JULIANE FLÁVIA CANÇADO VIANA
VALORAÇÃO AMBIENTAL DO PARQUE ECOLÓGICO E DE
USO MÚLTIPLO OLHOS D’ ÁGUA COMO SUBSÍDIO À SUA
CONCESSÃO.
Brasília, 2009
Ficha elaborada pela Coordenação de Processamento do Acervo do SIBI – UCB V614v Viana, Juliane Flávia Cançado.
Valoração ambiental do parque ecológico e de uso múltiplo Olhos d’Água como subsídio a sua concessão / Juliane Flávia Cançado Viana. – 2009.
107 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2009. Orientação: Lucijane Monteiro de Abreu.
1. Parques urbanos – Distrito Federal (Brasil). 2. Gestão ambiental. 3. Projetos de conservação (Recursos naturais). 4. Proteção ambiental. I. Abreu, Lucijane Monteiro de, orient. II. Título.
AGRADECIMENTOS
É gratificante chegar ao final de um trabalho sentindo orgulho dele. Hoje é chegado o momento de agradecer por todos aqueles que me ajudaram nessa caminhada. A Deus, pela companhia e alívio do sofrimento e angústia para concluir este trabalho.
À amiga Professora Lucijane, pela paciência na condução dos trabalhos, pelo apoio e, principalmente, pela referência familiar.
Ao Rodrigo Flecha e Marina pelo “empréstimo” da esposa e mãe.
Aos meus pais e irmã pelo apoio.
Aos meus afilhados, Júlia, Arthur, Ana Clara e Rodrigo, por entenderem a ausência.
Às amigas Gabriella e Adriana, por me suportarem, pelos conselhos e idéias, e pela pessoa que sou hoje. Aos amigos do mestrado Olga, Jussara, Bruno e Costinha que são, também, responsáveis pela minha adaptação nessa cidade e por estarem sempre presentes.
Aos meus tios e primos por estarem torcendo pelo sucesso dessa conquista.
A amiga Tereza Cristina pela força e compreensão. Aos novos colegas do IBRAM, especialmente a estagiária Samara, por agüentarem o meu falatório e darem muita gargalhada comigo quando eu já não agüentava mais.
Aos meus gatos (Milho e Xaninha) pela companhia até altas horas durante as madrugadas.
Aos amigos Damião, Conceição, Rose, Carol e Marcela, por me receberem.
À amiga Vera, pelo aluguel dos seus ouvidos.
Aos professores do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão Ambiental que me ajudaram na composição de uma nova visão do mundo.
Aos estagiários do Laboratório de Águas, Rodrigo, Diego, especialmente Juliano e Anne, pela colaboração na aplicação dos questionários.
À banca examinadora pelas sugestões. À CAPES, pelo apoio financeiro.
“Volto a cabeça para a montanha e abandono os pés para o mar. Coitado de quem está sozinho e assiste ao seu próprio sonhar.”
RESUMO
O presente estudo estima o valor total, de uso e existência do Parque Ecológico e de Uso Múltiplo Olhos D’Água – Brasília/DF e analisa a viabilidade da sua concessão através de uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. São discutidos diversos métodos de valoração ambiental sendo detalhado o Método de Valoração Contingente, considerado o mais adequado na determinação do valor total de uma área protegida através da disposição a pagar de usuários e não usuários. Apresenta também uma reflexão sobre a concepção e gestão de unidades de conservação e os instrumentos previstos no Sistema de Unidades de Conservação para o alcance da sustentabilidade financeira. Para a determinação da disposição a pagar foi aplicado um questionário nas super quadras circunvizinhas ao Parque Olhos D’Água, cujo conteúdo contemplou também os aspectos socioeconômicos e a percepção dos entrevistados em relação ao parque. Dentre os resultados encontrados, destacam-se, como aspectos da gestão de unidades de conservação: a participação da comunidade residente no entorno do parque, mesmo que não seja de forma institucionalmente legalizada e o valor total estimado insuficiente para cobrir os custos de manutenção da área. Os custos de manutenção do Parque foram calculados em R$ 21.444,01 (não estando inclusos os salários dos servidores do Governo que trabalham na área e as despesas com energia elétrica), enquanto a DAP total foi estimada em R$ 3,28, perfazendo um total de R$ 21.773,54.
ABSTRACT
This study estimates the total value, the use and existence of the Parque Ecológico e Uso Múltiplo Olhos D'Água – Brasília/DF and analyses the viability of its concession through a Civil Society Organization of Public Interest. Several environmental valuation are discussed where the Contingent Valuation Method is detailed. This Method is considered the more adequate when determining the total value of a protected area by the disposition to pay by users and non-users. This study also presents a reflection about the conception and management of conservation units and the instruments related to Conservation Units System in order to reach the financial sustainability. In order to determine the disposition to pay, a survey was applied within the neighbourhoods surrounding Olhos D'Água Park, which content also contemplated the social economic aspects and the interviewees' perception about the park. Amongst the findings, the following aspects of the conservation units management stand out: the participation of the park's surrounding community, even though it is not in an institutionally legalized way and the total estimated value was insufficient to cover the maintenance costs of the area. The sum of these costs is R$ 21,444.01 (the salary of the public servants who work in this field were not included as well as the hydroelectric power expenses), while the total DP (disposition to pay) – was estimated in R$3.28, resulting in a total cost of R$ 21,773.54.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Classificação dos métodos de valoração ambiental. ...42
Figura 2 Localização do Parque Olhos D’Água...65
Figura 3: Ocupação principal da população residente no entorno do POD...75
Figura 4: Renda dos entrevistados por faixa. ...76
Figura 5: Cruzamento das faixas de renda familiar com o valor gasto com o lazer da família. ...77
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Resumo das estimativas para água bruta ...32
Tabela 2: Diferenças entre a Economia Ambiental e a Economia Ecológica ...39
Tabela 3: Resumo das Legislações aplicadas ao POD e seus respectivos objetivos:...68
Tabela 4: Projetos do Programa Abrace um Parque...73
Tabela 5: Características gerais da população...74
Tabela 6: Opções de lazer manifestadas pelos entrevistados. ...76
Tabela 7: Características dos visitantes do POD. ...78
Tabela 8: Estimativa da composição dos custos mensais do POD...83
Tabela 9: Resumo das informações em relação aos usuários que pagam pelo POD...84
Tabela 10: Resumo das informações em relação aos usuários que não pagam pelo POD...85
Tabela 11: Resumo das informações em relação aos não usuários que pagam pelo POD...86
Tabela 12: Resumo das informações em relação aos não usuários que não pagam pelo POD. ...86
Tabela 13: Número de unidades consumidora por quadra. ...87
Tabela 14: DAP e Valor total de uso do POD...87
Tabela 15: DAP e valor total de existência do POD ...88
Tabela 16: DAP total e valor total do POD. ...88
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...12
2 USO DOS RECURSOS AMBIENTAIS ...16
3 GESTÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ...18
3.1 - O Sistema de Unidades de Conservação ...23
3.2 - Sustentabilidade financeira das Unidades de Conservação. ...30
3.3 - Organizações da sociedade civil de interesse público ...35
4 VALORAÇÃO AMBIENTAL ...38
4.1 - Métodos de valoração...40
4.1.1 - Métodos indiretos ...42
4.1.1.1 - Método Dose-Resposta (MDR) ...42
4.1.1.2 - Método de Custo de Reposição (MCR) ...43
4.1.1.3 - Método de custos evitados (MCE) ...44
4.1.1.4 - Produtividade Marginal (MPM) ...44
4.2.2 - Métodos diretos...45
4.2.2.1 - Método do Custo de Viagem (MCV) ...45
4.2.2.2 - Método de Preços Hedônicos (MPH) ...45
4.2.2.3 - Método de Valoração Contingente ...46
5 O MÉTODO DE VALORAÇÃO CONTINGENTE ...48
5.1 - Histórico da valoração contingente ...48
5.2 - Formas de eliciação do método de valoração contingente...49
5.2.1 - Jogos de leilão ...50
5.2.2 - Cartões de pagamento ...50
5.2.3 - Lances livres ou formato aberto ...51
5.2.4 - Contingent ranking ...51
5.2.6 - Referendum ...52
5.2.7 - Referendum com follow-up...53
5.3 – Vieses da valoração contingente – As limitações do método ...53
5.4 - Painel NOAA ...55
6 METODOLOGIA...57
6.1 - Levantamento de dados ...57
6.2 - Área de estudo ...57
6.3 - Capacitação dos entrevistadores...58
6.4 - Instrumento de coleta de dados primários...58
6.5 - Cálculo da DAP ...60
7 RESULTADOS ...62
7.1 - Parque Ecológico e de Uso Múltiplo Olhos D’ Água: Histórico e condicionantes de sua criação. ...62
7.2 - Caracterização do perfil da população...74
7.3 - Percepção dos entrevistados em relação ao POD...77
7.4 - Custo de gestão do POD...82
7.5 - Disposição a pagar...83
1. INTRODUÇÃO
Entre os anos de 1994 e 1996, a maioria dos parques ecológicos e de uso múltiplo no DF teve seus decretos ou leis de criação aprovados na Câmara Legislativa do DF. Todavia, a Lei Complementar n.º 265/99 (LC) que regulamenta a criação de parques ecológicos e de uso múltiplo no Distrito Federal (DF) sancionada em 1999. Devido à necessidade dos parlamentares aumentarem os seus índices de avaliação de mandatos, a criação dos parques foi sendo feita de forma arbitrária sem a preocupação com a operação, manutenção e fiscalização dos mesmos (BRAGA e PIRES, 2002). Diante do exposto e dos orçamentos limitados, os custeios necessários para a manutenção e operação dessas áreas protegidas em ambientes urbanos acabam competindo, sobretudo, nas áreas como educação, saúde, saneamento básico (HILDEBRAND; GRAÇA; HOEFLICH, 2002).
Entretanto, outros problemas podem ser elencados a despeito do planejamento e gestão dos parques urbanos do DF, tais como:
• A criação dos parques não é feita de forma sistematizada considerando as demandas da população por áreas de lazer e recreação;
• Não há recursos humanos e financeiros disponíveis para a implantação, manutenção, conservação e operação dos parques;
Apesar de todos os problemas citados anteriormente, os benefícios advindos da sua criação como, por exemplo, a melhoria da qualidade de vida da população, podem ser quantificados monetariamente, mas não comercializados no mercado comum.
qual os agentes econômicos procuram maximizar os usos destes ativos (SILVEIRA, 2002 apud BRAGA; OLIVEIRA; ABDALLAH, 2003).
A inexistência de indicação de “preços” dos bens e serviços ambientais, cuja maioria não possui substitutos no mercado, conduz à distorção da percepção dos agentes econômicos, culminando com uma divergência entre os custos privados e sociais. Assim, o uso excessivo dos recursos ambientais surge a partir da ausência de preços destes ativos, segundo Marques e Comune (1995); surgindo então, a necessidade de conceituar o valor econômico e desenvolver técnicas para estimá-lo, justificando a valoração econômica ambiental como um instrumento auxiliar de política que tenha a finalidade de evitar a exploração excessiva dos recursos naturais, auxiliando na estipulação de tarifas ambientais e taxas (REIS e MOTTA, 1994) e no ajuizamento de projetos de investimentos públicos e privados (BARROS e BASÍLIO, 1995 apud NOGUEIRA; MEDEIROS; ARRUDA, 2000).
Assim, verifica-se a relevância de um estudo de valoração econômica das amenidades ambientais do Parque Ecológico e de Uso Múltiplo Olhos D’ Água, por se tratar de uma área verde urbana criada pelo Decreto n.º 15.900, de 12 de setembro de 1994 a partir da mobilização da comunidade residente no seu entorno, a fim de subsidiar a sua concessão para organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), conforme determina o artigo 30 da Lei n.º 9985/2000 (BRASIL, 2000).
Com base nas argumentações apresentadas, estruturou-se a seguinte hipótese: o valor total de uso e existência obtido por meio da disponibilidade a pagar pela comunidade beneficiada pelo parque permite a sustentabilidade financeira da unidade de conservação.
Dessa forma, este estudo pretende subsidiar a possível concessão do Parque Ecológico e de Uso Múltiplo Olhos D’ Água às organizações da sociedade civil de interesse público conforme descrito no artigo 30 do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) – Lei n.º 9985/2000 - a partir da aplicação da metodologia de Valoração Contingente, determinando a Disposição A Pagar (DAP) da comunidade beneficiada.
Como objetivos específicos têm-se:
• Revisar o marco legal a respeito da implantação de parques urbanos no DF, especificamente do Parque Ecológico e de Uso Múltiplo Olhos D’ Água e os condicionantes para a sua criação;
• Elaborar diagnóstico ambiental considerando os aspectos históricos da criação do parque, as características socioeconômicas da população adjacente, a fauna e a flora, os recursos hídricos e problemas apresentados;
• Avaliar os principais fatores determinantes da demanda, incluindo-se o perfil do usuário e atrativos do local.
Ao tratar do estudo dos valores de uso e existência do Parque Ecológico e de Uso Múltiplo Olhos D’Água, esta dissertação procurou trabalhar nos seus capítulos temas que são importantes para subsidiar a possível concessão do parque. Para tanto, ela foi organizada em oito capítulos com a preocupação de possibilitar o encadeamento dos temas.
No primeiro capítulo, foi apresentada a introdução na qual é feita a justificativa e contextualização do tema, seguindo da apresentação dos objetivos gerais e específicos e a metodologia para sua efetivação.
O segundo capítulo procurou ressaltar o surgimento de uma nova consciência ambiental considerando, dessa forma, os recursos naturais como sendo finitos e exauríveis. Além disso, buscou descrever os inúmeros problemas ambientais das grandes cidades e como a implantação de áreas protegidas nesses grandes centros surge como uma política de resgate da consciência ambiental.
O capítulo cinco consiste numa análise detalhada do método de valoração contingente contendo o seu histórico, formas de aplicação e as suas principais limitações contextualizadas pelo Painel NOAA.
No capítulo seis está descrita a metodologia seguida para a realização deste trabalho, cujas etapas consistiram no levantamento de dados secundários, delimitação da área de estudo, a capacitação dos entrevistadores, o instrumento de coleta de dados primários e o cálculo da disposição a pagar pelo Parque Olhos D’Água.
No capítulo sete, foi realizada a análise dos resultados encontrados, com uma análise profunda sobre o marco legal e os condicionantes para a criação do Parque Olhos D’Água. Fizeram parte também desta análise, a sua caracterização ambiental (vegetação, recursos hídricos, fauna e solo) e a sua inserção dentro do Sistema Nacional de Unidades de Conservação.
2 USO DOS RECURSOS AMBIENTAIS
O novo paradigma considera os recursos ambientais finitos podendo se tornar escassos ou mesmo exauríveis. Para tanto, devido ao seu uso desenfreado, fez-se necessário valorá-los economicamente (MATTOS et al., 2007).
O despertar da consciência ambiental para a manutenção de áreas de vegetação natural ou com a presença de algum atributo relevante como fragmentos de matas, nascentes, córregos, lagos ou mesmo a presença de representantes da fauna silvestre é conseqüência do crescimento exponencial sofrido principalmente pelas capitais, não sendo diferente em Brasília.
Brasília compreende a Região Administrativa I (RA-I) do Distrito Federal (DF) e, conforme dados da Companhia do Desenvolvimento do Planalto Central, conta com uma população aproximada de 198 mil habitantes que correspondem a 9,6% da população total do DF. Apresenta uma estrutura planejada, caracterizada por um estilo urbano definido conforme o projeto de Lúcio Costa, cujo interesse era apresentar soluções inovadoras para os problemas próprios de uma capital. (DISTRITO FEDERAL, 2006).
Como no restante do Brasil, a degradação ambiental não ocorre separadamente dos problemas sociais, levando a numerosos entraves advindos da ocupação desordenada da região do Cerrado, segundo documento da Rede Cerrado de Organizações Não-Governamentais (1999) apud Braga e Pires (2002) conduzindo ao aumento do nível de pobreza e à convergência ao recrudescimento do êxodo rural.
a disponibilidade de áreas para o uso coletivo e para a manutenção de espaço verde com a implantação de parques ecológicos (BRAGA e PIRES, 2002).
Mudanças profundas são necessárias nos sistemas de regulação da economia, nas políticas públicas e nas estratégias de ocupação territorial para que saiamos do crescimento selvagem e alcancemos o ecodesenvolvimento. O paradigma tecnológico atual, uso excessivo de recursos naturais, deve ser mudado, através da antecipação dos problemas e criação de condições econômicas, político-institucionais e culturais, alem de possibilitar o cálculo dos valores econômicos detidos pelo ambiente (ROMEIRO; REYDON; LEONARDI, 1997).
A Lei Complementar n.º 265 de 1999 dispõe sobre a criação de parques ecológicos1 e de uso múltiplo no DF. Entretanto, a própria classificação administrativa das duas categorias não vem sendo respeitada pela Câmara Legislativa que aprova os projetos de criação de parques no DF sem as coordenadas cartográficas que especificam os limites de sua área, ou seja, as suas poligonais. Conforme Ferreira (1999) apud Braga e Pires (2002), a Gerência de Conservação Ambiental do Instituto de Ecologia e Meio Ambiente do DF, enfrenta vários problemas na gestão dos parques, tais como:
• Irregularidades fundiárias;
• Ausência de fiscalização;
• Forte antropização, sobretudo nos parques localizados próximos à malha urbana;
• Introdução de animais domésticos competindo com a fauna local;
• Falta de orientação aos usuários quanto a procedimentos menos impactantes ambientalmente; e
• Espécies invasoras da flora.
Apesar da comunidade se encontrar disposta a colaborar, esta se vê incapaz diante do labirinto burocrático e da falta de recursos para a concretização de um processo participativo e ativo na gestão das unidades de conservação em caráter consultivo e deliberativo conhecido como co-gestão (BRAGA e PIRES, 2002).
1 Os parques de uso múltiplo apresentam várias formas de utilização por parte da população como, por exemplo,
3 GESTÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Entre os séculos XV e XVI, na Inglaterra, deu-se início ao processo de redescoberta e estatização da natureza como demonstra Keith Thomas (1996) apud VARGAS e SOUZA (2008). A instituição de áreas protegidas surgiu como uma tentativa de perpetuação de parcelas de espaços naturais, perpassando por toda a história da modernidade ocidental.
Na França, o movimento ambientalista surge como uma luta em defesa da natureza, inspirada nas sociedades de proteção, como a Sociedade Imperial Ecológica, fundada em 1854, depois transformada na Sociedade Nacional de Proteção da Natureza, responsável pela criação dos primeiros parques nacionais em meados do século XX (DIEGUES, 1996).
O olhar da sociedade urbana foi conduzido para os espaços rurais e para os camponeses pela força do movimento de ruralização da França, conjeturando diretamente nas políticas de áreas protegidas2. Há uma disposição recente na França, segundo análise do Institut Français de la
Biodiversité (IFB), que busca conceber o desenvolvimento sustentável das atividades humanas com os modelos de espaços protegidos com o manejo do território local ou regional, no qual o homem é reintegrado ao espaço protegido e as comunidades locais tornam-se parceiras na sua gestão, diferentemente, portanto do modelo clássico de parques nacionais (IFB, 2004 apud VARGAS e SOUZA, 2008).
Diegues (2004) apud Melo et al. (2008) compartilha as discussões sobre o atual modelo de gestão das unidades de conservação3 (UC) que adotam o mesmo modelo do Yellowstone National Park, cuja concepção tradicional não considera a participação efetiva da comunidade local, com a gestão ocorrendo sem consultas à população diretamente afetada pela sua criação.
Para Bussolotti, Guimarães e Robim (2008) a complexa relação sociedade-natureza-produção fez surgir a discussão conservacionista a partir do século XIX.
2 Atualmente, alguns autores consideram o terno “protegido” ultrapassado, por fazer referência a uma percepção
repressiva, estática e negativa. (IFB, 2006 apud VARGAS e SOUZA, 2008).
... era a gênese de uma nova ordem mundial, o pensamento ecológico foi elaborado e introduzido como conhecimento científico da natureza, esse pensamento sobre a natureza transformou os mecanismos ‘naturais’ em fenômenos exclusivamente naturais, deslocados da ação humana. (SENA, 2006 apud BUSSOLOTTI;
GUIMARÃES; ROBIM, 2008).
Diegues (1996) e outros autores, o Parque Nacional de Yellowstone, criado nos Estados Unidos em 1872, constituiu no marco fundador mais reconhecido da nova política de áreas protegidas como resultado da valorização de idéias preservacionistas debatidas no início do século XIX. Assim, surgem no mundo as primeiras unidades de conservação propriamente ditas, com os mesmos objetivos, em sua maioria, dos encontrados até hoje, de proteger e representar os ecossistemas naturais, recreação e turismo, proteção de mananciais e valores históricos, além dos interesses políticos de proteção dos territórios nacionais (BUSSOLOTTI; GUIMARÃES; ROBIM, 2008).
Segundo Costa (2002) apud por Melo et al. (2008), a criação de áreas protegidas, a partir do final do século XIX, emerge como prática utilizada no mundo para proteção ambiental de atributos naturais de relevante interesse quanto a sua biodiversidade ou mesmo à beleza cênica de uma localidade. Assim, a concepção de UC vem ao encontro da promoção da conservação de sítios detentores de características naturais e culturais relevantes.
Projetos de conservação e desenvolvimento integrados, na França, na década de 90, procuraram encontrar recursos socioeconômicos para resolver os problemas ecológicos dos espaços protegidos. Revelando a certeza da difícil conciliação entre a conservação da biodiversidade e o desenvolvimento sustentável em áreas protegidas, a avaliação dessas ações não se mostrou muito positiva, apesar de clarear os problemas a serem sanados e a real necessidade de integrar conservação e desenvolvimento (IFB, 2004 apud VARGAS e SOUZA, 2008).
Dessa forma, Godard (1997) observa, em relação à proteção da natureza, uma evolução simétrica de uma tendência que alcança o enfoque da conservação e gestão a partir do enfoque da proteção.
O IFB (2004) apud VARGAS e SOUZA (2008) elaborou uma série de recomendações que apontam para a renovação dos modelos de áreas protegidas, destacando principalmente o fomento às comunidades locais ou atores privados na participação dos contratos de proteção e gestão. Assim, as condições de tomadas de decisão e de gestão dos espaços protegidos foram modificadas consideravelmente devido à emergência de novos atores nos cenários locais e internacionais como organizações não governamentais e operadores econômicos ou de turismo. A promoção de uma reorientação na gestão de espaços protegidos vem da vontade política de conservação e valorização da diversidade biológica, passando da preservação única de espécies para uma gestão mais dinâmica e global de ecossistemas.
Somente em 1972, a necessidade de reintegração entre o homem e a natureza será debatida durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo. A partir de então, evidencia-se a existência de grandes problemas ambientais nos países industrializados e seus impactos sociais, contribuindo para a difusão das preocupações ecológicas no âmbito internacional (VARGAS e SOUZA, 2008). Dentre os problemas ambientais evidenciados, destacam-se o aquecimento global, a perda da biodiversidade, a desertificação de grandes áreas anteriormente produtivas, a poluição generalizada, além dos problemas sociais descritos por Foladori (2001) apud VARGAS e SOUZA (2008), como aumento da exclusão social na cidade e no campo, a fome e a perda da diversidade cultural.
O conceito de desenvolvimento sustentável propôs uma série de medidas mitigadoras para os problemas oriundos junto com a crise ambiental, sendo a implementação de áreas protegidas a principal política de conservação no Brasil (VARGAS e SOUZA, 2008)
No Brasil, como no restante do mundo, no final do século XIX, a instituição das unidades de conservação se firmou como a principal estratégia de proteção à natureza, abrangendo áreas terrestres e aquáticas detentoras de características naturais excepcionais e exemplares da flora e fauna (DRUMMOND; FRANCO; NINIS, 2006).
qual determinadas espécies de árvores consideradas importantes para a Coroa, tinham o seu corte controlado, sendo feito somente sob autorização. Diegues (1998) apud Cabral e Silva (2008) descreve uma grande preocupação por parte de José Bonifácio, no século XIX, após a realização de um estudo sobre os efeitos do desmatamento na fertilidade dos solos em Portugal.
A criação do Jardim Botânico no Rio de Janeiro pelo Príncipe Regente Dom João, também é considerada, por alguns autores como a primeira unidade de conservação do país, apesar da sua concepção ser distinta das categorias que hoje se conhece (MIRANDA, 2007 apud PORTO; CHELALA; ANDRADE, 2008).
A implantação de parques nacionais no Brasil, segundo Diegues (1996), seguiu orientação semelhante à seguida na instituição do Parque Nacional de Yellowstone, ou seja, instituir áreas para estudos científicos de flora e fauna além de atender às necessidades de lazer da população. A criação desses parques não implicou em uma mudança significativa na forma do ser humano perceber a natureza, revelando apenas que tal relação, anteriormente considerada antagônica, fora substituída por outra de caráter instrumental, permanecendo a existência entre a natureza e a sociedade.
Medeiros (2006) e Costa (2007) apud Porto, Chelala e Andrade (2008), o cientista Luís Felipe Gonzaga de Campos editou em 1911 o Mapa Florestal do Brasil, sendo a publicação considerada a primeira iniciativa de criação de áreas protegidas seguindo o formato do Parque Nacional de Yellostone.
Surge, em 1934, o primeiro Código de Caça e Pesca, o Código das Águas, o Código de Minas e o Código Florestal. Endossando a Constituição de 1934, a Constituição de 1937 afirmava em seu artigo 134 a responsabilidade dos governos, nas três esferas, sobre os monumentos históricos, artísticos e naturais (CABRAL e SILVA, 2008; BRASIL, 1934).
Reservas Biológicas e a Reservas Florestais, surgiram na década de 1960, juntamente com as áreas protegidas criadas pelos governos estaduais (PORTO; CHELALA; ANDRADE, 2008).
Publicado em 1965, o Novo Código Florestal dividiu as áreas públicas de preservação em duas grandes categorias: (i) as áreas preservadas que permitiam a exploração dos recursos naturais e (ii) as que não permitiam, além de instituir as Áreas de Preservação Permanente e as Áreas de Reserva Legal (CABRAL e SILVA, 2008).
Assim, a partir da segunda metade da década de 70, deu-se início ao planejamento de um sistema de UC em nível nacional (DISTRITO FEDERAL, 1994b). Apoiado pela Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, o Governo Federal brasileiro implantou a Secretaria Especial do Meio Ambiente que, por sua vez, instituiu dois novos formatos de áreas protegidas: a Estação Ecológica e a Área de Proteção Ambiental.
Segundo França et al. (2008), a criação de áreas protegidas representa um divisor de águas na história da política ambiental no Brasil, sendo prevista a sua instituição na Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), na Lei n.º 6.938 de 31 de agosto de 1981, especificamente no artigo 9º, inciso VI que apresenta como um dos instrumentos a criação de áreas protegidas:
São instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente:
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas. (BRASIL, 1981)
Entre 1980 e 1989, foram criadas 58 unidades de conservação contra 11 unidades na década anterior (DIEGUES, 1996). Devido a essa estratégia, novos formatos institucionais foram necessários para dar continuidade ao projeto conservacionista, culminando em 1989, com a criação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA) e uma série de setores nos âmbitos estadual e municipal. Nessas esferas, as ações se pautaram principalmente na fiscalização em detrimento de outras formas de gestão compartilhada e da punição em detrimento da educação, especificamente nas unidades de conservação de proteção integral (VARGAS e SOUZA, 2008).
paisagem e propiciam melhores condições de vida à população e um contato harmônico com o ambiente natural.
Porto, Chelala e Andrade (2008) ainda destacam três momentos importantes em relação à evolução da implantação das UC no Brasil, são eles: (i) a luta pelas reservas extrativistas e o movimento ambientalista de Chico Mendes nos anos 1980; (ii) a nova Constituição Brasileira promulgada em 1988; (iii) e a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) em 2000.
3.1 - O Sistema de Unidades de Conservação
Com o advento da Constituição Federal (CF) de 1988, o alcance de um meio ambiente equilibrado para todo o país, passou a ser tratado de forma específica, em seu artigo 225. Assim, visto o objetivo proposto na CF, foi outorgada a Lei nº 9985/2000 que unifica o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), já que durante 12 anos o cumprimento do artigo 225 ficou restrito a um mosaico de normas esparsas destinadas à proteção de áreas consideradas essenciais para o equilíbrio do meio ambiente (PORTO; CHELALA; ANDRADE, 2008; MORAES e SANTOS, 2002).
CABRAL e SILVA (2008) destacam a importância de uma avaliação abrangente dos ecossistemas, em nível de passagem, na elaboração de estratégias de conservação e uso sustentável da biodiversidade. Para tanto, torna-se imprescindível a disponibilidade de dados que contenham as informações ecológicas básicas como características físicas, biológicas e antrópicas, capazes de fornecerem elementos confiáveis sobre habitats e ecossistemas ou mesmo espécies ameaçadas, em escalas local e regional.
Os aspectos envolvidos na seleção de UC (ecológicos, econômicos e políticos institucionais) permaneceram na formulação do atual Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Trata-se de uma lei gerada sobre um conhecimento objetivo, causal, empírico e explicativo, próprio do método hipotético dedutivo. Entretanto, a reprodução deste método não sugere a resolução dos conflitos implícitos na relação com o projeto de desenvolvimento neoliberal e com a sociedade, embora consiga organizar e legislar sobre as mesmas (BUSSOLOTTI; GUIMARÃES; ROBIM, 2008).
Bussolotti, Guimarães e Robim (2008) discutem os métodos disponíveis e qual o mais adequado pensando no conhecimento que se quer obter com a seleção e gestão de unidades de conservação. As autoras acreditam que uma leitura adequada das categorias e dos conceitos explicitados na teoria vem de uma análise coerente entre a teoria e sua constituição racional (política, moral e estética) e o método (seus elementos e categorias constitutivos). Dessa forma, questionam o porquê da tendência em positivar4 a relação do homem com a natureza, neutralizando as analogias que fundamentam o ser e a atividade da natureza, e impedindo a concepção de um novo olhar sobre as práticas de manejo.
Para o planejamento ambiental5, Souza e Cabral (2005) apud Cabral e Silva (2008) consideram a base de referência e o zoneamento ambiental instrumentos básicos para identificar as fragilidades e potencialidades de determinada área geográfica em relação aos tipos de ocupações e a escolha para destinação de áreas protegidas. Além disso, a própria Política Nacional de Meio Ambiente (BRASIL, 1981), considera o zoneamento ambiental do território um instrumento para a elaboração de programas e normas de planejamento do território, procurando condicionar o uso do espaço urbano e rural à sensibilidade ambiental de cada local.
Vale ressaltar que o SNUC somente estabelece diretrizes para a criação das unidades de conservação, como o seu objetivo, conteúdo, competência e modo, cabendo à vontade política
4 “A abordagem positivista está presente no fato de se apropriar de um conhecimento que utiliza, como verdade,
tudo o que está visível na relação do objeto com a experiência na realidade física, e o que se pode atingir cientificamente no campo prático, técnico ou aplicado do método hipotético-dedutivo.” (BUSSOLOTI; GUIMARÃES; ROBIM, 2008).
5 “... conjunto de procedimentos e ações articuladas, entre os diferentes atores socioeconômicos, em um
dos administradores públicos materializar os benefícios pretendidos pelo SNUC sob a fiscalização da sociedade civil (MORAES e SANTOS, 2002).
O SNUC define as Unidades de Conservação (UC) como o espaço territorial e seus recursos ambientais, com características naturais relevantes, legalmente instituídas pelo Poder Público. Essas possuem objetivos e limites definidos, além de regimes específicos de manejo e administração que permitem a garantia adequada de proteção.
Diversos tipos de áreas protegidas estão previstos no (SNUC) instituído pela Lei n.º 9.985 de 18 de julho de 2000. As unidades de conservação estão divididas em duas grandes categorias, a saber:
i. As Unidades de Proteção Integral procuram a preservação da natureza permitindo somente o uso indireto de seus recursos naturais o qual não permite o consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais. Exemplos: Estação Ecológica, Monumento Natural, Reserva Biológica, Refúgio da Vida Silvestre e Parque Nacional.
ii. As Unidades de Uso Sustentável buscam combinar a conservação da natureza com o uso sustentável de uma parcela de seus recursos. Exemplos: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural (BRASIL, 2000).
específicas das atividades de turismo e educação ambiental nas zonas de uso intensivo6 e de uso extensivo.
De acordo com o artigo 22 do SNUC:
As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.
§ 2º. A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento (BRASIL, 2000).
Cinco pressupostos são enumerados por Benjamim (2001) que justifiquem a criação das UC: i Relevância ecológica da área a ser protegida;
ii Oficialização da criação da UC pelo poder público; iii Delimitação da poligonal da UC;
iv Objetivo conservacionista;
v Definição do regime de proteção e administração.
França et al. (2008) questiona as categorias de UC previstas no SNUC, já que estas não atendem às especificidades a que foram atribuídas, revelando a deficiência no planejamento para a implantação de áreas protegidas. Além disso, para que as UC atinjam os objetivos para os quais foram criadas, faz-se necessário o manejo adequado destes espaços territoriais, não sendo suficiente apenas a sua categorização segundo a legislação vigente. Segundo Mesquita (2002), o manejo deve compreender o conjunto de características, ações, capacidades e competências intrínsecas que possibilitem uma área protegida cumprir seus objetivos e funções satisfatoriamente.
A necessidade de consolidar critérios de análise compatíveis com a diversidade biológica e serviços ambientais gerados segundo as distintas categorias de UC, nos remete à implementação de soluções complexas aplicando o pensamento econômico ao SNUC. Neste contexto, uma percepção social ampliada visando o entendimento das prioridades relacionadas à manutenção e recuperação dos benefícios ambientais nos reporta às
6 Zona de uso intensivo e zona de uso extensivo: na primeira zona está contida toda a infra-estutura de apoio à
metodologias de valoração ambiental. Assim, os valores associados à sustentação da vida podem ser traduzidos em termos econômicos através de estudos de valoração aplicados como ferramenta de gestão ambiental nos processos de tomada de decisão por diferentes atores e instituições a respeito da implantação e execução de políticas ambientais (CAMPHORA e MAY, 2006).
Horowitz (2000) questiona a eficácia do SNUC visto a necessidade de “...estender ações conservacionistas para além dos limites territoriais decretados e acompanhar a evolução do conceito e da importância das áreas protegidas no mundo, representam apreço às unidades de conservação” e aborda a descentralização do manejo e gerenciamento como a proposição mais significativa para a política de gestão das UC.
As UC, em março de 2007, ocupavam mais de um milhão de quilômetros quadrados, o que corresponde a aproximadamente 10% do território brasileiro. Mesmo existindo em grande número, muitas dessas áreas não são bem geridas, mesmo as que têm plano de manejo, pois dificilmente conseguem verba para cumpri-los, além de quadro técnico e administrativo mal capacitado e em quantidade insuficiente (PEDRINI, et al., 2008). França et al. (2008) acredita ser necessária a conexão entre os instrumentos da PNMA, como as áreas protegidas ao planejamento urbano dos municípios visando mitigar a influência antrópica degradante sobre essas áreas. O referido estudo ressalta a importância do planejamento ambiental para a implementação de áreas protegidas sendo que no seu projeto devem constar estudos técnicos e o envolvimento da comunidade, com a identificação da localização, dimensão e limites para a UC.
Dentre os problemas enfrentados pelos gestores de áreas protegidas está a regularização fundiária de terras tornadas públicas sem a prévia consulta a populações tradicionais até a ineficácia dos programas de uso público (PEDRINI et al., 2008).
Estudos ressaltam que os programas de visitação em UC devem ser focados no comportamento do visitante, incentivando a uma conduta mais consciente, e contribuindo para a conservação dos recursos naturais da unidade, ao contrário de outros que se apóiam somente na regulamentação de uso. As técnicas utilizadas na concepção desses programas, denominadas técnicas de mínimo impacto, consistem numa nova atitude de orientação de comportamento em áreas naturais, que busca a utilização dos recursos de forma ética e garantindo uma experiência positiva para todos os visitantes (MARION e REID, 2001 apud MELO et al., 2008).
Padovan e Lederman (2004) asseguram que para a melhoria das estratégias de planejamento e desenvolvimento das ações em UC, é essencial o conhecimento dos problemas e suas causas, dentro de uma visão integral da área protegida.
VARGAS e SOUZA (2008) reconhecem avanços significativos no processo de criação e implantação de unidades de conservação no Brasil, após a instituição do SNUC que contribuiu com o estabelecimento de reservas extrativistas na Amazônia. Entretanto, as autoras acreditam ainda, de um modo geral, uma política de caráter impositivo e fragmentado, citando também os casos que apresentam sobreposições de legislações a exemplo do que acontece em áreas indígenas incorporadas às unidades de conservação.
Os instrumentos de planejamento zoneamento e plano de manejo estão previstos no SNUC com o objetivo de auxiliar os órgãos gestores a gerir o uso dos recursos naturais e ordenar o espaço nas unidades de conservação.
O zoneamento define as normas específicas para cada área específica da unidade de conservação objetivando o cumprimento eficaz dos objetivos da unidade.
O Plano de Manejo ou Plano de Gestão é o instrumento utilizado para gerenciar as UC cuja tendência atual consiste no planejamento participativo, envolvendo a sociedade como um todo, especialmente as populações vizinhas e Organizações Não Governamentais (ONG). Estes planos devem conter um levantamento criterioso da flora, fauna e demais características do meio físico-químico, além de prever programas que incluem a administração da infra-estrutura, a gestão da visitação pública, atividades de educação ambiental, proteção, fiscalização, interação socioambiental e apoio à regularização fundiária (BONONI, 2004; BRASIL, 2000).
O Plano de Manejo é obrigatório em uma unidade de conservação e deve abarcar a área da unidade, sua zona de amortecimento e, quando for o caso, os corredores ecológicos, incluindo medidas que visem promover a integração da área à vida econômica e social das comunidades do entorno. O SNUC determina que o Plano de Manejo seja elaborado em no máximo cinco anos a partir da data de criação da área protegida, e até que este seja criado, devem ser formalizadas e implementadas ações de fiscalização e proteção. (BRASIL, 2000, 2002).
No Brasil, as visitas são permitidas em algumas categorias das UC como uma forma de incentivar os visitantes a terem atitudes que preservem o meio ambiente, diminuindo os impactos negativos (PEDRINI, et al., 2008).
A viabilidade financeira e a perenização institucional das áreas protegidas não são sempre assegurada, levando às crises nas políticas de apoio e colocando em risco a sobrevivência dos espaços protegidos, devido à restrição orçamentária dos gestores públicos (IFB, 2004 apud VARGAS e SOUZA, 2008).
3.2 - Sustentabilidade financeira das Unidades de Conservação.
Estratégias e mecanismos institucionais inovadores e o envolvimento efetivo dos setores governamentais e privados e sociedade civil são imprescindíveis para efetivar a sustentabilidade econômica das UC.
A sustentabilidade econômica das UC está prevista na lei do SNUC em diversos artigos.
Dentre os objetivos do SNUC descritos no artigo 4º, inciso XI está: “Valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica.”
Estão enumeradas no artigo 5º da Lei n.º 9.985/2000 do SNUC os mecanismos ou ferramentas que devem ser aplicadas na gestão das UC. O fomento à participação de organizações não-governamentais, privadas e das populações locais na gestão das UC e a sua sustentabilidade econômica estão previstas nos incisos IV, V e VI (BRASIL, 2000).
O SNUC será regido por diretrizes que:
IV – busquem o apoio e a cooperação de organizações não-governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação;
V – incentivem as populações locais e as organizações privadas a estabelecerem e administrarem unidade de conservação dentro do sistema nacional;
VI – assegurem, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica de unidade de conservação;
XI – garantam uma alocação adequada dos recursos financeiros necessários para que, uma vez criadas, as unidades de conservação possam ser geridas de forma eficaz e atender aos seus objetivos;
O artigo 33 da Lei n.º 9.985/2000, a partir de autorização prévia, prevê que
A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da exploração da imagem de unidade de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, dependerá de prévia autorização e sujeitará o explorador a pagamento, conforme disposto em regulamento (BRASIL, 2000).
O uso de imagens da unidade de conservação com a finalidade comercial será cobrado conforme ato administrativo do órgão executor, sendo isento de cobrança o uso para finalidades científicas, educativas ou culturais (BRASIL, 2002).
Camphora e May (2006) apresentam dois caminhos de políticas públicas com vistas à sustentabilidade das UC: a aplicação do ICMS-ecológico foi o primeiro instrumento econômico a retribuir explicitamente os serviços gerados pelos ecossistemas no Brasil. Como resultados positivos do ICMS-ecológico, Monzoni e Sabbagh (2005) destacam: o aumento do número e tamanho de áreas protegidas; recuperação de áreas degradadas; melhoria na qualidade da conservação e da infra-estrutura dos serviços locais como rede elétrica, estradas, recursos hídricos; apoio ao ecoturismo e turismo rural; disseminação pública de uma agenda ambiental municipal; e promoção da justiça fiscal.
Azzoni e Isai (1994) desenvolveram estudo fundamentando no custo de oportunidade das UC existentes no estado de São Paulo. No período do estudo, a área de proteção total do estado correspondia a 7,68% do território paulista. Os autores estimaram os valores das receitas que seriam geradas caso as áreas das UC fossem ocupadas por atividades agrícolas como forma de avaliar as possíveis perdas em termos de benefícios fiscais. Apesar da produção “perdida” representar um valor ínfimo da produção agropecuária estadual devido à presença das áreas protegidas, ainda pressupõe-se que a existência destas áreas constitui um entrave ao desenvolvimento local, mesmo sabendo que a maioria delas está localizada em locais marginais para a produção.
segundo Geluda e Young (2004) questionam o fato de não existir uma metodologia padrão para ser utilizada no cálculo das compensações, resultando em valores arbitrários e não padronizados. Assim, os órgãos licenciadores devem instituir câmaras de compensação ambiental, compostas por representantes do órgão, visando à análise e proposição da compensação ambiental, sendo que a aplicação desses recursos deve seguir a ordem de prioridade regulamentada (BRASIL, 2002).
Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto no artigo 36 e no regulamento desta Lei (BRASIL, 2000).
Outro possível instrumento de auto sustentabilidade está previsto nos artigos 47 da Lei n.º 9.985 cujo conteúdo reza que
O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pelo abastecimento de água ou que faça uso de recursos hídricos, beneficiário da proteção proporcionada por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica (BRASIL, 2000).
Estudo realizado por Faria e Nogueira (2004a) analisou os métodos de precificação da água e sua aplicação no caso dos mananciais hídricos do Parque Nacional de Brasília (PNB) como forma de compensação ambiental pela Companhia de Água e Esgoto de Brasília (CAESB) captar a água bruta de dois mananciais desta UC para tratá-la e distribuí-la à população do DF. Segundo o estudo, os resultados apresentaram valores diferenciados conforme a metodologia utilizada. Outro fator importante considerado foram as limitações impostas pelos métodos três aplicados visando a estimativa do custo da água. A Tabela 01 ilustra os resultados encontrados pelos autores.
Tabela 1: Resumo das estimativas para água bruta
Método Preço da água bruta (R$/m3) Principais deficiências Principais vantagens
Custo médio 0,01 O custo total é exógeno Não é eficiente manutenção do PNB Cobre os custos de
Custo
Preço residual 0,05 Obtido por atividade de monopólio Não é eficiente remuneração da água bruta Mede a capacidade de
Fonte: Faria e Nogueira (2004a).
Como descrito na Tabela 01, o método do custo médio além de não conduzir a uma alocação eficiente, o custo total pode sofrer alterações positivas ou negativas devido ao fato que os gastos do PNB são determinados por questões políticas, conforme a dotação orçamentária concedida pelo Governo do Distrito Federal (GDF). Entretanto, o método permite o cálculo do custo mínimo requerido para a manutenção dos mananciais do PNB levando em consideração as atuais tecnologias, condições orçamentárias de disponibilidade da água.
A estimativa baseada no custo alternativo apresenta dois vieses, a saber: (i) o preço decretado pelo GDF foi arbitrado e não fundamentado em estudos econômicos; e (ii) o preço decretado pode sofrer alterações por questões políticas como explicitado com o método anterior. Entretanto, consiste em uma referência confiável para o valor da água por estimar, indiretamente, o valor máximo que a CAESB estaria disposta a pagar para continuar captando a água do PNB para o abastecimento público.
Em relação ao método do preço residual, a presença de limitações também está presente, já que o preço residual pode ser interpretado como um preço-sombra7.
Dos valores encontrados, não é possível dizer qual o melhor método para a sociedade, o que é uma deficiência intrínseca aos três métodos por estes não estarem fundamentados no princípio do custo marginal. O equacionamento deste problema deve passar por uma análise que permita medir os ganhos e as perdas de bem-estar social relacionados a cada um dos preços propostos, considerando, inclusive o atual cenário no qual nenhum preço é praticado.
Para compreender o artigo 48 do SNUC, cita-se o estudo realizado por Souza et al. (2001) apud CAMPHORA e MAY (2006) que estimou a valoração dos serviços públicos de rede elétrica e captação de água no interior da Área de Preservação Ambiental (APA) de Petrópolis no estado do Rio de Janeiro, baseando-se em imagens obtidas por satélite pela aplicação do Sistema de Informação Geográfica (SIG). A partir das imagens de satélite, determinaram-se as zonas ambientais para quantificar e caracterizar as áreas de infra-estrutura, bem como sua
área de influência de impacto, zona de amortecimento e faixa de servidão. Assim, estimou-se a valoração do passivo ambiental causado pela infra-estrutura que afeta os recursos naturais e as características do ecossistema, que pode vir a subsidiar a fixação do valor de compensação ambiental que corresponda ao benefício auferido pelo empreendedor.
O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pela geração e distribuição de energia elétrica, beneficiário da proteção oferecida por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica (BRASIL, 2000).
Entretanto, os recursos arrecadados pelas UC devem ser aplicados conforme critérios estabelecidos no artigo 35 do SNUC:
Os recursos obtidos pelas unidades de conservação do Grupo de Proteção Integral mediante a cobrança de taxa de visitação e outras rendas decorrentes de arrecadação, serviços e atividades da própria unidade serão aplicados de acordo com os seguintes critérios:
I – até cinqüenta por cento, e não menos que vinte e cinco por cento, na implementação, manutenção e gestão da própria unidade;
II – até cinqüenta por cento, e não menos que vinte e cinco por cento, na regularização fundiária das unidades de conservação do Grupo;
III – até cinqüenta por cento, e não menos que quinze por cento, na implementação, manutenção e gestão de outras unidades de conservação do Grupo de Proteção Integral (BRASIL, 2000).
Por outro lado, a concessão da gestão das UC está prevista no artigo 30 da Lei n.º 9985/2000. Conforme descrito, por meio de um termo, a concessão somente poderá ser feita a organizações da sociedade civil de interesse público da área ambiental. A regulamenta
As unidades de conservação podem ser geridas por organizações da sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser firmado com o órgão responsável por sua gestão (BRASIL, 2000).
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).
Na tomada de decisões cotidianas, o Estado passa a se articular com instituições de diferentes esferas, formando uma rede de tomadas de decisão, compromisso, autoridade, informação e estratégia. Fazendo parte desta rede, surgem as instituições não governamentais.
3.3 - Organizações da sociedade civil de interesse público
Dois momentos podem ser considerados de grandes avanços quando se fala da conquista de direitos no Brasil: o primeiro deles, na década de 40, quando houve a promulgação da consolidação das leis trabalhistas pelo governo Vargas; e o segundo, quando foi promulgada a Constituição de 1988. Entretanto, Pinto (2005) acredita que estes avanços ocorreram devido à complexa dinâmica dos momentos em questão, e não por políticas sociais voltadas às necessidades da sociedade, ou mesmo na vontade dos governos praticarem os direitos assegurados em princípios legais sofisticados. Segundo estudo, apesar das melhorias na qualidade de vida da população advindas com esse novo marco legal, a quase ausência de políticas sociais voltadas à população mais carente permanece. Assim, a sociedade civil até então relegada a um ator secundário, começa a assumir certo protagonismo frente a diversas searas públicas.
O título de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) outorgado a uma instituição pelo Ministério da Justiça, resgata o exercício de atividades típicas de incentivo por parte do Estado, ou seja, fomento a determinadas atividades privadas de interesse público (REGULES, 2005).
a ela investido, pelo poder público, para que cumpra as condições estabelecidas na lei reguladora.
A regulamentação da Lei n.º 9.970/1999 veio com o Decreto n.º 3.100, de 30 de junho de 1999.
No artigo 3º da Lei 9790/1999, são estabelecidos os objetivos sociais a serem perseguidos pelas entidades candidatas ao título de OSCIP, alem de enfatizar o princípio da universalização dos serviços. Dentre os objetivos sociais, destaca-se o inciso VI que trata do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável.
A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável (BRASIL, 1999a).
Resgatando o fomento citado por Regules (2005), este pode ser melhor visualizado quando a Lei n.º 9790/99 trata do termo de parceria em seu 9º artigo. Dessa forma, o Termo de Parceria permite a formação de vínculo entre o Poder Público e as entidades qualificadas como OSCIP, com vistas ao fomento e à execução das atividades de interesse público previstas no artigo 3º desta Lei. O Termo de Parceria discriminará direitos, responsabilidades, e obrigações das partes signatárias, sendo que a sua celebração deverá ser precedida de consulta aos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo (BRASIL, 1999a).
Os documentos a serem encaminhados ao Ministério da Justiça junto com o requerimento estão especificados no artigo 5º.
Cumpridos os requisitos dos arts. 3º e 4º desta Lei, a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, interessada em obter a qualificação instituída por esta Lei, deverá formular requerimento escrito ao Ministério da Justiça, instruído com cópias autenticadas dos seguintes documentos:
I – estatuto registrado em cartório; II – ata de eleição de sua atual diretoria;
III – balanço patrimonial e demonstração do resultado em exercício; IV – declaração de isenção de imposto de renda;
V – inscrição no Cadastro Geral dos Contribuintes (BRASIL, 1999a).
Em contrapartida, a perda da qualificação também está prevista na legislação. Ela se dará mediante decisão proferida em processo administrativo, instaurado pelo Ministério da Justiça, podendo ter sua origem em denúncia ou evidência de erro ou fraude (BRASIL, 1999b).
As OSCIP que tratam das questões ambientais têm tido um papel cada vez mais significativo e efetivo em políticas públicas e gerações de iniciativas.
4 VALORAÇÃO AMBIENTAL
A pluralidade dos bens e serviços ambientais8 e das funções providas ao homem pelo meio natural não são transacionadas pelo mercado. Assim, nasce a necessidade de conceituar o valor econômico do meio ambiente e fomentar o desenvolvimento de técnicas para estimar este valor, já que ambiente e sistema econômico interagem através dos impactos de um sobre o outro e vice-versa (MARQUES e COMUNE, 1997).
Segundo Cavalcanti (2002) apud por Braga e Abdallah (2004), a inclusão da problemática ambiental na economia ocorre a partir de determinados alicerces, cujos princípios podem ser resumidos na concepção de mercado, na medida em que os atores econômicos procuram maximizar suas utilidades, tendo o preço como indicador do grau de escassez das amenidades ambientais. Dessa forma, a correção por meio do ato de valorar os atos ambientais vem superar os problemas relativos ao ambiente, os quais são considerados externalidades negativas ou falhas de mercado.
A conservação da biodiversidade ponderadas as necessidades das gerações futuras aliada a uma abordagem preventiva contra as catástrofes naturais iminentes constitui a linha atual do pensamento da economia do meio ambiente, revelando que os limites impostos ao crescimento fundamentados na escassez dos recursos ambientais e sua capacidade de suporte são reais e não somente superáveis por meio dos avanços tecnológicos (MAY, 1997). Para tal fim, três critérios essenciais devem ser atendidos concomitantemente: (1) equidade social cujo princípio de solidariedade sincrônica entre classes sociais implica em escolher padrões tecnológicos que propiciem uma distribuição mais eqüitativa da renda gerada; (2) prudência ecológica na qual é necessária a incorporação dos múltiplos olhares e falas dos atores da sociedade, segundo Dias (2005); e (3) eficiência ou viabilidade econômica nos quais os sistemas produtivos são concebidos com custos de produção compatíveis com o bem estar social considerado minimamente aceitável, conforme Romeiro (1991) apud Mattos, Mattos e Mattos (2005).
8 Qualquer serviço que contribua para a melhoria do bem-estar, padrão de vida e desenvolvimento
Segundo Silva (2003) apud Silva e Lima (2004), a valoração ambiental permite a criação de um valor de referência dos recursos indicando, assim, uma sinalização do mercado, permitindo o uso racional dos recursos naturais. Deste modo, agentes públicos, iniciativa privada e a sociedade civil organizada por meio das organizações não-governamentais terão subsídios para avaliação econômica nos processos de tomada de decisão.
A distinção entre os valores de uso e os valores de não-uso consistiu no início do desenvolvimento do conceito de valoração ambiental, no qual o primeiro está relacionado à beneficie obtida da utilização real do ambiente, enquanto o segundo não sugere, necessariamente, o uso imediato ou futuro do recurso ambiental (MARQUES e COMUNE, 1997).
Os potenciais e as limitações da economia ambiental estão baseados na economia política neoclássica, cujo princípio está alicerçado na teoria da escolha do consumidor que toma decisões relacionadas ao conjunto de bens e serviços - ambientais, culturais ou econômicos, conforme as diferentes utilidades que estes apresentam. A renda e perfil familiar, crenças e estilos de vida também influenciam a escolha do consumidor (MOTTA, 2001 apud GAZONI, 2006). Pinddyck e Rubinfel (1999) apud Gazoni (2006) entendem a utilidades dos bens e serviços citados como o nível de satisfação do indivíduo ao consumir determinado bem ou na realização de determinada atividade.
Entretanto, de acordo com a economia ecológica, para alcançar o desenvolvimento sustentável, os bens e serviços ambientais devem ser congregados à contabilidade econômica dos países atribuindo valores aos bens e serviços ambientais comparáveis àqueles atribuídos aos bens e serviços econômicos produzidos pelo homem e transacionados no mercado (MARQUES e COMUNE, 1997). Deste modo, a economia ecológica está centrada no relacionamento entre os ecossistemas e o sistema econômico (GAZONI, 2006). A Tabela 02 aborda um resumo das diferenças mais relevantes entre a economia ambiental e a economia ecológica sob distintos aspectos.
Tabela 2: Diferenças entre a Economia Ambiental e a Economia Ecológica
Ponto de vista Economia Ambiental Economia Ecológica
Visão do mundo Mecanicista Sistêmica
Abordagem Antropocêntrica e utilitarista Global
Postura acadêmica Monística Multidisciplinar
Objetivo Maximizar a utilidade Aborda o sistema totalmente
Tecnologia Otimista Transdisciplinar Quadro espacial Local e internacional Local e global
Fonte: Mota, (2001) apud Gazoni, (2006).
Merico (1996) considera a contabilidade dos recursos naturais um eficiente instrumento para uma análise macroeconômica, abrangendo as transformações qualitativas e quantitativas no capital natural, em determinado tempo e espaço. Além disso, auxilia na percepção das conseqüências ambientais do desenvolvimento. Assim, a contabilidade desses recursos constitui em uma tentativa de controlar os níveis de sustentabilidade, viabilizando, dessa forma, a elaboração de políticas econômicas voltadas ao desenvolvimento sustentável.
4.1 - Métodos de valoração
Os métodos de valoração econômica do meio ambiente estão inseridos no arcabouço teórico da microeconomia do bem-estar. São imprescindíveis na determinação dos benefícios sociais e custos quando as decisões de investimentos públicos afetam o consumo da população e, portanto, seu nível de bem-estar. (MOTTA, 2006)
Dois enfoques básicos são determinantes em relação aos métodos de valoração econômica: a valoração direta e a valoração indireta. Em comum, ambas as abordagens procuram expressar as preferências dos indivíduos frente às variações da qualidade do recurso ambiental. O grau de preferência do consumidor, na valoração direta é medido através de uma pergunta direta sobre a disposição a pagar pela melhoria de um bem ambiental ou da disposição a receber pela não melhoria desse bem, enquanto as técnicas que procuram conhecer as preferências do consumidor através do dado real dos mercados – complementares ou convencionais - são utilizadas na valoração indireta (SANTANA, 2002).
consumidor explicita sua preferência tanto pelo bem oferecido quanto pela qualidade ambiental de sua vizinhança. (SANTANA, 2002). Já as situações em que os bens e serviços ambientais apresentam uma produção mensurável são utilizadas pelos mercados convencionais (LEAL, 1996 apud SANTANA, 2002).
Entretanto, os valores de uso apresentam como complexidade de mensurar no meio ambiente a utilização de um benefício potencial que somente no futuro (valor de opção) em oposição ao valor de uso atual (PEREIRA, 2006). Assim, Motta (1998) apud Pereira (2006) define o valor econômico total (VET) como:
VET = Valor de uso atual + Valor de opção
Já os valores de existência, segundo Pearce e Turner (1990) apud Pereira (2006) estão relacionados com os valores expressos por indivíduos que não fazem uso do meio ambiente, tanto no presente quanto no futuro, mas que podem expressá-lo em função de uma futura pessoa, por exemplo, filhos ou netos. O valor de existência também advém de uma postura moral, cultural ou mesmo ética em relação aos direitos de existência de outras espécies ou mesmo a preservação de outras riquezas naturais. Então, com a inclusão do valor de existência, o VET passa a ser definido como:
VET = Valor de uso atual + Valor de opção + valor de existência
Na literatura são encontrados diversos métodos para estimar o valor econômico de serviços e bens ambientais. A Figura 01 mostra a classificação dos diversos métodos de valoração econômica.
Fonte: Adaptado de PEREIRA, 2006
Figura 1: Classificação dos métodos de valoração ambiental.
4.1.1 - Métodos indiretos
4.1.1.1 - Método Dose-Resposta (MDR)
No MDR, para a produção de determinados bens privados, deve-se considerar que o ar, a água ou a terra constitui um insumo produtivo como, por exemplo, a qualidade do ar, direta ou indiretamente, influi sobre a produtividade da terra, através do efeito que tem sobre a água da chuva. Assim, para analisar os custos e benefícios gerados pela mudança na quantidade ou qualidade, ou seja, sua relação com uma série de bens privados que possuem um mercado (produtos agrícolas ou outros insumos produtivos), têm-se os elementos necessários (OYARZUN, 1997).
Segundo Nogueira et al. (1998) apud por Santana (2002) considera o MDR como um método que considera a qualidade ambiental como um fator de produção, ou seja, as mudanças na produtividade sofrem interferência das alterações na qualidade ambiental que podem ser mensurados e observados por meio dos custos de produção.
Métodos de Valoração Ambiental
Métodos Diretos
Métodos Indiretos
Avaliação Contingente Preços Hedônicos
Custo Viagem
Produtividade Marginal Mercado de Bens Substitutos
(Custos evitados, Custo de reposição, custos de controle, custo
Estudo realizado por Grasso et al. (1995) apud Araújo (2003), relacionou as características ecológicas dos manguezais na região de Cananéia e Bertioga, interior de São Paulo, com a produção pesqueira. Dentre os resultados encontrados, que determinou, em unidades monetárias, o valor agregado dos manguezais em Cananéia, destaca-se o montante de 18 milhões de dólares. Já em Bertioga, o estudo demonstrou a importância da pesca para a região em termos qualitativos.
4.1.1.2 - Método de Custo de Reposição (MCR)
Os gastos investidos na recuperação de danos provocados por degradação na qualidade de determinado recurso ambiental utilizado numa função de produção é a base do MCR, sendo de fácil aplicação. Segundo Pearce (1993) apud Abad (2002), a abordagem do MCR deve-se restringir a situações em que os custos estão relacionados com o alcance de um dado padrão ambiental estabelecido institucionalmente, ou quando há uma imposição global quanto à obtenção de certo nível de qualidade ambiental.
Podendo estar vinculado ao MCR, tem-se o conceito de “projeto-sombra” que é executado paralelamente ao projeto original que potencialmente irá causar o dano ambiental. Seu objetivo consiste em servir como um parâmetro de julgamento no valor do recurso natural, quando este vier a ser restaurado. Constituindo um modelo sustentável, os dois projetos juntos permitem que um estoque mínimo de recursos ambientais seja mantido (SANTANA, 2002).
Rodrigues (2005) aplicou o MCR na avaliação de impactos ambientais de tecnologias de plantio no Cerrado confrontando a técnica de plantio direto com a de plantio convencional de soja e milho. Dentre os resultados apontados, destaca-se que apesar do uso da técnica de plantio direto da soja elevar o custo de produção do commoditie em 0,47%, em contrapartida, provoca uma redução de 81,22% no custo ambiental9, em comparação à técnica de plantio convencional. Da mesma forma, no caso do plantio de milho, o emprego do plantio direto reduz os custos de produção em 5,92% e os custos ambientais em 29,43%.
4.1.1.3 - Método de custos evitados (MCE)
O princípio do MCE consiste na determinação dos gastos destinados a compensar riscos ambientais, impostos principalmente á saúde humana.
O MCE utiliza-se de abordagens econométricas bastante sofisticadas para sua operacionalização o que torna sua aplicação muito dispendiosa devido à exigência de gerenciar técnicos especializados. Exemplos de sua aplicação compreendem medidas contra a poluição sonora, precauções quanto à exposição de gases perigosos, custos destinados a melhorar a qualidade da água para consumo humano como filtros (PEARCE, 1993 apud ABAD, 2002).
O MCE pode ser exemplificado conforme cita Nogueira, Medeiros e Arruda (2000), quando uma pessoa assume uma decisão individual por bens substitutos e a soma desses gastos equivale ao preço da perda da qualidade do recurso ambiental em questão. Dessa forma, ao adquirir água mineral, ou ferver água encanada para evitar a ingestão de algum tipo de contaminantes, o indivíduo manifesta sua disposição a pagar para manter o seu nível de bem estar.
4.1.1.4 - Produtividade Marginal (MPM)
A atribuição de um valor ao uso da biodiversidade constitui a essência do MPM. O método procura relacionar a quantidade ou qualidade de um recurso ambiental diretamente à produção de outro artigo com tarifa definida no mercado. Assim, o desempenho do recurso ambiental no processo produtivo será representado por uma função dose-resposta. (MAIA, 2002)
Entretanto, os valores estimados pelo MPM acabam sendo subestimados por considerarem apenas uma parcela dos benefícios ambientais. Assim, a função de produção capta apenas valores de uso direto e indireto do recurso ambiental, não fazendo parte das estimativas, os valores de opção e de existência, como a preservação das espécies (MAIA; ROMEIRO; REYDON, 2000).
