Lúcio Cunha
INTRODUÇÃO
Na teoria do risco (DAUPHINÉ, 2001; REBELO, 2001; JULIÃO et al., 2009; CUNHA, 2013), este é definido sempre na articulação da possibilidade de manifestação de processos potencialmente perigosos, vistos através da sua probabilidade de ocorrência no tempo e da susceptibilidade diferenciada dos territórios no espaço, bem como da vulnerabilidade (s. a.) dos indivíduos, das comunidades e dos territórios, que lhes permite resistir e recuperar dessas manifestações. Estas duas faces da “moeda” dos estudos de riscos, sejam eles naturais, tecnológicos ou mistos correspondem à compreensão das chamadas “perigosidade” e “vulnerabilidade” que, conjuntamente, compõem o conceito de risco.
Se do ponto de vista da emergência e do socorro face aos desastres e catástrofes que correspondem às manifestações de risco, as intervenções são antigas, quase tão antigas como o próprio Ser Humano, e mais ou menos consolidadas do ponto de vista operacional, no plano académico e científico os estudos sobre riscos, pelo menos aqueles que utilizam explicitamente este termo, são relativamente recentes. Em regra, estes estudos necessitam de uma abordagem fortemente interdisciplinar, inerente quer aos processos envolvidos (Ciências da Terra e do Espaço, Ciências Sociais, Engenharia), quer às suas implicações ambientais, económicas e sociais (Ciências do Ambiente, Ciências da Saúde, Engenharia, Gestão). A Geografia, enquanto ciência de charneira entre Natureza e Sociedade, tendo como objecto principal o estudo dos territórios, das paisagens e das redes e fluxos que os articulam, desempenha um importante papel nos estudos sobre os diferentes tipos de riscos, quer na perspectiva do estudo dos processos e das suas consequências, quer, sobretudo, na cartografia das diferentes componentes envolvidas. Por via da necessária interdisciplinaridade, os conceitos que servem a ciência do risco são desenvolvidos e explicitados através de investigadores com diferentes formações científicas. Assim, apesar das muitas discussões e tentativas de clarificação, quer no plano teórico, quer no plano operativo (ex: JULIÃO et al., 2009), o conceito de risco ainda é portador de alguma polissemia que, não raras vezes, se presta mesmo a alguma confusão. O mesmo acontece necessariamente com as suas componentes principais, a perigosidade e a vulnerabilidade, que não têm, nem sempre, nem para todos, nem em todos os contextos, o mesmo significado.
O nosso entendimento (CUNHA e LEAL, 2012) é o de que o estudo do risco inclui seguramente a análise dos processos potencialmente perigosos (perigosidade, na falta de melhor termo para traduzir do inglês o termo hazard), decomposta na sua probabilidade temporal (probabilidade, s. s., ou eventualidade) e espacial (susceptibilidade) de ocorrência, combinada com o nível das consequências previsíveis sobre os indivíduos e a sociedade, ou seja com a vulnerabilidade (s. l.), que pode ser também decomposta na exposição de pessoas, no valor dos bens potencialmente afectados e na chamada
vulnerabilidade social ou vulnerabilidade (s. s.), que tem a ver, fundamentalmente, com as características e condições
socio-económicas e culturais que regulam a capacidade de resistência e de resiliência dos indivíduos e das comunidades face à manifestação de processos perigosos. Também no que diz respeito à vulnerabilidade, para além do conceito simples, centrado na sociedade, que acima foi apresentado, e tendo em conta a inserção das pessoas e das comunidades nos seus territórios e ambientes, é comum ouvir falar de vulnerabilidade dos lugares (CUTTER, 1996; NOSSA et al., 2013), na vulnerabilidade dos territórios e na vulnerabilidade ambiental (ou socio-ambiental; FREITAS et al., 2012; FREITAS e CUNHA,
2013).
Assim, independentemente do tipo de risco considerado, um dos passos fundamentais para a sua análise é a construção, com base no conjunto de factores condicionantes ou de pré-disposição dos processos potencialmente perigosos, sejam eles naturais, tecnológicos ou mistos, de modelos que permitam prever a sua distribuição no tempo e no espaço, modelos
1 Este texto retoma e pretende sintetizar alguns trabalhos anteriores do autor acerca da importância da vulnerabilidade e, particularmente,
da vulnerabilidade social na avaliação, cartografia e gestão dos riscos naturais. Particularmente, retoma e completa o texto que foi apresentado no livro de Homenagem ao Professor Doutor Fernando Rebelo, intitulado “Vulnerabilidade: a face menos visível do estudo dos riscos naturais” (CUNHA, 2013).
que terão de ser validados, posteriormente, pelo inventário cartográfico das manifestações anteriores desses processos. Mas, para além disso, importa considerar as consequências das manifestações dos processos potencialmente perigosos e estas decorrem, sobretudo, do modo como as pessoas e os seus bens a eles se expõem, bem como do modo como as características económicas, sociais e culturais permitem à sociedade enfrentá-los, resistir-lhes e deles recuperar. Dito doutro modo, quer do ponto de vista teórico, quer, sobretudo, do ponto de vista da aplicação, não basta o estudo da perigosidade dos fenómenos. É essencial conhecer a vulnerabilidade dos indivíduos, das comunidades, dos lugares, dos territórios e do ambiente, para poder aplicar de modo correcto os estudos de riscos ao planeamento, ao ordenamento do território e à promoção de políticas e práticas de socorro e emergência, no âmbito da protecção civil.
O exemplo de algumas das principais catástrofes à escala global mostra que a exposição de pessoas e bens, bem como as características socio-económicas e culturais das populações, desempenham um importante papel na compreensão dos riscos. Por exemplo, se tomarmos como comparação duas enormes catástrofes como os sismos do Haiti de 12 de Janeiro de 2010 (magnitude de 7, com 223000 mortos, 1200000 desalojados e 8 mil milhões de dólares de prejuízo) e do Japão de 11 de Março de 2011 (magnitude de 8,9, com cerca de 28000 mortos, 410000 desalojados e 210 mil milhões de dólares de prejuízo), temos a clara percepção da importância da vulnerabilidade no modo como o risco se manifesta, como as sociedades o enfrentam e dele recuperam. Com uma magnitude maior, com um maremoto associado, com a destruição de uma central nuclear, o Japão regista, de facto, um prejuízo económico 25 vezes superior, mas um número de mortos 8 vezes inferior e um número de desalojados 3 vezes inferior. A capacidade económica, a organização social e a cultura de risco funcionam, nesta comparação, claramente a favor da menor vulnerabilidade do Japão.
Poderíamos ir buscar diferentes exemplos, poderíamos seleccionar casos nacionais, poderíamos até tentar mostrar como, nalguns casos, o factor exposição de pessoas e de bens se sobrepõe à chamada vulnerabilidade social (CUTTER, 2011), como parece acontecer em Coimbra (Portugal), por exemplo no que diz respeito aos riscos geomorfológicos ou ao risco de inundação. No município de Coimbra, os processos de urbanização difusa, ligados à especulação imobiliária e a alguma deficiência nos processos de planeamento e ordenamento do território, que caracterizaram as últimas décadas do século XX e os primeiros anos do século XXI, levaram frequentemente à construção de habitações para as classes média e média alta em locais que, pela sua elevada perigosidade, eram absolutamente desaconselháveis. No caso dos riscos geomorfológicos essa elevada perigosidade estava associada aos declives, às condições geológicas ou, mais frequentemente, à perigosa associação destes dois factores (FREIRIA et al., 2009). No caso dos riscos hidrológicos, porque a regularização do Mondego e a construção do complexo de barragens centrado na barragem da Aguieira nos anos 80 do século passado, levou as pessoas (individual e colectivamente, os proprietários, mas também os construtores, os promotores imobiliários assim como os próprios decisores técnicos e políticos) a pensar e a fazer pensar que a planície de inundação a jusante de Coimbra tinha passado a ser absolutamente segura (REBELO, 2010, p. 91), pelo que os terrenos deste espaço, que, pelos riscos inerentes e pela potencialidade dos seus solos deveriam estar reservados para a produção agrícola, passaram a ser utilizados para a construção de moradias. Nestes casos, são as classes média e, mesmo, média alta a ser mais afectadas pelos processos perigosos (como aconteceu no Inverno de 2000/2001), ao contrário do que normalmente ensinam os estudos sobre vulnerabilidade social.
Demonstrada, através destes exemplos perigosamente simples, a importância da vulnerabilidade, importa agora ver como pode esta ser analisada, estudada, cartografada, gerida e incluída no processo de análise dos riscos e nos processos de ordenamento do território.
Em regra, a exposição de pessoas e a determinação do valor dos bens potencialmente afectados por um processo perigoso podem ser calculadas, de modo aparentemente simples, através de alguns dados estatísticos. A cartografia da densidade populacional, por um lado, e dos edifícios e das infra-estruturas (vistos através da sua densidade espacial; tipologia; qualidade; idade; valor económico e valor simbólico; importância estratégica), por outro, em regra, resolvem, pelo menos parcialmente, estes problemas. Claro que sobram, acerca desta matéria, muitas dúvidas e questões. Em muitos casos de manifestação de processos perigosos, sobretudo daqueles mais imprevisíveis ou que têm um efeito mais instantâneo e destrutivo, como por exemplo a ocorrência de um sismo, de uma tempestade ou, mesmo, de uma cheia rápida, a exposição da população à escala local (centro urbano, aglomerado local, estância de veraneio, por exemplo) depende muito do tempo (de férias ou de trabalho; de dias úteis da semana ou do fim de semana; da noite ou do dia; da hora habitual das refeições ou das horas normais de trabalho), bem como depende das concentrações sazonais, semanais ou diárias que acontecem em diversos espaços públicos (centros comerciais; espectáculos desportivos; manifestações culturais ou religiosas, etc.). E é sabido que este tipo de informação não cabe nos números genéricos dos valores da população presente e residente ou da densidade populacional, habitualmente disponíveis através das estatísticas mais gerais.
No entanto, a vulnerabilidade social, por se tratar de um elemento mais complexo, de percepção subjectiva e com conotações culturais e educacionais, parece ser de mais difícil avaliação. Procura-se, habitualmente, a sua avaliação, através de uma fórmula ou de um índice (por exemplo do género do IDH3) que sintetize a complexidade de estados e relações económicas, sociais e culturais, que caracterizam uma comunidade, bem como o suporte territorial que em cada momento lhes é próprio, características que lhe permitem enfrentar, resistir e recuperar das manifestações de um processo perigoso.
Associados ao conceito de vulnerabilidade social, aparecem muitas vezes os conceitos de resistência e de resiliência de sociedades e territórios face à manifestação de processos perigosos. Este último conceito tem vindo a ser utilizado como paradigmático no estudo dos riscos naturais, falando-se hoje muito de ambientes resilientes, de territórios resilientes, de cidades resilientes, de comunidades resilientes. A resiliência, ou seja a capacidade de recuperação para um estado de equilíbrio anterior à manifestação de um desastre ou catástrofe (adoptando o conceito ecológico/ambiental ou, mesmo, o conceito físico do termo), não é completamente independente das próprias condições de resistência de sociedades e territórios, impostas pelas suas características económicas, sociais e culturais, mas tem também que ver com a capacidade dos sistemas e das instituições de socorro e emergência, nomeadamente no que diz respeito quer à rapidez de intervenção, quer à eficácia de actuação.
Por outro lado, pelo menos no âmbito dos riscos, a resiliência nem sempre será completamente desejável ou nem sempre deverá ser aplicada a todas as sociedades e territórios da mesma forma, por exemplo pela necessidade de reduzir a exposição de pessoas e bens a processos perigosos recorrentes. Citaremos, como exemplos portugueses, as manifestações do risco de erosão costeira ou do risco de incêndio florestal, em que a capacidade de recuperação rápida e eficaz das populações e dos bens eventualmente afectados, mais não faz do que sujeitá-los a novas manifestações dos mesmos riscos. Do mesmo modo poderíamos também afirmar que a resiliência não convém a todos os territórios, ou seja, que nem sempre a recuperação para a situação anterior é a melhor situação para enfrentar futuras manifestações dos processos potencialmente perigosos. Se os níveis de vulnerabilidade são anormalmente elevados, o que acontece, no caso português, em determinadas populações rurais isoladas e envelhecidas ou em determinados bairros urbanos, por exemplo nos centros históricos das principais cidades hoje muito degradados, em vez de se procurar uma recuperação para um estado próximo do estado de equilíbrio precário anterior, as manifestações de risco deverão ser utilizadas como pretexto de realojamento e relocalização de pessoas ou mesmo, em casos extremos, para processos de requalificação urbana, desde que socialmente justos.
De acordo com MENDES et al. (2009 e 2011) o conceito de vulnerabilidade social pode ser decomposto em duas componentes principais: a criticidade, que corresponde ao conjunto de características e comportamentos dos indivíduos e comunidades que podem contribuir para a ruptura do sistema e para a quebra dos recursos das comunidades que lhes permitiriam responder ou lidar com sucesso com cenários de desastre ou catástrofe; e a capacidade de suporte, que diz respeito ao conjunto de infra-estruturas territoriais que permite à comunidade reagir em caso de desastre ou catástrofe. Podemos, assim, dizer que enquanto a criticidade tem a ver, essencialmente, com a capacidade de resistência das comunidades, a capacidade de suporte diz respeito, sobretudo, às condições de resiliência ou capacidade de recuperação da sociedade face à ocorrência de um evento perigoso.
Para sintetizar os diferentes parâmetros a considerar na vulnerabilidade social podem ser utilizados índices que combinem dados estatísticos diversos (demografia, economia, educação, saúde, cultura, nível de organização social, infra-estruturas territoriais locais, integração em infra-estruturas regionais e nacionais, etc.).
CUTTER (1996) propõe como procedimento estatístico de síntese, o índice SoVI que no fundo corresponde a análise multivariada por componentes principais dos indicadores das principais variáveis acima referidas. Esta técnica tem sido utilizada com sucesso em Portugal, quer em estudos à escala nacional (MENDES et al., 2011; CUNHA et al., 2011), quer em trabalhos realizados à escala regional (FREITAS e CUNHA, 2012; FREITAS et al., 2012) ou municipal (MENDES et al., 2011; CUNHA
et al., 2011; CUNHA e LEAL, 2012). No caso brasileiro o mesmo método foi aplicado com sucesso, por exemplo, a um conjunto de municípios do Estado de S. Paulo (FREITAS e CUNHA, 2013). Outros índices mais simples são também utilizados, como o proposto por SANTOS (2015), com base num Relatório Técnico da Secretaria Municipal de Assistência Social de Fortaleza
3 Índice de Desenvolvimento Humano, desenvolvido e utilizado pelo PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) para
classificar o desenvolvimento dos países à escala global e que se assenta essencialmente em três grandes critérios (esperança média de vida à nascença; índice de educação; e produto interno bruto per capita).
(SEMAS, 2009), índice que associado ao índice de fragilidade ambiental, permitiu ao Autor o estabelecimento de uma cartografia de riscos ambientais para o município de Fortaleza.
VULNERABILIDADE OU VULNERABILIDADES E A SUA TERRITORIALIDADE: OS
DADOS, AS ESCALAS E AS UNIDADES DE ANÁLISE TERRITORIAL
É sabido que que diferentes processos perigosos afetam diferentes elementos espostos de diferentes modos, provocando, também, diferentes reacções na busca de lhes resistir ou deles recuperar. Ou seja, o estudo da vulnerabilidade depende do tipo de risco considerado. Por exemplo, no âmbito dos riscos geomorfológicos, os deslizamentos e a erosão hídrica têm consequências completamente distintas nas comunidades humanas por eles afetadas. Enquanto no primeiro caso são afetadas, sobretudo e um pouco por esta ordem, vias de comunicação, edifícios e terrenos (rurais ou urbanos; agrícolas, florestais ou matos), no segundo caso são afetados, em regra, fundamentalmente, terrenos agrícolas, de pastagem ou de matos. O mesmo acontece, por exemplo, quando comparamos a vulnerabilidade a processos de inundação e a sismos. Enquanto no primeiro caso o tipo de edifícios, os materiais de construção e a idade não parecem ser determinantes, no segundo caso, estas características são absolutamente fundamentais para entender a capacidade de resistência do edificado face a um sismo. Por isso, os modelos de análise e de cartografia da vulnerabilidade (quer no que se refere à exposição de pessoas e bens, quer, mesmo, no que se refere à vulnerabilidade social) têm de ter conta diferentes elementos de partida e diferentes tipos de informações, consoante o tipo de risco considerado.
Outra questão importante é, como sempre em Geografia e também no estudo dos riscos, a questão da escala. Os modelos de avaliação e para a cartografia da exposição de pessoas, do valor dos bens e da vulnerabilidade social, ao sintetizarem a informação estatística disponível, dependem muito da escala da análise. Em primeiro lugar, porque nem todos os dados estão disponíveis para os diferentes níveis escalares. Por exemplo, quando pensamos em dados da economia, da cultura, da educação ou da saúde, muitas vezes os dados disponíveis à escala nacional ou regional, deixam de o estar à escala do município e, mais ainda, quando pretendemos trabalhar à escala da freguesia ou da secção estatística. Por seu turno, os dados muitas vezes levantados em trabalho de campo, em inquéritos ou através de fontes informais, podem ser recolhidos à escala da secção estatística, do bairro, do lugar ou da freguesia, mas muito dificilmente podem ser obtidos para níveis escalares mais amplos, como o nível municipal, regional ou nacional. Por isso, e em regra todos os investigadores o afirmam, nos mapas de riscos, tanto no que se refere à perigosidade, como no que se refere à vulnerabilidade, não há lugar para a extrapolação entre escalas. Os resultados a nível nacional não podem ser extrapolados para os níveis regional e local, assim como os dados recolhidos a nível local não podem ser generalizados para níveis escalares mais amplos.
Finalmente, um outro problema metodológico prende-se com o significado das unidades territorias utilizadas para cartografar os diferentes elementos da vulnerabilidade. Quando se trabalha à escala local (ou municipal), as unidades territoriais com significado estatístico (freguesias, secções e subsecções estatísticas) não representam, objectivamente, as realidades territoriais concretas e vividas quotidianamente pela população. No caso das freguesias, estas são demasiado amplas e heterogéneas para se atingir o nível de discriminação conseguido com os mapas de perigosidade ou susceptibilidade baseados em dados geomorfológicos, geológicos, hidrográficos e de uso do solo, que normalmente são representadas tendo como unidade de representação o pixel escolhido pelo investigador (em regra da ordem dimensional dos poucos metros quadrados). Quando se pretende maior nível de pormenor, ou seja quando se trabalhar ao nível da secção ou da subsecção estatística, verificamos que estas unidades, apesar da sua menor dimensão, não apresentam homogeneidade nem coerência territoriais capazes de justificar lógicas de planeamento ou ordenamento do território. Daí que, por vezes, seja necessário recorrer à delimitação de novas unidades territoriais, dotadas de coerência e homogeneidade internas e capazes de suportar a informação estatística das unidades menores disponíveis, no caso, das subsecções estatísticas (CUNHA e LEAL, 2012).
As muitas indefinições no processo de avaliação e modelação da vulnerabilidade, entre as quais se conta, também, a grande dificuldade de tradução quantitativa de muitos factores ligados, por exemplo, aos graus de organização social e à cultura (ALEXANDER, 2011, cit. por FREITAS e CUNHA, 2013, p. 19) fazem com que, muitas vezes, e independentemente das escalas de análise, haja vantagem em considerar outros dados para além dos dados estritamente quantitativos. Assim, para além dos dados susceptíveis de tratamento estatístico directo, parece haver grandes vantagens em utilizar também os níveis de percepção sobre os processos potencialmente perigosos, sobre os territórios em que se manifestam e sobre a vulnerabilidade das comunidades, quer das próprias populações, quer dos agentes intervenientes nos processos de decisão política, de protecção civil e de socorro e emergência (stakeholders). Por isso, se propõe nalguns trabalhos
(CUNHA et al., 2011) que os estudos de vulnerabilidade social integrem ou, pelo menos, sejam de algum modo aferidos, no caso da criticidade, através de inquéritos à população, e no caso da capacidade de suporte, por entrevistas ou inquéritos aos stakeholders.
LIÇÕES DE ALGUNS CASOS DE ESTUDO: A TERRITORIALIZAÇÃO DA
VULNERABILIDADE
Hoje fala-se com frequência de territórios e, mesmo, de paisagens de risco! Por exemplo, a diferenciação que os condicionalismos naturais impõem em altitude nas montanhas portuguesas, justifica uma distribuição em andares de paisagens e de riscos associados. No caso da Serra da Estrela, a compartimentação num andar agroflorestal, mais baixo, num andar essencialmente florestal, intermédio, e num andar de matos de altitude, no sector mais elevado (andares mesotemperado e mesomediterrânico – dos 400 aos 900m; supratemperado e supramediterrânico – dos 900 aos 1600m; e orotemperado superior – acima dos 1600m; JANSEN, 2002) justifica um escalonamento em altitude dos principais riscos naturais, com os riscos geomorfológicos e os incêndios florestais a predominarem no andar inferior, os incêndios florestais no andar intermédio, e os riscos climáticos (quedas de neve, nevoeiros, ventos fortes) a prevalecer no andar mais elevado. Um outro exemplo estará na modificação das paisagens rurais do Centro e do Norte de Portugal onde, por força do abandono progressivo da agricultura, a partir dos anos 60 do século passado (emigração para os países da europa e migração para as principais cidades do país), aconteceu um abandono significativo pelas populações, não só dos terrenos agrícolas, rapidamente transformados em terrenos florestais e de matos, e dos próprios terrenos florestais. Esta modificação da ocupação dos territórios rurais, com consequente aumento das paisagens florestais, levou a um incremento do risco de incêndio que, apesar dos esforços das autoridades políticas, se tem manifestado de modo contínuo e mesmo crescente nas últimas 4 décadas.
A diferenciação territorial dos riscos naturais assenta tanto na distribuição espacial das manifestações dos processos potencialmente perigosos em função das características físicas (relevo, geologia, condições hidrológicas, vegetação e mesmo uso/ocupação do solo), como reflecte também, directa ou indirectamente, a diferenciação territorial das condições demográficas, económicas, sociais e culturais das populações. Dito doutra forma, se, de facto, existem territórios e paisagens de risco a diferentes escalas, estes territórios e paisagens dependem tanto dos factores de predisposição dos processos perigosos, como das condições de vulnerabilidade que lhes são afectas.
S. CUTTER (1996, citada por P. NOSSA et al., 2013) fala mesmo de vulnerabilidade do lugar que compreende a vulnerabilidade biofísica (vulnerabilidade ambiental) e a vulnerabilidade social. Do cruzamento das duas surge o conceito de vulnerabilidade do lugar, independentemente da escala que o lugar assuma.
No âmbito de um projecto de investigação interdisciplinar para avaliação do risco e da vulnerabilidade social em Portugal4, foram produzidos para o conjunto do país, com desagregação à escala concelhia, e para sete municípios da Região Centro, com desagregação à escala da freguesia, mapas de criticidade, de capacidade de suporte e, através do seu cruzamento, de vulnerabilidade social (MENDES et al., 2009; CUNHA et al., 2011). Apesar das diferenças metodológicas impostas pela diferença de escala, nos resultados cartográficos finais, ressaltam, à escala nacional, as melhores condições do litoral face ao interior, do sul face ao norte e das áreas mais urbanizadas, nomeadamente das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e dos municípios sede de distrito, face aos municípios francamente mais rurais. Outra nota é a de que, embora em muitos dos casos extremos (de muito alta ou de muito baixa vulnerabilidade social), as duas componentes da vulnerabilidade social convirjam, ou seja os municípios com baixa criticidade apresentam também uma alta capacidade de suporte e vice-versa, na maior parte dos casos, não se encontra a esperada correlação linear negativa entre criticidade e capacidade de suporte. O mesmo acontece, aliás, com o comportamento das freguesias na análise efectuada a nível concelhio. Na opinião dos autores, este facto traduz, muito provavelmente, o peso das diferentes estratégias públicas adoptadas pelos municípios em questão, para o seu conjunto ou para algumas das suas freguesias, no sentido da dotação em infra-estruturas ou na promoção da qualidade de vida das suas populações. Por exemplo, na análise efectuada para o caso do município de Coimbra, a criticidade elevada e muito elevada das freguesias da cidade é nuns casos compensada por uma boa capacidade de suporte e noutros casos não, o que torna a cidade particularmente heterogénea no mapa final da vulnerabilidade social, com freguesias como S. Bartolomeu (centro histórico degradado) e Santa Clara (em grande parte,
4 Projecto PTDC/SDE/72111/2006 – “Risco, vulnerabilidade social, estratégias de planeamento: uma abordagem integrada”, coordenado
uma área de expansão recente) a apresentarem valores muito elevados e Santo António dos Olivais (área urbana mais valorizada), valores muito baixos.
No caso do município de Torres Novas (CUNHA e LEAL, 2012) o exercício efectuado mostra uma forte diferenciação dos valores da vulnerabilidade em função dos processos perigosos considerados, bem expressa nas respectivas cartografias. No entanto, este facto tem, sobretudo, a ver com o modo como se faz a exposição de pessoas e bens, já que a vulnerabilidade social se mantém semelhante para os diferentes tipos de processos. O mapa da vulnerabilidade social mostra claramente a importância da vulnerabilidade muito baixa e baixa nos territórios urbanos (Torres Novas/Lapas e Riachos), relativamente bem infra-estruturados, com uma população etaria e socialmente mais equilibrada, e valores elevados a muito elevados nos pequenos aglomerados rurais, com uma população fortemente envelhecida, sem grandes recursos económicos e com uma infra-estruturação deficiente.
CONCLUSÃO
A cartografia da vulnerabilidade social, nas suas duas componentes, a criticidade (mais relacionada com as características das populações) e a capacidade de suporte (mais relacionada com a infra-estruturação dos territórios) permite uma análise comparativa entre as diferentes áreas do país ou de cada um dos municípios, dado fundamental para uma gestão mais eficaz dos recursos e das infra-estruturas disponíveis em caso de desastre ou catástrofe, logo, também, para uma melhor adequação das diferentes políticas públicas em curso, nomeadamente das que se relacionam com a protecção civil, a emergência e o socorro.
Ao permitirem a definição de estratégias de mitigação do risco e de medidas de protecção civil adequadas, ou seja, que tenham em atenção a especificidade de cada comunidade e de cada território, os estudos de vulnerabilidade e, particularmente, os estudos de vulnerabilidade social, acabam por desempenhar um importante papel no desenvolvimento de acções de ordenamento do território. Isto porque uma vez bem conhecidas as cartografias de susceptibilidade e perigosidade do território, logo as probabilidades para o “onde” e o “quando” dos processos perigosos, as intervenções possíveis pelas diferentes autoridades (políticas, administrativas, de segurança e protecção civil) no sentido do “que” e do “como” fazer, vão quase sempre no sentido de ultrapassar os condicionalismos impostos pelas vulnerabilidades, seja através da redução da exposição de pessoas e bens, seja reduzindo a vulnerabilidade social, com o aumento da capacidade de resistência e de resiliência dos indivíduos e comunidades.
No caso dos riscos geomorfológicos ou hidrológicos, por exemplo, a redução da exposição aos processos perigosos tem quase sempre a ver com o forte condicionamento à construção de habitações em áreas de susceptibilidade elevada5 e, também, com a não utilização destas áreas para a construção de edifícios destinados a serviços de utilização colectiva (escolas; igrejas) ou que originem concentração de pessoas com dificuldades ao nível da mobilidade (hospitais; lares de terceira idade; creches). Uma das possibilidades de contrariar a construção de habitação privada em locais de elevada susceptibilidade passa, por exemplo, pelo papel responsável das companhias seguradoras, que deverão adequar os valores dos prémios ao nível de risco ou de perigosidade expectáveis. No que se refere à construção de edifícios públicos ou de infra-estruturas uma das soluções passa pelo rigoroso cumprimento dos Planos Directores Municipais, nomeadamente no que se refere às condicionantes impostas pelas leis da RAN e da REN, de modo a deixar as áreas mais sensíveis em termos de inundações e movimentos de vertentes, livres de exposições comprometedoras.
No que se refere à redução da vulnerabilidade social, é mais difícil apresentar soluções evidentes, sobretudo de curto prazo, já que as condições demográficas, culturais, sócio-económicas e infra-estruturais das comunidades levam, como é sabido, muitos anos a desenvolver e, quase sempre, fogem a determinismos simples, impostos por políticas públicas ou mesmo por práticas de intervenção. Seja como for, um bom conhecimento das condições e das dinâmicas reais de cada comunidade e de cada território, em termos de vulnerabilidade social, permitirá uma maior atenção das autoridades e uma mais fácil intervenção em caso de catástrofe.
O planeamento, a criação de cenários, os exercícios de simulação, o estabelecimento de estruturas de retaguarda para os principais sistemas públicos vitais (energia, água, telecomunicações), o estabelecimento de corredores de circulação prioritária para os agentes de protecção civil são apenas alguns dos modos de preparação das populações para situações de desastre e catástrofe, contribuindo para um aumento efectivo da cultura de risco, logo para a redução da vulnerabilidade,
5 A ser aceite a construção de habitações em áreas de instabilidade ou seja de forte susceptibilidade geomorfológica, esta construção deve ser
o que permite não só a redução dos impactos, mas também uma mais fácil recuperação após as manifestações de risco. Por estas razões, parece haver uma grande vantagem em integrar, de facto, a avaliação da vulnerabilidade social nos processos de decisão em termos de gestão do risco e de emergência e protecção civil.
Com os exemplos aqui apresentados de forma sucinta, procurámos mostrar que existe uma forte variação espacial dos valores da vulnerabilidade e, particularmente, dos valores da vulnerabilidade social. Independentemente da escala a que estes valores são calculados e cartografados, podem registar-se contrastes muito significativos mesmo em pequenos espaços, em função quer das características próprias dos territórios, da estrutura social e da dinâmica económica das populações, quer, sobretudo, como atrás referimos, do modo como são postas em prática as políticas de ordenamento e de desenvolvimento regional e local.
No domínio dos estudos sobre vulnerabilidade há ainda muito a fazer. Falta, por exemplo, uma análise diacrónica das condições de vulnerabilidade para o conjunto do país ou para alguns dos seus municípios, mas estamos em crer que, também a diferentes escalas, nos últimos 20 anos tem aumentado muito a assimetria entre territórios e os grupos sociais que os ocupam. Por exemplo nos municípios do interior rural do país, ou nos lugares mais remotos, o despovoamento, o envelhecimento, a perda de equipamentos nas áreas da educação, da saúde e da justiça, são importantes factores que fazem, por um lado baixar a exposição de pessoas e bens, mas, por outro, aumentar a vulnerabilidade social dos poucos que ficam.
Apesar das diferenças em termos de metodologia, logo também do tipo de dados a utilizar, os modelos utilizados apresentam consistência nas diferentes escalas, permitindo a definição de estratégias de mitigação do risco e medidas de protecção civil que tenham em conta a especificidade de cada caso. Como modelo ideal de intervenção, sugere-se, assim, uma integração dos estudos feitos a diferentes escalas, uma vez que os estudos elaborados à escala nacional permitem o estabelecimento de recomendações gerais, estratégicas e estruturais, enquanto os estudos de nível local, seja a nível do município, seja a nível da freguesia, permitem lançar as bases para o planeamento urbano e de emergência, assim como definir as intervenções específicas e as acções de mitigação possíveis.
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