Universidade Autónoma de Lisboa
Luís de Camões
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
DIREITO INTERNACIONAL
RESOLUÇÃO PACÍFICA DE CONFLITOS
e
O Capítulo VI da Carta das Nações Unidas
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... 4
-1. PRINCÍPIOS LEGAIS DE DIREITO... 5
-2. COMO RESOLVER OS CONFLITOS... 8
a. Negociação diplomática... 11
b. Mediação... 12
c. Conciliação... 12
d. Bons Ofícios... 12
e. Inquérito... 12
f. Justiça Internacional − Tribunais − via judicial... 13
g. Arbitragem... 13
h. Organizações Internacionais, regionais e técnicas... 14
-3. FORMAS DE ADOPÇÃO DE MEDIDAS IMPOSITIVAS... 15
CONCLUSÃO... 17
-«A fuller understanding of the nature of political power will help us to understand how power relationships can be fundamentally changed. In contrast to the monolithic view that political power is solid and highly durable and can only be weakened or destroyed by major destructive violence, the following insight is more accurate. It also allows for an understanding of how effective control can be exercised over rules who are, or could become, oppressors…
A special relationship exists between sanctions and submission. First, the capability to impose sanctions derives from the obedience and cooperation of at least some subjects. Second, whether these sanctions are effective or not depends on the response of the subjects against whom they are threatened or applied. The question is to what degree people obey without threats, and to what degree they continue to disobey despite punishments »1
INTRODUÇÃO
Em anterior trabalho foi abordada a temática do Uso da Força, ao abrigo do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas, doravante designada apenas por Carta. A análise que foi então produzida nunca se poderá considerar como completa caso não seja elaborado o correspondente estudo ao Capítulo VI da Carta, ou seja, o entronizar-se, inerentemente, a forma como no âmbito do Direito Internacional se poderão resolver os conflitos, pela adopção de medidas que não sejam consubstanciados pelo uso da força, na forma como este uso é entendido.
Um dos factores essenciais, o qual deve ter de ser devidamente considerado no capítulo da resolução pacífica dos conflitos é, inexoravelmente, o da capacidade que a dissuasão pode carrear para todo este contexto, dado que a sua essência assenta no privilegiar do não-emprego dos meios de coação, em vez do seu emprego.2 Contudo, esta modalidade só funciona com uma compreensão
mais objectiva sobre a matéria que a enforma. Temos, então, que olhar para a modalidade da estratégia da dissuasão, a qual consiste numa tomada de posições que vai obrigar a que as Partes em conflito se convençam que as vantagens desejadas e os benefícios que são alcandorados com a agressão não compensam os custos, resultantes da resposta à agressão.3
O Capítulo VI da Carta não tem recebido, ao longo do tempo, a atenção e o trabalho jurisprudencial que necessita para uma maior compreensão da sua abrangência, trabalho este que se considera como essencial. Assim sendo, a falta duma discussão séria, dum debate eficaz, aliado a uma redacção que porventura poderá não se afigurar como a mais bem conseguida, tendo em vista, o alcance das medidas que se propõe atingir, tem levado a que se produzam interpretações diversas, e que, consequentemente, se conotam como constrangimentos para uma aplicação concreta, no domínio do direito internacional, e na aplicabilidade objectiva. Algumas destas vulnerabilidades, que se identificarão de seguida, podem ser referidas como o esquema que vem impedindo o que se almeja para a paz internacional: a divergência de actuação das Nações Unidas em relação ao texto da Carta; e a contradição entre as variadas posições assumidas por esta Organização no dirimir pacífico das situações de conflito.
É na compreensão de todo este dilema, dos meios possíveis de serem utilizados pelas Nações Unidas, pelos Estados e pelas Organizações que se pretende, trazendo à colação neste trabalho, contribuir, com uma natural concatenação entre os aspectos geoestratégicos e de geopolítica para uma maior interligação entre este Capítulo da Carta e o Direito Internacional.
2 Pedro de Pezarat Correia, Manual de Geopolítica e Geoestratégia, vol I − Conceitos, Teorias e Doutrinas, 1.ª
reimpressão, Coimbra, Andaimes do Mundo n.º 3, p. 19 - 40.
1. PRINCÍPIOS LEGAIS DE DIREITO
No Capítulo VI da Carta estão previstas as acções a tomar, quer pelo Conselho de Segurança, quer pelos Estados-Membros, no sentido da resolução pacífica de eventuais diferendos. Para se atingir este desiderato, todos os métodos pacíficos que no âmbito das relações internacionais estabelecidas pelo Direito Internacional são disponibilizados devem ser utilizados. Entre estes destacamos a negociação, a mediação, os bons ofícios, a arbitragem, a via judicial, o inquérito, e o recurso a organizações regionais entre outros. O art. 33 n.º 1 da Carta refere-se a este assunto.
Este Capítulo é o primeiro texto onde, e mercê de algum detalhe de análise, nos permite inferir dos objectivos das Nações Unidas. E é com base nestes objectivos, e mormente os que são conferidos ao Conselho de Segurança, que se tipifica a capacidade de se poder fazer recomendações aos Estados em litígio, se assim for entendido. Este princípio de actuação recebeu, em termos históricos, um primeiro enfoque, uma primeira abordagem séria, no âmbito do direito internacional, quando foi celebrado o Pacto da Sociedade das Nações. O então estipulado nos art.º 12 a 16 traduzia esta realidade, abordando-se a metodologia da adopção da negociação e do inquérito para a consecução deste desiderato. Porém, foi só com o Capítulo VI que se conseguiu ir mais longe, dado que este constitui a grande inovação quando se comparam dois textos, o do Pacto da Sociedade das Nações com o da Carta das Nações Unidas.
A Carta, através do Capítulo VI, oferece um vasto leque de possibilidades, quer à própria Organização das Nações Unidas, quer aos seus Órgãos, no desenvolvimento das atribuições na resolução pacífica das disputas, antes de estas escalarem para a situação de conflito. É colocado um especial atributo nas regras atribuídas às Partes em confronto e evita-se assim que as Nações Unidas exerçam a sua capacidade de força coerciva contra os Estados. Desta forma, o Conselho de Segurança, a Assembleia-Geral e o Tribunal Internacional de Justiça têm responsabilidades na resolução das situações de conflito. Cabe ao Secretário-Geral, neste campo, um papel de substancial importância. Já ao Conselho de Segurança é conferida a responsabilidade primária para as acções a serem desenvolvidas no âmbito da manutenção da paz e segurança internacional, dada a posição de charneira que ocupa no seio de toda esta matéria. A Carta complementa o Capítulo VI com as possibilidades que são referidas nos art.º 10 a 12, e 14, conferidas à Assembleia-Geral, bem como as que são atribuídas ao Secretário-Geral, através do art.º 99. Num grande e harmonioso balanceamento do funcionamento do Conselho de Segurança, da Assembleia-Geral e do Secretário-Geral reside a possibilidade de se conseguir uma contribuição coerente para a resolução de conflitos.
Ao Conselho de Segurança cabe reforçar a obrigação dos Estados-Membros cumprirem com as determinações emanadas pela Carta, nomeadamente no que respeita ao não uso ou ameaça do uso da força, evitando-se a guerra e procurando-se sempre a paz, objectivos para os quais se utilizarão as ferramentas conferidas pelo Capítulo VI. De acordo com os art.º 33 a 38 da Carta, o Conselho de Segurança atribui a si próprio a missão de fazer um uso adequado de todos os procedimentos que lhe são conferidos, como sendo essenciais para o trabalho da promoção e da manutenção da paz e segurança internacional. Pode, também, definir os principais argumentos na resolução do conflito, conferindo o suporte político necessário para a acção do Secretário-Geral ou de uma Organização Regional; por outro lado, detém a capacidade de decidir do envio duma missão de observadores ou de «peacekeeping» para se conseguir a estabilização militar; e finalmente, pode facilitar os actos que levem à implementação de acordos entre as Partes, pressionando-as, no intuito de ser encontrada e negociada uma solução. Ao Conselho de Segurança incumbe, assim, activar todos os meios da chamada diplomacia preventiva «preventive diplomacy», persuadindo as Partes a resolverem o diferendo de acordo com o preconizado pelo Capítulo VI da Carta. Pode, inclusive, chamar as Partes à negociação. Ao Secretário-Geral pode ser incumbido o mandato, pelo Conselho, para aumentar e utilizar todos os meios diplomáticos e modalidades ao dispor, visando a resolução pacífica. Através do art.º 34 da Carta, pode ser realizado pelo Conselho uma investigação da disputa, ou de qualquer outra situação que possa ter estado ligada à fricção internacional. O uso da resolução jurisdicional, ou mesmo, da obtenção duma opinião clarificadora das disputas, através do Tribunal Internacional de Justiça, a qual se encontra consagrada pelo art.º 36 n.º 3, é outro meio passível de ser utilizado neste contexto, não podendo, contudo, as decisões ou as opiniões emitidas assumirem um carácter obrigatório.
No que à Assembleia-Geral impende, nesta matéria, esta só pode recomendar medidas para a resolução pacífica dos diferendos, e em particular, chamar a atenção do Conselho de Segurança para as situações que se revelem como uma ameaça ou potencial situação de ameaça à paz e segurança internacional. As competências da Assembleia-Geral estão descriminadas nos art.º 10 a 12, 14 e 35 da Carta. No último artigo referido é aflorada a possibilidade do apelo da atenção dum Estado-Membro para a resolução das disputas. Cabe então, à Assembleia-Geral, a tomada de declarações e de recomendações que apelem ao aumento da capacidade das Nações Unidas para uma resposta efectiva e eficiente neste contexto.
O Tribunal Internacional de Justiça (TIJ) possui um papel que pode assumir algum relevo neste capítulo. Um grande contributo foi ao TIJ aportado pela chamada «Agenda para a Paz», ao clamar-se pelo incremento da intervenção desta Organização, e realizável através das seguintes modalidades: todos os Estados devem aceitar a jurisdição do Tribunal, de acordo com o art.º 36 do respectivo estatuto; se a decisão não puder ser tomada pelo Plenário, ela deverá ser igualmente
aceite quando efectuada por uma das Câmaras, algo que se encontra devidamente preconizado no art.º 26 do Estatuto do TIJ; e por fim, a Assembleia-Geral deve conferir ao Secretário-Geral a autorização para que este possa solicitar as mais diversas opiniões em matéria do seu empenhamento, de acordo com a Carta, no intuito de aumentar o desempenho deste, e para que as Nações Unidas funcionem como um conjunto, como um todo, e aqui, receba os especiais contributos que podem ser obtidos através do TIJ.
O Secretário-Geral pode usar a prerrogativa prevista no art.º 99, e consequentemente, levar ao conhecimento do Conselho de Segurança todas as matérias que em sua opinião requeiram um tratamento adequado para a manutenção da paz e segurança internacional. Ao Secretário-Geral incumbe o emprego dos bons ofícios, nos quais se incluem a oferta de mediação e o envio dos chamados Representantes Especiais.
Aos Estados-Membros das Nações Unidas, e mais precisamente no que neste campo lhes é requerido, é de que actuem dentro dos princípios aflorados no art.º 2 e seus n.º 3 e 4 da Carta. As Partes, numa disputa, devem consequentemente assumir as suas responsabilidades para a resolução pacífica, de acordo com a Carta, usando para esse fim todos os mecanismos, procedimentos e métodos. Este objectivo tem de ser efectivamente demonstrado, prosseguido politicamente, porque caso contrário, não se obterá o necessário sucesso.
As Resoluções do Conselho de Segurança adoptadas de acordo com o Capítulo VI da Carta, têm como intenção a obtenção da capacidade de se supervisionar e implementar a via negocial entre as Partes. Contudo, estas Resoluções não podem ser impostas às Partes, porque o próprio articulado não prefigura esta figura impositiva.
A polarização, que a análise e efectiva aplicação prática do Capítulo VI vem permitindo, traduz-se numa capacidade conferida às Nações Unidas que de certo modo se vem revelando um pouco inócua. Esta problemática inicia-se quando se prevê a incumbência aos Estados da resolução das suas disputas de modo pacífico, como consagrado no art.º 33 da Carta. Já com uma análise mais detalhada do direito substantivo subjacente se consegue escalpelizar toda a problemática relativa às recomendações. Assim, o Conselho de Segurança tem as competências referidas pelo art.º 33, n.º 2: «O Conselho de Segurança convidará, se o julgar necessário, as referidas Partes a resolver por tais meios as suas controvérsias»; art.º 34, «O Conselho de Segurança poderá investigar sobre qualquer controvérsia ou situação susceptível de provocar atritos entre as Nações ou de dar origem a uma controvérsia, a fim de determinar se a continuação de tal controvérsia ou situação pode constituir ameaça à manutenção da paz e da segurança internacional»; art.º 36, n.º 1, «O Conselho de Segurança poderá, em qualquer fase de uma controvérsia da natureza daquelas a que se refere o art.º 33, ou de uma situação de natureza semelhante, recomendar os procedimentos ou métodos de solução apropriados»; e por fim, o art.º 37, n.º 2, «Se o Conselho de Segurança julgar que a
continuação dessa controvérsia pode, de facto, constituir uma ameaça à manutenção da paz e da segurança internacionais, decidirá se deve agir de acordo com o art. 36 ou recomendar os termos de solução que julgue adequados». Para finalizar esta capacidade há ainda que acrescentar ao que foi abordado, que o art.º 38 prevê a possibilidade de o Conselho de Segurança poder fazer recomendações à Partes, quando estas o solicitarem.
2. COMO RESOLVER OS CONFLITOS
Antes de se começar a delinear a forma de resolução dos conflitos, empenhemo-nos em encontrar definições que nos permitam entender a amplitude desta matéria:
− Encarando a vida como conflito, podemos dizer que se trata de um processo diário que é por todos prosseguido sem que na maioria das vezes nos apercebamos desta questão. Todavia, a abrangência no quadro da nossa temática assume valores muito mais profundos, os quais afectam, sobremaneira, a relação entre as diferentes sociedades, entre os Estados nas suas relações inter-estatais. Neste desiderato, do alcance contínuo e consequente da paz diária, normalmente ele é mais bem conseguido dentro das sociedades que possuem um ambiente democrático, com normas que definem de forma coerente e racional, quais as sanções ou ameaças da sua aplicação perante as situações de conflito latente ou declarado.4
− O conflito pode ser definido, também, como uma relação de atrito, de maior ou menor intensidade, entre dois ou mais protagonistas, tendo cada um dos contendores a consciência da incompatibilidade das respectivas posições, e pretendendo fazer prevalecer a respectiva, sem atender ao prejuízo que possa causar à outra parte. Podemos destrinçar para o conflito alguns aspectos a serem tomados em linha de conta, como o maior ou menor atrito ou fricção; as posições que cada protagonista assume, individualmente; a forma como cada um assume e/ou conhece a posição do contendor; a intransigência ou irredutibilidade das posições assumidas; o prejuízo que o conflito pode acarretar para cada uma das partes em diferendo.
− Os interesses assumem um carácter vital quando estão intimamente relacionados com a sobrevivência duma unidade política, podendo nesta altura assumir-se como inegociáveis e que levam à assunção das mais extremas posições estatais. Neste caso, e perante esta realidade, é comum dizer-se que são tão vitais que pela sua defesa se combate até ao limiar das possibilidades, ou seja, se morre.
− Mas existem conflitos não tão valiosos como estes, e que são chamados de importantes, nos quais se colocam em causa a segurança e o bem-estar das sociedades políticas, e as posições já não são tão extremadas que levem a uma luta até à morte, antes se lutando pela sua defesa, mas sem que tal implique necessariamente a oferta da vida pela sua objectivação. O emprego da força, nestas circunstâncias, a ser utilizado, pautar-se-á por ser limitado e proporcional aos interesses em causa.
Nestas definições cabe, em última análise, o conflito por motivos de cariz secundário, e que são os que melhor se enquadram no âmbito da actividade diplomática, e cuja resolução se contende através de negociações.
O quadro seguinte mostra-nos como evoluem as situações de conflito5:
A crise, cuja representação gráfica nos permitimos aqui trazer à colação, corresponde ao momento do conflito do que se designa por não-guerra. Para Edgar Morin, na sua obra «O Paradigma Perdido», é definida a crise como «um aumento da desordem e da incerteza no seio de um sistema individual ou social». Esta definição permite-nos inferir que a crise é uma situação que medeia entre a paz e a guerra, subentendo um grau de conflito e uma situação intermédia e transitória, dado que a paz é um conflito potencial e a guerra é uma crise não resolvida.
Os factores de risco que podem levar ao desencadear dum conflito, e que haverá que tratar de serem dirimidos atempadamente, consubstanciam-se através dos seguintes níveis:
− Na dinâmica da escalada: cada uma das Partes irá lançar para o tabuleiro, onde se joga a resolução do conflito, argumentos cada vez mais fortes, os quais, e
5 Abel Cabral Couto, Elementos de Estratégia − Apontamentos para um curso, I Volume, Lisboa, IAEM, 1988. EIXO DA HARMONIA E I X O D A H O S T I L I D A D E PAZ ABSOLUTA GUERRA ABSOLUTA CO NF LITO VIOLÊNCIA ARMADA CRISE GU ER RA TE NS ÃO
mercê de atitudes de incapacidade negocial, de inflexão de posições, e de não-aceitação dos pontos de vista da parte contrária, resultarão no acto de agressão, tal como ele se encontra definido na Resolução da Assembleia-Geral das Nações Unidas n.º 3314, de 14 de Dezembro de 1974;
− Na natureza dos interesses em jogo: actualmente, a terminologia é a de designar os interesses vitais, justificando o recurso a todas as forças disponíveis para a sua defesa, dado que estes são considerados inegociáveis, para qualquer das partes;
− Nas deficiências de avaliação: quando as partes não têm uma noção real dos interesses em jogo, assumidos pela parte contrária, bem como, da capacidade ou vontade de, e pelos meios disponíveis os defenderem, o que pode levar a se ultrapassar definitivamente o patamar de crise.6
Após termos aflorado a temática do conflito, poderemos agora começar a abordar as diferentes soluções que o Direito Internacional coloca ao dispor das Partes, para que estas possam lidar com esta questão.
A solução para os conflitos resulta da conjugação de vários factores, os quais se consubstanciam em vários métodos de abordagem. Estes podem ser utilizados quer de uma forma isolada quer por associação. Há diversos modos de se disciplinarem as relações entre os Estados envolvidos, sendo chamados de meios jurisdicionais e meios não jurisdicionais. No tocante aos meios não jurisdicionais existem os chamados meios diplomáticos e os políticos. Vejamos, contudo, alguns termos que nos são necessários para ajudar a melhor compreender esta resolução não jurisdicional e jurisdicional:
Persuasão
Uma das partes ou ambas de um conflito convencem-se de que devem cessar as hostilidades; Negociação
As partes acordam mutuamente as formas de acabar com a situação de conflito; Mediação
Uma terceira entidade, um terceiro actor entra em cena, conduzindo as negociações para se encontrar a conciliação;
Tribunais
O conflito é dirimido junto de instâncias judiciais, nacionais ou internacionais, aceitando as Partes as decisões;
Coacção
Neste último caso, uma das Partes consegue impor-se à outra e decide vitoriosamente o conflito.
A Negociação e a Mediação são processos nos quais se tenta persuadir as partes em litígio a uma aproximação, dando-lhes a possibilidade de poderem escolher a solução. Esta função pertence ao domínio da diplomacia, constituindo aquilo que muitas vezes se apelida como «o negócio e a arte dos diplomatas». O próprio art.º 33 da Carta refere que as Partes em conflito procurarão, antes de tudo, chegar a uma solução. A Negociação é usada para identificar o diálogo das Partes em oposição, no intuito de se obter um acordo assinado de livre vontade entre elas. Já a Mediação difere ligeiramente, por se utilizar uma entidade, uma pessoa ou agência, entre as Partes, para estabelecer a ligação que objective a obtenção do livre acordo.
Diferenciemos, em termos de direito internacional, estas modalidades.
a. Negociação diplomática
A negociação diplomática poderá traduzir-se em contactos entre Estados, visando concertarem entre si a realização de interesses comuns ou recíprocos, ou seja, o chegarem a um acordo, o qual assume, por regra geral, a forma escrita. Pode assumir dois conceitos distintos, ou duas formas diferenciadas no seu tratamento, que são a negociação informal e a negociação formal. Estas distinguem-se quanto aos resultados a serem produzidos, ou seja, enquanto na primeira se visa uma concertação entre pontos de vista e que é a actividade normal a ser desenvolvida pelos agentes diplomáticos, na segunda pretende-se um acordo, regra geral escrito, sobre um problema específico ou um interesse recíproco.
A Negociação pode também ser executada através de duas outras formas, distintas, ou seja, ser feita pelos detentores do poder político, chamada negociação directa, ou por intermediários, comummente designada por negociação diplomática. Esta negociação diplomática é realizada de forma bilateral ou multilateral.
Uma situação muito específica dentro deste tipo de negociação é a dos Bons Ofícios, ou seja, onde um terceiro elemento exerce uma missão amigável, aceite pelas partes, no sentido de as fazer aproximarem-se. Este sistema é utilizado sempre que as Partes tenham um desentendimento de tal ordem e de desconfiança mútua que só com a intervenção de um terceiro se poderá almejar chegar a qualquer tipo de acordo.
Naturalmente que a Negociação não implica que estejamos numa situação de conflito latente ou em curso, ou que exista uma oposição de interesses, para ser levada a cabo. Podem existir apenas interesses divergentes entre Estados em relação a um caso ou a um conjunto de factos, facto este que pode originar a existência de Negociação.
Por sua vez, o protagonista dos chamados Bons Ofícios não se envolve directamente na situação de desavença, devendo manter uma posição permanentemente neutral. Este agente pode aparecer por sua própria iniciativa e as Partes têm de o aceitar, ou então, é por estas solicitado. Os
Bons Ofícios são similares à Mediação, só que se distinguem desta porque não tende a encontrar uma solução, mas tão-somente a manter o clima de maior cordialidade possível.
b. Mediação
A modalidade da Mediação é um meio alternativo da solução de controvérsias, de litígios, de impasses. Um terceiro elemento, de cariz essencialmente neutro e/ou imparcial, e na qual é pelas Partes depositada confiança, tendo sido escolhido de forma livre e voluntária, intervém entre estas. Nesta sua actuação, o Mediador age como um «facilitador», um catalisador. Através da arte da habilidade leva as Partes a encontrarem a solução para a sua disputa. Neste acto, o Mediador não decide. Apenas ajuda as Partes a decidirem.
c. Conciliação
A Conciliação é uma metodologia que se pode confundir com a Mediação. Todavia, na Conciliação existe uma Comissão, constituída por elementos dos Estados litigantes e de outros, também, mas que têm de ser neutros, a qual irá tentar produzir um juízo de valor, ou seja, tentar encontrar uma solução, um parecer. Este não tem um efeito vinculativo, ou seja, não obriga as Partes. A Conciliação assenta sempre num acordo.
A Convenção de Viena dos Direitos dos Tratados de 1969, através do art.º 66, consagra este método como o procedimento comum no respeitante aos litígios da nulidade, da extinção ou da suspensão de tratados, procedendo de modo diverso quando haja incompatibilidade de um tratado com uma norma de jus cogens.
d. Bons Ofícios
De origem consuetudinária, os Bons Ofícios constituem a intervenção duma terceira Parte, que decide oferecer a sua mediação para fazer cessar um litígio entre dois ou mais Estados, ou é convidada a fazê-lo, por estes. Esta Parte, este terceiro elemento, utiliza a sua capacidade de influência moral ou política para estabelecer o contacto, ou restabelecer o que já havido existido, não tomando parte, em princípio, directamente nas conversações. A missão cumpre-se quando as Partes se encontram e iniciam a negociação.
e. Inquérito
Este processo é a realização do exercício directo dos poderes do Conselho de Segurança para a resolução de conflitos. O Inquérito inicia-se quando se examina um processo. O Conselho tem, e antes de tomar qualquer outra medida, o direito de abrir ou de fazer proceder, sob sua autoridade, a um inquérito.
O Conselho pode decidir conhecer a materialidade dos factos, a todo o tempo, como fez em 1977, quando mercenários atacaram o Benim, ou em 1981 se desencadeou um ataque ao aeroporto das Seychelles. Temos neste caso a situação do chamado «Inquérito Ordinário».
Existe uma outra faculdade, apelidada de «Inquérito Especial», prevista no art. 34 da Carta, que é a procura de se um determinado conflito/situação e o seu prolongamento se poderão conotar como ameaças à manutenção da paz e da segurança internacionais.
O objectivo do Inquérito destina-se a obter conclusões de fundo, relativos à qualificação jurídica dos factos, os quais poderão constituir o primeiro passo na determinação da tomada de posição para a manutenção da paz.
f. Justiça Internacional − Tribunais − via judicial
Analisando agora os chamados meios jurisdicionais, encontramos nestes algo que os difere de todos os outros. As decisões tomadas assumem um carácter vinculativo para as Partes, ou seja, assumem um carácter obrigatório, e o seu não acatamento encontra substância no incumprimento duma obrigação do Direito Internacional. Passa a ser considerado um ilícito internacional, e estes são sancionáveis, quer no âmbito das competências consagradas pela Carta às Nações Unidas, quer ao próprio Tribunal, o que está tipificado nos art.º 92 a 96 da Carta.
Para este tipo de resolução jurisdicional existe a figura da Arbitragem e a resolução pela via judicial, ou seja, via Tribunal Internacional de Justiça.
Quanto ao dirimir da situação através da via judicial, ou seja, o obter-se uma sentença com carácter definitivo e obrigatório, resulta da sujeição das Partes à decisão do tribunal, o «pacta sunt
servanda». Nenhum Estado soberano é obrigado a cumprir uma decisão contra a sua vontade.
Assim, a decisão só será aceite se as Partes decidirem nesse sentido, de que acatam o que for decidido. Esta aceitação tem de ser feita previamente à prolação, subsumindo-se através da celebração dum tratado bilateral, ou então, quando uma das Partes entra com a acção em tribunal, a outra não se opõe, configurando uma aceitação.
g. Arbitragem
Esta forma de resolução diplomática assume um cariz mais actual a partir do ano de 1872, isto é, após a Guerra de Secessão (1861-1865), onde cinco árbitros, três dos quais tinham nacionalidades diferentes dos das Partes em conflito, foram chamados a averiguar se o governo britânico tinha ou não violado a neutralidade, quando procedeu ao abastecimento de um dos navios rebeldes sulistas, o Alabama.
Na Conferência de Haia de 1899 e na seguinte, de 1907, a técnica foi sendo aperfeiçoada, e criou-se o Tribunal Permanente de Arbitragem (TPA), consistindo este numa lista internacional de árbitros que é constituída pela adição de listas nacionais de árbitros.
A Arbitragem reside num conjunto de árbitros, escolhidos pelas Partes, dentro da lista para o efeito existente. São pessoas que têm capacidades e competências próprias para a execução desta tarefa. As Partes delimitarão o direito a ser aplicado, e quais são os prazos e as regras a serem seguidos, devendo para o efeito ser celebrado um compromisso arbitral, um contrato onde se comprometem a cumprir com as obrigações que resultem no bom andamento do processo, e que acatarão a decisão, a qual terá um carácter definitivo. Esta é a chamada cláusula arbitral.
A cláusula é dita «especial» quando prevê que o recurso à arbitragem é para ser usado apenas nos litígios que sejam relativos ao tratado que a contém, e a tudo o que seja relativo à sua aplicação e interpretação. Ela é «geral» quando vai tratar todos os conflitos que podem ser originados pelo tratado que a contém.
Esta acção mais não é do que a tentativa de regulamentação dos litígios entre Estados por juízes por estes escolhidos, com base em critérios do respeito do direito, e implica que as Partes se comprometam submeter à boa-fé da sentença.
h. Organizações Internacionais, regionais e técnicas
As primeiras organizações políticas internacionais tiveram como missão, determinada pelos Estados, a manutenção da paz através da prevenção das tensões internacionais. Assim, estas deveriam apetrechar-se com meios para cumprir este desiderato. Conseguiu-se, dada a forma de funcionamento destas, minimizar a ocorrência de conflitos de maior gravidade entre os Estados.
Estas organizações, hoje em dia, influem de forma muito mais acentuada no quadro das negociações permanentes, quer na prevenção quer no apaziguamento de conflitos, proporcionando a sua neutralidade e a sua capacidade arbitral.
As organizações regionais actuam de forma mais local, menos universal, e correspondem a uma actuação de algum modo mais solidária, politicamente mais próxima e que consegue congregar a resolução jurisdicional com a não jurisdicional. A maior parte destas organizações detêm competências próprias no quadro da resolução pacífica, com a possibilidade de aplicação prática da negociação, dos bons ofícios, da mediação e da conciliação. Encontram-se nesta situação a Organização dos Estados Americanos (OEA); a Organização da Unidade Africana (OUA); e a Organização sobre a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE), entre outras possíveis de serem enumeradas.
Há outras Organizações, mais técnicas, as quais e mercê da sua importância, como por exemplo as económicas, têm algo que é de tal importância no contexto em que se inserem, como o
fornecimento de prestações financeiras ou técnicas, a multilateralização de concessões aduaneiras, entre outros, que impele os Estados a aceitarem os processos de regularização transnacional e a laborarem de forma mais activa para a paz e para a manutenção dum clima de estabilidade.
3. FORMAS DE ADOPÇÃO DE MEDIDAS IMPOSITIVAS
Uma das grandes formas de resolução pacífica dos conflitos é a aplicação dos meios de coacção, previstos na estratégia.
Neste sentido, a coacção significa imposição, obrigação, o levar alguém a fazer aquilo que não faria por sua própria iniciativa ou de livre vontade.
Conforme nos diz o General Pezarat Correia7, a coacção é um instrumento do conflito, mas
que não é necessariamente violenta, devendo distinguir-se os seguintes níveis:
a. Nível inferior, o da suscitação − neste, procura-se utilizar as fraquezas ou debilidades do outro, os seus desejos, necessidades ou aspirações para o levar a seguir uma determinada via diferente da que é inicialmente pretendida e que é a desejada pelo sujeito coactor; é uma forma de coacção por aliciamento; é também apelidada de soft-power; b. Nível intermédio, o da pressão − é revelado por uma ameaça, um prenúncio, um
perigo potencial mas não concretizado; a pressão assenta na conjugação de três factores, de três componentes: a vulnerabilidade do outro; a capacidade do agente; e a intenção do agente;
c. Nível elevado, neste encontramos a violência ou agressão − temos neste nível o emprego efectivo dos meios de coacção violentos e ao qual se recorre em geral quando todos os outros inferiores falharam. A utilização deste nível, sem passar pelos inferiores, denota uma grande fraqueza do respectivo Estado, e contraria um dos princípios defendidos por um dos mais antigos idealistas sobre esta matéria, Sun Tzu, quando dizia que «a maior sabedoria é conseguir a vitória sem combater».
Num outro sentido, e mercê da explanação constante na própria Carta, nos casos em que o restabelecimento da paz exija a imposição de sanções ao abrigo do art.º 41, é importante que os Estados que se debatem com problemas económicos especiais não só tenham o direito de consultar o Conselho de Segurança sobre esses problemas, como prevê o art.º 50, mas também a possibilidade realista de as suas dificuldades serem tidas em consideração.
Vários termos são correntes nos diversos modelos de resolução de conflitos. Por isso, vamos esclarecê-los, com base nas definições usadas pelas Nações Unidas:
a. Peacemaking: são os esforços diplomáticos para lidar com um conflito de acordo com o Capítulo VI da Carta. O termo é utilizado no sentido de uma movimentação com o objectivo de conseguir o fim do conflito armado, onde as partes são induzidas a alcançar um acordo voluntariamente. O art.º 39 aborda os casos extremos em que serão usados os meios coercivos, tais como o isolamento diplomático e a imposição de sanções. O Secretário-Geral desempenha um importante papel neste âmbito, tal como já foi referido.
b. Peacekeeping: é o deslocamento de tropas com o consentimento das partes para monitorizar um acordo de paz não especificamente mencionado na Carta. Refere-se à interposição de forças armadas internacionais para manter as forças armadas beligerantes separadas. Em geral, também, o termo é associado a tarefas civis como a monitorização das hostilidades, o policiamento e a distribuição de ajuda humanitária. Esta actividade nasceu em 1948 quando foi criado pelas Nações Unidas o organismo para a vigilância da Trégua na Palestina. Esta actividade é desenvolvida por militares, polícias ou civis, no sentido de se implementar ou monitorizar a execução de controlo de conflitos, como sejam as medidas de cessar-fogo e de separação de forças, a da concretização das soluções adoptadas, como os acordos de paz abrangentes ou parciais, e a complementaridade de outras medidas, como os esforços políticos para se encontrar uma solução pacífica e duradoura.
c. Peace enforcement: são os esforços militares para controlar as Partes em conflito, tal como é permitido pelo Capítulo VII da Carta da ONU. É a imposição de um acordo por uma terceira Parte, com poderes para tal.
d. Peace-building: é a adopção das medidas estruturais, destinadas a evitar que ocorra uma falha, durante o processo de construção da paz, ou seja, que se retome o conflito. Refere-se ao trabalho de peacemaking e peacekeeping, lidando com as questões estruturais e o relacionamento de longo prazo entre as Partes. Estas compreendem uma actuação da esfera militar e de segurança, com medidas relativas ao desarmamento, à desmobilização, à reintegração dos combatentes e à destruição das armas. Outros actos são desenvolvidos neste campo, como as acções de cariz humanitário, o repatriamento de refugiados, e a assistência às crianças afectadas. Um outro aspecto essencial é o de se fomentar e consolidar a democracia, muitas vezes apoiando os movimentos armados de oposição, transformando-os em partidtransformando-os polítictransformando-os integradtransformando-os na vida política dtransformando-os Estadtransformando-os, como aconteceu em Moçambique, em Angola, em El Salvador e na Guatemala.
Para que se almeje o cumprimento do esforço diplomático, após esgotados os meios de resolução pacífica, há a imposição de sanções, cuja base jurídica se encontra consagrada no art.º 41.
O uso das sanções serve para pressionar o Estado ou a entidade visada para o cumprimento dos objectivos fixados pelo Conselho de Segurança, sem que este tenha de recorrer ao último instrumento legal, que é o do uso coercivo da força, já consabido. As sanções podem assumir diversos objectivos, como sejam as de âmbito económico ou comercial, do embargo de armas, da proibição de realização de certas viagens, ou de restrições de ordem financeira ou diplomáticas. Em Angola, e a título de exemplo, as sanções aplicadas pelas Nações Unidas à UNITA foram uma das formas de obrigar esta entidade a encetar as conversações para se conseguir a paz na região.
CONCLUSÃO
Nos tempos modernos e actuais, os conflitos decorrem mais em termos de serem dentro dos próprios Estados, do que entre Estados.
Um ataque desencadeado por «actores não estatais» é hoje em dia o principal factor que lidera os conflitos entre Estados. Existem argumentos e reflexões, explanados por diversos autores, e que versam sobre esta discussão, em termos de legalidade ou de substância de direito, e a qual ainda não se encontra completamente identificada e cimentada na jurisprudência ou no normativo consuetudinário, que determinem se servem ou não para justificar que, após um ataque desencadeado a um Estado, por actores não estatais, possa este mesmo Estado desencadear medidas de legítima defesa contra o Estado que alberga esses actores.
Para obstar ao aparecimento de muitos dos conflitos entre os Países, teremos de empregar a modalidade da diplomacia preventiva, evitando o escalar do diferendo para situações de crise, e em caso de este já estar instalado, tentar limitar a sua escalada de violência. Com este método de acção, a ser por todos utilizado, prevenir-se-ão os conflitos entre as partes, para que as relações não se deteriorem nem se desencadeiem conflitos violentos que ponham em causa e paz e segurança mundiais. Este será o método, definido no art.º 33 da Carta, como de solução pacífica de controvérsias, o qual deverá ser sempre aplicado antes que a crise tenha atravessado a fronteira e transformado em conflito armado. Esta diplomacia preventiva não é indissociável, claramente, das questões relacionadas com «peace-making», «peacekeeping», «peace building» e «peace
enforcement», pelo que ela será apenas, e tão-somente, um meio ao dispor para a resolução dos
conflitos.
As disputas entre os Estados, no que respeita a reclamações e contra-reclamações, em matérias de facto, de lei, e de política, são uma parte inevitável das relações internacionais e muitas vezes deflagram em conflitos armados.
Dentro do quadro do direito internacional clássico, as medidas de imposição através do uso da força foram consideradas legais. Mas com o evoluir deste direito, este uso foi-se tornando menos utilizado, até à sua ilegalização, só sendo admissíveis as disputas através de meios legais e pacíficos, isto desde a adopção do Pacto de Briand-Kellogg de 1928, e mormente do consignado no seu art.º 2, no qual se estipulava que «As Altas Partes Contratantes acordam em aceitar solucionar todas as disputas e conflitos, qualquer que seja a sua natureza ou origem que exista entre estas, por todos os meios que não sejam apenas os pacíficos». No quadro do direito internacional actual, moderno, o art.º 2 n.º 3 da Carta obriga os Estados-Membros a resolverem as suas disputas através de meios pacíficos, para que não tenha de ser feito uso dos meios de imposição coercivos, estabelecidos pelo Capítulo VII.
Na Agenda para a Paz em 1992, o então Secretário-Geral das Nações Unidas disse que as medidas de diplomacia preventiva requeriam que elas se consubstanciassem como de confiança. Mais tarde, em 1994, e na Agenda para o Desenvolvimento, foi proposto o desenvolvimento preventivo para que os motivos para que uma paz mais segura se pudessem assegurar.
A diplomacia preventiva deve ser desenvolvida pelo próprio Secretário-Geral ou através dos seus Representantes Especiais ou de Agências e Programas Especializados, pelo Conselho de Segurança ou pela Assembleia-Geral, e pelas Organizações Internacionais e ou Regionais, em cooperação com as Nações Unidas. Ela é um meio de evitar o sofrimento humano e uma alternativa aos enormes custos políticos e militares das operações para a resolução dos conflitos, quando estes se desenvolvem.
As acções preventivas devem ser desenvolvidas de acordo com as medidas de limitação impostas pelo Capítulo VI, e toda a acção impositiva pela força o será de acordo com as capacidades conferidas pelo Capítulo VII, usadas como último recurso, para prevenir as violações massivas dos direitos humanos e das ameaças sérias à paz.
As operações de «peacekeeping» têm uma função preventiva contra as intenções de quebra da paz ou da recaída numa situação de conflito, assumindo uma importância classificada como vital se as forças forem colocadas no terreno antes do início dum conflito armado.
Para finalizar, questionar-se-á a direcção para que irá tender a necessária evolução da Carta das Nações Unidas, no intuito de que esta se adeqúe ao novo status quo estabelecido no Direito Internacional, como resultado da alteração do paradigma do pensamento clausewitziano, em que entre muitos outros aspectos cabe realçar que as guerras já não são motivadas por interesses ou valores nacionais, nem visam objectivos políticos, como a soberania, a defesa de fronteiras, a disputa do território ou de património histórico-cultural, dado que passaram a predominar causas identitárias, interesses materiais particulares ou de grupos relacionados com o controlo ilícito de recursos, com actividades criminosas como o narcotráfico, o contrabando, a migração clandestina e
o tráfico de armamentos. Este é o grande desafio que se oferece no campo do Direito Internacional, o adequar as regras e procedimentos estabelecidos durante séculos de história de guerra e paz, por um novo paradigma de conflitualidade, em que a Carta, o funcionamento do Tribunal e a adequação de todo o sistema e estrutura organizacional de todas as entidades mundiais se terá de alterar, modernizar, adaptar a uma nova realidade, completamente diferente e com repercussões cuja tangibilidade poderão ser nefastas para o campo da segurança e da paz mundiais num mundo global.
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