PARTICIPAÇÃO DE SETORES POPULARES E DA SOCIEDADE CIVIL NO PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

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CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

LUIZ FENELON PIMENTEL BARBOSA

PARTICIPAÇÃO DE

SETORES POPULARES E DA SOCIEDADE CIVIL

NO PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Processo Legislativo.

Brasília 2011

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1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO

Título; PARTICIPAÇÃO DE SETORES POPULARES E DA SOCIEDADE CIVIL NO PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

Autor; Luiz Fenelon Pimentel Barbosa

Instituição; Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR CÂMARA DOS DEPUTADOS

Data; 31 de março de 2011 Orientador.

Resumo:Identificação da participação social no processo legislativo orçamentário federal, os dispositivos formais disponíveis para esta participação e os resultados alcançados.

2. APRESENTAÇÃO

Durante toda minha vida profissional me interessei pela participação de setores populares nas atividades políticas. Apesar de formado em Economia, minha atuação profissional sempre foi como professor, ou na política, como formador, assessor de segmentos políticos, assessor de instituições da sociedade civil, assessor do executivo e de parlamentares.

Há mais de dez anos, entrei em contato com a questão orçamentária ao desenvolver assessoria junto ao Instituto de Meio Ambiente do Distrito Federal e posteriormente na Representação do Governo do Rio Grande do Sul.

Do ano 2000 a 2002, tive a oportunidade de trabalhar pela segunda vez no Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC, quando participei de projeto de acompanhamento da execução do que se denominava Orçamento Criança, desenvolvido a partir de um convênio com a UNICEF. Também tive ativa participação na estruturação da articulação de várias entidades, que se denominou Fórum de Orçamento Brasil – FBO.

No projeto, realizávamos um acompanhamento crítico da execução dos programas e atividades orçamentárias destinadas à atenção a crianças e adolescentes, subsidiando atividades de questionamento aos Ministérios e ao

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executivo Federal. O FBO desenvolveu articulações de entidades nacionais da sociedade civil, questionando as atuais práticas orçamentárias, chegando a apresentar na Comissão de Participação Legislativa, através de entidades, um projeto de lei de Responsabilidade Social à Câmara dos Deputados.

Em base à minha prática anterior, comecei a estabelecer contatos mais estreitos com entidades que trabalhavam com setores populares, particularmente a Cáritas Brasileira, entidade católica vinculada à Conferência Nacional Brasileira de Bispos – CNBB.

Com a Cáritas, tive a oportunidade de desenvolver interessante trabalho com setores populares do município de Barreiras na Bahia, realizando assessoria e oficinas (doze) com setores da comunidade, apoiando-os na prática de controle social da utilização dos recursos orçamentários destinados ao município e orientando na maneira de viabilizar recursos para as atividades por eles definidas como prioritárias.

Este trabalho serviu de base para a apresentação de minha monografia no curso de Especialização em Movimentos Sociais, Organizações Populares e Democracia Participativa, na UFMG – 2008.

Posteriormente, com o apoio de Cáritas e o patrocínio da CNBB, desenvolvi, no ano de 2008, o projeto Controle Social de Políticas Públicas Para Entidades de Apoio e Defesa de Pessoas Com Deficiência, realizando seis seminários nacionais e várias visitas à Câmara dos Deputados, conseguindo, através de sua prática incluir emenda ao artigo 4º da LDO de 2008, garantindo prioridade orçamentária para as atividades destinadas à atenção de pessoas com deficiência.

Através desta experiência e de outros exemplos de atividades em torno à questão orçamentária, verifiquei que é grande o desconhecimento dos setores populares sobre os dispositivos legais e as possibilidades existentes de participação social no processo legislativo orçamentário. Também são limitados os registros organizados desta atividade.

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3. PROBLEMA

Hoje muito se fala em prioridades de políticas públicas e políticas sociais quando é debatida a atuação governamental. Particularmente, considero que estes termos utilizados em um contexto amplo são auto explicativos. As políticas públicas são as diretrizes e metas, utilizadas pelos governos, para orientar suas ações. Supostamente a “linha de atuação” do governo deve ser explicita e accessível a todos, garantia estipulada na Constituição de 1988.

Também em sentido amplo, todas as políticas públicas são políticas sociais, mesmo aquelas elaboradas em gabinete que, ao serem aplicadas adquirem um caráter social, por seu impacto. Por exemplo, podemos mencionar a política de desenvolvimento da energia nuclear. A formulação de uma política com estas características, mesmo que realizada somente por técnicos altamente especializados, terá em sua aplicação enorme impacto social, direta ou indiretamente, para o bem ou para o mal.

No entanto, hoje se utilizam estes termos de maneira bastante específica. Cada vez mais as políticas públicas são entendidas como ações de governo, planejadas e explícitas e políticas sociais como aquelas destinadas a atender prioridades de setores mais pobres da população, em situação de risco ou vítimas de preconceitos e discriminação.

A partir do retorno do País ao regime democrático, particularmente a partir da Constituição de 1988, que incorpora em seu texto dispositivos neste sentido, a participação social na elaboração de políticas públicas e políticas sociais vêm se dando de maneira crescente, não só pela continuidade e consolidação do processo eleitoral democrático de escolha dos governantes e representantes da sociedade, mas pela participação organizada de amplos segmentos em foros oficiais ou informais de debates e decisões sobre políticas públicas e na pressão direta realizada através de poderosas mobilizações sociais.

Mas existe uma grande distância entre as reivindicações sociais, mesmo as formalmente aceitas pelas instâncias de poder e sua transformação em políticas públicas. Neste meio de caminho muitas decisões não se concretizam.

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atividades administrativas de governo, qualquer decisão , para se transformar em política pública e ação efetiva, necessita estar prevista na lei orçamentária, ou nela vir a ser incluída.

Em passado recente era comum ouvir-se do gestor público a argumentação de que tal ou qual pleito era justo, mas que era impossível atendê-lo por não haver previsão orçamentária. Exemplo extremo desta situação, cito as reivindicações de reajuste do salário mínimio, normalmente realizadas por ocasião do dia 1º de maio, dia tradicional de luta dos trabalhadores. Como esta data não correspondia ao calendário de elaboração e tramitação das leis orçamentárias, era relativamente fácil a utilização do argumento da não previsão orçamentária para negar o pretendido reajuste salarial.

Com o avanço do processo democrático, abertura e publicidade dos processos de elaboração de políticas públicas e orçamentária, aliado ao avanço, maior formação e conhecimento dos movimentos sociais, estes passaram a reivindicar a previsão do valor orçamentário para o salário mínimo desejado a partir da tramitação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, em uma clara mudança de atitude. Colocam como secundária uma eventual luta por ocasião do 1º de maio, priorizando a atuação direta no processo decisório orçamentário no momento em que se pode consolidar, nas leis orçamentárias, a previsão salarial para o ano do seguinte exercício. (Talvez isto retire um pouco do caráter romântico das grandes lutas operárias ocorridas no 1º de maio, mas sem dúvida reflete um avanço do processo democrático e de participação social nas políticas públicas.)

Em decorrência do exposto, podemos afirmar que o avanço da democracia se expressa também na criação e consolidação de dispositivos legais que possibilitam maior participação social no processo legislativo orçamentário e que cada vez mais os segmentos sociais reconhecem este campo de ação como fundamental para a consecução de seus objetivos.

Assim, para o aprimoramento do processo democrático e maior efetividade da participação dos movimentos sociais é fundamental a resposta de questões como as colocadas abaixo.

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Quais os dispositivos legais de participação social e da sociedade organizada no processo legislativo orçamentários? Quais as experiências de participação ocorridas de 2000 a 2010? Qual o resultado obtido pela participação social neste período?

4. OBJETIVO

4.1. Geral:

Identificar os meios mais eficazes de participação social no processo legislativo orçamentário.

4.2. ESPECÍFICOS

4.2..1 – Identificar entidades e segmentos sociais que participaram do Processo Legislativo Orçamentário.

4.2.2 – Identificar os dispositivos legais que permitem a participação social no processo legislativo orçamentário.

4.2.3 – Verificar como se deu a participação no processo legislativo orçamentário através da Comissão de Legislação Participativa - CLP.

6. JUSTIFICATIVA

A prática participativa brasileira, nos processos legislativos se apresenta ainda bastante limitada, apesar do avanço da democracia e do avanço da Câmara dos Deputados, particularmente ao instituir a Comissão de Legislação Participativa.

No entanto, a participação social no processo orçamentário legislativo, apesar de também haver registrado avanços, ainda é restrita e sofreu retrocessos no momento que, por resolução interna da Comissão Mista de Planos e Orçamentos, a CLP foi impedida de participar no processo orçamentário em condições de igualdade às outras comissões. A prática da participação social no processo orçamentário é pouco estudada e não está sistematizada.

Em alguns anos aconteceram intentos, de iniciativa de parlamentares, de abrir a tramitação das leis orçamentárias à participação social mediante audiências

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públicas. Em princípio nos parece que esta experiência foi restrita e formal, não se consolidando como uma prática efetiva da Comissão Mista de Orçamento ou de qualquer outra instância do Congresso Nacional. Supomos que os dispositivos formais de participação seguem existindo e pretendemos dar-lhes visibilidade.

Como contribuição do trabalho à questão de participação social no processo orçamentário, pretendo identificar os mecanismos de participação próprios da democracia e como se fundamenta e consolidar este instrumento fundamental de decisão na a elaboração e colocação em prática de políticas sociais.

Se não incluídas efetivamente no orçamento federal, qualquer descrição de Programas de Políticas Públicas que se faça, não passa de mera intenção.

O primeiro passo para se efetivar uma política é sua inclusão nas leis orçamentárias. Mesmo assim, como as leis orçamentárias são de execução opcional, o simples fato de constarem na lei não garante que os programas e ações têm a garantia de serem executados.

Em função do exposto, abrir possibilidade que os setores sociais possam influir na elaboração do orçamento público e garantir a visibilidade necessária para o controle da execução orçamentária significaria um avanço qualitativo na democracia brasileira. Neste princípio de século, várias disposições legais, principalmente no nível federal, garantem o acesso às informações orçamentárias. O avanço da informática seguramente colaborou muitíssimo neste processo de democratização da informação.

Este trabalho pretende dar uma contribuição à visão de conjunto das possibilidades de participação popular e da sociedade civil na questão orçamentária.

7. REVISÃO DA LITERATURA

Andrade (Aparecida de Moura) desenvolve interessante trabalho tomando como ponto de partida a Constituição de 1988 e os dispositivos de participação popular por ela definidos como forma de avançar além da democracia puramente representativa, assegurando à cidadania a participação direta através do referendo

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e da iniciativa popular.

Desenvolve suas opiniões sobre a participação direta como essencial ao fortalecimento da democracia. Faz uma revisão bastante completa dos conceitos relacionados ao tema, visitando autores fundamentais da construção da teoria políticas e desenvolvendo de forma detalhada o que se entende por processo legislativo e participação popular, inclusive citando os dispositivos legais que garantem ou facultam esta participação.

Faz uma análise comparada da participação popular em sete países e relata o processo de tramitação de projetos de lei através da Comissão de Legislação Participativa, instituída em agosto de 2001 e descreve sua atuação, levantando o número de proposições estudadas pela Comissão, inclusive considerando as emendas orçamentárias, chegando à conclusão do importante papel desempenhado pela Comissão no incremento da participação popular na Câmara dos Deputados

Por sua vez, Couto (Amilcar Amaral) identifica os avanços na participação da sociedade na política a partir da Constituição de 1988 e a instituição da iniciativa popular, que apesar das intenções dos legisladores, tornou-se um entrave à participação devido às exigências exageradas para que a mesma se efetivasse. A Comissão de Legislação Participativa surgiu como forma de superar os entraves colocados para a participação social. O autor relata o histórico da Comissão de Legislação Participativa, as características de seu funcionamento e os problemas encontrados ao longo do tempo, bem como as modificações que vem sofrendo, no sentido de reduzir suas atribuições.

Além de detalhar o que entende por participação social, o autor faz uma incursão no processo legislativo e na tramitação orçamentária com o objetivo de tornar acessível o desenvolvimento posterior da análise das emendas orçamentárias apresentadas pela sociedade civil à Comissão de Legislação Participativa.

Neste aspecto, o autor registra as resistências da Comissão Mista de Orçamento às emendas apresentadas através da Comissão de Legislação Participativa e a derrota sofrida por ela, quando em 22 de dezembro de 2006, o

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Presidente do Senado, Renan Calheiros, promulgou a Resolução nº 1/2006 CN, que excluía da Comissão de Legislação Participativa a atribuição de apresentar emendas orçamentárias. Como conclusão, o autor enfatiza a necessidade de recuperar as prerrogativas da Comissão, fortalecer sua estrutura e garantir de forma efetiva a participação social.

Também tomo em consideração trabalho por mim desenvolvido anteriormente. Trata-se do relato e sistematização de um processo de formação prática de controle social e participação popular no processo de execução orçamentária, no município de Barreiras, estado da Bahia. Este trabalho descreve a execução do projeto Cidadania com Responsabilidade Social – CONTROLE SOCIAL DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO, através da realização de oficinas teóricas e práticas, de duração aproximada de 14 a 16 horas, em dois dias, durante finais de semana. Foram realizadas 12 oficinas, que se constituíam de exposição, debate e planejamento em grupo, das atividades a serem realizadas entre uma oficina e a seguinte. A partir das informações obtidas do processo orçamentário, a comunidade atuava na prática, questionando a execução orçamentária realizada, a elaboração da legislação orçamentária local e federal, destinada ao município e fazia propostas para a Lei Orçamentária Anual, para o Plano Plurianual. Na prática, foi um processo de aprendizagem coletiva, realizado através da participação social no processo de execução de políticas públicas, enfocado à questão do processo legislativo orçamentário, considerado em um sentido amplo.

8. METODOLOGIA

A metodologia a ser utilizada no desenvolvimento do trabalho será fundamentalmente o estudo de bibliografia referente ao processo legislativo, processo orçamentário e a participação social.

Serão estudados conceitos teóricos de participação democrática, buscando enfocá-los à participação no processo legislativo, seguindo-se ao levantamento de bibliografia específica sobre participação orçamentária.

Será feito também o levantamento dos dispositivos constitucionais de participação social no processo legislativo, dispositivos legais em geral e

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dispositivos de participação no processo legislativo orçamentário. Também diferentes tipos de participação regulamentada ou não deverão ser identificados e buscarei definir melhor o conceito de lobby social.

Etapa seguinte a este levantamento será identificar registros de experiências de participação social no processo orçamentário e analisar alguns casos, buscando determinar o grau de efetividade desta participação.

Como conclusão, havendo material suficiente para análise, procurarei identificar os tipos de participação que melhor resultado apresentam em relação aos objetivos perseguidos pelo movimento social.

9. CRONOGRAMA

ATIVIDADE PERÍODO

Finalização do Projeto de Trabalho

29 de abril

Levantamento de Bibliografia Junho-2011 a Julho/2011 Preparação de fichas

bibliográficas

Início de agosto de 2011

Revisão de Bibliografia Final de agosto de 2011 Análise e Interpretação Setembro/2011 a outubro/2011

Redação inicial Início de outubro de 2011 Revisão de redação Final de outubro de 2011

Redação Final Novembro de 2011

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10. BIBLIOGRAFIA

ANDRADE, Aparecida de Moura; A participação da sociedade civil no processo legislativo: a contribuição da Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados, Brasília .CEFOR e Universidade de Brasília; 2003.

BARBOSA, Luiz Fenelon Pimentel; Controle Social do Processo, Belo Horizontes; UFMG, 2008.

COMISSÃO de Legislação Participativa; Dois anos de CLP: a prática da participação popular na elaboração legislativa; Brasília, Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, 2003.

COMISSÃO de Legislação Participativa; Expectativas e propostas de parcerias com a sociedade civil organizada; Brasília, Congresso Nacional, Câmara dos Deputados; 2005.

COMISSÃO de Legislação Participativa; O menor caminho entre os interesses da população e a Câmara dos Deputados; Brasília; Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, 2009.

COMISSÃO de Legislação Participativa; Seminário Democracia e Soberania Popular; ; Brasília, Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, 2001.

COUTO, Amilcar Amaral; Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados: participação da sociedade civil organizada na elaboração das leis orçamentárias anuais de 2002 a 2006; Brasília, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (CEFOR), 2007.

DANTAS, Francisco Wildo Lacerda; Breves considerações sobre os mecanismos de participação popular no Brasil, Brasília; Revista da Associação dos Juízes Federais do Brasil, 2008 v.23, n.89, p.123-158.

DUARTE, José Neto; A iniciativa popular na Constituição Federal; Revista dos Tribunais, São Paulo; , 2005.

FERREIRA, Nivaldo Adão Júnior, Democracia participativa na Câmara dos Deputados; Brasília, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR, 2007.

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FERRO, Miguel Sousa; A iniciativa legislativa popular; Lisboa, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2002, v.43, n.1, p.611-686

FIGUEIREDO, Raquel Andrade, Iniciativa Popular no Processo Legislativo Federal; Brasília : UnB, 2002.

MENDES, Simone Crema; O lobby como forma de participação popular na atuação legislativa, Brasília, Unilegis e Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS), 2004,n. 80, p.123-158, 1º sem.

MIRANDA, Juliana Gomes; Democracia participativa e elaboração legislativa no Brasil; Brasília; Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR, 2006.

SANTOS, Luiz Claudio Alves dos; A participação popular na iniciativa das leis no contexto da democracia representativa e da participação política no Brasil, Brasília, Instituto de Pesquisas Universitárias do Rio de Janeiro e Centro de Formação Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados (CEFOR), 2009, V 43, n.1, p. 611- 686.

TEIXEIRA, Leandro Arantes; A iniciativa popular de lei no contexto do processo legislativo: problemas, limites e alternativas; Brasília, CEFOR, 2008.

Brasília, 18 abril de 2011

____________________________________________ LUIZ FENELON PIMENTEL BARBOSA