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*Artigo apresentado como trabalho de conclusão de curso de especialização em contabilidade pública da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial a obtenção do título de especialista em contabilidade pública. Orientador: Prof. Nélio Herzmann, Mestre, Palhoça, 2017.
**Bacharela em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Santa Catarina, 2013.
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO TOCANTE AOS GASTOS COM PESSOAL E SUAS IMPLICAÇÕES
JOICE PERES
Resumo: A lei de responsabilidade fiscal é uma importante legislação no tocante aos freios para os gastos públicos, e um importante tópico nesta lei refere-se as despesas com pessoal. Assim a presente pesquisa, a partir da amostra das cidades que compõem a região da grande Florianópolis, busca analisar no período de 2013 – 2015 se as cidades cumpriram os limites que a LRF impôs para os gastos de despesa com pessoal, e busca verificar se os municípios que ultrapassaram os limites atenderam as exigências de recondução aos percentuais máximos ou se sofreram as sanções abordadas por esta lei. Verificou-se que os relatórios publicados em diferentes instrumentos de controle social não trazem as mesmas informações, neste paralelo os dados divulgados pelo TCE/SC indicam que apenas três municípios analisados extrapolaram os limites de despesa com pessoal. Conclui-se nesta análise que as penalidades outorgadas pela legislação de responsabilidade fiscal no referido gastos com pessoal em alguns municípios é acatada, porém em outros nota-se não observância do órgão infrator e este mesmo órgão não sofre penalidades que deveriam ser aplicadas por quem tem competência para esta sanção. Palavras-chave: Lei de responsabilidade fiscal. Despesas com pessoal. Sanções.
1 INTRODUÇÃO
A LRF é um importante dispositivo para frear os gastos com despesas de pessoal, porquanto seu princípio basilar é de limitar os gastos desfreados dos gestores, que tinham a máquina pública com o objetivo de prover renda para seus colaboradores, quando este objetivo deveria ser de subsidiar as necessidades de serviços públicos à população. Visando verificar se esta lei está surtindo os efeitos almejados necessitamos de análises onde se identifica se os meios estão sendo eficazes, e se de fato as penalidades para os gestores que infringem estas regulamentações estão sendo cumpridas.
O objetivo geral deste trabalho é analisar no período de 2013 a 2015 se as cidades que fazem parte da região da Grande Florianópolis atenderam os limites impostos pela LRF 101/2000 no que tange aos gastos com despesa de pessoal e se ultrapassados observar as implicações adotadas, as quais são impostas pela lei.
Para alcance do objetivo geral deste trabalho, objetivos específicos foram adotados, sendo estes análise dos gastos de despesa com pessoal dos poderes executivo na esfera municipal, identificação do Relatório de Gestão Fiscal disponibilizado nos sítios eletrônicos conforme preconiza a LRF e análise dos períodos semestrais, ou períodos qua-
II drimestrais, sendo este para cidades com menos de 50.000 mil habitantes, se estão sendo atendidos conforme a periodicidade do relatório de gestão fiscal e identificação no TCE/SC os dados divulgados para o controle social.
O presente estudo se faz significativo pois a sociedade necessita ser subsidiada com informações de que seus administradores estão de fato cumprido um dos princípios básicos da administração, a legalidade, para os profissionais que atuam na área de contabilidade pública é imprescindível existirem pesquisas no campo que validem os seus esforços de trabalhos, assim como no meio acadêmico existem estudos neste sentido, no entanto traremos dados mais recentes, regionalmente diferentes, com o objetivo de prover ainda mais neste campo e municiar à população envolvida nesta análise.
Há vários estudos quando se apresenta à Lei de Responsabilidade Fiscal no escopo das Despesas de Pessoal, citam-se Martins e Nascimento (2014), Harada (2010), dentre vários outros autores.
Nessa mesma linha de pesquisa, porém com foco no elemento “Outros serviços de terceiros” podemos citar Santos (2012), não obstante nossa proposta é observar se os limites estão sendo cumpridos, sem detalhar nenhum tipo específico de elemento de despesa, englobando o gasto total com pessoal e num lapso temporal mais recente, de 2013 a 2015.
A questão que norteia este estudo é saber se no período de 2013 a 2015 as cidades da grande Florianópolis atenderam os limites impostos pela LRF no que tange aos gastos com despesa de pessoal e se ultrapassados estes limites, se as providências impostas pela LRF foram tomadas.
Para atingimento dos objetivos deste estudos, propõe-se a realizar uma pesquisa aplicada, pois conforme Will (2016) “A pesquisa aplicada é uma investigação motivada pela necessidade de resolver problemas concretos”. Utiliza-se de uma pesquisa empírica onde coletaremos dados disponibilizados nos relatórios em sítios eletrônicos.
Quanto ao aprofundamento do estudo verificara através do relatório de gestão fiscal, nos sítios eletrônicos, instrumentos de controle social disponibilizado pelo TCE/SC e páginas dos poderes executivos e ou consultas no SICONFI através da coleta de dados sobre os percentuais atingidos com despesas de pessoal, neste sentido utilizaremos de fontes primárias.
Quanto à forma de abordagem a pesquisa entende-se por ser quantiqualitativa, pois além de trazermos dados quantificáveis perante aos limites alcançados, traremos uma
III ramificação qualitativa de quais implicações foram trazidas para retorno dos limites ao seus valores considerados ideais.
Trata-se de uma pesquisa documental, definida segundo Will (2016) como “... documental, a pesquisa na qual os dados são encontrados em documentos (editais de concursos públicos, registros de matrícula, bancos de dados, leis, diários, correspondências, registros informais etc.)”, neste sentido os dados serão coletados do relatório de gestão fiscal de banco de dados governamentais.
Visando trazer uma pesquisa relevante a amostra probabilística será composta das regiões que fazem parte da grande Florianópolis, sendo uma população de vinte e três municípios, o campo de pesquisa delimitou-se nas regiões que fazem parte do entorno da capital catarinense no período de 2013 a 2015.
Quantos as técnicas e instrumentos utilizados, a pesquisa será realizada através de consulta a documentos, segundo Laville e Dione (1990, Apud WILL, 2016, p.54) “um documento designa toda fonte de informações já existente”, pois analisaremos dados disponibilizados no RGF disponibilizados semestralmente ou quadrimestralmente pelos poderes executivos municipais.
A seguir trataremos do referencial teórico, conteúdo basilar para abordagem deste estudo, primeiramente abordaremos um histórico da legislação dos gastos de pessoal, em seguida a LRF e após o relatório de gestão fiscal.
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ASPECTOS TEÓRICOS DOS GASTOS COM PESSOAL
A administração pública tem por norteador atender aos anseios de serviços públicos que a sociedade necessita, nesse sentido as contribuições (tributos, impostos) que a sociedade emprega tem como expectativa por parte destes contribuintes que esses recursos sejam utilizados de forma coerente, que tenham como retorno a satisfação das necessidades da coletividade.
No entanto nota-se conforme legalizado pela CF/88 que parte desses recursos é empregado no pagamento de pessoal, pois não teríamos como realizar os serviços públicos, sem ter mão de obra na execução das diversas atividades que demanda a Administração Pública, não obstante a Lei Maior se preocupou em impor limites para que
IV esses gastos não ultrapassassem as arrecadações, pois deixaríamos de visar à finalidade precípua do Erário.
O legislador na Carta Magna em seu art. 169, previu que uma lei fosse sancionada para conter os dispêndios exacerbados na gestão pública, “A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar”, neste interim nasceu a Lei de Responsabilidade Fiscal, porém antes desta lei ser sancionada, alguns outros dispositivos legais foram aplicados na tentativa de frear os gastos públicos com pessoal.
2.1 Histórico da legislação no controle de gastos com pessoal
Para atender o que preconizou a Constituição de 1988, quanto ao limite de despesas com pessoal, no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) foi sancionada em 1995 a Lei Complementar nº 82 “Lei Camata I”, em seu Caput “Disciplina os limites das despesas com funcionalismo público, na forma do Art. 169 da Constituição Federal”, desta forma a lei abrangeu todos os três poderes e seus órgãos.
Visando controlar os gastos de pessoal, e propor formas de reduzir o montante de despesas com pessoal na recondução dos limites nos prazos, ora impostos pela lei Camata I a EC 19/1998, incorporou:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II - exoneração dos servidores não estáveis. § 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
A partir de então, servidores não estáveis e estáveis perdem a segurança de não serem exonerados sem o devido processo legal.
Em 1999, para aprimorar a LC nº 82, o Congresso Nacional cria a Lei Complementar 96 de 31 de Maio de 1999, “Lei Camata II”, dentre as inovações esta LC altera o limite para a União de 60% para 50% da RCL (Receita Corrente Líquida), pois percebeu-se que a União é a principal arrecadadora dos impostos, para depois fazer as
V distribuições para os outros entes, neste sentido o limite no âmbito federal era desproporcional, e fez-se necessidade da mudança.
Com a constante necessidade de aprimoramento e buscando eficácia no atingimento dos limites globais, em 04 de Maio de 2000 é promulgada a LRF, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo Marques (2004) “Essa inovação deu a cada gestor a responsabilidade de administrar os gastos sob sua tutela, sem a necessidade de preocupar-se com a situação orçamentária dos demais, haja vista, o descolamento dos limites de gasto dado pela nova regra”.
2.2 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
A Lei de Responsabilidade foi então criada para enredar diversos temas que atenderiam a responsabilidade na gestão dos recursos públicos e o princípio da transparência, mas um dos aspectos que nos chamam atenção está disposto na Seção II “Das despesas com pessoal”, A LRF 101(2000), art. 18, vem então a definir o que compõe os gastos com pessoal:
Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Visando então a limitar o montante que compõem as despesas de pessoal a Lei de Responsabilidade Fiscal aplica limites e punições para quem as deixar de cumpri-las, tendo esta lei papel de inserir responsabilidades para os gestores públicos, o legislador vem então a aplicar sanções na falta da não observância aos quesitos que a LRF dispõe, como o escopo deste trabalho é no poder executivo municipal, os limites a que se sujeitam conforme LRF 101/2000 , Art. 19, inc. III “ ... a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida..., Municípios: 60% (sessenta por cento), desmembrando esse limite o Art. 20, inc. III, b “54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo”.
VI Esses limites devem ser verificados ao final de cada quadrimestre, para Martins e Nascimento (2014) “... o quadrimestre pode ter início em qualquer mês do ano, já que a despesa total com pessoal será sempre apurada no somatório dos onze meses anteriores”.
No intuito de aplicar sanções aos administradores que ultrapassarem os limites definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal ao final de cada quadrimestre, a referida lei traz as punições aplicáveis, segundo Art. 22 LRF 101(2000)
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6odo
art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
Podemos observar que as vedações já alcançam, mesmo sem ter extrapolados os limites, conforme previsto no Parágrafo único do Art. 22, este percentual, o chamamos de limite prudencial, é uma forma de limitar o limite, pois se o poder ou órgão ultrapassá-lo, o ente deve eliminar o excesso nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, Art. 23 LRF (2000), se não o fizer acarretará em providências que prejudicarão a administração do órgão, a saber: Art. 23 LRF 101 (2000),
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o
excesso o ente não poderá:
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
Para Azevedo, et al (2015), “Caso o excesso de gastos com pessoal decorra de atos de gestão, estes devem ser revisados para recondução ao limite”.
Visando a importância que os municípios assumem em relação aos limites outorgados pela LRF(2000) para Rogers e Sena (2007),
Dentre os três níveis, o último (municípios) é que possui ligações mais diretas com o cidadão brasileiro, pois assume todas as responsabilidades na ordenação
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da cidade e na organização dos serviços públicos locais, sendo considerado uma rede de relações sociais, econômicas e políticas agindo em favor da população.
Para atender ao princípio da transparência e divulgar o atendimento aos percentuais estipulados na LRF, a própria lei anunciou mecanismos para se cumpri-los, desta forma é necessário ao final de cada quadrimestre disponibilizar em sítio eletrônico o RGF (Relatório de Gestão Fiscal), neste elenca-se além de outras despesas, os percentuais atingidos com o montante de despesas com pessoal, e suas deduções, quando aplicáveis.
2.3 Relatório de Gestão Fiscal (RGF)
“O RGF é um dos instrumentos de Transparência da Gestão Fiscal criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).” STN (2017).
O Relatório de Gestão Fiscal foi mais um marco para a transparência dos gastos públicos que a Lei de Responsabilidade Fiscal nos trouxe, através da obrigatoriedade da divulgação periódica, Art. 54 LRF 101/2000 “Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal...”, estes tem até 30 dias após o fim do quadrimestre para divulgação.
Especificamente, o RGF objetiva o controle, o monitoramento e a publicidade do cumprimento, por parte dos entes federativos, dos limites estabelecidos pela LRF: Despesas com Pessoal, Dívida Consolidada Líquida, Concessão de Garantias e Contratação de Operações de Crédito.” STN (2017).
Estas despesas são importantes norteadores de como se encontra a situação fiscal da entidade, se a gestão está realizando seu papel ou empregando recursos públicos em atividades não fim do poder ou órgão. Sendo assim, temos através da emissão deste relatório condições para conhecermos quanto da fatia do que o poder público arrecada são gastos com as despesas de pessoal, aguçada a curiosidade ou mesmo o dever de cada cidadão de saber como funciona a gestão de sua cidade, temos este meio de transparência para nos municiar de dados.
Segundo Art. 67 da LRF 101 (2000)
O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade.
VIII O conselho de gestão fiscal que trata o Art. 67 disponibilizará modelos padronizados para emissão do Relatório de Gestão Fiscal, a STN que atua como um órgão intermediário até a regulação deste conselho, institui o SICONFI.
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) apresenta o Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro - Siconfi, nova ferramenta destinada ao recebimento de informações contábeis, financeiras e de estatísticas fiscais oriundas de um universo que compreende 5.564 Municípios, 26 Estados, o Distrito Federal e a União.
E a partir de 2015 o sistema do SICONFI evoluiu para receber demonstrativos, relatórios contábeis, auxiliando a contribuir para o princípio da transparência, onde atualmente os poderes e órgãos referidos no Art. 20 da LRF 101 (2000) preenchem e homologam o RGF.
A seguir um modelo de relatório padrão disponibilizado pelo SICONFI para preenchimento dos responsáveis.
Figura 1 – Relatório de gestão Fiscal publicado no SICONFI.
Fonte: https://siconfi.tesouro.gov.br
Diante de todos os expostos acima citados veremos a importância que a LRF/101 trouxe para o uso de recursos públicos, sendo através da ferramenta de
IX transparência que os gastos de despesas com pessoal são observados, com o auxílio do Relatório de Gestão Fiscal(RGF) verificaremos as informações necessárias para atingimento das conclusões que hora norteiam este estudo.
3 INSTRUMENTOS DE DIVULGAÇÃO DE RELATÓRIOS
Temos como instrumento de divulgação do RGF o SICONFI, este é um instrumento disponibilizado pela STN (Secretaria do Tesouro Nacional) para que os poderes publiquem seus relatórios de forma a dar publicidade nos atos de sua gestão, neste ambiente podemos buscar informações como o RREO, DCA, e o RGF.
Através do site do TCE/SC também podemos realizar consultas que nos levam a saber como estão os limites de despesa com pessoal, que o RGF nos informa, dessa forma mostraremos também um comparativo dos dados disponibilizados no SICONFI, através do Relatório de Gestão Fiscal e dos limites atingidos de despesa com pessoal publicados pelo TCE/SC no portal do cidadão através dos dados informados no e-Sfinge.
4 PUBLICAÇÃO DO RGF NO SICONFI
A tabela abaixo demonstra os relatórios divulgados pelos poderes executivos referente aos gastos de pessoal.
Tabela 1 – Índices demonstrados pelo Relatório de gestão fiscal. RGF/SICONFI REGIÕES PERÍODOS CIDADES 2013 2014 2015 Florianópolis 53,85 53,46 56,86 São Jose 47,95 51,96 52,49 Palhoça 49,55 46,17 49,40 Biguaçu 52,60 40,96 43,08
Santo Amaro da Imperatriz 51,98 47,22 49,14
Governador Celso Ramos 52,42 49,63 48,06
Antônio Carlos 50,90 - 47,77
Aguas Mornas 47,69 44,62 51,24
São Pedro de Alcântara 49,22 48,99 43,98
Alfredo Vagner 50,82 49,92 48,54
Angelina 52,75 51,26 51,46
Anitápolis 45,94 48,80 52,22
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Tabela I – Índices demonstrados pelo Relatório de gestão fiscal. (Continua) RGF/SICONFI REGIÕES PERÍODOS CIDADES 2013 2014 2015 Garopaba 49,92 50,94 51,11 Leoberto Leal 52,82 49,70 55,48 Major Gercino 13,05 52,65 55,59 Nova Trento 55,34 51,20 52,09 Paulo Lopes 45,04 47,46 51,53 Rancho Queimado 46,78 47,29 - São Bonifácio 51,51 51,68 50,84
São João Batista 53,29 50,98 57,42
Tijucas 82,40 47,10 52,99
Fonte:https://siconfi.tesouro.gov.br/
Pelos dados coletados no SICONFI observa-se que o município de Florianópolis se encontra em uma situação desconfortável perante os gastos com pessoal nos períodos analisados, pois nos três períodos analisados variou de 53 a 56 por cento, extrapolando o limite prudencial no primeiro período, chegando muito próximo no segundo ano e ultrapassando no terceiro período, sendo 2,86 p.p de extrapolação do limite almejado na LRF.
A cidade de São José tem uma folga, mas observou –se que o percentual teve crescimento gradual nos três períodos. Palhoça está muito bem colocada, pois seu limite não ultrapassou 50% nos anos observados.
A cidade de Biguaçu em 2013 estava próximo a 53%, e em 2014 teve um decréscimo significativo, chegando próximo de 41%, e em 2015 se manteve nesta casa, com um limite de 43,08%.
As cidades de Santo Amaro da Imperatriz e Governador Celso Ramos exibem informações parecidas, sendo em 2013 na média dos 52%, em 2014 na média dos 48% e em 2015 perto dos 49%. A cidade de Antônio Carlos em 2013 chegou próximo dos 51%, em 2014 não homologou o RGF e em 2015 47,77 p.p. A cidade de Aguas Mornas varia de 47% a 51%, São Pedro de Alcântara teve redução de 2013 para 2015 em 5,24 p.p, Alfredo Vagner se mantem constante entre 50 e 48 por cento.
A região de Angelina tem um declive pequeno no período e Anitápolis já observamos um acréscimo ao longo dos anos de 3p.p em média.
XI A cidade de Canelinha se mantém muito constante apenas na variação das casas decimais dos 51%, assim como Garopaba de 49,92 em 2013 para 51,11 em 2015.
A cidade de Leoberto Leal tem uma variação pequena de 52, 82 a 55,48 em 2015, tendo o limite definido pela LRF ultrapassado em 1.48 p.p.
Pela publicação de Major Gercino em 2013 mostra-se um percentual de 13,05, sendo que em 2014 esteve em 52 e em 2015 em 55%, além do estabelecido na lei de responsabilidade, porém nota-se um erro na publicação de 2013 no referente a Receita Corrente Líquida do município, fato que justifica este percentual tão subestimado.
Nova Trento demonstra redução ao longo dos anos, mas continua na casa dos 55% e 52%, Paulo Lopes por sua vez sobe de 45,04 em 2013 para 51,53 em 2015. Na análise de Rancho Queimado fica entre 46 e 47 e no ano de 2015 não fora homologado o RGF.
A cidade de São Bonifácio fica na casa dos 51% e São João Batista reduz de 53,29% para 50,98 e em 2015 sobe para 57,42%, ultrapassando o percentual de responsabilidade da gestão fiscal.
A cidade de Tijucas nesta publicação ultrapassou o limite de 54% em 2013 num montante muito elevado, em 82,40, porém em 2014 demostra redução desse percentual para 47,10, metade da primeiro período analisado e em 2015 alcançou 52,99, continuando dentro do limite averiguado, nota-se que a Receita Corrente Líquida foi subestimada no ano de 2013, pois a RCL é demonstrada num montante de R$41.385.235,06 e DTP no valor de R$ 34.102.611,47 ocasionando o elevado percentual na publicação do resultado.
5 GASTOS COM PESSOAL DISPONIBILIZADOS NO TCE/SC, PROGRAMA e-Sfinge.
O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão fiscalizador externo dos poderes e órgãos, disponibiliza uma ferramenta para coleta de dados públicos, TCE/SC (2016)
O Sistema de Fiscalização Integrada de Gestão (e-Sfinge) é um conjunto de aplicativos integrados, relacionados à atividade-fim do TCE/SC. O e-Sfinge recebe as informações sobre as contas públicas enviadas pelos agentes públicos e consolida os dados de gestão em remessas unificadas, emite relatórios automáticos de avaliação, analisa a gestão de cada município e do Estado, ampliando a publicidade das informações.
XII Através destas informações consolidadas, o TCE/SC disponibiliza informações para os cidadãos através desta ferramenta, e podemos coletar as informações referentes aos limites alcançados pelos poderes em relação ao que preconiza a Lei de Responsabilidade Fiscal no que tange aos gastos com pessoal, analisaremos a seguir as informações coletadas.
Tabela 2 – Índices atingidos com gastos de pessoal peloTCE/SC pela ferramenta e-Sfinge TCE/SC e-Sfinge REGIÕES PERÍODOS CIDADES 2013 2014 2015 Florianópolis 51,42 51,96 57,65 São Jose 46,62 48,38 52,70 Palhoça 48,87 47,20 49,65 Biguaçu 53,60 42,57 43,39
Santo Amaro da Imperatriz 51,92 47,33 51,65
Governador Celso Ramos 52,98 50,64 49,95
Antônio Carlos 49,39 50,41 48,13
Aguas Mornas 43,32 42,35 50,69
São Pedro de Alcântara 45,71 46,44 44,89
Alfredo Vagner 50,86 51,62 47,47 Angelina 48,90 51,81 49,81 Anitápolis 43,55 40,67 44,61 Canelinha 48,29 50,21 51,24 Garopaba 49,88 51,98 51,06 Leoberto Leal 54,73 51,31 55,48 Major Gercino 49,87 53,35 50,68 Nova Trento 52,41 48,52 52,19 Paulo Lopes 45,04 47,88 51,53 Rancho Queimado 46,40 43,58 46,91 São Bonifácio 50,25 48,24 50,22
São João Batista 53,12 52,96 58,80
Tijucas 49,34 45,50 47,58
Fonte: TCE/SC, ferramenta e-Sfinge
Verifica-se que no ano de 2013, nenhuma cidade excedeu o limite máximo, de 54% para o poder executivo, porém as cidades de Florianópolis, Palhoça, Biguaçu, Santo Amaro da Imperatriz, Governador Celso Ramos, Antônio Carlos, Alfredo Vagner, Angelina, Garopaba, Leoberto Leal, Major Gercino, Nova Trento, São Bonifácio, São João Batista e Tijucas excederam o limite de alerta, que seria de 48,60% da RCL dos municípios, e sete dos treze municípios que fazem parte da amostra ultrapassaram o limite prudencial, noventa e cinco por cento do limite máximo, neste caso sendo de 51,30%.
XIII Em 2014 dez municípios excederam ao limite prudencial, 48,6%, sendo a cidade de Major Gercino a qual apresenta maior índice, estando em 53,35%, aquém também do limite prudencial, de 51,30%.
No período de 2015, Florianópolis, Leoberto Leal e São João Batista apresentaram percentual superior ao limite máximo de 54%, tendo conforme legislação que reconduzir as despesas ao limite, nesta análise a cidade de São João Batista foi a que mais infringiu, constando um percentual de 58,8%.
6 COMPARATIVOS DOS PERCENTUAIS DE GASTOS COM PESSOAL PUBLICADOS EM DIFERENTES INSTRUMENTOS
A seguir observaremos uma tabela com informações publicadas pelos entes federados no SICONFI, e em seguida as mesmas informações que foram disponibilizadas pelo TCE/SC referentes aos dados coletados pelo E-Sfinge e faremos uma análise comparativa destes dados publicados em diferentes meios de transparência.
Tabela 3 – Comparação dos dados divulgados em diferentes instrumentos sociais.
Período 2013 2014 2015
Municípios SICONFI e-Sfinge SICONFI e-Sfinge SICONFI e-Sfinge
Florianópolis 53,85 51,42 53,46 51,96 56,86 57,65
São Jose 47,95 46,62 51,96 48,38 52,49 52,7
Palhoça 49,55 48,87 46,17 47,20 49,40 49,65
Biguaçu 52,60 53,60 40,96 42,57 43,08 43,39
Santo Amaro da Imperatriz 51,98 51,92 47,22 47,33 49,14 51,65 Governador Celso Ramos 52,42 52,98 49,63 50,64 48,06 49,95
Antônio Carlos 50,90 49,39 - 50,41 47,77 48,13
Aguas Mornas 47,69 43,32 44,62 42,35 51,24 50,69
São Pedro de Alcântara 49,22 45,71 48,99 46,44 43,98 44,89
Alfredo Vagner 50,82 50,86 49,92 51,62 48,54 47,47 Angelina 52,75 48,90 51,26 51,81 51,46 49,81 Anitápolis 45,94 43,55 48,80 40,67 52,22 44,61 Canelinha 51,51 48,29 51,21 50,21 51,07 51,24 Garopaba 49,92 49,88 50,94 51,98 51,11 51,06 Leoberto Leal 52,82 54,73 49,70 51,31 55,48 55,48 Major Gercino 13,05 49,87 52,65 53,35 55,59 50,68 Nova Trento 55,34 52,41 51,20 48,52 52,09 52,19 Paulo Lopes 45,04 45,04 47,46 47,88 51,53 51,53 Rancho Queimado 46,78 46,40 47,29 43,58 - 46,91 São Bonifácio 51,51 50,25 51,68 48,24 50,84 50,22
São João Batista 53,29 53,12 50,98 52,96 57,42 58,80
Tijucas 82,40 49,34 47,10 45,5 52,99 47,58
XIV Nota-se que os percentuais apurados no Relatório divulgados pelos municípios no SICONFI raramente coincide com os percentuais apresentados pelo TCE/SC no portal do cidadão.
Observa-se que o município de Leoberto Leal no exercício de 2013 pelo dados disponibilizados no TCE/SC pelo e-Sfinge ultrapassou em 0,73 o limite da LRF para o poder executivo, já pelo RGF publicado no SICONFI está adequado ao limite máximo, apresentado o índice de 52,82%.
Nota-se ainda conforme dados apresentados anteriormente no exercício de 2013, que pelo RGF, a cidade de Tijucas/SC ultrapassou o percentual muito além, no entanto o mesmo tipo de informação divulgado pelo TCE/SC, Tijucas/SC está dentro dos limites estipulados, abaixo do limite prudencial que seria de 51,30%, apurou-se que a Receita Corrente Líquida, parâmetro para identificar os limites foi subestimada no RGF, esse apresenta a RCL no valor de R$41.385.235,06, enquanto no portal do cidadão a informação divergente é num montante de R$69.297.051,41, fato que ocasionou a estrapolação do percentual.
Observando a tabela apresentada em 2014, apesar das divergências de percentuais publicados pelos dois instrumentos, nenhum município da Grande Florianópolis excedeu ao percentual de 54% da RCL, apesar do município de Antônio Carlos não ter publicação do relatório do SICONFI.
Quando analisado o período de 2015, observa-se que o município de Leoberto Leal exibe a mesma informação 55,48%, sendo que ultrapassou o limite estipulado pela lei de 54% em 1,48 p.p, assim como a cidade de Paulo Lopes que não ultrapassa o percentual exigido, porém demonstra a mesma informação nos dois instrumentos de 51,53%, excedendo o limite prudencial.
7 IMPLICAÇÕES DO EXCESSO EM DESPESAS COM PESSOAL, RECONDUÇÃO AOS LIMITES
Primeiramente vamos verificar quais dentre os municípios analisados quais ultrapassaram o limite de alerta, conforme LRF 101 (2000), Art. 59, §1º “Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem”, Inciso III “que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite”.
XV No caso dos poderes executivos este percentual representa 48,60% da Receita Corrente Líquida do município, essa seria a primeira implicação no excesso de gastos em despesa com pessoal, pois os municípios recebem uma notificação on-line para conterem suas despesas com pessoal, notificação emitida pelo TCE/SC.
Em 2013 Florianópolis, Palhoça, Biguaçu, Santo Amaro da Imperatriz, Governador Celso Ramos, Antônio Carlos, a cidade de São Pedro de Alcântara pelos dados remetidos para o TCE/SC não ultrapassaram o limite de alerta, Alfredo Vagner, Angelina receberam notificações, Canelinha segundo dados do TCE/SC não foi alertada, Garopaba, Leoberto Leal, Major Gercino, Nova Trento, São Bonifácio, São João Batista receberam notificações de alerta.
No período de 2014 algumas cidades notificadas em 2013, tiveram um bom controle da despesa com pessoal e não atingiram o limite de alerta, reduzindo de quatorze para dez, sendo estas Florianópolis, Governador Celso Ramos, Antônio Carlos, Alfredo Vagner, Angelina, Canelinha, Garopaba, Leoberto Leal, Major Gercino, São João Batista. Analisando o período de 2015, o TCE/SC notificou as cidades de Florianópolis, São Jose, Palhoça, Santo Amaro da Imperatriz, Governador Celso Ramos, Aguas Mornas, Alfredo, Vagner, Angelina, Canelinha, Garopaba, Leoberto Leal, Major Gercino, São João Batista.
Analisando os municípios que excederam em 95% do limite máximo de gastos com pessoal no poder executivo, sendo esta parcela representada por 51,30 da RCL dos municípios e as implicações acarretadas por esta falta de observância a legislação.
As cidades que ultrapassam o limite prudencial, não podem autorizar gastos que elevem o montante das despesas com pessoal, salvo derivações constitucionais ou vacância por aposentadoria e falecimento das áreas de educação, saúde e segurança.
Neste interim em 2013 fazem parte deste escopo sete cidades, sendo: Florianópolis, Biguaçu, Santo Amaro da Imperatriz, Governador Celso Ramos, Nova Trento e São João Batista.
A cidade de Florianópolis reduziu o percentual prudencial de 2013, no quadrimestre seguinte 2014, no entanto aumentou o montante de despesas com pessoal e teve acréscimo na receita corrente líquida, que ocasionou redução de percentual.
A cidade de Biguaçu conteve suas despesas com pessoal no período seguinte, tanto que reduziu os gastos com pessoal, da casa dos 3.400 milhões para 3.100 milhões, ou seja atendeu as proibições de não aumentar os gastos com pessoal.
XVI Santo Amaro da Imperatriz atendeu as exigências da legislação e no primeiro semestre de 2014 já reduziu o percentual do limite prudencial,
A cidade de Governador Celso Ramos saiu do limite prudencial, porém não pela redução de gastos e sim pelo incremento de receita corrente líquida.
Mesmo fator acontece com Nova Trento, reduzindo seu índice percentual, sem aumentar gastos com pessoal, todavia houve incremento na RCL do município.
O poder executivo de São João Batista excedeu o limite prudencial no último semestre de 2013, constatou-se que no período seguinte o percentual reduziu, mas continuou ultrapassando o percentual, não obstante nota-se que o montante de despesas com pessoal encontrou-se em acréscimo.
Quando analisado o período temporal de 2014, Florianópolis, Alfredo Vagner, Angelina, Garopaba, Leoberto Leal, Major Gercino e São João Batista ultrapassaram o limite prudencial.
Analisando estas cidades e quais limitações couberam a eles, Florianópolis cresceu seus gastos com servidores no período seguinte.
Alfredo Vagner reduziu o percentual no período seguinte, Angelina apesar de ter aumentado seus gastos com pessoal, reduziu o percentual para 50%, fato ocasionado pelo aumento de receita do município. Garopaba também reduziu o percentual se adequando ao limite.
A cidade de Leoberto Leal aumentou seus gastos com pessoal no semestre seguinte.
A despesa com pessoal da cidade de Major Gercino não se alterou muito no semestre seguinte, ajudando a reduzir o excedente.
São João Batista aumentou o percentual excedente ao limite prudencial de 2014 no semestre seguinte de 2015, e no segundo semestre do mesmo ano proveu concursos públicos, mesmo com as vedações da LRF.
Em 2015, quatro cidades estão no limite prudencial, temos as cidades de São José, Santo Amaro da Imperatriz, Nova Trento, Paulo Lopes.
A cidade de São José não atendeu as formas de retorno aos limites impostos pela LRF, tanto que no primeiro quadrimestre de 2016 aumentou os gastos com pessoal. Santo Amaro da Imperatriz teve acréscimo no percentual excedente, porém nota-se que apesar de um leve aumento de despesa, a receita corrente líquida diminui no quadrimestre seguinte.
XVII O município de Nova Trento manteve seus gastos com pessoal, porém seu percentual reduziu, fato ocasionado pelo aumento da receita corrente líquida no quadrimestre seguinte.
Analisando a cidade de Paulo Lopes que no último quadrimestre de 2015 se encontrava acima do limite prudencial, no primeiro quadrimestre de 2016 não aumentou seus gastos com pessoal e teve alavanque na receita corrente líquida, justificando a redução do percentual em relação aos dispositivos da lei de responsabilidade.
Apenas três cidades da amostra analisada, infringiram o limite máximo para gastos de pessoal, a seguir apresenta-se quais consequências este ato causou para os municípios.
Florianópolis não cumpriu as exigências de recondução aos limites nos dois quadrimestres seguintes ao exercício de 2015 e pelo descumprimento da norma, a cidade não pode receber o total das transferências voluntárias e nem contratar operações de crédito conforme observa-se no portal do cidadão pela redução de valores entre 2015 e 2016, passando de R$ 528.461.533,49 em 2015 para R$ 92.803.318,95 em 2016 referente as transferências ao município.
A cidade de Leoberto Leal em 2014 reduziu o percentual excedente em 2013 no primeiro quadrimestre, já em 2015 quando ultrapassou o limite máximo em 1,48 no último quadrimestre, no quadrimestre seguinte reduziu para 53,06, já eliminado o percentual excedente por total.
A cidade de São João Batista que ultrapassou no último quadrimestre o limite de 54% RCL para o executivo em 4,80 p.p, no quadrimestre seguinte em vez de reduzir o excedente, aumentou ainda mais o percentual, passando para 5,88 p.p, porém para fins de sanções a certidão emitida pelo TCE/SC para fins de pleitear operações de crédito junto a outros órgão foi emitida como positiva, impedindo o município de solicitar novas operações de crédito.
8 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conclui-se com o presente trabalho que mesmo com a LRF impondo sanções aos municípios em diferentes etapas, estas sanções não estão sendo aplicadas com êxito, pois apesar de ultrapassarem os percentuais impostos, alguns municípios continuam a exceder, e não observa-se atos que limitem estes excessos, o RGF apresenta logo abaixo de suas informações básicas, notas explicativas e formas de recondução aos limites,
XVIII nenhum dos municípios que incidiram em excesso do limite máximo preencheu essas informações.
Por fim nota-se que os limites prudenciais estando diretamente ligados a receita corrente líquida, com ações eficazes para aumenta-la, o município deixa de incorrer em implicações da extrapolação dos limites, pois com incremento na receita o percentual de gastos com pessoal sofre redução, fato observado em diversos municípios. Sugere-se estudos com outras regiões, ou um estudo mais detalhado dos municípios que tem em seu histórico extrapolação do limite de gastos com pessoal ou uma análise de qual órgão responsável pela análise de publicação do RGF, controles efetivos sobre este meio de transparência ao cidadão.
THE TAX RESPONSIBILITY LAW ON PERSONAL EXPENSES AND THEIR IMPLICATIONS
Abstract: The law of fiscal responsibility is an important legislation regarding the brakes
for public spending, and a major topic in this law refers to personnel expenses. Thus, the present research, based on the sample of the cities that make up the region of the great Florianopolis, seeks to analyze in the period 2013-2015 whether the cities have complied with the limits that the LRF imposed for the expenses of personnel expenses. Municipalities that exceeded the limits met the requirements of reinstatement to the maximum percentages or if they suffered the sanctions addressed by this law. It was verified that the reports published in different instruments of social control do not provide the same information, in this parallel the data released by the TCE / SC indicate that only three municipalities analyzed extrapolated the limits of expenditure with personnel. It is concluded in this analysis that the penalties granted by the legislation of fiscal responsibility in the mentioned expenses with personnel in some municipalities is complied with, but in others it is noticed non-observance of the infractor organ and this same organ does not suffer penalties that should be applied by who has Competence for this sanction.
Keywords: Tax liability law. Personnel expenses. Sanctions.
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