A autonomia docente em tempos de Neoliberalismo e Terceira Via Vera Maria Vidal Peroni 1

A autonomia docente em tempos de Neoliberalismo e Terceira Via

Vera Maria Vidal Peroni ¹

Este trabalho trata das políticas educacionais para a formação de professores neste período particular do capitalismo, de redefinições no papel do Estado ² , enfocando principalmente suas conseqüências para a autonomia docente.

Partimos da premissa que a política educacional é parte da redefinição do papel do Estado, quer dizer, não a entendemos com uma relação de determinação, mas como parte de um mesmo movimento deste período histórico. Neste contexto, a relação público/privado ganha novos contornos, não apenas passando para o setor lucrativo, mas também para o público não-estatal a execução das políticas, ou ainda mudando a lógica de gestão do público, tendo como parâmetro o privado, por julgá-lo padrão de eficiência e produtividade, com profundas conseqüências para a construção da gestão democrática da educação. (PERONI, 2008b)

Na última década os nossos estudos e pesquisas têm se dedicado a analisar este período particular do capitalismo, que após uma grande fase de expansão que iniciou no pós- guerra, vive um período de crise e as suas principais estratégias de superação - neoliberalismo, globalização, reestruturação produtiva e Terceira Via-, redefinem o papel do Estado, principalmente para com as políticas sociais com profundas conseqüências para a relação público/privado.

O objetivo, portanto, é analisar as mudanças ocorridas no papel do Estado, tanto na alteração da propriedade (público não-estatal), quanto o que permanece na propriedade estatal, mas passa a ter a lógica do mercado, reorganizando os processos de gestão (quase- mercado).

No caso brasileiro, a atual política educacional é parte do projeto de reforma do Estado que, tendo como diagnóstico da crise, a crise do Estado, e não do capitalismo, busca racionalizar recursos, diminuindo o seu papel no que se refere às políticas sociais. E dá-se em um contexto em que a proposta do governo federal para fazer frente à crise do capital baseia- se na atração de capital especulativo, com juros altos, o que tem aumentado as dívidas interna

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Vera Maria Vidal Peroni é doutora em educação pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e professora da Faculdade de Educação e do Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Autora de “Política Educacional e papel do Estado no Brasil dos anos 1990”

(Xamã, 2003). Organizou com Theresa Adrião os livros “O público e o privado na educação interfaces entre

Estado e Sociedade” (Xamã, 2005) e Público privado na educação novos elementos para o debate (Xamã, 2008)

e com Vera Bazzo e Ludimar Pegoraro “Dilemas da Educação Brasileira em tempos de globalização neoliberal

entre o público e o privado” (UFRGS, 2006) <veraperoni@yahoo.com.br> http://www.ufrgs.br/faced/peroni/

e externa, provocando uma crise fiscal enorme nos estados e municípios. Isso nos leva a crer que a proposta de descentralização apresentada pela União consiste, em todos os sentidos, em um repasse, para a sociedade, das políticas sociais. Portanto, o que aparentemente seria uma proposta de Estado mínimo, configura-se como realidade de Estado mínimo para as políticas sociais e de Estado máximo para o capital. (PERONI, 2003)

Na educação, também verificamos mudanças. Nos anos 1980, o eixo das políticas educativas era centrado principalmente na democratização da escola, mediante a universalização do acesso, do conhecimento e na gestão democrática como processo de construção de uma sociedade mais justa. Nos anos 1990, ocorre a mudança dessa centralidade, passando-se a enfatizar a qualidade, em uma lógica mercantil. O eixo passa a ser a busca de maior eficiência e eficácia via controle de qualidade, da descentralização de responsabilidades, da terceirização de serviços e da autonomia da escola. (PERONI, 2003)

O texto está dividido em três partes. Inicialmente trataremos do contexto sócio- político-econômico as conseqüentes redefinições no público e privado. Na segunda parte apresentaremos dados de uma pesquisa que estamos realizando sobre a parceria público/

privado entre o Instituto Ayrton Senna e sistemas públicos de educação no Brasil e as conseqüências para o trabalho docente. Na terceira parte, abordaremos questões mais gerais de análise do trabalho e formação docente no contexto atual no que diz respeito ao papel do Estado para com as políticas sociais e em particular as políticas educacionais, tentando contribuir para o debate proposto pelo Seminário “Políticas, currículos e instituições para a formação de docentes. Que mudanças depois de 1990?”

A influência das teorias Neoliberal e Terceira Via para a redefinição do papel do Estado no Brasil

Apesar de as principais estratégias de superação da crise serem o neoliberalismo, a reestruturação produtiva e a globalização, principalmente financeira, como já apontamos, para fins deste artigo enfocaremos as teorias Neoliberal e Terceira Via, pois elas tem papel central na redefinição das fronteiras entre o público e o privado, e na mudança do papel do Estado para com as políticas públicas e nas conseqüências para a construção da democracia.

É importante frisar, ainda que com base em autores como Mészàros (2002), Antunes (1999) e Harvey (1989), defendemos a tese contrária de que a crise atual não se encontra no Estado, é uma crise estrutural do capital. As estratégias de superação da crise como o

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Sobre redefinições no papel do Estado no Brasil as políticas educacionais ver PERONI (2003).

Neoliberalismo, a Globalização, a Reestruturação Produtiva e a Terceira Via é que estão redefinindo o papel do Estado.

As duas teorias têm em comum o diagnóstico de crise, de que o culpado é o Estado, mas propõem estratégias diferentes de superação: o Neoliberalismo defende a privatização e a Terceira Via, o Terceiro Setor. Nos dois, o Estado não é mais o responsável pela execução das políticas sociais: um repassa para o mercado e o outro para a chamada sociedade civil sem fins lucrativos.

Outra questão que difere entre as teorias é a relação com a democracia. Enquanto para o Neoliberalismo a democracia atrapalha o livre andamento do mercado, pois deve atender a demanda dos eleitores para se legitimar, o que provoca o déficit fiscal, para a Terceira Via a democracia deve ser fortalecida. Giddens (2001) argumenta que é preciso democratizar a democracia, mas democracia entendida como a sociedade assumindo tarefas que até então eram do Estado e participação como a responsabilização na execução de tarefas. Assim, verificamos uma separação entre o econômico e o político (Wood, 2003 ), o esvaziamento da democracia como luta por direitos e das políticas sociais como a materialização de direitos sociais. A seguir, analisaremos as duas teorias enfocando esta discussão.

Para a teoria neoliberal, não é o capitalismo que está em crise, mas o Estado. A estratégia, portanto, é reformar o Estado ou diminuir sua atuação para superar a crise. O mercado é que deverá superar as falhas do Estado, portanto a lógica do mercado deve prevalecer, inclusive no Estado, para que ele possa ser mais eficiente e produtivo.Conforme MOARES (2001):

O funcionamento da ordem de mercado é visto como um paradigma, um modelo de funcionamento para outras instituições sociais. Assim a pretensão destes analistas [neoliberais] é descobrir quais as regras constitucionais que, no plano das decisões coletivas (não-mercado), mais se aproximam da perfeição exibida por essa ordem (a do mercado). É o que chamam de economia constitucional, uma nova teoria do contrato social, que proporcione uma reconstrução da ordem social e política (MORAES, 2001, p. 49).

A Teoria da Eleição Pública, corrente neoliberal conhecida como Public Choice, faz uma análise econômica da política3. O ponto de partida de discussão da Escola é que a economia e a política de um país são inseparáveis. A idéia chave da Public Choice é de que o

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O seu principal teórico é James BUCHANAN, é também conhecida como Escola de Virgínia, pois se

constituiu no Instituto Politécnico da Universidade de Virgínia na década de 1950.

paradigma da ação humana em todas as dimensões passa pela relação de troca, pelo jogo de interesses. Isso é tanto um pressuposto como uma prescrição, no sentido de que a Escola trabalha para que todas as relações tenham a relação de troca como modelo. (BUCHANAN et al, 1984).

Todas as correntes da teoria neoliberal criticam a democracia, para Hayek, há uma tensão entre a liberdade individual e a democracia. Conforme o autor, a maximização da liberdade está em proteger o sistema de mercado como necessário e suficiente para a existência da liberdade. Assim, o mercado deve ser protegido contra o Estado e da tirania das maiorias. E adverte que se o Estado é influenciado, ou vulnerável às influências das massas, os dois perigos se fundem.

Para essa teoria, o cidadão, através do voto, decide sobre bens que não são seus, gerando conflitos com os proprietários, já que é visto como uma forma de distribuição de renda. Hayek denuncia que a democracia faz um verdadeiro saque à propriedade alheia. E, como em muitos casos não se pode suprimir totalmente a democracia (voto, partidos), o esforço é para esvaziar seu poder. (PERONI, 2003)

Hayek analisa ainda que a inflação é uma das grandes responsáveis pela crise atual do capitalismo, e que ocorre, geralmente, em um contexto de democracia em que os políticos têm que atender as demandas dos eleitores e desestabilizam a economia, gerando, assim, o desemprego.

Buchanan e os teóricos da Public Choice criticam o excesso de regulamentação e de Estado, pois julgam que estas atividades são onerosas para o conjunto da sociedade e diminuem sua produtividade. E defendem que é preciso estabelecer limites constitucionais contra as instituições democráticas vigentes: eliminando o voto, o que é mais difícil, ou restringindo o impacto do voto através da privatização e desregulamentação, provocando o desmantelamento do Estado.

Para Reginaldo Moraes a Public Choice “nasce justamente do estudo da diferença entre estes dois universos (mercado e estado) e da tentativa de conduzir um deles ao modo operativo do outro – tornar as decisões ‘não-mercado’, mais próximas das ‘decisões tipo mercado’” (MORAES, 2001, p. 56).

A Terceira Via é uma proposta alternativa ao Neoliberalismo e à antiga social democracia: “Os neoliberais querem encolher o Estado; os social-democratas, historicamente, têm sido ávidos para expandi-lo. A Terceira Via afirma que é necessário reconstruí-lo”.

(GIDDENS, 2001, p. 80).

Conforme Antunes (1999), a discussão sobre a Terceira Via ocorre quando o Novo Trabalhismo se apresenta como uma alternativa ao Neoliberalismo de Thatcher e também à antiga social democracia. Segundo o autor, o Novo Trabalhismo “associa a preservação da social democracia e elementos básicos do Neoliberalismo”. (ANTUNES, 1999, p. 95).

Giddens (2001) foi um dos teóricos que deu suporte intelectual para Tony Blair nestas reformas e apresentou-as com o nome de Terceira Via. Para Giddens,

(...) Terceira Via se refere a uma estrutura de pensamento e de prática política que visa a adaptar a social democracia a um mundo que se transformou fundamentalmente ao longo das últimas duas ou três décadas. É uma Terceira Via no sentido de que é uma tentativa de transcender tanto a social democracia do velho estilo quanto o Neoliberalismo. (GIDDENS, 2001, p. 36).

Antunes ressalta que “a Terceira Via acaba configurando-se como a preservação do que é fundamental do Neoliberalismo, dando-lhe um frágil verniz social-democrático cada vez menos acentuado" (ANTUNES, 1999, p.99).

Conforme Giddens, o objetivo geral da Terceira Via “deveria ser ajudar os cidadãos a abrir seu caminho através das mais importantes revoluções do nosso tempo: Globalização, transformações na vida pessoal e nosso relacionamento com a natureza” (GIDDENS, 2001, p.

74). Verificamos, nesta afirmação de Giddens, uma concepção individualista, já que cada indivíduo vai abrir o seu caminho e as transformações vão se dar na esfera pessoal e não societária.

Diferente da Teoria Neoliberal, para quem a democracia é prejudicial ao livre andamento do mercado e chega a ser chamada de totalitária (Hayek, 1984), a proposta da Terceira Via é a democratização da democracia, que pressupõe um Estado democrático que tem como principais características “descentralização, dupla democratização, renovação da esfera pública-transparência, eficiência administrativa, mecanismos de democracia direta e governo como administrador de riscos” (GIDDENS, 2001, p. 87).

Os teóricos da Terceira Via concordam com os neoliberais, que a crise está no Estado, que gastou mais do que podia em políticas sociais e provocou a crise fiscal, só que a estratégia de superação da crise para os neoliberais é a privatização e para a Terceira Via é o Terceiro Setor.

O neoliberalismo propõe o Estado mínimo e a Terceira Via propõe reformar o Estado

e repassar tarefas para a sociedade civil, sem fins lucrativos. Os dois querem racionalizar

recursos e diminuir os gastos do Estado com as políticas sociais e diminuir o papel das

Instituições públicas, que como vimos no diagnóstico neoliberal são permeáveis á correlação

de forças, o que eles chamam de rent seeking, além do que, o Estado foi diagnosticado como ineficiente e o “culpado” pela crise. Como a Terceira Via não rompe com este diagnóstico, ela propõe repassar para a sociedade civil as políticas sociais executadas pelo Estado que historicamente foram conquistas da sociedade civil organizada em sindicatos e movimentos sociais. (PERONI, 2007)

A idéia é a parceria público-privado, tanto para a execução das políticas sociais como para o mercado, através de uma nova economia mista que propõe “uma nova sinergia entre os setores público e privado, utilizando o dinamismo dos mercados, mas tendo em mente o interesse público” (GIDDENS, 2001, p. 109).

A propriedade pública não-estatal é chamada por muitos autores de Terceiro Setor, nem Estado, nem mercado. O Terceiro Setor é caracterizado como o Público não Estatal e pressupõe a existência do primeiro e segundo, Estado e Mercado. O conceito designa “um conjunto de iniciativas particulares com um sentido público” (FERNANDES, 1984, p 127).

O Terceiro Setor, para Montaño (2002), modifica a questão social. Primeiro, com a transferência da responsabilidade da questão social do Estado para o indivíduo, que a resolverá através da auto-ajuda, ajuda mútua ou, ainda, adquirindo serviços como mercadorias. Segundo, as políticas sociais passam a ser focalizadas, perdendo, assim, seu princípio universalista. Terceiro, com a descentralização administrativa, as políticas tornam-se ainda mais precarizadas, entre outros problemas, porque são transferidas as competências sem os recursos correspondentes e necessários para executá-las.

O autor adverte, ainda, que ocorre a transferência de fundos públicos para o Terceiro Setor, já que ele, em geral, não tem condições de autofinanciamento. Conforme Montaño,

"esta transferência é chamada, ideologicamente, de 'parceria' entre o Estado e a sociedade civil, com o Estado supostamente contribuindo, financeira e legalmente, para propiciar a participação da sociedade civil”. (MONTAÑO, 2002, p. 199).

Além de assumir algumas atividades que seriam do Estado, como a promoção ou a

manutenção de bem estar social, o Terceiro Setor acaba também assumindo um certo poder

(econômico/político), principalmente quanto à definição de seu próprio campo de cooperação

internacional, no que se refere ao repasse e prestação de contas dos recursos financeiros,

diretamente para as agências internacionais sem a intermediação do Estado. Em outras

palavras, as estratégias de ação, muitas vezes, ocorrem do internacional para o local, sem a

mediação do nacional, principalmente quando o financiamento ocorre via agências

internacionais.

Pelas razões apontadas, já podemos ter uma visão aproximada da importância desse novo setor que entra em cena, assumindo responsabilidades que historicamente foram de outras instituições representativas e com legitimidade junto à sociedade civil. (PERONI, 2007)

O caráter não governamental assumido pelo Terceiro Setor, que implica não ser submetido ao controle institucional, aponta uma importante questão na medida em que essas organizações têm um poder cada vez maior. Segundo Fernandes, “formam um mercado de trabalho específico, influenciam a legislação em seus mais variados domínios e condicionam os orçamentos dos governos, das empresas e dos indivíduos” (FERNANDES, 1984, p.24).

Assim, surgem questões como: em nome de quem estão operando? Já que muitas vezes, estão vinculadas diretamente às agências internacionais, a quem prestam contas? Qual é o padrão ético de julgamento? Quem julga suas ações? E, se tem legitimidade, quem a outorga?

Neste período particular do capitalismo, o alto grau de desemprego, provocado principalmente pela reestruturação produtiva e o incremento das políticas econômicas no capital especulativo, intensificou a exclusão social. Este fato teve seus efeitos agravados pela reforma do Estado, que tem provocado uma diminuição nas políticas sociais. Neste contexto, a solução apontada é “aliviar os níveis de pobreza”, para se evitar o caos. E o Terceiro Setor é chamado a desempenhar esta tarefa.

E, ainda, tem-se a falsa idéia de que a sociedade civil está participando, quando, na realidade, as suas instituições representativas, como sindicatos, movimentos sociais e partidos estão sendo arrasados como parte da estratégia neoliberal.(PERONI, 2006b)

Wood comenta acerca da sociedade civil, neste período particular do capitalismo:

Sociedade civil constitui não somente uma relação inteiramente nova entre o público e o privado, mas um reino privado inteiramente novo [...]. Ela gera uma nova divisão do trabalho entre a esfera pública do estado e a esfera privada da propriedade capitalista e do imperativo de mercado, em que a apropriação, exploração e dominação se desligam da autoridade pública e da responsabilidade social – enquanto esses novos poderes privados dependem da sustentação do estado por meio de um poder de imposição mais concentrado do que qualquer outro que tenha existido anteriormente. (WOOD, 2003, p. 217-218).

Wood destaca, ainda, que o conceito de democracia em uma sociedade sob a

hegemonia do capitalismo não pode ser visto em abstrato, pois afinal: “É o capitalismo que

torna possível uma forma de democracia em que a igualdade formal de direitos políticos tem efeito mínimo sobre as desigualdades ou sobre as relações de dominação e de exploração em outras esferas” (WOOD, 2003, p. 193).

Essa análise de Elen Wood encaminha as discussões de como neste período particular do capitalismo, por um lado avançamos na tão batalhada democracia, mas por outro, há um esvaziamento das políticas sociais, principalmente das políticas sociais como um direito universal. Aumentou, portanto a separação entre o econômico e o político, historicamente presente no capitalismo.

Evaldo Vieira (1997) faz esta discussão quando analisa que em nosso país as políticas sociais, percorreram três momentos políticos no último século: “o primeiro período de controle da política (que corresponde à ditadura de Getúlio Vargas e ao populismo nacionalista); o segundo período de política do controle (da ditadura militar em 1964 até o final do período constituinte em 1988)” e o terceiro período, denominado, pelo autor, de

“política social sem direitos sociais”, iniciou-se em 1988 e está em plena vigência. A política social que, por um lado, nunca havia recebido tanto acolhimento por parte de uma constituição no Brasil, como ocorreu na de 1988, por outro, simplesmente não viu esses direitos praticados e nem mesmo regulamentados (quando exigiam regulamentação).

Concordamos com Vieira de que, neste momento “tidas como naturais e independentes, as leis da economia lamentavelmente transmitem a impressão de que se extinguem as sociedades, sobrevivendo apenas os mercados e os grupos unidos a ele (...)” (Vieira, 1997, p.68).

Os anos 1980 foram marcados por um processo de abertura política depois de um longo período de ditadura ⁴ . Foi um momento de grande participação popular e de organização da sociedade na luta pelos seus direitos. Nesse contexto, os eixos principais dos movimentos sociais estavam vinculados à democracia, à gestão democrática do Estado, participação da comunidade, enfim, parte do movimento de luta por uma sociedade mais justa e igualitária e por direitos sociais. (PERONI, 2008a)

Mas a construção da democracia encontrou enormes obstáculos. O Brasil viveu um processo de abertura pactuado com as forças da ditadura. E, quando estava avançando alguns passos na participação popular e na luta por direitos sociais, sofreu o impacto das estratégias do capital para superação de sua crise: neoliberalismo, globalização e reestruturação

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Ver Fernandes (1985).

produtiva, que já estavam em curso no resto do mundo e vinham em sentido contrário a esse movimento.

Paulo Vizentini ressalta que a conseqüência para o processo democrático, na América Latina, foi a chamada “democracia sem adjetivos”, esvaziando assim seu conteúdo:

No plano político ideológico a nova direita viu-se obrigada a substituir a bandeira dos direitos humanos pela defesa da democracia e combate ao terrorismo. (...) Quanto à questão da democracia, num momento de ascenso conservador e de crescimento da crise econômica e dos conflitos sociais, esta deveria ser salvaguardada, mas ‘sem adjetivos’, isto é nem popular, social ou participativa, etc., apenas a democracia como um valor universal. Realizar- se-iam eleições periódicas, e, no interregno entre elas, limitar-se-ia a participação política no mínimo para não desestabilizá-la. Assim, a democracia adotava um conteúdo empobrecido, conservando e legitimando a desmobilização político-social dos regimes autoritários que substituía. Lutar por qualquer direito passou a significar atentar contra a democracia.

(VIZENTINI, 1992, p. 21).

O esvaziamento do conteúdo da democracia e a separação entre o econômico e o político são evidentes. Perdeu-se a discussão das políticas sociais como a materialização de direitos sociais.

As lutas e conquistas dos anos 1980, de direitos universais, deram lugar à naturalização do possível, isto é, se um Estado “em crise” não pode executar políticas, repassa para a sociedade civil, que vai focalizar nos mais pobres para evitar o caos social. O Estado apenas repassa parte do financiamento, e avalia. (PERONI, 2008a)

A Redefinição do papel do Estado no Brasil

No caso brasileiro, desde o governo Collor de Melo ocorre uma minimização do papel do estado para com as políticas sociais e um longo processo de privatização e mercantilização do público, mas é o governo Fernando Henrique Cardoso que propõe em 1995 o Projeto de Reforma do Estado apresentado pelo MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado). De acordo com o documento, a “reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer- se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento” (BRASIL, MARE,1995, p. 12).

As estratégias apontadas pelo Plano são: a privatização, a publicização e a

terceirização. Terceirização, conforme Bresser Pereira é o processo de transferência para o

setor privado dos serviços auxiliares ou de apoio. A publicização consiste “na transferência

para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos que hoje o Estado presta”

(PEREIRA, 1997, p. 7). Publicização, no Plano, significa “transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado, pública, não-estatal” (PEREIRA, 1997, p. 8).

As políticas sociais foram consideradas serviços não-exclusivos do Estado e, assim sendo, de propriedade pública não-estatal ou privada.

O papel do Estado para com as políticas sociais é alterado, pois com este diagnóstico duas são as prescrições: racionalizar recursos e esvaziar o poder das instituições, já que instituições democráticas são permeáveis às pressões e demandas da população, além de serem consideradas como improdutivas, pela lógica de mercado. Assim, a responsabilidade pela execução das políticas sociais deve ser repassada para a sociedade: para os neoliberais através da privatização (mercado), e para a Terceira Via pelo público não- estatal (sem fins lucrativos) (PERONI, 2006, p. 14).

Destacamos, portanto, que o Plano de Reforma do Estado no Brasil teve influências do neoliberalismo, tanto no diagnóstico, de que a crise está no Estado, quanto na estratégia de privatização que é parte do Plano, mas também sofreu influências da Terceira Via, que é atual social-democracia e tanto o Presidente da época, quanto o Ministro da Reforma do Estado, Bresser Pereira, além de filiados ao Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB), eram intelectuais orgânicos da Terceira Via. Bresser Pereira afirma que a interpretação da crise do Estado e a conseqüente estratégia social liberal, que fundamentou o Plano de reforma do Estado, tomam emprestadas, do paradigma neoliberal, a sua crença no mercado e o diagnóstico acerca da crise ser originada no Estado.

Neste redesenho, verificamos que o Estado se retira da execução e permanece com parte do financiamento (propriedade pública não-estatal), mas também, o que permanece sob a propriedade do Estado passa a ter a lógica de mercado na gestão (quase-mercado).

É importante atentar que “quase mercado” quer dizer que a lógica de mercado é a que orientará a ação Estatal. Conforme Romualdo Portela e Sandra Sákia:

Surge assim, a noção de “quase-mercado” que, tanto do ponto de vista

operativo, quanto conceitual, diferencia-se da alternativa de mercado

propriamente dita, podendo portanto, ser implantada no setor público sob a

suposição de induzir melhorias” (Oliveira, Souza, 2003)

É importante destacar, que apesar do governo eleito em 2002 e reeleito em 2006 não ter filiação com a Terceira Via, como o anterior, não revogou o Plano Diretor da reforma do estado e tem assumido tanto as estratégias de público não estatal quanto do quase mercado.

Parceria Público/Privado na educação

Tratamos neste artigo como as redefinições do papel do Estado redefinem as fronteiras entre o público e o privado principalmente através do público não estatal e do quase-mercado.

Com o público não estatal a propriedade é redefinida, deixa de ser estatal e passa a ser pública de direito privado. Verificamos dois movimentos que concretizam a passagem da execução das políticas sociais para o público não estatal: ou através do público que passa a ser de direito privado ou o Estado faz parcerias com instituições do Terceiro Setor para a execução das políticas sociais.

Com o quase mercado a propriedade permanece sendo estatal, mas a lógica de mercado é que orienta o setor público. Principalmente por acreditar que o mercado é mais eficiente e produtivo do que o Estado, como vimos é a teoria neoliberal que embasa este pensamento.

Como afirma DALE são muitas as dimensões da relação público privado:

o que está envolvido não é tanto uma deslocação direta do público para o privado, mas um conjunto muito mais complexo de mudanças nos mecanismos institucionais através dos quais são regulados o que continuam a ser essencialmente sistemas educativos estatais. (DALE, 1994, p. 112)

Neste item apresentaremos uma pesquisa que demonstra como as parcerias público- privadas trazem conseqüência para a educação pública e principalmente para a autonomia docente, já que o privado, por se considerar parâmetro de qualidade interfere na educação pública, restringindo muito a autonomia docente e a as possibilidades de construção de uma gestão democrática na educação Principalmente ao definirem previamente o currículo, a metodologia, a formação docente, a avaliação enfim tem um impacto enorme na concepção pedagógica da escola e em sua gestão. Questionamos as implicações para o trabalho docente deste tipo de parceria e como ele pode acontecer em um período democrático.

Analisaremos as implicações das parcerias entre o público e o privado para a autonomia do trabalho docente, com base nos dados da pesquisa “Reconfigurações do Estado:

conexões entre o público e o privado” realizada em municípios do Rio Grande do Sul, por

pesquisadores do Núcleo de Política e Gestão da Educação da UFRGS, que visa a analisar as

mudanças ocorridas no papel do Estado e as conexões entre o público e o privado, através do estudo dos Programas da Rede Vencer, coordenados pelo Instituto Ayrton Senna (IAS), desenvolvidos em duas redes municipais do Rio Grande do Sul, para fins desta pesquisa denominadas de A e B, já que um dos municípios pediu para preservar a sua identidade.

Analisamos o Instituto Ayrton Senna – IAS, por ter uma grande atuação nacional, mas existem muitas parcerias que influenciam redes públicas de educação atualmente no Brasil.

O IAS é uma organização não governamental, sem fins lucrativos, fundada em novembro de 1994, cuja meta principal é “trabalhar para criar oportunidades de desenvolvimento humano a crianças e jovens brasileiros, em cooperação com empresas, governos, prefeituras, escolas, universidade e ONGs”

No ano de 1997, é firmada a parceria entre os dois municípios pesquisados e o Instituto Ayrton Senna. Esta parceria tinha como objetivo inicial corrigir o fluxo escolar dos alunos das séries iniciais do Ensino Fundamental. Em um dos municípios, o convênio foi cancelado em 2006, após consulta à comunidade escolar sobre a sua possível continuidade; no outro município, isso não ocorreu, e o convênio permanece por opção da Secretaria Municipal de Educação.

O IAS possui um sistema próprio de cadastro das informações relativas à educação, o Sistema Instituto Ayrton Senna de Informações (SIASI). Os dados sobre o desempenho dos alunos, freqüência dos alunos e professores e o cumprimento das metas dos alunos e dos professores são repassados mensalmente. As escolas enviam os dados para a Secretaria Municipal que repassa ao SIASI. O município paga uma taxa para colocar os dados neste sistema.

De acordo com as diretrizes da Pedagogia do Sucesso, que embasa s Programas do IAS, destacamos a prevalência da lógica empresarial no âmbito do ensino público. De acordo com João B. de Oliveira:

O gerencialismo é um dos maiores calcanhares-de-aquiles da administração pública

brasileira, e é particularmente sofrível na área da educação. O sucesso de um

programa escolar requer a designação de um coordenador com experiência gerencial

e total sintonia com o líder do programa. Não se trata, por exemplo, de designar um

professor que está sem função para cuidar do programa. Trata-se de identificar o

melhor quadro profissional possível de ser recrutado dentro ou fora do sistema

educacional e colocá-lo para viabilizar a prioridade política (OLIVEIRA, 2000),

p.66).

O Programa deve ter um coordenador que gerencia as escolas, professores, supervisores e alunos. A capacitação da equipe local enfoca basicamente a sistemática operacional do Programa.

O acompanhamento do trabalho dos professores dá-se por meio de visitas semanais do supervisor e participação dos professores em reuniões quinzenais para avaliação, troca de experiências e planejamento junto com outros professores, sempre acompanhados do supervisor. Ainda há os cursos à distância de capacitação para os professores.

Há uma coleta diária de informações sobre a freqüência de alunos e professores, de abandono dos alunos, de registro de visitas dos supervisores, de participação dos professores nas reuniões quinzenais e até do número de livros lidos pelos alunos. Este acompanhamento constante restringe em muito a autonomia do professor. Até mesmo o conteúdo o ser trabalhado em sala de aula é totalmente controlado:

(...) a gente tinha uma lista de conteúdos que a gente tinha que seguir à risca. Então, quando o supervisor entrava na sala, ele olhava qual era o número do dia letivo, qual era o sub-projeto e qual era a aula, então, por exemplo, eu tinha dois dias para trabalhar o Símbolo da Páscoa, mas não interessava se os meus alunos estavam interessados em estudar mais, se eles tinham atingido os objetivos do conteúdo, eu tinha três dias para trabalhar a história de Jesus, não interessava se meus alunos tinham atingido ou não os objetivos, se eles estavam interessados, se em um dia eu já tinha conseguido vencer o conteúdo, o que interessava é que eu tinha três dias para trabalhar aquilo e eu tinha que respeitar a regra, todas as turmas da rede de ensino, naquele dia, estavam trabalhando aquele mesmo conteúdo, e isso era, digamos assim, inquestionável. Os temas já vinham definidos, era obrigado, tu não debatias com o aluno o que ele queria estudar, tu tinhas que a partir daquele dia, trabalhar aquela temática, e durante aquele período que tinha sido pré-definido. E ai de ti se não fizesse certo. (professora do município A

)

A avaliação que vem pronta do IAS é outro ponto polêmico, já que muito se avançou nos debates acerca da avaliação do processo de aprendizagem e não apenas através de uma prova:

(...) a gente tinha nos meses de abril e setembro, uma avaliação que vinha pronta do instituto, os meus alunos de 1ª série preenchiam 05 páginas de português e 05 paginas de matemática. Sendo que a gente sempre buscava fazer atividades diferenciadas, trabalhar o lúdico, não assustar a criança, e de repente a gente passava uma tarde inteira, da 01 as 05, durante dois dias fazendo uma avaliação, a gente depois tinha que fazer uma correção que nunca se chegava a uma definição de como deveria ser feita, porque cada professor acabava corrigindo, e avaliando levando em consideração o seu ponto de vista, as planilhas com os acertos não nos eram remetidas por parte do instituto, e só era demonstrada a reunião dos professores, quantos alunos tinham tido sucesso, e quantos tinham tido insucesso naquela avaliação e em nenhum momento aquele material pedagógico era discutido, ou era debatida alguma alternativa para buscar a melhora que não foi atingida naquela avaliação. (professora do município A)

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Conforme orientação da biblioteca setorial de educação as entrevistas devem ser destacadas e podem ser apresentadas no formato escolhido por este trabalho para diferenciar das citações de texto. (UFRGS, 2008, p.

24).

A diretora do município “A” ressalta a competitividade estimulada entre as escolas e as turmas dentro de uma mesma escola:

(...) então a gente tinha que mandar as planilhas e esta competição que gerou não foi legal. Tanto é que depois a SMED parou, era nomeado, era colocado escola tal e a colocação, 1º, 2º,3º, último lugar, e a gente começou a ficar mal, voltava da reunião, nossa, fiquei em ultimo lugar, e depois tinha as provas, o instituto aplicava as provas, as avaliações externas, para ver em que nível os alunos estavam, a gente aplicava, e depois vinha os resultados das provas, e também tal lugar. (diretora do município A, 2007).

Os Programas da Rede Vencer visam ser uma solução para a educação pública, pois partem do pressuposto da ineficiência do público, e por isso introduzem políticas de acompanhamento de resultados das aprendizagens dos alunos, objetivando o fortalecimento das lideranças e equipes de trabalho, tanto nas unidades escolares como nas Secretarias de Educação, a fim de qualificar o desempenho escolar de jovens e crianças (In http://senna.globo.com/institutoayrtonse. Acesso em 11/04/08).

Na proposição destes programas, o Instituto Airton Senna expõe sua lógica gerencial com um forte viés tecnicista e produtivista, por meio dos seus testes standartizados e das suas técnicas advindas da administração privada, baseadas em uma qualidade não explícita em seu conteúdo.

Com o público não estatal a propriedade é redefinida, deixa de ser estatal e passa a ser pública de direito privado. Verificamos alguns movimentos que concretizam a passagem da execução das políticas sociais para o público não estatal: ou através do público, que passa a ser de direito privado, ou o Estado faz parcerias com instituições do Terceiro Setor para a execução das políticas sociais, ou permanece a propriedade pública, mas com a parceria a lógica do privado interfere no conteúdo da política pública. É o caso do nosso estudo entre o IAS e redes públicas de ensino.

A parceria do sistema público de educação com o Instituto Ayrton Senna materializa

bem essa proposta, tanto do público não estatal, pois é assim que o Instituto se considera,

quanto do quase-mercado, pois o sistema público acaba assumindo a lógica de gestão

proposta pelo setor privado. Quais serão as conseqüências para a gestão da educação pública,

principalmente para a gestão democrática da educação, sendo que o Instituto determina como

e o que será ensinado, e monitora todos os passos do município, retirando parte de sua

autonomia? Como fica a gestão democrática, a participação dos segmentos escolares nas

definições das políticas educacionais? O que leva o sistema público a procurar este tipo de

parceria?

A procura por estas parcerias muitas vezes parte de um diagnóstico de que os professores não são capazes de planejar suas tarefas e por isso devem receber tudo pronto, como podemos verificar na argumentação de Viviane Senna:

Os materiais são fortemente estruturados, de maneira a assegurar que um mesmo professor inexperiente, ou com preparação insuficiente – como é o caso de muitos professores no Brasil - seja capaz de proporcionar ao aluno um programa de qualidade, com elevado grau de participação dos alunos na sala de aula, na escola e na comunidade. (SENNA 2000, p. 146).

No caso das parcerias, verificamos que a gestão democrática fica muito prejudicada quando desde o secretário de Educação até os professores as tarefas são definidas por um agente privado. Questionamos o que significa o sistema público abrir mão de suas prerrogativas de ofertar educação pública de qualidade e comprar um produto pronto, desde o currículo escolar – já que, como vimos, as aulas vêm prontas e os professores não podem modificá-la – até a gestão escolar (monitorada por um agente externo), e transformar os sujeitos responsáveis pela educação em burocratas que preenchem muitos papéis. Isto, inclusive, contraria a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) no que se refere à gestão democrática da educação:

Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:

I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;

II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.

Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público. (BRASIL, 1996).

Os municípios pagam o material, e ainda envolvem toda a rede de ensino público, já que professores, coordenadores pedagógicos, diretores, quadros das secretarias de educação, todos, enfim, passam a definir suas atividades em função das determinações do Instituto, tanto na área de gestão, como na pedagógica, redefinindo assim o espaço público e sua autonomia.

Concordamos com Laval, quando afirma que: “Embora a escola seja essa instituição especializada na transmissão de saberes, ela participa da educação ‘fato social total’ que engaja todas as dimensões humanas e que é o domínio, por excelência do complexo”

(LAVAL, 2004, p. 210).

Constatamos que o IAS recebe recurso público, seja pelo repasse direto do governo ou pela renúncia de receitas. Em trabalho anterior apresentei dados sobre a ausência de controle público sobre as instituições do terceiro setor, tendo como base o levantamento de dados em duas instituições ALFASOL (Alfabetização Solidária) vinculada à ex-primeira dama e o Instituto Ayrton Senna:

Verifica-se que a sociedade civil, nos casos pesquisados, é materializada por instituições com nome e sobrenome, isto é, pessoas, família, ou um conjunto de sócios que têm o poder de receber um grande montante de recursos públicos e decidir acerca das políticas educacionais. Observa-se, assim, um desmonte das instituições mais “vulneráveis à correlação de forças”, no caso as públicas, e um fortalecimento das instituições consideradas mais eficientes e produtivas, como as instituições públicas não-estatais. Mais do que racionar recursos, pois é graças ao dinheiro público que as instituições privadas estão agindo, a questão é a inserção da lógica de mercado na gestão pública. (PERONI, 2006a p. 126)

É importante retomar essa discussão, pois são projetos societários em disputa e afinal a questão “não pode ser sociedade civil versus Estado, pois, dessa forma, haverá o deslocamento do eixo central, que é a correlação de forças entre projetos de sociedade, para a perpetuação ou a superação da sociedade do capital”. (PERONI, 2006a p126).

Redefinições no papel do Estado e a formação de professores

O objetivo desta segunda parte é pontuar questões que consideramos relevantes para o debate:

1. as novas demandas atribuídas ao docente em um período particular do capitalismo em que o conhecimento é valorizado ao mesmo tempo em que o trabalho docente é precarizado, assim como os processos de trabalho em geral na reestruturação produtiva;

2. a gestão democrática da educação e as novas tarefas atribuídas ao professor,

3. a formação inicial que tem sido muitas vezes “aligeirada” e sem condições de subsidiar no docente para cumprir tantas novas “tarefas”.

4. o trabalho aumentou e as condições materiais, como salário, formação, horas a mais para executar as novas tarefas não acompanharam as novas demandas.

Assim como a democratização da escola e da gestão, a educação para todos foi uma

grande luta do processo democrático. A questão é que os novos desafios impostos pela

ampliação da educação no Brasil geram novas responsabilidades para o trabalho docente sem

que sejam apresentadas políticas educacionais que dêem o suporte para os docentes, que

muitas vezes não se sentem preparados para os desafios impostos no processo de expansão.

Historicamente, em nosso país, as pessoas em maior vulnerabilidade social estiveram fora da escola, bem como os portadores de necessidades especiais. Enfim, aqueles que estiveram à margem do direito à educação hoje chegam à escola, e os professores têm sido responsabilizados pelo sucesso escolar, e a eles são atribuídas as causas pelo seu fracasso, principalmente através de avaliações institucionais que medem a abstrata “qualidade” do ensino.

Apontamos para os novos desafios da gestão democrática, que pela legislação brasileira amplia a participação do professor na elaboração do projeto político pedagógico da escola, a participação de professores nos conselhos escolares, os professores devem serem eleitos e eleger e seus representantes, quer dizer um longo caminho para a democratização da escola e da sociedade. A participação dos profissionais da educação nas decisões da escola foram lutas dos próprios educadores. A questão aqui colocada é que ao mesmo tempo em que lutamos por gestão democrática da educação, os professores tiveram que assumir novos encargos sem que tivessem a formação adequada e as condições de tempo e salário para executá-las.

Considerações finais

Tratamos neste artigo como as redefinições do papel do Estado restabelecem as fronteiras entre o público e o privado, principalmente através das parcerias entre o sistema público e instituições chamadas de públicas não-estatais, ou terceiro setor, como é o caso do Instituto Ayrton Senna, que tem sido nosso objeto de pesquisa. A questão principal a ressaltar neste trabalho é a autonomia do trabalho docente, já que o Instituto define previamente tudo que será ensino e tem um controle absoluto sobre tudo que acontece nos espaços educacionais públicos, desde a sala de aula até a Secretaria de Educação.

As redes públicas têm buscado as parcerias como forma de atingir a tão almejada

“qualidade da educação” imposta pelas avaliações e ditadas por uma lógica mercantil.

O conceito de qualidade remete ao debate acerca da função social da escola neste período particular do capitalismo, de tantas mudanças no contexto sócio político e econômico.

O debate diz respeito ao acesso não apenas à vaga na escola, mas ao conhecimento. Vivemos

em período de muita informação, com fácil acesso a notícias, via internet, TVs, jornais, mas

para entendê-las necessitamos ter acesso à linguagem específica de cada uma das áreas, aos

conceitos; e ainda precisamos abstrair, relacionar, para entender e poder posicionar-se frente ao mundo.(PERONI, 2008c)

A própria reestruturação produtiva exige um outro trabalhador, com capacidade de raciocinar, resolver problemas, trabalhar em equipe, dar respostas muito rápidas, como em relatórios como o SCAM 2000, que pensava como deveriam ser as escolas no ano 2000 nos EUA para dar respostas ao setor produtivo, ou o próprio rRelatório Delors (UNESCO). Quer dizer, a função social da escola é proposta por alguns organismos internacionais e pelo empresariado, que esperam que as escolas apenas respondam ao setor produtivo, um retorno à teoria do capital humano. Outros, como o Banco Mundial (1995), que evitem o caos social retirando as crianças das ruas. E para nós, qual é a função social da escola? A resposta a esta pergunta nos dará pistas para responder à questão do conceito de qualidade. (PERONI,2008c)

O mercado tem sido o parâmetro de qualidade para a educação, o que é denominada por alguns autores de quase-mercado. Com o quase-mercado, a propriedade permanece sendo estatal, mas a lógica de mercado é que orienta o setor público. Principalmente por acreditar que o mercado é mais eficiente e produtivo do que o Estado, como vimos é a teoria neoliberal que embasa este pensamento. Assim, com o diagnóstico de que o mercado é mais eficiente e produtivo, os princípios da chamada administração gerencial têm influenciado o setor público e na educação, as parcerias são parte deste processo.

A autonomia docente nesse processo fica muito prejudicada. Apesar de termos avançado na legislação brasileira, inclusive garantindo a gestão democrática como princípio constitucional e os profissionais da educação como responsáveis pelo projeto político pedagógico da escola, no caso da parceria estudada é uma instituição privada quem define e o sistema público ainda paga para ser monitorado.

Na segunda parte, apresentamos alguns questionamentos tentando contribuir para o debate sobre o aumento das demandas e encargos docentes, em parte impostos pelo próprio avanço de nossas conquistas, como a gestão democrática e o aumento dos direito à educação, e em parte pelas demandas impostas pelo novo contexto social de reestruturação produtiva e sociedade do conhecimento, enquanto aumenta a precarização do trabalho docente e a ausência de condições materiais e formação específica para responder a tantos novos desafios.

Questionamos por fim a importância de debater a função social da escola hoje e o

papel da formação docente no processo de democratização da educação e efetivação de direito

à educação de qualidade, aprofundando que qualidade afinal queremos.

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Diretora do município A [Entrevista]. 2007. Entrevista concedida a Juliana Lumertz e Daniela Dinis em 11 de setembro de 2007, na Secretaria Municipal de Educação, Arquivos de Pesquisa, Porto Alegre.

Professora do município A [Entrevista]. 2007. Entrevista concedida a Juliana Lumertz e

Daniela Dinis em 11 de setembro de 2007, na Secretaria Municipal de Educação, Arquivos

de Pesquisa, Porto Alegre.