência da ação estatal isolada suscitou duas correntes teóricas, uma que buscou soluções no mercado e outra cuja saída derivaria da associação entre agentes estatais e societários:
“The disappointment of the belief in the state as an effective political steering center of society gave rise to the search of alternative modes of guiding socio-economic development. One of these roads was the turn from the state to the market. The second alternative was the move from government to governance” (Mayntz, 2003: 8).
Para Felicity Matthews (2012), a primeira corrente entendia o Estado como órgão privado de autoridade e controle das políticas públicas, incapaz de atuar sem a participação de atores privados, resultando dessa visão uma percepção de seu esvaziamento e desagregação. A solução proposta pela corrente sugeria um novo papel para o Estado, em que não seria mais o piloto que direciona a sociedade, mas sim um ente afastado do dinamismo econômico e político, restando a ele um importante papel residual de definição de prioridades. Autores como Peters e Pierre, em Governance Without Government? Rethinking Public Administration (1998), relacionam esta corrente ao New Public Management e um ponto de atenção na adoção do conceito de governança por esta
27 corrente é a possibilidade de que, se levada ao extremo, paute o antiestatismo (PETERS, 2005).
A segunda corrente, reativa a proposições da primeira, entende que as mudanças de governança não necessariamente mitigam o poder estatal. Ao contrário, a corrente buscou enfatizar as vantagens de Estados que buscavam um contínuo processo de completar-se (filling-in) por meio da sua descentralização de produção, desenvolvendo formas inovadoras de promover “leve” regulação, sem que suas capacidades sejam reduzidas. Os autores dessa corrente reconhecem também a responsabilidade estatal sobre a definição de arranjos institucionais, conservando sua “centralidade nos processos de produção de políticas e controle dos recursos essenciais” (PIRES; GOMIDE, 2016).
Houve ainda a emergência de uma terceira corrente que identifica no “paradoxo da capacidade estatal” processos simultâneos nos quais Estados buscam novas formas de capacidades estatais ao mesmo tempo em que transferem alavancas-chaves de controle para um grupo de organizações semi-independentes (MATTHEWS, 2012), gerando relações complementares e sinérgicas (PIRES; GOMIDE, 2016). Embora seja importante observar elementos complexificadores da governança resultantes da aproximação de membros societários ao governo – como a possível captura dos primeiros e sua consequente perda de legitimidade e autonomia concomitantemente ao alcance de objetivos do Estado (PETERS, 2005) –, existe outro benefício reconhecido por esta corrente relativo à oferta de “oportunidades para o aprendizado e a inovação a partir de reflexões coletivas” (PIRES; GOMIDE, 2016).
De fato, a partir do momento que arranjos institucionais de políticas contemplam mais atores de distintas naturezas, em especial aqueles ligados ao território da implementação, maior é a possibilidade de contar com contribuições de impressões sobre a política pública, repertório e capital político de cada um dos envolvidos (Pires e Gomide, 2016): “There was also evidence that many states had responded to the challenges of governance (...) by developing innovative tools to retain their control of policy-making and implementation through improved coordination” (MATTHEWS, 2012; 6, 2004)
Governança, na medida em que trata da capacidade do governo de construir em parceria sinérgica com a sociedade civil, guarda relação com capacidades estatais, mesmo havendo diversos estudos que falham em distingui-los (CINGOLANI, 2013: 3). Cingolani esclarece essa aproximação ao associar capacidades estatais relacionais com
28 governança: “Relational approaches to state capacity gained important terrain in moving beyond organizational views of the state, which in turn fostered theoretical discussions about governance as a broader concept than government.” (CINGOLANI, 2013: 8). Essa abordagem, por sua vez, remete àquela que será aqui denominada capacidade político-relacional, inspirada nas conceituações de Alexandre Gomide e Renato Boschi.
“A dimensão relacional diz respeito às habilidades das burocracias do Estado de se conectar com os diferentes grupos da sociedade. Desta dimensão adviria a capacidade dos governos de mobilizar recursos políticos, prestar contas e internalizar informações necessárias para a efetividade de suas ações. (...) Finalmente, a capacidade política ou de condução (steering capacity) diz respeito ao poder de agenda ou à faculdade dos governos eleitos de fazerem valer suas prioridades. Enfoca, assim, tanto as competências de planejamento estratégico e fixação de objetivos de longo prazo quanto o poder de veto de atores político-institucionais sobre as decisões do Poder Executivo.” (GOMIDE; BOSCHI, 2016: 23)
Outra abordagem às capacidades relacionais é aquela apresentada por Peter Evans quando redefine, nos anos 2000, o termo “inserida” cunhado por ele anteriormente. Um dos grandes inspiradores do conceito de capacidades estatais, Evans, em uma pesquisa sobre o papel fomentador da indústria de Tecnologia da Informação em diferentes países emergentes, criou quatro categorias analíticas para descrever de que maneira se dá a ação estatal em sua relação com o setor empresarial. Estas são: custódio (em que o Estado, regulador, é focado em restrições); demiurgo (em que, produtor, é focado na prestação de serviço direta); parteiro (em que promove grupos empresariais locais); e pastor (em que viabiliza soluções de promoção da competitividade no longo prazo).
Neste contexto, cunhou o termo embedded autonomy (EVANS, 1993, 1995). A expressão indica a existência de uma burocracia autônoma e coerente, livre de intervenções clientelistas e que trava relações com setores do empresariado relevantes à política em questão (EVANS, 1995: 17), promovendo sua capacidade de escuta. Ela estaria embebida em uma densa rede de laços sociais que facilita o acordo de objetivos, políticas públicas e estratégias de implementação entre elites políticas e os atores societários de interesse à política. Essas relações, é fundamental sublinhar, não seriam pessoais clientelistas, mas tratam de conexões entre cidadãos e a organização estatal (CAMPBELL, 1998)
29 A construção realizada por Evans no final do século XX significou grande avanço ao campo que discutia capacidades estatais e o binômio "autonomia inserida" estabeleceu categoria analítica importante para o tema. Contudo, como exposto, a análise se limitava a um estudo em contexto específico e foi na sua publicação de 2010 que o autor aprimorou sua compreensão sobre o desenvolvimento individual e coletivo e sobre o papel do Estado, não apenas no setor de Tecnologia da Informação ou o empresariado, mas no desenvolvimento econômico como um todo e seus diversos grupos societários. Assim, a capacidade de escuta, diálogo, processamento e superação de conflitos e implementação em parceria com a sociedade civil ganha espaço:
"Para o autor, uma vez que o desenvolvimento não se restringiria mais apenas à transformação produtiva, mas também à ampliação das capacitações humanas (SEN, 2000), a parceria entre o Estado e o empresariado privado já não seria suficiente para a ação efetiva do Estado – podendo ser até mesmo contraproducente. Se as políticas para a promoção do desenvolvimento humano ganham relevo (...), o Estado deveria se relacionar também com os outros grupos da sociedade civil. Isto ocorreria por meio da construção e da institucionalização de múltiplos canais. Daí, conforme Evans, a importância das instituições deliberativas para garantir a efetiva participação da sociedade nos processos decisórios. Tal relacionamento Estado-sociedade seria fundamental não só para fornecer informações acuradas acerca dos problemas a serem enfrentados, mas também para conquistar o engajamento das populações beneficiárias na implementação dos programas." (GOMIDE, BOSCHI, 2016: 22)
De fato, é interessante notar que o referido grupo de autores ligado ao Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada - IPEA (GOMIDE; PIRES, 2014; GOMIDE; BOSCHI, 2016) passou, de 2014 para 2016, por movimento que guardou semelhanças com o descrito de Evans anteriormente. Para Gomide e Boschi (2016), a noção de capacidades políticas se expandiu daquela inicialmente ligada ao diálogo da burocracia com instituições representativas, participativas e de controle, para uma noção embasada em discussões relacionais e de governança.
Um aspecto interessante de se notar é a relação traçada entre diferentes capacidades e inovações nas políticas públicas. Na publicação do Ipea 2014 Alexandre Gomide e Roberto Pires sugerem que capacidades políticas, fundamentais à legitimação da ação estatal em contextos democráticos, podem ser observadas a partir da capacidade de diálogo da burocracia com instituições representativas, participativas e de controle. Além
30 disso, os autores concluem que tais capacidades são "associadas à alta inovação no processo de execução das políticas". (GOMIDE; PIRES, 2014: 368).
“Conclui-se: i) que o nível de execução dos programas analisados apresenta-se associado ao nível de capacidade técnico-administrativa promovida pelos arranjos de implementação; e ii) que a existência e a operação de instâncias de participação, de controle e de relações com o Congresso Nacional exercem papel expressivo na promoção de inovações ao longo do processo de execução das políticas estudadas. ” (PIRES; GOMIDE, 2014: 6)
Conquanto as inovações sejam relacionadas diretamente a capacidades político-relacionais, arranjos institucionais ampliados e governança (no sentido de sua terceira corrente, que identifica elementos sinérgicos entre o Estado e grupos implementadores semi-independentes), elas são normalmente percebidas na seara técnico-operacional. Isso é, a expansão das capacidades político-relacionais podem levar à ampliação das técnico-operacionais.
Assim, uma das conclusões de Pires e Gomide (2014), aqui levada em consideração, concentra-se na observação das inovações obtidas na implementação das políticas para o alcance de objetivos:
“A segunda dimensão se refere à inovação, isto é, à introdução de novidades ou mudanças durante a implementação dos programas (adoção de novos objetivos, instrumentos de execução e monitoramento ou frutos da negociação entre os atores envolvidos), as quais não estavam previstas no desenho original da política. Ou seja, esta dimensão procura chamar a atenção para a adaptabilidade das políticas e para ocorrências durante o processo de implementação que tenham contribuído para o aprimoramento da política, do seu desempenho e da sua aceitabilidade junto aos atores envolvidos.” (PIRES; GOMIDE, 2014: 19)
Ainda, relacionando inovação com capacidade, os autores colocam que,
“De um lado, verificou-se que os arranjos institucionais indutores de altas capacidades técnico-administrativas, envolvendo combinação de organizações profissionalizadas com mecanismos efetivos de coordenação intra e intergovernamentais, tendem a promover um melhor desempenho relativo em termos de entrega de resultados. De outro lado, arranjos promotores de altas capacidades político-relacionais, envolvendo interações com agentes políticos e canais para a participação da sociedade civil, tendem a ampliar,
31 relativamente, o potencial de revisão, aprendizado e inovação nas políticas públicas. Estas conclusões contribuem para o avanço dos debates sobre governança e capacidades estatais, pois permitem compreender como diferentes tipos e níveis de capacidades estatais afetam diferentemente o desempenho e os resultados de políticas públicas. ” (PIRES; GOMIDE, 2016: 121).
Com o objetivo de utilizar o conceito como referência analítica à pesquisa, também foram elencados variáveis ou indicadores da existência ou não das capacidades político-relacionais.
Tabela 2 - Sistematização de variáveis de identificação de capacidades político-relacionais
Fonte: elaboração própria
Ref Autor, ano Referência teórica
1 Mann, 1984 Mann, 1984 Soifer, 2008
Capacidade do Estado de se adaptar a crises
Poder infraestrutural negocial: fazer valer as decisões estatais e superar problemas
2 Evans, 1995 Campbell, 1998
Resistência da burocracia à corrupção e captura de rent-seekers;
Estabelecimento de relações com grupos de interesse envolvidos com a política 3 Evans, 2010 Uso ou a construção e institucionalização de múltiplos canais deliberativos - se nestes espaços são fornecidas informações acuradas acerca dos problemas a serem enfrentados e se esses espaços conquistaram o engajamento das populações beneficiárias na implementação dos programas
4 Cingolani, 2013 Engajamento socioeconômico da sociedade alternativamente ao comando hierárquico e capacidade de implementação na jurisdição
5 Gomide; Pires, 2014 Diálogo com instituições representativas (partidários, legislativos ou de outros níveis federativos)
6 Gomide; Pires, 2014 Existência e atuação efetiva de instituições participativas 7 Gomide; Pires, 2014 Atuação de instituições de controle
8 Gomide; Boschi, 2016 Fazer valer prioridades (seja por meio de planejamento estratégico e fixação de objetivos de longo prazo ou pelo poder de veto)
9 Gomide; Boschi, 2016 Percepção sobre as habilidades das burocracias do Estado de se conectar com os diferentes grupos da sociedade
10 Gomide; Boschi, 2016 Mobilização de recursos políticos, prestação de contas e internalização de informações necessárias à efetividade de suas ações
32 Finalmente, é importante observar como Fukuyama (2013) e Geddes (1994: 6) chamam a atenção para a dificuldade existente hoje na medição das capacidades e autonomia estatais, gerando tentativas de observação de outcomes, resultados das políticas, em vez do porque algumas intervenções resultam em melhores resultados do que outras.
“What we could call the confusion between the capacity to do and the capacity to refrain from doing, also leads to an overlap between state capacity and good governance, where state capacity is proxied through common good governance indicators such as rule of law, transparency, democracy, etc.” (CINGOLANI, 2013: 37)
Loureiro et. al (2016), ao retomarem estudos realizados por Elaine Enriquez e Miguel Centeno (2012) apontaram que,
“Dentre os principais problemas metodológicos apontados pela literatura e frequentemente inter-relacionados, cabe destacar: ausência de distinção entre medidas de capacidade estatal e medidas de resultados de capacidades; confusão entre fatores exógenos (nível de crescimento econômico, escolhas político-ideológicas, valores culturais) e endógenos à capacidade estatal e ausência de distinção de diferentes dimensões de capacidade estatal e seus respectivos indicadores.”. (LOUREIRO et al., 2016)
Três diretrizes da pesquisa foram, portanto, tomadas: 1) buscar delinear claramente as dimensões discutidas; 2) contextualizar fatores exógenos, aprofundar a compreensão sobre os endógenos; 3) e distinguir, na medida do possível, medidas de capacidade daquelas ligadas aos resultados das capacidades. Dessa forma objetiva-se, por meio da categorização apresentada, estudar as capacidades construídas ao longo da implementação do Programa Cisternas entendendo que o conceito, em suas camadas apresentadas, norteia e serve de lente à análise empírica.
33
CAPÍTULO 2 - METODOLOGIA
Neste capítulo, será apresentada a abordagem metodológica mobilizada para compreender de que forma se deu a construção de capacidades estatais no caso do Programa Cisternas. Na busca por uma postura epistemologicamente vigilante ao longo da presente pesquisa e ciente de que a realidade não é mero conjunto de elementos empíricos, mas sim o produto de abstrações que indicam e permitem selecionar aspectos dessa realidade considerados relevantes pelas formulações teóricas – cuja validade é relativa –, esta discussão trará à tona uma breve contextualização do lugar de fala se sua autora, seguida do detalhamento da forma como foi conduzida a pesquisa em suas diferentes etapas. A primeira, de definição dos objetos teórico e empírico, imersão teórica e visita a campo; a segunda, de coleta de materiais documentais e mais entrevistas; e a terceira, de processamento das informações. (BOURDIEU; CHAMBOREDON; PASSERON, 1999)
2.1. Sobre a vereda
O tema de capacidades estatais incorpora conceitos que havia experimentado ao longo da graduação em Economia e dos primeiros meses do mestrado em Administração Pública. Além disso, a experiência profissional em prefeituras da grande São Paulo serviu, ao longo de todo o processo, como referência aproximada para pensar a operacionalização do tema. Com o gosto pela temática e as discussões, que dialogavam com repertórios acadêmicos e profissionais, a decisão por fazer desta a temática da minha dissertação rapidamente foi tomada7.
A imersão no campo para entrevistar entidades, membros de instâncias participativas e beneficiários e governo estadual no estado do Ceará foi conjuminada a outro processo, de supervisão do Programa Conexão Local (também financiado pelo GVPesquisa). Assim
7 No início do segundo semestre do Curso de Mestrado e Doutorado em Administração Pública e Governo
da Fundação Getulio Vargas - CMDAPG/FGV (turma ingressante em 2015), um grupo de alunos da linha de pesquisa de Transformações do Estado e Políticas Públicas - TEPP se engajou na busca por realizar uma pesquisa, acolhida pela Professora Maria Rita Loureiro. Após a obtenção de financiamento (pelo GVPesquisa) para estudar o tema das capacidades estatais, foi iniciado um projeto coletivo, liderado pelos Professores Maria Rita Loureiro e Lauro Gonzalez, que contou com a participação de outras quatro pesquisadoras do mestrado e do doutorado da administração pública. Dentre os produtos entregues foram havia um artigo teórico (coletivo) e o desenvolvimento empírico para casos de políticas públicas sociais do Governo Federal (sob minha responsabilidade estava o Programa Cisternas).
34 foi possível estar de 4 a 14 de julho de 2016 em diversos municípios e comunidades do território semiárido cearense.
Nascida em São Paulo, embora seja de família migrante pernambucana, nunca havia tido contato direto com o semiárido, conhecendo apenas estatísticas de desenvolvimento socioeconômico e com noções esparsas sobre sua história, realidade e cultura. Essas noções, hoje reconheço, se enquadravam em muito em estigmas a respeito do Nordeste que o Programa Cisternas visa combater.
Com relação à política de construção de cisternas, também não contava com repertório a respeito dela quando me engajei nesta vereda, que foi um meio para reconhecer as diversidades e riquezas da região e como a coletividade do movimento social da Articulação do Semiárido desafiou seu próprio estigma, protagonizando um movimento transformador e empoderador fascinante. Foi um privilégio poder ter sido, eu também, impactada por sua força transformadora.
2.2. Construção do objeto teórico
O objeto teórico escolhido, capacidades estatais, foi abordado a partir de revisão bibliográfica e proposta de organização do conceito que servisse à análise desejada, das capacidades técnico-operacionais e político-relacionais do Governo Federal. A partir da leitura dos principais autores do tema tanto internacional quanto nacionalmente (tais quais Peter Evans e Alexandre Gomide, respectivamente) e revisões bibliográficas anteriores (como as de Luciana Cingolani, 2013 e Celina Souza, 2012), as origens do conceito foram traçadas, bem como seu desenvolvimento como um todo, com especial atenção aos avanços teóricos mais recentes.
O exercício de realizar pesquisas qualitativas de estudos de caso dentro do campo teórico de capacidades estatais é especialmente rico na literatura nacional. Grandes nomes estrangeiros ligados ao tema fazem investigações quantitativas ou fogem à lógica de estudos de caso, enquanto que os principais autores brasileiros no tema, ligados em geral ao Ipea (Instituto de Pesquisa Aplicada), apresentam ao menos duas grandes obras de sistematização de estudos de caso para o conceito (GOMIDE; PIRES, 2014; GOMIDE; BOSCHI, 2016).
35 Portanto, perante o desafio de determinar variáveis operacionalizadoras de capacidades estatais, muito foi consultado na obra nacional. A partir de uma imersão na literatura que discute e utiliza o conceito, foi concebida uma sistematização de variáveis que, em seguida, foi editada para que ficasse adequada à verificação da construção de capacidades no caso do Programa Cisternas. O conjunto de elementos sistematizado ao final do segundo subcapítulo teórico (1.2) foi, então, retomado ao final de cada subcapítulo empírico (3.1. e 3.2.), permitindo que a lente teórica guiasse as conclusões parciais e a síntese da construção de capacidades no Programa (capítulo final).
2.3. Contato com objeto empírico
A escolha do caso estudado foi embasada na percepção de que o Estado contemporâneo, pelas complexidades de seu tempo, embora tenha papel central essencial na priorização e condução de políticas públicas, sua aptidão de realiza-las habilmente é restrita quando o faz de maneira isolada, sendo imprescindíveis novas formas de governança, ou seja, a parceria e sinergia com atores societários e, fundamentalmente, a ampliação de suas capacidades político-relacionais para que logre realizar políticas transformadoras com capacidade técnico-operacional. Assim, na busca por uma política pública federal cuja implementação fosse imbricada com a ação societária e que fosse considerada transformadora e inovadora, foi feita a opção pelo estudo do Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso à Água.
Também conhecido como Programa Cisternas, foi lançado em 2003, capitaneado pelo antigo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), com o objetivo de promover o acesso à água para o consumo humano e para a produção de alimentos por meio da implementação de tecnologias sociais simples e de baixo custo. Seu público alvo são famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca e tem o semiárido brasileiro como região prioritária. Ele conta com interação direta com a população beneficiada por meio de mobilizações, capacitações e execução, exercidas por entidades da sociedade civil8.
A seleção do Programa foi guiada por discussão metodológica. Assim, como afirma Simone Bohn (2005), o estudo de caso pode ser aplicado a diversas unidades (país, escola,
8 Website do MDSA descrevendo o Programa: <
