Avaliação de impactos para
licenciamento ambiental no
Brasil: modernização
fundamentada no aprendizado
Luis E. Sánchez Professor Titular, Escola Politécnica Universidade de São PauloII Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto
Plano da apresentação
1. O que está em debate?
2. Perspectivas sobre efetividade do
licenciamento ambiental
3. Alguns casos
4. De volta à teoria
5. De casos isolados a alguns estudos
abrangentes
6. Quais reformas?
1.
O que está em debate?
“Aperfeiçoamento” do licenciamento?
“Redução dos entraves”?
“Controle social” das decisões
governamentais?
Ponto de partida desta contribuição
O papel da Universidade e do conhecimento no
aperfeiçoamento da gestão ambiental pública
1
Conhecimento advindo
da experiência profissional
da aprendizagem social
+
Propostas de mudança deveriam ser
fundamen-tadas mais em
evidências
do que em
percepção
Políticas públicas
fundamentas em evidências são informadas por estudos científicos
Processo pelo qual
indivíduos organizam e interpretam suas
Visões de uma reforma
(...) é fundamental que o (...) licenciamento ambiental ganhe em rapidez, transparência e objetividade (...)1
Visões de uma reforma
(...) ▪ Má orientação governamental com superposição contraditória de políticas governamentais ▪ (...) queixa generalizada de que a percepção da população não é considerada nas audiências públicas (...)Qual reforma?
1
Críticas ao processo vêm de todos os lados
Se todos criticam, haveria algum valor no
licenciamento?
Houve avanços?
Quais foram?
Como identificar esses avanços?
2.
Perspectivas sobre a efetividade do
licenciamento ambiental
Como avaliar os resultados do
licenciamento ambiental?
Para avaliar resultados
1ª. Questão fundamental
Avaliar em relação a
objetivos
ou em relação a
expectativas
?
2
2ª. Questão fundamental
Qual a delimitação da avaliação pretendida?
◊ a “totalidade” do licenciamento?
◊ o licenciamento de grandes projetos? ◊ o licenciamento de fontes de poluição? ◊ recorte “nacional”, federal, estadual?
Licenciamento apoiado em avaliação de
subjetivas e dependem de interesses ou valores
devem ser negociados e representar entendimentos partilhados entre os atores
Quais são os objetivos?
2
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana
Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; (...)
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
Percepção ou evidências?
Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de
uma política ou programa governamental em
relação a seus objetivos?
2
1. Pela percepção dos setores envolvidos ou
interessados
Problemas:
i. limitado à experiência individual ou de
grupos >>>>> →→→→
parcial
ii. filtrado por sistemas de valores ou
2
2. Por resultados demonstráveis (evidências)
Mas:
i. requer pesquisa independente ou avaliação
externa (terceira parte)
ou
ii. reflexão ou autoavaliação estruturada da
parte dos principais envolvidos
Avaliar resultados por meio de evidências
Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de
uma política ou programa governamental em
relação a seus objetivos?
2
Avaliar em relação a
objetivos
por meio de
evidências
+
Como avaliar resultados?
expectativas (legítimas)
percepção (importante
e inevitável)
Para poder avançar a
partir do aprendizado
O que é efetividade?
Efetividade: situação em que uma ação (política,
programa, plano, projeto) ou uma entidade
(organização)
atinge seus objetivos
ou metas
Avaliar (resultados, eficácia, efetividade):
“o processo de julgar o valor de um objeto em análise”
Owen, JM ; Rogers, P. Program Evaluation, Forms
and Approaches. London: Sage, 1999
Estabelecer critérios de valor
Construir padrões ou referências Medir o desempenho e comparar
com as referências
Integrar evidências em um
julgamento de valor
compromisso (objetivos definidos) insumo (recursos alocados) ação/pro-dução (ações desen-volvidas) produtos (bens e serviços providos) Resultados (objetivos atingidos) EFICIÊNCIA EFICÁCIA
fonte: TCU, adaptado de ISSAI 3000/1/4, 2004
EFETIVIDADE
2
Avaliar por resultados
demonstráveis
Auditorias de desempenho são
uma ferramenta de avaliação
externa (terceira parte) / há
procedimentos padronizados
internacionalmente
Pesquisa acadêmica não
limitada a casos individuais ou
pequenas amostras
3.
3
Experiência dos primeiros anos de licenciamento
Área pretendida para expansão
Mina do Barreiro (MG)
Rejeita o EIA/RIMA da
Rodovia do Sol e determina a realização de EIA/RIMA para duplicação da Rodovia 40ª. Reunião Ordinária de Rodovia do Sol (SP) fo to : L .E . S á n ch e z
Experiência dos primeiros anos de licenciamento
1. Rodovia do Sol
2. Poliduto São Paulo/Brasília 3. UHEs Canoas I e II
4. Aterro sanitário São João 5. Incinerador Rek
6. UTE Paulínia
Papéis do processo de AIA
decisão projeto planej. ciação nego- gestão amb
1 X Ø Ø X 2 XX XX XX X 3 X XX X X 4 X X X X 5 X X Ø Ø 6 Ø Ø Ø Ø
Modificar projetos?
3
Avaliar os resultados
Evitar projetos é uma boa medida da
efetividade?
Melhorar projetos?
Reduzir impactos adversos?
Promover ganhos econômicos e sociais
com melhoria da qualidade ambiental?
Outros ?
Fonte: A.L.C. Gallardo (2004)
2002
Construção da pista ascendente da rodovia dos Imigrantes (1972)
Redução da supressão de vegetação
1972
Construção da pista
descendente da rodovia
3
Recursos ambientais de importância: - Manguezais - Praia - Recifes de coral Comunidades de pescadores
Projeto original previa dragagem de 3,5 Mm3
Análise técnica: localização inadequada, impactos subestimados
Modificação do projeto e nova localização reduziu dragagem para 0,77Mm3 fonte: Parecer Técnico 50/2012 COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA, 15/06/2012
Redução de impactos sobre recursos
ambientais de importância
3
Destaca-se que (...)
alterações no projeto que resultaram em significativos ganhos
ambientais, tais como
Evitar a supressão de duas lagoas (...),
modificação do método de lavra (...) não são utilizados caminhões fora de estrada, reduzindo o consumo de combustível e a emissão de particulados e de ruídos (...)
Redução de impactos por modificação de
projetos
3
Mas ... o outro lado da moeda
A barragem que não viu a floresta
font e: w w w .aprem av i. org. br
3
... O outro lado da moeda
A rodovia que não viu a caverna
3
“O governo paralisou a pavimentação de uma estrada na
Bahia que atropelou o maior lago
subterrâneo do Brasil
“A decisão ocorreu após a Folha ter noticiado no domingo que BR-135, obra do PAC estava destruindo o chamado Buraco do Inferno e outras cavernas do município de São Desidério, no oeste baiano.”
4.
Modificar projetos?
4
Avaliar os resultados
Evitar projetos é uma boa medida da efetividade? Melhorar projetos?
Reduzir impactos adversos?
Promover ganhos econômicos e sociais com melhoria da qualidade ambiental?
→
Não se trata de evitar projetos, mas de
Objetivos e Hierarquia de mitigação
Evitar impactos e prevenir riscos
Reduzir ou minimizar riscos e impactos adversos
Corrigir impactos adversos depois de sua ocorrência
Compensar impactos adversos que não puderem ser evitados ou
satisfatoriamente reduzidos EVITAR REDUZIR CORRIGIR COMPENSAR PREFERÊNCIA
4
MELHORARMelhorar a qualidade ambiental e as condições sociais = contribuição
Resultados do licenciamento ambiental
4
O que poderia explicar o “sucesso”?
Nos melhores casos,
Hipóteses:
Poder decisório é do órgão ambiental
Independência dos analistas
Capacitação dos analistas +
capacidade institucional
Participação pública de qualidade
Controle judicial
Se estas hipóteses se
confirmam, a “modernização” deveria ser cautelosa e
5.
De casos isolados a
alguns estudos
Estudos de caráter institucional
MPF, 2004
Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência
Banco Mundial, 2008
Licenciamento ambiental de empreendimentos
hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate
TCU, 2009
TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama
MPF 2004
universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve
atuação do MPF
métodos: compilação, análise e ordenamento de
pareceres de analistas periciais e assessores do MPF
algumas constatações sobre os EIAs:
não identificação de determinados impactos, identificação de
impactos genéricos e de impactos mutuamente excludentes
desconsideração de dados do diagnóstico ambiental
falta de justificativa quanto à metodologia empregada para
arrogar pesos aos atributos dos impactos
várias deficiências detectadas nos estudos tiveram origem em
falhas na elaboração dos termos de referência
Banco Mundial 2008
universo: licenciamento federal de projetos de energia métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama),
questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica
algumas constatações:
baixa qualidade dos EIAs, geralmente extensos e detalhados,
“porém focados principalmente no diagnóstico e que, muita vezes, não contribuem para questões do licenciamento"
multiplicidade de atores com grande poder discricionário e
poucos incentivos de colaboração, com destaque para o MP
frequente judicialização dos conflitos ambientais
falta de marco regulatório para tratar das questões sociais que
extrapolam a responsabilidade legal do proponente
sistemática ausência de monitoramento, fiscalização e
acompanhamento dos projetos licenciados
TCU 2009
universo: licenciamento federal de grandes projetos
de infraestrutura, petróleo e gás
questões:
O Ibama realiza uma avaliação contínua dos
impactos de cada obra?
“O sistema de gestão do processo de
licenciamento ambiental (...) utiliza critérios e indicadores que caracterizam [seus] (...)
benefícios (...)?”
“As etapas do processo de licenciamento
ambiental são padronizadas de forma a uniformizar a sua análise?”
métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama),
questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia
TCU 2009
algumas constatações:
o licenciamento ambiental federal “permanece focado na
emissão de licenças em detrimento dos reais efeitos
ambientais decorrentes dos projetos ou da efetividade das medidas mitigadoras e de gestão que são adotadas pelos empreendedores” (parag.3.79)
“Uma vez que o acompanhamento sistemático dos impactos
ambientais é deficiente, muitas informações importantes deixam de ser coletadas e avaliadas, dificultando o
aprendizado organizacional.“ (parag. 3.84)
“Inexistência de qualquer sistema de avaliação
(quantitativa ou qualitativa) dos benefícios (ambientais,
sociais e/ou econômicos) resultantes do processo de licenciamento” (achado 2)
(...)
Resultados do licenciamento ambiental
5
Conclusão provisória:
há diversas deficiências, mas os estudos sobre
a efetividade do licenciamento ambiental
tendem a buscar as deficiências e não a
apontar possíveis
benefícios
e identificar as
condições
que possibilitam atingir
resultados positivos
Retorno às questões iniciais
5
2. Qual o valor do licenciamento? =
qual a sua
contribuição e porque é importante?
1. Se houve avanços,
quais foram? como identificá-los?
3. Quais os pontos prioritários para aperfeiçoamento?
(= quais a
principais
deficiências)
4. Quais os pontos fundamentais sobre os quais não
poderia haver retrocesso?
Há divergências
de análise
Devido a diferentes
expectativas
percepções
bases de conhecimento
6.
6
Muitas recomendações sobre a mesa ...
Banco Mundial (2008)
“criação e promoção de mecanismos de
resolução de conflitos entre os atores do processo de licenciamento”
“elaboração de termos de referência por
equipe multidisciplinar baseada em processo de análise prévia do
empreendimento e da região onde se insere”
“preparação de Guia Operacional” para
definir os enfoques a serem utilizados nos estudos, bem como “o nível de
informação recomendado para a tomada de decisão”
6
Muitas recomendações sobre a mesa ...
Abema (2013)
“É notória a falta de objetividade na maioria dos processos de
licenciamento em virtude de normas imprecisas (...)”
“Estabelecer nova classificação de atividades (...)”
Recomendações sobre a mesa ...
TCU (2009):
elaborar padrões e normas
específicas para os procedimentos e critérios técnicos e metodológicos
adotados no processo de
licenciamento ambiental federal
tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e demais
documentos pertinentes ao licenciamento ambiental
estabelecer um acompanhamento
sistemático das condicionantes das licenças ambientais
(...)
7.
Três Conclusões
e uma Proposição
Conclusão 1
Para fortalecer o licenciamento ambiental deve-se:
7
Manter as condições que têm possibilitado os casos de sucesso e procurar reproduzi-las Sanar as deficiências demonstradas e sobre as quais há entendimento partilhado, ex.: Poder decisório do órgão ambiental Independência dos analistas Capacitação dos analistas e institucional Participação pública Controle judicial Necessidade de guias técnicos Fortalecimento dos órgãos ambientais Capacitação de todos os envolvidos Ampliar e qualificar espaços de participação pública Mais atenção à formulação dos TR
Conclusão 2
Reformas deveriam ser
fundamentadas
não
apenas na percepção dos interessados nem
somente na experiência profissional ou
militante ...
mas também
em evidências
oriundas do
conhecimento científico e nas conclusões de
estudos abrangentes
Conclusão 3
Muitos aperfeiçoamentos possíveis e
desejáveis
independem totalmente de
qualquer alteração da legislação
e
dependem apenas de vontade política dos
dirigentes dos órgãos ambientais
Há aperfeiçoamentos desejáveis de natureza
processual
e interinstitucional, mas há
diversos aperfeiçoamentos de natureza
técnica
perfeitamente cabíveis no marco
atual
Proposição: ponto de partida
Fundamentar as reformas no aprendizado
Proposição: um objetivo e um método
Reformas deveriam ser sistêmicas,
procurando compatibilizar as mudanças
propostas
problema relevante medidas propostas 1 2 3 4 n Tempos longos de tramitação Audiência públicas ocorrem tardiamente TRs não têm o devidoExemplo de matriz para análise de compatibilidade
Proposição: o fundamento
Avaliar os impactos
das mudanças
propostas e escolher
a alternativa que
gere maior impacto
positivo !!
Pós-escrito
1.
Estado dos ecossistemas e dos recursos
ambientais não têm melhorado
2.
Evitar ou reduzir a degradação não é
suficiente: é preciso recuperar a qualidade
do ambiente
3.
AIA de projetos tem limitações inerentes
4.AIA é
um dos
instrumentos da PNMA
5.
