23 a 26 de julho de 2019
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas) Belo Horizonte – MG
Área Temática: Instituições e Regimes Internacionais
ECONOMIA POLÍTICA DOS REGIONALISMOS LATINO-AMERICANOS: UM ESTUDO DO TEMA DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO
Gabriela Dorneles Ferreira da Costa1
1 Mestranda pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP). Bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
Resumo
O objetivo do presente trabalho é identificar as variações na presença do tema da Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) nos regionalismos latino-americanos. Primeiramente, desenvolve-se um debate a respeito da particularidade do tema da CT&I e investiga-se a origem das Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação (PCT&Is) nos Estados latino-americanos. Em seguida, é realizado mapeamento histórico do tema da CT&I na América Latina, identificando espaços interestatais de tratamento ao tema na região até meados dos anos 2010. O trabalho parte do entendimento de que houve diferentes tipos de regionalismo na região desde meados do século XX e, a fins de instrumentalização da análise, adota a classificação conforme “Ondas de Regionalismo”. Dessa forma, busca-se relacionar a origem e as características do tratamento regional ao tema da CT&I à economia política dos regionalismos latino-americanos. Do ponto de vista metodológico, o trabalho realiza investigação exploratória, possui método de abordagem qualitativo e adota como técnica de pesquisa levantamento de informações primárias e revisão bibliográfica.
1 INTRODUÇÃO
A economia política é o estudo da forma como as sociedades “se organizaram para resolver o problema da produção e repartição” (LESSA, 1972, p. 1). Nesse sentido, uma das formas como as sociedades e, mais precisamente, os Estados-nacionais têm se organizado para resolver o problema de produção e repartição internacionalmente é o regionalismo. Notadamente, o regionalismo enquanto estratégia empregada pelos Estados-nacionais para lidar com problemas domésticos e internacionais de produção e repartição. À vista disso, o estudo da economia política dos regionalismos latino-americanos busca decompor a totalidade do fenômeno para reconhecer as contradições inerentes ao processo em questão.
Embora não seja um tema notório nas relações regionais, a Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) possui presença histórica e transversalidade em relação à maior parte da pauta latino-americana de colaboração regional.2 Isso a caracteriza como temática crescente na
agenda internacional dos Estados e como aspecto medular das interações regionais que visam, especialmente, ao desenvolvimento. Por conta disso, a CT&I foi escolhida como tema de estudo para lançar luz a novas evidências e debates sobre a economia política do regionalismo latino-americano. Dessa forma, tem-se como objetivo realizar levantamento da presença do tema da CT&I nos regionalismos latino-americanos historicamente, identificando a variação de iniciativas regionais relativas ao tema e as contextualizando perante as diferentes configurações do regionalismo na América Latina.
Metodologicamente, a pesquisa utiliza análise qualitativa e adota como técnica de pesquisa levantamento de informações primárias e revisão bibliográfica. O trabalho está organizado em duas seções de desenvolvimento além da introdução e da conclusão. Na primeira seção, desenvolve-se um debate a respeito da particularidade do tema da CT&I e investiga-se a origem das Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação (PCT&Is) nos Estados latino-americanos. Na seção seguinte, é realizado mapeamento histórico do tema da CT&I na América Latina, identificando espaços interestatais de tratamento ao tema na região até meados dos anos 2010.3 Todavia, importa salientar que não cabe ao presente trabalho esgotar
o levantamento das iniciativas relativas à CT&I regionalmente, tampouco aprofundar as características de cada atividade. Esta é, portanto, uma investigação exploratória.
2 Transversalidade é uma característica da CT&I na medida em que ações relativas à CT&I podem ser identificadas em outras grandes áreas como, por exemplo, projetos de Educação e de Defesa Nacional (RIBEIRO; BAIARDI, 2014).
3 Tendo em vista a atual reconfiguração do regionalismo na América Latina, a análise se restringe a meados dos anos 2010 por considerar que este foi o momento no qual ocorreu inflexão política ainda em curso na região.
2 CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO: A DIMENSÃO INTERNACIONAL E AS POLÍTICAS NA AMÉRICA LATINA
Conceitualmente, embora sejam conteúdos diferentes, Ciência, Tecnologia e Inovação são comumente agregadas como um único objeto de estudo por conta da tenuidade na delimitação das políticas para essas áreas (DOMINGUES; COSTA, 2013). O que conforma o objeto uno “Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I)” a ser trabalhado na presente pesquisa. De modo genérico, Ciência, Tecnologia e Inovação dizem respeito à produção, à difusão e ao emprego de conhecimento nas relações sociais e de produção. Isto posto, Ciência, Tecnologia e Inovação são processos socais e que, portanto, estão em constante interação com outras dimensões das relações sociais como, por exemplo, cultura e política (WEISS, 2005). Desse modo, entendidas como processos, Ciência, Tecnologia e Inovação são empreendidas pelos atores como “instrumentos para atingir objetivos socialmente definidos” (VELHO, 2011, p. 146).
Ademais, as dinâmicas de CT&I não se limitam às fronteiras do Estado-nacional. Ciência e tecnologia afetam e são afetadas pelas relações internacionais. Por um lado, avanços na ciência e desenvolvimento de novas tecnologias têm implicações para a governança global e para as relações internacionais, tanto no âmbito das relações entre governos quanto na esfera das relações entre sociedades. Por outro lado, desdobramentos políticos, econômicos e culturais internacionais têm implicações sobre o desenvolvimento científico e tecnológico das nações (WEISS, 2005). Interpretada no quadro do sistema interestatal capitalista vigente, essa interação entre ciência e tecnologia e relações internacionais tem como produto a CT&I como elemento de diferenciação econômica, política e social entre os países (MOREIRA JR., 2015). Isso porque, nesse sistema capitalista, o desenvolvimento nacional está atrelado à capacidade dos Estados de criar e de difundir conhecimentos e tecnologias, bem como à capacidade de incorporá-los às atividades econômicas e às relações sociais (FERRER, 2004). Logo, a CT&I configura-se como aspecto fundamental dos processos de produção e repartição nos dias de hoje.
Não obstante, foi a partir da Segunda Guerra Mundial, a CT&I passou a ser reconhecida como elemento estratégico para os países, que passaram a elaborar sistematicamente políticas públicas para o assunto e a incluí-lo em suas estratégias de relações exteriores (ALZATE, 2011; VELHO, 2011). Na América Latina, as Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação (PCT&Is) começaram a ser elaboradas em meados do século XX a partir do auxílio de organizações internacionais (ALBORNOZ, 2001). Dois conjuntos de organizações foram responsáveis por orientar a formulação das políticas públicas e por financiar as ações relacionadas à CT&I. O
primeiro conjunto foi constituído, principalmente, pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e pela Organização dos Estados Americanos (OEA). Essas organizações internacionais difundiam as concepções correntes a respeito do tema e indicavam as ações que deveriam ser adotadas pelos países. O segundo conjunto teve atuação destacada do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), os quais eram responsáveis pela oferta de crédito aos países que estivessem implementando PCT&Is (LORAY, 2017). Essa participação de organizações internacionais na introdução de PCT&Is na América Latina está inserida no contexto pós-Segunda Guerra Mundial de consolidação da cooperação internacional para o desenvolvimento.
Mas foi a partir dos trabalhos desenvolvidos por pesquisadores latino-americanos no âmbito da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) que o tema assumiu maior relevância dentro das agendas de desenvolvimento dos países da região. O pensamento estruturalista cepalino não só alertou sobre as armadilhas do isomorfismo institucional estimulado pelas organizações internacionais como também inseriu a formulação de PCT&Is latino-americanas em um novo marco teórico (BAPTISTA; DAVYT, 2014). A nova abordagem introduzida pelos cepalinos qualificava como primordial ao desenvolvimento a “formação de um núcleo endógeno de criação e difusão de progresso técnico-científico” (MOREIRA JR., 2015, p. 35).
Além disso, surgiram trabalhos latino-americanos que questionavam a cooperação com países desenvolvidos e o papel desempenhado pelas organizações internacionais, especificamente, sob o ponto de vista da ciência e da tecnologia (SÁBATO, 2011). A leitura da época era de que os programas de ajuda internacional estavam fracassando e isso se devia à uma compreensão equivocada do atraso científico e tecnológico latino-americano, uma vez que esta carência era determinada pelo próprio modo como os países latino-americanos estavam inseridos no sistema internacional (HERRERA, 1973). Dessa forma, criou-se uma abordagem latino-americana às PCT&Is que “buscou definir um estilo original de impulso à criação e uso de conhecimento” (ALBORNOZ, 2009, p. 65).
4 MAPEAMENTO DO TEMA DA CT&I NOS REGIONALISMOS LATINO-AMERICANOS
Numa tradução livre da definição de Börzel e Risse (2016), o regionalismo é “um processo, essencialmente liderado pelo Estado, de construção e sustentação de instituições e organizações regionais formais entre pelo menos três Estados” (BÖRZEL; RISSE, 2016, p. 27).”. A partir dessa definição, pode-se entender que o regionalismo é uma fenômeno amplo e
plural. Isto é, o regionalismo não é um fenômeno específico e rígido, ele assume diferentes características conforme a localidade e o momento histórico
(FAWCETT, 2013; TUSSIE,
2014). Nesse sentido, desde o pós-Segunda Guerra Mundial, a literatura especializada
reconhece três grandes ondas de regionalismo (BHAGWATI, 1992; MILNER, 1999). Por onda de regionalismo entende-se grandes movimentos dos Estados no sentido de interações regionais que levassem à, como definem Börzel e Risse (2016), “construção e sustentação de instituições e organizações regionais formais entre pelo menos três Estados”. A primeira onda ocorreu entre 1950 e 1980, a segunda durante a década de 1990 e a terceira teve início no começo dos anos 2000.Na América Latina, a primeira onda de regionalismo ficou conhecida como regionalismo fechado. Essa denominação advém dos objetivos atribuídos aos projetos regionalistas idealizados à época. De modo geral, eram iniciativas desenhadas para suprir necessidades de desenvolvimento econômico dos Estados-nacionais. O contexto de reconstrução econômica europeia e de afloramento dos desígnios desenvolvimentistas latino-americanos foram determinantes para essa característica da primeira onda (MARIANO, 2015). Já a segunda onda de regionalismo recebeu a alcunha de regionalismo aberto. À época, a América Latina encontrava-se em meio ao declínio do modelo de desenvolvimento via PSI e, conjunturalmente, imersa em crise de dívida externa e hiperinflação. Nesse contexto, os projetos nacionais de desenvolvimento latino-americanos foram revistos e o receituário do Consenso de Washington tornou-se hegemônico na região. Desse modo, diferentemente da primeira onda na qual buscavam reconfigurar a ordem internacional através de seu desenvolvimento, na segunda onda, os Estados latino-americanos buscavam adequar-se à ordem vigente (MARIANO, 2015). Por sua vez, a terceira onda de regionalismo na América Latina foi denominada pós-hegemônica. Esse regionalismo foi decorrente de reconfigurações políticas e econômicas no contexto de ascensão de forças políticas à esquerda aos governos latino-americanos. Algumas das características desse regionalismo pós-hegemônico foram: a primazia da agenda política; o retorno da agenda desenvolvimentista; o maior papel atribuído aos atores estatais; a ênfase em agenda positiva para além de temas comerciais; a maior preocupação com temas sociais e assimetrias; a maior preocupação com gargalos e carências estruturais; e a busca por maior participação social e legitimidade dos processos de integração regional (SANAHUJA, 2009, p. 22-23).
No período de auge do regionalismo fechado a questão da CT&I teve pouca penetração nas instituições e organizações regionais. Naquele momento, a agenda regional era limitada e o maior foco era a incrementação das relações comerciais intrarregionais. Os movimentos mais
sólidos no sentido de maior interação em matéria de CT&I regionalmente foram vistos no início da década de 1980, já ao final da primeira onda. Em 1983, o Pacto Andino criou o Conselho Andino de Ciência e Tecnologia (CACYT) de âmbito ministerial e com o intuito de formar um órgão multilateral de consultas para contribuir na definição e na implementação das políticas científicas e tecnológicas na sub-região (COMUNIDADE ANDINA – CAN, 1983). No cone sul, a colaboração em CT&I teve início a partir da cooperação bilateral entre Argentina e Brasil. Em 1980, foram estabelecidos o Convênio para Cooperação Nuclear Argentino-Brasileira e os Acordos de Cooperação Científica e Tecnológica, que resultaram na criação da Comissão Mista de Ciência e Tecnologia (SANTOS, 1998). Essas iniciativas foram aprofundadas a partir de 1986 com o estabelecimento do Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE), o qual incorporou e deu seguimento aos acordos anteriores através do lançamento de protocolos setoriais (PIÑERO, 2006).
Já na década de 1990, concomitante à transformação no perfil do regionalismo, houve a consolidação do “processo de abandono (desde a década de oitenta) do referencial de política científica e tecnológica que se apoiava sobre a tese da autonomia estratégica” no plano dos Estados latino-americanos (SANTOS, 1998, p. 53). Por conseguinte, a CT&I recebeu um novo significado no plano regional. As iniciativas regionais para o tema não mais buscavam um intercâmbio para a capacitação em CT&I no marco da busca por desenvolvimento endógeno, mas sim a concertação para a importação de tecnologias no contexto de busca por competitividade (DAGNINO; THOMAS; DAVYT, 1996; SANTOS, 1998). Com isso, pode-se considerar que a relevância conferida domesticamente à questão foi reduzida, mas, por outro lado, houve a consolidação do tema na agenda de organizações regionais.
No Mercosul, isso fica evidente com a criação da Reunião Especializada em Ciência e Tecnologia (RECyT) ainda em 1992 (MERCADO COMUM DO SUL – MERCOSUL, 2018). No âmbito da ALADI, foi assinado, em 1993, o Acordo Regional de Cooperação Científica e Tecnológica (Convênio Marco) entre os membros da associação (ASSOCIAÇÃO LATINO-AMERICANA DE INTEGRAÇÃO – ALADI, 1993). No ano de 1994, o SICA também incorporou o tema da CT&I à sua agenda. A organização anexou a Comissão para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico da América Central e Panamá (CTAP), criada em 1976 no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA), e, dessa forma, passou a contar com um órgão especializado no tema (SISTEMA DA INTEGRAÇÃO CENTRO-AMERICANA – SICA, 2019). Já a CAN, através do CACYT, aprovou em 1999 um Plano de Ação para o ano 2000 em que se falava no intuito de aprofundar a cooperação entre os países andinos em matéria de CT&I (CAN, 1999).
No que tange ao regionalismo pós-hegemônico, dado que certos aspectos do desenvolvimentismo foram retomados pelos governos nesse período, o valor conferido à questão da CT&I assemelhou-se ao do período de regionalismo fechado ao mesmo tempo em que se deu continuidade ao tratamento ao tema no plano regional conforme vinha-se fazendo no período de regionalismo aberto. No âmbito da SELA, uma organização intergovernamental remanescente do regionalismo fechado, realizou-se pela primeira vez uma reunião específica sobre o tema. Foi em 2016, quando a XXVII Reunião de Diretores de Cooperação Internacional teve como temática escolhida a “Ciência, Tecnologia e Inovação na América Latina e Caribe” (SISTEMA ECONÔMICO LATINO-AMERICANO – SELA, 2019a). A CAN, em 2004, realizou a XIV Reunião do CACYT na qual o Secretário-Geral da organização lamentou a pouca atenção dada ao tema da CT&I nos últimos anos (CAN, 2004). Naquela ocasião, foi proposta a criação da Rede Andina de Inovação e foi declarado que, aquele momento, representava o começo de uma nova etapa para o CACYT. Ainda assim, o assunto continuou marginalizado na organização a ponto de, em 2009, novamente se anunciar a “reativação do tema da ciência e tecnologia como tema essencial da agenda de trabalho da CAN” (CAN, 2009). Já em 2012, os países membros da CAN aprovaram normas comunitárias para impulsionar a questão da ciência e tecnologia na região (CAN, 2012).
Como Dabène (2012) demonstra, durante a primeira década dos anos 2000 é observado um processo de repolitização do Mercosul que resultou em ampliação da agenda tratada na organização. Nesse marco, já durante o debate a respeito do “Objetivo 2006”, em junho de 2003, a CT&I teve tratamento particular no Mercosul, com a discussão de “Programas de Cooperação em Ciência e Tecnologia” (MERCOSUL, 2003). Esse movimento incluiu a criação da Reunião de Ministros e Altas Autoridades em Ciência, Tecnologia e Inovação (RMACTIM), que contou com reunião em 2006 e em 2011 (MERCOSUL, 2006; MERCOSUL, 2011). Ainda no Mercosul, foram lançados pela RECyT dois Programas Quadro de Ciência e Tecnologia referentes aos períodos 2008-2012 e 2015-2019 (MERCOSUL, 2018).
Na Unasul, foi criado em 2013 o Conselho Sul-Americano de Ciência, Tecnologia e Inovação (COSUCTI). Todavia, anteriormente o tema da CT&I era tratado no âmbito de um conselho mais amplo que agregava Educação, Cultura e CT&I (COSECCTI). A respeito do COSUCTI, constam registros de três reuniões ministeriais entre 2013 e 2016 (UNIÃO DE NAÇÕES SUL-AMERICANAS – UNASUL, 2019). O COSUCTI contou com o lançamento de um Acordo Quadro e com Planos de Ação bianuais e chegou a propor “a criação de um Plano Regional de Ciência, Tecnologia e Inovação, buscando articular os diferentes mecanismos de
integração regional nesta matéria, tendo em vista sua relevância e presença em organizações sub-regionais.” (RIBEIRO, 2016, p. 3).
Já a ALBA-TCP, no plano de instituição de seus “Proyectos Grannacionales”, propôs em 2007 a criação de “Centro Grannacional de formação para a concepção e execução de projetos de pesquisa, inovação tecnológica, assistência técnica e treinamento para melhorar a capacidade e a qualidade produtiva de nossos países.” (ALIANÇA BOLIVARIANA PARA OS POVOS DA NOSSA AMÉRICA – ALBA, 2007). Contudo, a organização acabou sendo mais um espaço de apoio discursivo à importância do desenvolvimento latino-americano em ciência e tecnologia como uma forma de romper as correntes de dependência com o Centro do que um espaço de formulação e de implementação de ações cooperativas. Por fim, a CELAC manteve reuniões de “Altos Funcionários sobre Ciência e Tecnologia” dos Estados membros, mas a maior parte do debate envolvendo questões de CT&I ocorreu no âmbito das relações da CELAC com a União Europeia (Cúpula CELAC-UE) e com a China (Foro China-CELAC) (SELA, 2019b; FORO CHINA-CELAC, 2019).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Partindo da noção de regionalismo como estratégia empregada pelos Estados-nacionais para lidar com problemas domésticos e internacionais de produção e repartição, o objetivo do presente trabalho foi realizar levantamento da presença do tema da CT&I nos regionalismos latino-americanos historicamente, identificando a variação de iniciativas regionais relativas ao tema e as contextualizando perante as diferentes configurações do regionalismo na América Latina. No que se refere à primeira onda de regionalismo latino-americano, a pouca interação regional no tocante ao tema não condiz com a relevância conferida a ele pelo pensamento desenvolvimentista da época. Dessa forma, fica evidente que, em matéria de CT&I, a primeira onda de regionalismo na América Latina fez jus à alcunha de “regionalismo fechado”. A CT&I começou a ser incorporada aos arranjos regionais latino-americanos apenas no período de transição entre o regionalismo fechado e o regionalismo aberto. Por sua vez, a emergência do regionalismo aberto suscitou a ampliação da agenda do regionalismo latino-americano e favoreceu a incorporação da CT&I às instituições e organizações regionais. No entanto, nesse ínterim houve uma mudança na natureza do tema. Se durante o regionalismo fechado ele possuía caráter estratégico para a construção de um desenvolvimento nacional alcançado por esforços endógenos, no regionalismo aberto ele servia apenas ao intento de aumento de competitividade para a internacionalização das economias nacionais.
Paradoxalmente, o período em que os Estados latino-americanos concederam maior centralidade à CT&I foi também o momento de menor interação regional no que concerne ao tema. Do mesmo modo, quando as ações em CT&I perderam ênfase doméstica, houve maior abertura à questão regionalmente. Dessa forma, faz-se mister analisar fatores políticos domésticos dos Estados latino-americanos para compreender sua pré-disposição à incorporação de agendas aos regimes e instituições de governança regional, bem como investigar fatores políticos do espaço regional que viabilizem e contribuam para essa inclusão de práticas em âmbito regional. Essa análise em dois níveis (doméstico e regional) é necessária na mediada em que “o regionalismo não apenas institucionaliza práticas transfronteiriças, mas também reflete transformações do espaço regional.” (TUSSIE; RIGGIROZZI, 2015, p. 1052).
Dado o caráter exploratório do trabalho, algumas questões permanecem em aberto. A relação entre a importância conferida pelos Estados à CT&I e a magnitude e extensão das iniciativas em matéria de CT&I tratadas regionalmente segue indefinida pela ausência de análise aprofundada de cada uma dessas atividades. Além disso, o caráter exploratório da pesquisa implicou o levantamento de atividades que mencionassem especificamente os termos “Ciência”, “Tecnologia” e “Inovação”, não considerando a questão da transversalidade intrínseca às ações de CT&I. Para o avanço da investigação, será necessária listagem mais minuciosa considerando a classificação aplicada pela Red de Indicadores en Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interamericana (RICYT), a qual considera como ações relativas à CT&I: (1) a geração de novo conhecimento científico básico ou aplicado (promoção de pesquisa); (2) a geração de novos produtos e serviços de alto valor agregado (promoção de inovação); (3) a formação de recursos humanos em ciência, tecnologia e inovação (formação de recursos humanos); (4) o desenvolvimento de áreas tecnológicas estratégicas para o país e produção de conhecimento de fronteira (áreas estratégicas); e (5) a geração de redes de articulação que estimulem o funcionamento do sistema nacional de inovação (articulação de Sistemas Nacionais de Inovação – SNI) (BAPTISTA, 2016).
Logo, cabe a pesquisas futuras aprofundar o levantamento dos debates e atividades relativos ao tema da CT&I no âmbito das instituições e organizações regionais latino-americanas, bem como analisar mais profundamente cada iniciativa, inclusive identificando seu escopo conforme a classificação de Franco e Robles (1995) entre iniciativas de concertação, de cooperação e de integração regional. Dessa forma, poder-se-á encontrar novos elementos acerca do espaço ocupado pelo tema dentro dos regionalismos latino-americanos.
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