DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO E SISTEMAS
SISTEMA DE INFORMAÇÕES PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE PESSOAL
DISSERTAÇAÔ SUBMETIDA Ã UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM ENGENHARIA
ANTONIO CARLOS GUTERRES KIELING
FLORIANÓPOLIS
ii
SISTEMA DE INFORMAÇÕES PARA A
ADMINISTRAÇÃO PUBLICA DE PESSOAL
ANTONIO CARLOS GUTERRES KIELING
ESTA DISSERTAÇAO FOI JULGADA ADEQUADA PARA A OBTENÇÃO DO TÍTULO DE "MESTRE EM ENGENHARIA"
ESPECIALIDADE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO E APROVADA EM SUA FORMA FINAL PELO PROGRAMA DE POS-GRADUAÇAO.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Jjobin Robert Mackness, Ph.D. .oordenador do Curso Z *0 s I : V ! CO ! W ' 0> Ol Prof. In Jphn fyober.t Mackness, Ph.D. Presidente „
Prof. Robfert Wayne S a m o h y l , Ph.D
72 rm if C O (W :ti :o i Ä .
*
iv
AGRADECIMENTOS
A o p r o f e s s o r John B o b er t M a a k n e s s , p e l a compreensão, a m i z a d e e o r i e n t a ç ã o segura d a d a d u rante o d e s e n v o l v i m e n t o do t r a b a l h o e ao longo de todo o Curso.
Aos p r o f e s s o r e s B ob e rt Wayne S a mo h y l e Raul Valentirri' ãa Silva, m e m b r o s d a Banca.
A o s p r o f e s s o r e s , c o legas e f u n c i o n á r i o s do C u r s o de P õ s - G r a d u a ç ã o e m E n g e n h a r i a de P r o d u ç ã o e Sistemas. A Cr i st a S t e g e , ao Paulo C e c co n e l lo e Ury A z e v ed o p e l a v a l i o s a c o l a b o r a ç ã o na c o n f e c ç ã o e m o n t a g e m do trabalho. Ã F u n d a ç ã o I n s t i t u t o T é c n i c o de E c o n o m i a e P l a n e j a m e n to - ITEP. Ãs S e c r e t a r i a s de A d m i n i s t r a ç ã o dos E s t a d o s de S a n t a Catarina, R i o G r a n d e do Sul e Rio de Janeiro.
à C o m p a n h i a de P r o c e s s a m e n t o de Dados de S a n t a C a t a r i n a — PRODASC.
RESUMO
O t r a b a l h o a s e g u i r a p r e s e n t a d o o b j e t i v a p r o p o r uma a l t e r n a t i v a de s o l u ç ã o a p r o b l e m a s e x i s t e n t e s n o s e t o r de a d m i n i s T _ ' ' ' t r ação p ú b l i c a de p e s s o a l , n o t a d a m e n t e no q u e se r e f e r e a p r o c e s sos e s i s t e m a s de t r a t a m e n t o de inform a ç õ e s . A i d é i a b á s i c a é a f o r m u l a ç ã o c o n c e i t u a i a d e q u a d a de u m s i s t e m a de i n f o r m a ç õ e s q u e p o s s a f a c i l i t a r a g e r ê n c i a dos r e c u r sos h u m a n o s n a á r e a g o v e r n a m e n t a l . 0 d e s e n v o l v i m e n t o do projeto, b a s i c a m e n t e , f u n d a - s e n a e x p e r i ê n c i a d o E s t a d o de S a n t a Catar i n a , tentando, n o entanto, b u s c a r uma g e n e r a l i z a ç ã o c o n c e i t u a i q u e lhe p e r m i t a s e r v i r de m o delo âs d e m a i s U n i d a d e s d a Federação. P a r a l e l a m e n t e , p r o c u r a ser u m i n s t r u m e n t o de ação a d m i n i s t r a t i v a aos g o v e r n o s estadu a i s , c o m p a t í v e l c o m três c r i t é r i o s bá s i c o s e n e c e s s á r i o s ao d e s e n v o l v i m e n t o das a t i v i d a d e s públicas, a saber: — D e s b u r o c r a t i z a ç ã o das a t i v i d a d e s p ú b l i c a s ; — C o n t r o l e s a dequados; — R e d u ç ã o dos g astos p ú b l i c o s c o m a m á q u i n a a d m i n i s t r a t i v a .ABSTRACT
The f o l l o w i n g w o r k i n tends to o f f e r a l t e r n a t i v e s o l u t i o n s for e x i s t i n g p r o b l e m s of p e r s o n n e l a d m i n i s t r a t i o n in the p u b l i c sector. Its focus is c e n t e r e d on p r o c e s s e s a n d s y s t e m s of i n f o r - ' mation.
The b a s i c i d e a is to b u i l d a c o n c e p t u a l m a t r i x c a p a b l e of s u p p o r t i n g the d e s i g n o f an i n f o r m a t i o n s y s t e m w h i c h c o u l d h e l p the m a n a g e m e n t of h u m a n r e s o u r c e s in govern m e n t .
The d e v e l o p m e n t o f this p r o j e c t is b a s e d on the e x p e r i e n ce of the S t a t e of S a n t a C a t a rina. H o w e v e r , the d e v e l o p m e n t of a m o d e l w i l l be a t t e m p t e d h e r e w h i c h c o u l d be as well. U s e d by o t h e r states f u r t h e r m o r e , this m o d e l i n tends to b e an i n s t r u m e n t of a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n for s t a t e g o v e r n o r s , to the e x t e n t t h a t it is i n f o r m e d by t h r e e b a s i c c r i t e r i a of a d m i n i s t r a t i v e action:
— D e - b u r o c r a t i z a t i o n of p u b l i c a ctivities; — A d e q u a t e controls;
SUMARIO
L I S T A DE Q U A D R O S E F I G U R A S ... ix C A P Í T U L OI
1. C O N S I D E R A Ç Õ E S P R E L I M I N A R E S ... 1 1.1 — I n t r o d u ç ã o ... 1 1.2 — C a r a c t e r i z a ç ã o do m e i o a m b i e n t e ... 1 C A P Í T U L OII
2. I D E N T I F I C A Ç Ã O D A P R O B L E M Á T I C A E X I S T E N T E ... 9 2.1 — I n t r o d u ç ã o ... 9 2.2 — C o m p e t ê n c i a s b ã s i c a s da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a de p e s soal ... 9 2.3 — C a r a c t e r í s t i c a s do p r o c e s s o o p e r a c i o n a l ... 13 2.4 — C o n s e q ü ê n c i a s p a r a o s e t o r ... ... 15 C A P Í T U L OIII
3. U M A P R O P O S T A DE A P E R F E I Ç O A M E N T O ... . 35 3.1 — I n t r o d u ç ã o ... 35 3.2 — A l t e r n a t i v a p r o p o s t a ... ... 35 C A P Í T U L OIV
4. DESCR I Ç Ã O D O S I S T E M A DE I N F O R M A Ç Õ E S P R O P O S T O ... 43 4.1 — I n t r o d u ç ã o ... ... 43 4.2 — O b j e t i v o s ... 44 4.2.1 — G e r a l ... ... 44 4.2.2 — E s p e c í f i c o s ... 45 4.3 — F i l o s o f i a do s i s t e m a ... 45 4.4 — Sa í d a s do s i s t e m a ... ... 49 4.5 — M e t o d o l o g i a ... 55 4.5.1 — F a s e C a d a s t r o ... 56 4 .5.2 — F a s e F o l h a de P a g a m e n t o ... 59 4.5.3 — F a s e G e r ê n c i a ... . 61 4.6 — F l u x o o p e r a c i o n a l ... ,... 65viii C A P Í T U L O
V
5. DADOS B Ã S I C O S D O S I S T E M A P R O P O S T O ... 70 5.1 “ I n t r o d u ç ã o ... ... 70 5.2 — C a d a s t r o P e s s o a l ... . 71 5.3 — C a d a s t r o F u n c i o n a l ... 73 5.4 — C a d a s t r o de Q u a l i f i c a ç ã o ... 75 5.5 — C a d a s t r o de Cargos e L o t a ç ã o ... 76 5.6 — C a d a s t r o F i n a n c e i r o ... 79 5.7 — C a d a s t r o de R e c r u t a m e n t o ... 80 C A P Í T U L OVI
6. C O N C L U S Ã O ... 82 6.1 — C o n s i d e r a ç õ e s finais ... 82 6.2 — C o n s i d e r a ç õ e s sobre os custos do s i s t e m a ... 85 6.3 — R e c o m e n d a ç õ e s ... 86 a ' * B I B L I O G R A F I A ... 88 A N E X O I — F i c h a s de r e g i s t r o de dados p e s s o a i s e f u n c i o n a i s e m u s o ... 90 A N E X O II — M o d e l o s de r e l a t ó r i o s a s e r e m e m i t i d o s p e l o s i s t e m a ... 14 3 A N E X O III — L i s t a g e m d e m o n s t r a t i v a do q u a d r o de c argos e p a d r õ e s do P o d e r E x e c u t i v o d o E s t a d o de S a n t a C a t a r i n a ... ... 166LISTA DE QUADROS E FIGURAS
Q U A D R O 1 — E s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l b á s i c a d o E s t a d o de S a n t a C a t a r i n a e p r i n c i p a i s a t r i b u i ç õ e s ... 5 Q U A D R O 2 — E s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l b á s i c a do E s t a d o do R i o G r a n d e d o S u l e p r i n c i p a i s a t r i b u i ç õ e s ... 6 Q U A D R O 3 — E s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l b á s i c a do E s t a d o do M a t o G r o s s o do S u l e p r i n c i p a i s a t r i b u i ç õ e s ... 7 Q U A D R O 4 — C l a s s i f i c a ç ã o da i n formação, s e g u n d o o g r a u de e x i g ê n c i a e m cada um dos três n í v e i s de d e c i s ã o .. 40 Q U A D R O 5 — C o r r e l a ç ã o entre as p r i n c i p a i s e s p é c i e s de saídas e os d i f e r e n t e s n íveis de d e c i s ã o ... 54 F I G U R A 1 — C o n c e p ç ã o m a c r o o r g a n i z a c i o n a l do E s t a d o ... 3 F I G U R A 2 — C o m p e t ê n c i a s bás i c a s da A d m i n i s t r a ç ã o P u b l i c a de P e s s o a l ... 12 F I G U R A 3 — F o n t e s de inf o r m a ç õ e s e x i s t e n t e s p a r a a A d m i n i s -t r a ç a o P u b l i c a de P e s s o a l em S a n -t a C a -t a r i n a ... 18 F I G U R A 4 — I d e n t i f i c a ç ã o dos e l e m e n t o s c o m p o n e n t e s d o e x e m p l o de D o c u m e n t o de I m p l a n t a ç ã o ... 22 F I G U R A 5 — E x e m p l o de D o c u m e n t o de I m p l a n t a ç ã o ... 23 F I G U R A 6 — I d e n t i f i c a ç ã o dos e l e m e n t o s c o m p o n e n t e s do e x e m p l o de D o c u m e n t o de A t u a l i z a ç ã o M e n s a l ... 24 F I G U R A 7 — E x e m p l o de D o c u m e n t o de A t u a l i z a ç ã o M e n s a l ... 25 F I G U R A 8 — F i c h a f i n a n c e i r a e m i t i d a p e l o atual s i s t e m a de p a g a m e n t o - E x e m p l o 1 ... ... 2 8 F I G U R A 9 — F i c h a f i n a n c e i r a e m i t i d a p e l o atual s i s t e m a de p a g a m e n t o - E x e m p l o 2 ... ... 29 F I G U R A 10 — F i c h a f i n a n c e i r a e m i t i d a p e l o atual s i s t e m a de p a g a m e n t o - E x e m p l o 3 ... 30 F I G U R A 11 — F i c h a f i n a n c e i r a e m i t i d a p e l o a t u a l s i s t e m a de p a g a m e n t o - E x e m p l o 4 ... 31 F I G U R A 12 — F i c h a f i n a n c e i r a e m i t i d a p e l o atual s i s t e m a de p a g a m e n t o - E x e m p l o 5 ... 32 F I G U R A 13 — S í n t e s e das c a r a c t e r í s t i c a s o p e r a c i o n a i s e suas c o n s e q ü ê n c i a s p a r a o setor de p e s s o a l ... 34 F I G U R A 14 — S i s t e m a s o p e r a c i o n a i s c o n v e n c i o n a i s ... 46 F I G U R A 15 — S i s t e m a s conven c i o n a i s : r e l a ç ã o e n t r e p r o g r a m a s e a r q u i v o s ... ... 4 7F I G U R A F I G U R A F I G U R A F I G U R A F I G U R A F I G U R A F I G U R A F IG U R A F I GU R A F I G U R A F I G U R A F I G U R A F I G U R A F I GU R A F I G U R A 16 — I n d e p e n d ê n c i a entre B a n c o de D a d o s e m ú l t i p l o s p r o g r a m a s ... 17 — C o n c e p ç ã o o p e r a c i o n a l do B a n c o de Dados ... 18 — S a í d a s d o s i s t e m a de i n f o r m a ç õ e s p a r a a A d m i n i s t r a ç ã o P u b l i c a de P e s s o a l ... 19 — F a s e s p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o e i m p l a n t a ç ã o do s i s t e m a de i n f o r m a ç õ e s ... 20 — F a s e C a d a s t r o : m õ d u l o s b á s i c o s ... .. 21 — F a s e F o l h a d e Pagamento: m õ d u l o s b ã s i c o s ... 22 — F a s e G e r ê n c i a : m õ d u l o s b ã s i c o s ... 23 — N í v e i s de ação do f l u x o o p e r a c i o n a l de i n f o r m a çõ e s ... 24 — I n t e g r a ç ã o e n t r e os usuá r i o s e o s i s t e m a de i n f o r m a ç õ e s ... 25 — C o n c e p ç ã o b á s i c a do C a d a s t r o P e s s o a l ... 26 — C o n c e p ç ã o b á s i c a do C a d a s t r o F u n c i o n a l ... 27 — C o n c e p ç ã o b á s i c a do C a d a s t r o de Q u a l i f i c a ç ã o ... 28 — C o n c e p ç ã o b á s i c a do C a d a s t r o de C argos e L o t a ç ã o 29 — C o n c e p ç ã o b á s i c a do C a d a s t r o F i n a n c e i r o ... 30 — C o n c e p ç ã o b á s i c a do C a d a s t r o de R e c r u t a m e n t o ...
1, C O N S I D E R A Ç Õ E S P R E L I M I N A R E S 1.1 - I N T R O D U Ç Ã O O o b j e t i v o do p r e s e n t e traba l h o é, fundam e n t a l m e n t e , p r o por u m m o d e l o de s i s t e m a de i nformações a d e q u a d o ã a d m i n i s t r a ç ã o de p e s s o a l n o s e t o r público. E s t a p r o p o s t a de t r a b a l h o é fruto de u m p e r í o d o de v i v ê n c i a e o b s e r v a ç õ e s e m órgãos públicos, mais e s p e c i f i c a m e n t e na S e c r e t a r i a de C o o r d e n a ç ã o e P l a n e j a m e n t o do E s t a d o do Rio G r a n de do Sul e S e c r e t a r i a s de A d m i n i s t r a ç ã o d a q u e l e m e s m o E s t a d o e de Santa C a t a rina. A e x p e r i ê n c i a h a u r i d a n esses órgãos p e r m i t i u av a l i a r as i m ensas d i f i c u l d a d e s e x i s t e n t e s p a r a a g e r ê n c i a dos r e c u r s o s h u m a n o s no s e t o r público, face a g r a n d e d e f i c i ê n c i a de i n f o r m a ç õ e s e o e m p r e g o de processos i n a d e q u a d o s de t r a t a m e n t o de dados na área. A i d e n t i f i c a ç ã o p r e c i s a das d e f i c i ê n c i a s e x i s t e n t e s ê f u n d a m e n t a l ao d e s e n v o l v i m e n t o do trabalho. N o entanto, p r e l i m i narmente, é importante, p a r a a b o a c o m p r e e n s ã o do c a m p o de a b r a n g ê n c i a do estudo, c a r a c t e r i z a r o "meio ambiente" em que se irá a t u a r .
1.2 - C A R A C T E R I Z A Ç Ã O DO M E I O A M B I E N T E
A e x e m p l o da União, c o n forme e s t a b e l e c i d o p e l a C o n s t i t u i ção F e d e r a l e m seu a r t i g o 69, os E s t a d o s da F e d e r a ç ã o se o r g a n i
2
zam em três p o d e r e s i n d e p e n d e n t e s e harmônicos: o Legislativo, o E x e c u t i v o e o Judiciário.
D e n t r o d e s s e c o n texto o r g a n i z a c i o n a l b á s i c o das unidades federativas, o t r a b a l h o c o n c e n t r a r á suas ações a n í v e l de c o m p e t ência do P o d e r Executivo, o qual, por sua vez d e p e n d e n d o da n a tu r e z a das f u n ç õ e s que executa, tem suas a t i v i d a d e s classi f i c a d a s e m a t i v i d a d e s - f i m e a t i v i d a d e s - m e i o 1 (ver Fig. 1 a seguir) .
As a t i v i d a d e s - f i m são r e p r e s e n t a d a s por aquelas funções es p e c í f i c a s q u e j u s t i f i c a m a p r ó p r i a e x i s t ê n c i a do Estado, ou s e ja, são f o r m a d a s pelo c o n j u n t o de ativid a d e s que o b j e t i v a m uma ação final q u e irá atender a u m anseio ou n e c e s s i d a d e b á s i c a da comunidade? S ã o elas a razão ú ltima do Estado. N o d e s e m p e n h o de suas a t i v i d a d e s - f i m , o E s t a d o responde p e l a e d u c ação, segurança, saúde pública, d e s e n v o l v i m e n t o e outras.
As a t i v i d a d e s - m e i o são aquelas que f o g e m aos objetivos imediatos do Estado; c o m p õ e m o c o n j u n t o de ações que não possui como c l i e n t e l a d i r e t a a-, comunidade. Elas n ã o e x i s t e m para s a t i s fazer n e c e s s i d a d e s básicas da população, mas sim p a r a s e r v i r e m de suporte ao E s t a d o como organismo. Seu p r o d u t o é p a r a consumo e s p e c í f i c o da m á q u i n a estatal. As a t i v i d a d e s - m e i o g a r a n t e m o apoio n e c e s s á r i o ãs a t i v i d ades-fim, p a r a que estas r e a l i z e m os o b j e t i vos ú l timos do Estado. São atividades t i p i c a m e n t e m e i o as de p l a nejamento, finanças e administração.
1 Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 5. ed. atuali
zada. Sao Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1977. 768p.
2 A proposito, escreveu Hely Lopes Meirelles, op. cit. acima, p. 43: "Adminis-
traçao Publica, em sentido formal, e o conjunto de orgaos instituídos para
consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, e o conjunto das
funções necessarias aos serviços públicos em geral; em acepçao operacional, é
o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do
Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visao global, a Administraçao e, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado ã realiza-
çao de seus serviços, visando a. satisfação das necessidades coletivas". Mais
adiante, na p. 295: "A atribuiçao primordial da Administraçao Pública e ofere cer utilidades aos administrados, nao se justificando a sua presença senao pa
4
O P o d e r E xecutivo, para a r e a l i z a ç ã o e f i c a z de suas a t i vidades, q u e r fim ou meio, dispõe de órgãos e s p e c i a l i z a d o s , os quais, c o n f o r m e a n a t u r e z a de suas funções e objetivos, e c o n c e p ção legal b á sica, irão i n t egrar o grupo dos ó r g ã o s c o m p o n e n t e s da A d m i n i s t r a ç ã o Direta, c a r a c t e r i z a d o s f u n d a m e n t a l m e n t e p elos G a b i netes do G o v e r n a d o r e V i c e - G o v e r n a d o r , e S e c r e t a r i a s de Estado, ou e n t ã o c o m p o r ã o a dita A d m i n i s t r a ç ã o I n d i r e t a ou D e s c e n t r a l i z a da, formada por S o c i e d a d e s de E c o n o m i a Mista, E m p r e s a s Publicas, F u n d a ç õ e s e A u t a r q u i a s .
Aos ó r g ã o s da A d m i n i s t r a ç ã o D ireta c o mpete r e s p o n d e r p e las ações do Estado, ou seja, são eles os r e s p o n s á v e i s últimos pelas a t i v i d a d e s fim ou m e i o do Poder Execut i v o . Aos da A d m i n i s t r a ç ã o I n d i r e t a são atrib u í d a s funções e s p e c i a l i z a d a s e de c a r á t e r s u b s i d i á r i o âs c o m p e t ê n c i a s dos órgãos centra l i z a d o s .
A seguir, p a r a exemplificar, os Q u a d r o s 1, 2 e 3 a p r e s e n t a m as e s t r u t u r a s b á s i c a s de alguns E s t a d o s da Federação, o que p e r m i t e uma m e l h o r v i s u a l i z a ç a o das c o mpetencias do P o d e r E x e c u tivo .
Da g a ma de funções que c om pe te m ao P o d e r E xecutivo, o campo de ação do t ra ba lh o será definido entre as a t i v i d a d e s - m e i o e atribuídas, via de regra, ã Secret ar ia de A dm i ni s tr a ç ã o.
Na prática., é a S e c r e t a r i a de A d m i n i s t r a ç ã o a u n i d a d e da e s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l do Poder E x e c u t i v o t i p i c a m e n t e meio» A ela são a c o m e t i d a s todas aquelas funções b á s i c a s de apoio e l o g í s t i c a aos demais ó rgãos da a d m i n i s t r a ç ã o estadual. É sua a t r i b u i ç ã o f o r necer os meios n e c e s s á r i o s através de m ateriais, r e c u r sos humanos, transportes, serviços gerais, etc., para que os d e mais i n tegrantes da e s t r u t u r a govern a m e n t a l t enham condições de d e s e m p e n h a r seus papéis.
A estrutura, a forma, a dimensão das c om p et ê nc i a s de uma S ec r et ar ia de A d m i n i s t r a ç ã o p od em variar de E s t a d o para Estado. O c o njunto de suas funções d e pe nd e rá da p r o p o s t a a d m i n i s t r a t i v a do Governo, da e v o l u ç ã o h i s t ó r i c a do órgão, de sua q u a l i f i c a ç ã o e p ot e nc ia l técnico, da d i me n sã o da m á qu in a e st a ta l e da força p o lítica de seu titular, entre outros aspectos. N o entanto, um f a tor é comum a todos esses órgãos, em q ua lq u e r U n id a de da F e d e r a ção, qual seja o de r es po n de r pelas atividades de a d m i n i s t r a ç ã o de pessoal no Estado.
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL BÁSICA DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES
1. GABINETE DO GOVERNADOR - Casa Civil
— Casa Militar
— Gabinete de Planejamento
— Consultoria Geral do Estado — Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômico (CEDE) — Conselho Estadual de Desenvolvimento Social (CEDS) — Conselho de Política Fi nancei ra 2. GABINETE DO VICE*GOVERNADOR 3. SECRETARIA DA JUSTIÇA 4. SECRETARIA DA FAZENDA 5. SECRETARIA DA AGRICULTURA E DO ABASTECIMENTO
6. SECRETARIA DOS TRANSPORTES E OBRAS
7. SECRETARIA DA INDCSTRIA E COMÉRCIO
8. SECRETARIA DA EDUCAÇÃO
9. SECRETARIA DA CULTURA, ESPORTE E TURISMO
10. SECRETARIA DA SAÚDE
11. SECRETARIA DO BEM-ESTAR SOCIAL
12. SECRETARIA DE SEGURANÇA E INFORMAÇÕES
13. SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO
14. PROCURADORIA GERAL
15. PROCURADORIA GERAL DA FAZENDA JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS
Coordenação poli11 c a , representação
,
divulgação, administração civil do Gabinete.
Assistência ao Governador, segurança, transportes do Gabinete.
Coordenação do Sistema de Planejamento e orçamento, desenvolvimento regional. Assessoria jurídica ao Governo.
— Formulação da política econômica.
— Formulação da política social.
— Formulação da política financeira.
— Substituir o Governador.
— Relacionamento com Poder Judiciário e corpo consular, defesa civil,
administração penal, arquivo público.
— Finanças, tributação, arrecadação contabilidade, compras e patrimônio.
Agricultura, pecuária, caça, pesca, abastecimento, cooperativismo, terras.
— Obras públicas, desenvolvimento urbano.
— Comércio, indústria e armazenagem.
— Ensino.
— Desporto, turismo e atividades culturais.
— Saúde pública, saneamento e atividade hospitalar a ajnbulatorial.
— Política social, assistência ao menor, ação comuni tãri a .
Segurança pública, polícia civil e militar, trânsito e identificaçao.
Administraçao de pessoal, de material, serviços gerais e previdência social, registros gerais e transportes públicos.
(rege-se por legislação específica).
6
QUADRO 2 — Estrutura organizacional básica do Estado do Rio Grande do Sul e principais atribuições
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL BÁSICA DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES 1. GOVERNADORIA DO ESTADO — Governador do Estado — Conselho de Estado — Gabinete do Governador a ) Gabinete do Vice-Governador b) Casa Civil c) Casa Militar
d) Consultoria Geral do Estado e) Procuradoria Geral da Justiça f) Secretaria de Coordenação e Plane jajnento g) Secretaria Especial h) Assessoria Técnica i) Assessoria de Comunicação Social 2. SECRETARIA DA JUSTIÇA * 3. SECRETARIA DE COORDENAÇAO E PLANEJAMENTO 4 . SECRETARIA DA FAZENDA 5. SECRETARIA DA AGRICULTURA 6. SECRETARIA DE INDÚSTRIA E COMÍRCIO
7. SECRETARIA DE ENERGIA, MINAS E COMUNICAÇÕES
— Substitui o Governador.
— Assessoramento ao Governador, administração civil do Gabinete, representação política e social.
— Assistência ao Governador, segurança. — Assessoria jurídica ao Governo.
— Crgao de ligação com o Poder Judiciário.
— Desenvolvimento, coordenação e planejamento. — Assessoria especial ao Governador.
— Assessoria ao Governador para assuntos técnicos.
— Divulgação e comunicação social.
— Administração penitencâria, arquivo público, registro de comércio.
Desenvolvimento econômico, social e científico. Plano de Governo, organização administrativa, processamento de dados.
Tributaçao, finanças, receita, contabilidade, administração de materiais, patrimônio.
Agricultura, pecuária, pesca, irrigação, meteorologia, terras, armazenagem.
Indústria, comércio, mercaco nacional e internacional, cooperativismo.
— Energia, telecomunicações, recursos minerais.
8. SECRETARIA DOS TRANSPORTES
9. SECRETARIA DE EDUCAÇÃO
10. SECRETARIA DA SAODE E MEIO AMBIENTE
11. SECRETARIA DO TRABALHO E AÇÃO SOCIAL
12. SECRETARIA DA CULTURA, DESPORTO E TURISMO 13. SECRETARIA DO INTERIOR, DESENVOLVIMENTO REGIONAL E OBRAS POBLICAS 14. SECRETARIA DA SEGURANÇA 15. SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO
Estrutura viária, concessão e fiscalização de transportes.
Ensino e assistência ao escolar.
— Saúde pública, meio ambiente.
— Assistência social, assistência ao menor, açio comunitária, mercado de trabalho.
— Cultura, folclore, esporte e turismo.
Desenvolvimento regional, municipal e urbano, saneamento básico, obras públicas.
Polícia civil e militar, trânsito.
Administração de pessoal, serviços gerais, tronüportc oficial, previdência social, servicob arãficos.
QUADRO 3 — Estrutura organizacional básica do Estado do Mato Grosso do Sul e principais atribuições
ESTRUTURA ORGANI2ACI0NAL BÁSICA DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES
1. GOVERNADORIA DO ESTADO — Gabinete Civil — Gabinete Militar — Diretoria de Administração e Finanças 2. SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO 3. SECRETARIA DA FAZENDA 4. SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO 5. SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS 6. SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO 7. SECRETARIA DE I NFRA-ESTRUTURA REGIONAL E URBANA 8. SECRETARIA DA JUSTIÇA
S. SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA
Assessoramento ao Governador, representação política e social. Segurança, transportes e comunicação do Governador.
Assessoramento administrativo, orçamentário e financeiro.
Desenvolvimento econômico-soeial, planejamento global e coordenação.
Receita, despesa, execução orçamentária e financeira, contabilidade.
Administração de pessoal, de suprimento de materiais e serviços, patrimônio, documentação e publicação.
Educação, cultura, saúde, trabalho, desporto, promoção social.
Agropecuária, indústri a, comércio, turismo, mineração.
Transportes , saneairiento , energia, habitação popular, obras públicas.
Ordem jurídica, sistema penitenciário, atividades diplomáticas e consulares.
Segurança, polícia civil e militar, informações e contrainformações.
8
Do c o n j u n t o de c o m p e t ê n c i a s que lhe cabe, a f u n ç ã o a d m i n is t ra çã o de p e s s o a l a b s orve grande p a r c e l a dos e s f o r ç o s do ó r gão. T a n t o i s s o é u m fato que é em função dessa a t i v i d a d e que, f u n d a m e n t a l m e n t e , essas S e c r e t a r i a s se organi z a m . N u m c á l c u l o com e l evado g r a u de segurança, p o d e - s e a f i rmar que n u n c a m e n o s de 70% das ações de uma S e c r e t a r i a de A d m i n i s t r a ç ã o são a b s o r v i d o s c o m a g e r ência dos r e c u r s o s h u m a n o s públicos, restando, v i a de regra, menos de 30% do p o t e n c i a l do ó r g ã o para as demais funções, c o m o
a d m i n i s t r a ç ã o de materi a i s , transportes, servi ç o s gerais, etc. E m Santa C a t a rina, c o m certeza, m a i s de 90% da força da S e c r e t a r i a local é c o n c e n t r a d a em "pessoal". No E s t a d o do P a raná, por e x e m plo, esta a t i v i d a d e t omou t a m a n h a proporção, que e n t e n d e u c o n v e niente o G o v e r n o d a q u e l a U n i d a d e F e d e r a t i v a criar uma ú n i c a e n t i dade, d e n o m i n a d a S e c r e t a r i a de Recursos Humanos, p a r a g e r i r p e s soal, d e i x a n d o as demais ativid a d e s típicas da área a c a r g o da tradic i o n a l S e c r e t a r i a da A d m i n istração.
As S e c r e t a r i a s de A d m i n i s t r a ç ã o ou de Recur s o s Humanos, como no c a s o do Paraná, a d m i n i s t r a m um n ú m e r o de servid o r e s p ú blicos b a s t a n t e elevado, que pode v a r i a r dos a p r o x i m a d a m e n t e 20.000 f u n c i o n á r i o s em E s t a d o s menores, como S e r g i p e e Paraíba, até os q u a s e 2 5 0.000 do Rio Grande do Sul e os 600.000 de São Paulo. F a z e n d o uma i m a g e m i l u s t r a t i v a de suas a t r i b u i ç õ e s m a j o r i tárias, "são esses ó rgãos v e r d a d e i r o s d e p a r t a m e n t o s de p e s s o a l de grandes e m p r e s a s c h a madas E s t a d o " .
A g r a n d e a b s o r ç ã o de e s f orços das funções de p e s s o a l e m d e t r i m e n t o das d e mais a t r i b u i ç õ e s da ãrea t e m sido n e f a s t a p a r a as a d m i n i s t r a ç õ e s estaduais, uma vez que tal p r o c e d i m e n t o n e g l i gencia a a d m i n i s t r a ç ã o a d e q u a d a de o u tros setores (material, transportes, serviços gerais) de fundam e n t a l i m p o r t â n c i a â e s t r u tura g o v e r namental.
As c o l o c a ç õ e s feitas nesta p r i m e i r a p a r t e do t r a b a l h o p o d e m p a r e c e r e x a g e r a d a m e n t e óbvias, no e n t a n t o t o r n a m - s e f u n d a m e n tais â p e r f e i t a c o m p r e e n s ã o do m e i o ambiente e m que se irá atuar.
2, I D E N T I F I C A Ç Ã O D A P R O B L E M Á T I C A E X I S T E N T E
2 . 1 - I N T R O D U Ç Ã O
O p r e s e n t e t r a b a l h o visa ã i d e n t i f i c a ç ã o de uma p r o b l e m á tica e x i s t e n t e e a s u gerir uma a l t e r n a t i v a de solução. Até o p r e sente, foi d e s e n v o l v i d a uma a b o r d a g e m o b j e t i v a n d o a c a r a c t e r i z a ção, de uma forma genérica, p o r é m clara, do m e i o ambiente ao qual o t r a b a l h o se orienta.
N e s t e capítulo, os esforços serão dirigidos no sentido da d e t e r m i n a ç ã o p r e c i s a dos fatores que levaram à p r o p o s i ç ã o do p r e sente trabalho.
2.2 - C O M P E T Ê N C I A S B Ã S ICAS DA A D M I N I S T R A Ç Ã O P Ö B L I C A DE P E S S O A L
No c a p í t u l o anterior, m u i t o se m e n c i o n o u e fez referê n c i a ä " a d m i n i s t r a ç ã o de pessoal" no setor público, sem, no entanto, q u a l i f i c a r m a i s s u b s t a n c i a l m e n t e o que r e p r e s e n t a tal atividade. E m essência, p o d e - s e dizer que a ciência da a d m i n i s t r a ç ã o define o que v e m a ser a d m i n i s t r a ç ã o de pessoal, que os p r i n c í p i o s e a área de a b r a n g ê n c i a desse ramo do c o n h e c i m e n t o h u m a n o já foram p e r f e i t a m e n t e c a r a c t e r i z a d o s pelos estudi o s o s do a s s unto e que q u a l q u e r c o m p ê n d i o de teoria da a d m i n i s t r a ç ã o e s c l a r e c e s u f i c i e n temente a matéria.
Ha que se ressaltar, entretanto, no setor público, p e c u liaridades p r ó p r i a s que levam a uma d i c o t o m i z a ç ã o da c i ência a d m i nistrativa, p r o v o c a n d o o s u r g i m e n t o de um c ampo e s p e c í f i c o chama- A d m i n i s t r a ç ã o Pública.
10
No q u e toca a pessoal, alguns aspectos como o e l e v a d o n ú m e r o de f u n c i o n á r i o s , a d i v e r s i f i c a ç ã o de áreas em que atua o G o verno, a a b r a n g ê n c i a t e r r i t o r i a l e c l i e n t e l a das ações públicas, fatores de o r d e m política, a e x i s t ê n c i a de uma l e g i s l a ç ã o c o m p l e x a que r e g u l a os atos a d m i n i s t r a t i v o s são aspectos que d e f i n e m a t r i butos e s p e c i a i s a e s s a função-meio. Há, ainda, a d e s t a c a r que, no c ampo das ações do Governo, critérios e m i n e n t e m e n t e tecni c i s t a s d e v e m ser c o t e j a d o s e m u i t a s vezes abando n a d o s e m função de f a t o res de o r d e m p o l í t i c a e/ou social, o que em m uitos casos c h e g a a levar â d e s c a r a c t e r i z a ç ã o da p r ó p r i a p a l a v r a a d m i n is t ra ç ã o d entro dos p a r â m e t r o s c o n v e n c i o n a i s conhecidos.
N e s s e contexto, o b j e t i v a n d o uma v i s ã o mais e l u c i d a t i v a de que tipos de ações e p r o c e s s o s o p e r a c i o n a i s i n t e g r a m as a t r i b u i ções de p e s s o a l nas a d m i n i s t r a ç õ e s públi c a s estaduais, são d e s c r i tas a s e guir a l gumas ativid a d e s e funções que p o d e m m e l h o r t i p i f i car o setor, b e m como p o s s i b i l i t a r uma m a i o r i d e n t i f i c a ç ã o do n í vel de e x i g ê n c i a s o p e r a c i o n a i s requerido.
1) R e g i s t r o s gerais
C o m p r e e n d e a função de a r m a z e n a m e n t o de todas as i n f o r m a ções p e r t i n e n t e s a p e s s o a l , p a r a efeitos legais, a d m i n i s t r a t i v o s e aqueles i n d i s p e n s á v e i s ã a l i m e n t a ç ã o do p r o c e s s o decisório.
2) R e c r u t a m e n t o e seleção
I m p l i c a b u s c a r no m e r c a d o de t r a b a l h o a m ã o - d e - o b r a e n t e n dida como n e c e s s á r i a âs ações do Estado. T e m a função de suprir q u a n t i t a t i v a e q u a l i t a t i v a m e n t e com recursos h u m a n o s as diversas áreas da a d m i n i s t r a ç ã o estatal. O p r o c e s s o b á s i c o de a r r e g i m e n t a - ção de p e s s o a l ocorre, via de regra, pelo i n s t r u m e n t o c h amado c o n curso público.
3) T r e i n a m e n t o
R e s p o n d e Ss n e c e s s i d a d e s de fornecer q u a l i f i c a ç ã o s u f i ciente aos f u n c i o n á r i o s públicos, para o d e s e m p e n h o de tarefas e s p ecíficas .
4) L e g i s l a ç ã o de p e s soal
D e f i n e a q uelas ações de cunho jurídico, no s e n tido de f o r n e c e r s u p o r t e legal ãs ativi d a d e s d e s e n v o l v i d a s . Envolve, também, toda a i n i c i a t i v a de c r i a ç ã o ou a l t e r a ç ã o de instru m e n t o s i n s t i t u cionais v i g e ntes, o b j e t i v a n d o o a p r i m o r a m e n t o do setor.
5) C l a s s i f i c a ç ã o de cargos e empregos
É uma f unção típica de a d m i n i s t r a ç ã o de p e ssoal no setor público. C o r r e s p o n d e às ações de e s t u d o e p e s q u i s a da estrutura, q u e r formal o u de fato, dos cargos e e m p r e g o s existe n t e s na a d m i n i s t r a ç ã o pública. E s t a a t i v i d a d e deve p r o m o v e r uma p e r m a n e n t e a n álise dos q u a d r o s funcionais do Estado, v i s a n d o sua a t u a l i z a ç ã o e a d e q u a ç ã o às novas exigên c i a s impostas ao d e s e m p e n h o da m á q u i n a estatal. E s t a a v a l i a ç ã o constante deve c o n s i d e r a r fatores tais c o mo: n a t u r e z a dos cargos e empregos, n ú m e r o de o c u p antes e m cada
categoria, l o t a ç ã o por órgão, r e m u n e r a ç ã o dos cargos e m e r c a d o de trabalho, e v o l u ç ã o tecnológica, p r o p o s t a p o l í t i c a e f i l o sofia a d m i n i s t r a t i v a do Governo, entre outros aspectos.
6) C o n t r o l e l otacional
É a a t i v i d a d e de controle, por ó rgão e c a t e goria f u n c i o nal, dos c a r g o s vagos e p r o v i d o s no contexto do Q u a d r o de P e ssoal do Estado.
7) E l a b o r a ç ã o de atos legais
Q u a l q u e r ação a d m i n i s t r a t i v a no setor p ú b l i c o só é c o n s u b s t a n c i a d a ou p a s s a a ter efeitos a p artir de um d o c u m e n t o l e gal que a oficia l i z e . Igualmente, q u a l q u e r m e d i d a no setor de pessoal, como c o n tratações, promoções, licenças, v a n t agens f u n cionais, a p o s e n t a d o r i a , férias, etc., terá valid a d e após a e l a b o ração de u m ato legal que o d e fina (Leis, Decretos, Portarias, Ordens de Serviço, etc.).
12
8) C o n c e s s ã o de v a n t a g e n s funcionais
R e s p o n d e pelos p r o c e d i m e n t o s n e c e s s á r i o s ao c o n t r o l e e concessão de v a n t a g e n s funcionais. C o m o e x e m p l o de v a n t a g e n s f u n cionais p o d e m ser m e n cionadas: aposentadoria, l i c e n ç a - p r ê m i o , adicionais p o r tempo de serviço, promoções, licenças e m geral, etc.
Os e x e m p l o s acima expostos de a t i v i d a d e s típicas do setor (ver Fig. 2), como foi dito, o b j e t i v a m uma v i s u a l i z a ç ã o mais p r á tica de q u a l a n a t u r e z a dos serviços executados.
Assim, p e r c e b i d a a n a t u r e z a das atividades, i m o m e n t o de ca r a c t e r i z a r q u a l i t a t i v a m e n t e o p r o c e s s o o p e r a c i o n a l no campo da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a de pessoal.
ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
COMPETÊNCIAS BÁSICAS * R E G I S T R O S G E R A I S * R E C R U T A M E N T O E S E L E Ç Ã O * T R E I N A M E N T O * L E G I S L A Ç Ã O D E P E S S O A L * C L A S S I F I C A Ç Ã O D E C A R G O S E E M P R E G O S * C O N T R O L E L O T A C I O N A L * E L A B O R A Ç Ã O D E A T O S L E G A I S * C O N C E S S Ã O D E V A N T A G E N S F U N C I O N A I S * O U T R A S * F I G U R A 2 — Compe t ê n c i a s b á s i c a s da A d m i n i s traçao P ú b l i c a de P e s soal2.3 - C A R A C T E R Í S T I C A S DO P R O C E S S O O P E R A C I O N A L
Da g a m a de fatores que i n t e r a g e m no setor, seis aspectos p o d e m ser a p o n t a d o s como f u ndamentais na d e f i n i ç ã o das c a r a c t e rí s t i c a s b á s i c a s desse p r o c e s s o operacional.
19 — Ba i xo nível t ecnológico do setor
Este a s p e c t o é c a r a c t e r i z a d o pela p o u c a q u a l i f i c a ç ã o dos p a d r õ e s o p e r a c i o n a i s vigentes. E n t e n d e - s e como tal o c o n j u n t o de todas as t é c n i c a s e p r o c e s s o s a d m i n i s t r a t i v o s e de p l a n e j a m e n t o empregados, b e m como a p r ó p r i a p o l í t i c a g e r e n c i a l a d otada para o s e t o r .
C o m o e x e m p l o dessa realidade, p o d e m ser m e n c i o n a d o s os seguintes fatos: a) d e s c o n h e c e - s e e m q u a l q u e r a d m i n i s t r a ç ã o e s t a d u a l o e m p r e g o a d e q u a d o e e f i c a z de técnicas m o d e r n a s e sofist i c a d a s de * *. ~ ~ guarda, a t u á l i z a ç a o e a c e s s a m e n t o de informaçoes; b) as r o t inas d e m a n d a m longos p e r c u r s o s e o b e d e c e m a p a drões d e f i n i d o s em é pocas passadas, sem t e r e m sofrido, via de r e gra, q u a l q u e r p r o c e s s o de c r ítica e atualização;
c) p r o c e s s o s o p e r a c i o n a i s pouco autom a t i z a d o s e com largo em p r e g o de m ã o - d e - o b r a ;
d) c o m u n i c a ç ã o lenta e deficiente;
e) i n s t a l a ç õ e s e e q u i p a m e n t o de apoio deficientes.
2Ç — M a n i p u l a ç ã o de grande volume de informações
S endo o E s t a d o um e m p r e g a d o r de m ã o - d e - o b r a e m larga e s cala, é p e r c e p t í v e l que um grande número de registros, a s s e n t a me n t o s i n d ividuais, i n f o r m a ç õ e s n u m é ricas e financeiras se fazem n e c e s s á r i o s ao d e s e m p e n h o das ações g erenciais dos recursos h u m a n o s públicos. Basica m e n t e , as informações que deve o E s t a d o a r m a z e n a r p o d e m ser a g r u p a d a s em três categorias:
a) r e g i s t r o s i n d i v i d u a l i z a d o s de cada s e r vidor (pessoais, funcionais e f i n a n c e i r o s ) ;
b) dados n u m é r i c o s sobre p r o v i m e n t o (ocupação) e v a c â n c i a (disponibilidade) das difere n t e s carreiras funcionais existentes;
c) i n f o r m a ç õ e s f inanceiras globais, i n d i v i d ualizadas, por órgão, setor e atividade.
14
39 — S e t or aVtámente b u r o c r a t iz a do
U m a c a r a c t e r í s t i c a c o m u m a q u a l q u e r a t i v i d a d e p ú b l i c a é o e x c e s s o de b u r o c r a c i a , a s pecto este que i m p u t a âs ações g o v e r n a m e n t a i s a l t í s s i m o s custos, a c e n t u a d o fluxo de papéis, longos p r a
zos e d i f i c u l d a d e s de desenvolvimento.
N o entanto, a b u r o c r a c i a no setor p ú b l i c o é a s sunto a ser t r a t a t o c o m e x t r e m o cuidado, pois há de se r e c o n h e c e r sua i m p o r t â ncia c o m o fator de controle e o r d e n a ç ã o de ações, a u m e n t a n d o sua n e c e s s i d a d e na razão direta do c r e s c i m e n t o das atividades.
P a r a l e l a m e n t e a esse a s pecto d i s c i p l i n a d o r , a b u r o c r a c i a é fator de r e s g u a r d o da falta de informações, do d e s p r e p a r o das p e ssoas e n v o l v i d a s nas tarefas e da p r ó p r i a d e f i c i ê n c i a do p r o c e s so d ecisório. Há que se saber i d e n t i f i c a r a b u r o c r a c i a n e c e s s á r i a e o e x c e s s o nocivo.
49 — R e cu rs os humanos p o uc o q u a l if ic ad os
y O u t r o a s p e c t o c a r a c t e r i s t i c a m e n t e ^marcante na a d m i n i s t r a ção p ú b l i c a ê a p o u c a qualificação, e m g r a n d e maioria, de seus servidores. Tal fato d i s pensa m a i o r e s c o m e n t á r i o s pela o b v i edade de seus r e f l e x o s sobre as difere n t e s ações do Estado.
59 — P r o c e s so decisório m ui to lento
A m o r o s i d a d e do p r o cesso d e c i s ó r i o no setor a d m i n i s t r a t i vo p ú b l i c o de p e s s o a l é outro a s p e c t o crítico. Na realidade, é difícil d e f i n i - l o se causa ou efeito. O c e r t o é, no entanto, que se por falta de i nformações adequadas e oportu n a s , se pela b u r o cracia e m excesso, pelos recursos h u m a n o s d e f i c i e n t e s ou pela a u sência de u m a p o l í t i c a de p e ssoal b e m definida, a d e c i s ã o se p r o cessa de f o r m a m u i t o lenta. Exemplos são inúmeros:
a) a c o n t r a t a ç ã o de um novo s e r v i d o r na a d m i n i s t r a ç ã o d i reta, via de regra, nunca demora menos de 30 dias, n u m c á lculo otimista;
b) u m f u n c i o n á r i o só é a p o s e n t a d o após u m longo e t r a b a lhoso p r o c e s s o que, não sem m u i t a freqüência, chega a levar anos até que a d e c i s ã o de conceder ou não a a p o s e n t a d o r i a seja tomada;
c) a d e c i s ã o em e f e tivar uma v a n t a g e m f u n c ional ou f i n a n ceira a u m e m p r e g a d o p ú blico d e m o r a longos períodos, sendo que muitas vezes deve ser p r o v o c a d a através de r e q u e r i m e n t o s e injun- ções políti c a s , m e s m o que tais v a n t agens e s t e j a m p r e v i s t a s e m lei.
69 — C o m p l e x id a de de i n st r um en to s legais
Os q u a d r o s de p e s s o a l nas a d m i n i s t r a ç õ e s p ú b l i c a s e s t a duais r e g e m - s e p o r l e g i s l a ç ã o própria. O E s t a d o tem c o m p e t ê n c i a para l e g i s l a r nos limites d a q u e l e s que p a r a ele trabalham. Assim, cada E s t a d o p o s s u i u m E s t a t u t o de P e s s o a l que r e g u l a as relações entre ele e seus funcionários.
N o entanto, é p e r m i t i d o ao Estado, como e mpregador, a s s i m i l a r os r e c u r s o s h u m a n o s de que precisa, fora de seus q u adros de
carreira, p o r ê m a t r a v é s da C o n s o l i d a ç ã o das Leis do T r a b a l h o — CLT. Dessa forma, ao c o n t r á r i o de uma e m p r e s a privada, que se rege ex c l u s i v a m e n t e pela CLT, o E s t a d o e s t á s u j e i t o a duas ordens j u r í dicas a r e g u l a r pessoal. A g r a v a - s e esse a s p e c t o na m e d i d a em que a legislação de c o m p e t ê n c i a e s t a d u a l ê e x t r e m a m e n t e complexa. Formou-se a t r a v é s dos anos, ao sabor dos i n t e r e s s e s políticos, c o n s t i t u i n d o - s e h o j e e m v e r d a d e i r a "colcha de retalhos" de r e g u lamentos i m p r ó p r i o s a uma b o a g e s t ã o dos r e c u r s o s humanos.
0 n ú m e r o de i n s t r u m e n t o s legais r e g u l a d o r e s de p e ssoal era. cada E s t a d o é de d i f í c i l aproximação. C a l c u l a - s e que no E s t a d o de Santa C a t a r i n a e x i s t a m cerca de 220 leis e a p r o x i m a d a m e n t e 300 outros d i p l o m a s legais r e g u l a n d o u m m e s m o assunto, por exemplo:
A S S U N T O N9 DE LEIS, D E C R E T O S E P O R T ARIAS Cargos e s p e c i a i s 9 A c e s s o 23 V a n t a g e m h o r i z o n t a l 25 H o rário de t r a b a l h o 24 Pensões 37
Os a s p e c t o s acima a p o n t a d o s e a b o r d a d o s de forma sucinta e s t a b e l e c e m um c o n j u n t o b á s i c o de c a r a c t e r í s t i c a s m a r c a n t e s do p r o cesso o p e r a c i o n a l na área da a d m i n i s t r a ç ã o de p e s s o a l no setor público. O u t r o s fatores p o d e m ser identificados, p o r é m os p r i m o r diais e m a i s r e l e v a n t e s para o t r a b a l h o foram ai'rolados.
2.4 - C O N S E Q Ü Ê N C I A S P A R A 0 S E T O R
I d e n t i f i c a d o o c o n junto b á s i c o de fatores que d e f i n e m o perfil q u a l i t a t i v o do p r o c e s s o operacional, surge uma indagação:
Q u a i s as c o n s e q ü ê n c i a s a d v indas p a r a o setor de pessoal na a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a n este contexto?
16
A r e s p o s t a a e s t a p e r g u n t a será e n c o n t r a d a a t ravés dos itens a s eguir a b o r d a d o s e que t e n t a m s i n t e t i z a r a q u e l e s efeitos mais m a r c a n t e s , face a c o n j u n t u r a a n t e r i o r m e n t e descrita.
E s c l a r e ç a - s e a i n d a que os c o m e n t á r i o s d e s e n v o l v i d o s e exemplos a p r e s e n t a d o s n este item, por f a c i l i d a d e de acesso, são b a s e a d o s f u n d a m e n t a l m e n t e na r e a l i d a d e a d m i n i s t r a t i v a de Santa Catarina.
19 — P l u r a r i d a d e de registros
C o n f o r m e já descrito, o setor de p e s s o a l e x i g e a m a n i p u lação de um v o l u m e i n c a l c u l á v e l de informações. I g u a l m e n t e , sabe- se que as técnicas e m p r e g a d a s na m a n i p u l a ç ã o dos dados são e x t r e m a m e n t e precárias, b e m como d e f i c i e n t e é a m ã o - d e - o b r a que lida com a matéria.
Tais fatos e m p r i m e i r o p l a n o e o u t r o s s u b s i d i a r i a m e n t e , como p r o b l e m a s políti c o s , de comunicação, etc., l e v a m a u m total d e s c o n t r o l e dos r e g i s t r o s necessários, â a l i m e n t a ç ã o do p r o c e s s o a d m i n i s t r a t i v o de pessoal.
T e n d o sob sua r e s p o n s a b i l i d a d e d e zenas e m u i t a s das vezes centenas de m i l h a r e s de servidores, os ó rgãos r e s p o n s á v e i s pela a d m i n i s t r a ç ã o de p e s s o a l nos E s t a d o s n ã o d i s p õ e m de i n s t r u m e n t o s s u f i c i e n t e m e n t e ágeis p a r a assimilar, de forma eficaz, tão grande n úmero de dados e n t r e ingressos, remoções, licenças, a p o s e n t a d o rias, a l t e r a ç õ e s funcionais, p e s soais e financeiras, v a n t a g e n s e outros, que p a s s a m a i n t e g r a r o c o n j u n t o de r e g i stros necessários. Os processos e m p r e g a d o s , e m grande parte, a i n d a se u t i l i z a m de grossas fichas e p a s t a s armaze n a d a s e m p e sados arquivos, f i c h á rios e m ó v e i s u l t r a p a s s a d o s .
A falta de uma o r i e n t a ç ã o central e segura, da d i s p o n i b i lidade de uma s i s t e m á t i c a s u f i c i e n t e m e n t e veloz p a r a armazenar, atualizar e t r a n s m i t i r as i n f o r m a ç õ e s g e r e n c i a i s n e c e s s á r i a s , tem levado ao s u r g i m e n t o de esque m a s altern a t i v o s de r e g i s t r o em d i s tintos setores. Da m e s m a forma, q u a n d o o grau de c o n f i a b i l i d a d e da i n f o r m a ç ã o é baixo, d i v ersos órgãos t e n t a m d e s e n v o l v e r seus próprios s i s temas i n f ormativos. M u itas vezes, q u a n d o s u r g e m n e cessidades novas de i n f o r m a ç õ e s gerenciais, d i s t i n t a s das até e n tão fornecidas, ou n o v a s e x i g ê n c i a s legais, como PIS, P A S E P , RAIS, etc., ao c o n t r á r i o de c o n s u l t a r fontes já disponíveis, são t e n t a dos novos sistemas, pois os e x i s t e n t e s são falhos, i n c o m p l e t o s e,
via de regra, e s t r a t i f i c a d o s de forma a f o r n e c e r u m p a d r ã o único de informação.
A F i g u r a 3 a s eguir dã idéia de como se v e r i f i c a essa r e a l idade h o j e em S a n t a Catarina.
N o E s t a d o de Santa C a t a r i n a a t u a l m e n t e e x i s t e m d i v ersos s istemas de i n f o r m a ç õ e s d e s e n v o l v i d o s e m d i f e r e n t e s ó rgãos da a d m i n i s t r a ç ã o estadual, os quais a p r e s e n t a m s u p e r p o s i ç ã o de dados e p o u c a c o m p a t i b i l i d a d e entre eles.
Assim, a S e cr et ar ia da A d m i n i s t r a ç ã o , r e s p o n s á v e l que é p e l a g e r ê n c i a de p e s s o a l no Estado, possui u m C a d a s t r o Geral de Pessoal, a r m a z e n a d o e m fichários e arquivos, fonte b á s i c a de t o dos os r e g i s t r o s do setor. N ã o e x i s t i n d o u m c a d a s t r o de dados a d e q u a d o sobre os servidores c o n t r a t a d o s p e l a CLT, sendo que esses t a m b é m não i n t e g r a m a folha de p a g a m e n t o geral do E s t a d o (eram p a gos com c o n t r a - r e c i b o ou e m folha p a r t i c u l a r feita p e l o ó r g ã o e m que t r a b a l h a v a m ) , foi d e s e n v o l v i d o e n t ã o u m s i s t e m a de p a g a m e n t o e s p e c i f i c o p a r a essa c a t e g o r i a funcional, i n t e g r a n d o t anto os servidores da a d m i n i s t r a ç ã o d i r e t a como indireta. C o m o s u r g i m e n to do PASEP e m a i s tarde da RAIS, o E s t a d o se v i u n a c o n t i n g ê n c i a de d e s e n v o l v e r u m sistema e s p e c í f i c o p a r a a t e n d e r a essa nova d i s p o s i ç ã o legal, uma vez que n e m o s i s t e m a e s t a t u t á r i o de folha de p a g a m e n t o e m u i t o menos o C a d a s t r o G e r a l do S e r v i d o r P ú b l i c o t i n h a m c o n d i ç õ e s e e l e m e n t o s p a r a p r e s t a r as i n f o r m a ç õ e s r e q u e r i das. Como todos os sistemas e x i s t e n t e s a p r e s e n t a m d e f iciências profundas, foi t e n t a d o mais u m sistema, c h a m a d o C a d a s t r o Civil, que tem como c a r a c t e r í s t i c a b á s i c a a e m i s s ã o de uma ficha c a d a s tral, com p o s s i b i l i d a d e de c o n trole e a t u a l i z a ç ã o de informações, m a s que ainda n ã o p r o v o u sua utilidade.
Já a S e c r e t a r i a da F a z e n d a , r e s p o n s á v e l p elos p agamentos do Estado, d e s e n v o l v e u u m sistema de folha de p a g a m e n t o dos s e r vidores estatu t á r i o s , q u e i n i c i a l m e n t e era p r o c e s s a d a e m m á q uinas c o n v encionais e p o s t e r i o r m e n t e foi a d a p t a d a ã c o m p u t a ç ã o e l e t r ô nica. Possui, ainda, esse órgão um c a d astro i n d i v i d u a l de seus funcionários (cadastro pessoal), c riado face as n e c e s s i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s e p e l a i n c a p a c i d a d e do C a d a s t r o Geral e m alimentar eficaz m e n t e o setor a d m i n i s t r a t i v o de p e s s o a l dessa Secretaria.
18
F I G U R A 3 — Fontes de i n formações exist e n t e s p a r a a A d m i n i s traçao P ú b l i c a de P e s s o a l em S a n t a C a t a r i n a
Igualmente, a S ec r et a ri a da E d u c a ç ã o , que c o n c e n t r a em seus q u a d r o s a g rande m a i o r i a dos servid o r e s (mais de 60% do t o tal) , por d e f i c i ê n c i a s do ó r g ã o r e s p o n s á v e l p e l a a d m i n i s t r a ç ã o de p e ssoal (Secretaria da A d m i n i s t r a ç ã o ) , t a m b é m criou s i s t e m a s p r ó p rios de controle e de informações. P ossui hoje três sistemas, todos com altos custos de d e s e n v o l v i m e n t o e com u m b a i x í s s i m o p a drão de eficácia, a saber:
a) u m C a d a s t r o P e s s o a l de todos os seus servidores, t o t a l m e n t e desatu a l i z a d o , i n c o m p l e t o e e m p r e g a n d o p r o c e s s o s m a n u a i s de registro;
b) u m C a d a s t r o de Concursos p a r a a t e n d e r âs n e c e s s i d a d e s de seleção de p e s s o a l e a c esso a c ategorias funcionais s u p e r i o r e s e p r o m o ç õ e s nos q u a d r o s da Educação;
c) u m ú l t i m o sistema, chamado C a d a s t r o de A u l a s M i n i s t r a das, que tem por f i n a l i d a d e o c a d a s t r a m e n t o dos p r o f e s s o r e s d e s i g nados do E s t a d o e o c o n trole das aulas por eles m i n i s t r a d a s .
Todas as d emais S e cretarias de E s t a d o a inda p o s s u e m um c a d astro p r ó p r i o de seus funcionários, que p e r m i t e a c e s s a r no p r ó p r i o ó r g ã o q u a l q u e r i n f o r m a ç ã o que se fizer necess á r i a , sem se s u j eitar ás m o r o s i d a d e s burocráticas, d e f i c i ê n c i a s de c o m u n i c a ç ã o e alto grau de f a l i b i l i d a d e dos arquivos centrais.
E m toda e s s a p a r a f e r n á l i a de fontes de i n f o r m a ç õ e s e s i s temas existentes, v e r i f i c a - s e uma r e p e t i t i v i d a d e m u i t o grande de registros r e f e r e n t e s a uma m e s m a situação, os quais, g eralmente, n ã o a p r e s e n t a m q u a l q u e r c o m p a t i b i l i d a d e entre si, isto é, os r e gistros do C a d a s t r o G e r a l não c o r r e s p o n d e m aos dados d i s p o n í v e i s n a folha de pagamento, que por sua vez não se i d e n t i f i c a m com os cadastros da S e c r e t a r i a de E d u c a ç ã o e a s s i m s u c e s s i v a m e n t e .
Pelo exemplo, ê p e r f e i t a m e n t e p e r c e p t í v e l que se h o u vesse uma fonte única, a d e q u a d a m e n t e m u n i c i a d a de d a d o s e s u f i c i e n t e m e n te veloz e m suas ações, ter-se-ia um p a d r ã o de d e s e m p e n h o mais eficaz no setor.
29 — Grande f luxo de papéis e documentos
I n d i s c u t i v e l m e n t e , esta c o n s e q ü ê n c i a e n c o n t r a suas o r i gens nos excessos da b u r o c r a c i a estatal. Somam-se, ainda, fatores como d e f i c i ê n c i a s t e c n o l ó g i c a s dos p r o c e s s o s o p e r a c i o n a i s
empre-20
39 — Baixo índice de e f ic iê n ci a e e f ic ãc i a
P e l o q u e já foi d e s c r i t o até o presente, t o r n a - s e d i s p e n sável m a i o r c o m e n t á r i o sobre este aspecto, u m a vez q u e todos os fatores c a r a c t e r í s t i c o s do p r o c e s s o o p e r a c i o n a l a b o r d a d o s por si sõ j u s t i f i c a m os b a i x o s índices de d e s e m p e n h o do setor p ú b l i c o de a d m i n i s t r a ç ã o de pessoal. A m e n ç ã o de que a e f i c i ê n c i a e e f i cácia das ações g e r e n c i a i s dos recursos h u m a n o s no E s t a d o a p r e s e n t am baixos í n d ices é p r a t i c a m e n t e redundante.
49 — D e f i c i ê n c i a de controles
As d e f i c i ê n c i a s de controle que se a p r e s e n t a m e m e l e v a d o grau devem-se ao e m p r e g o inadeq u a d o de u l t r a p a s s a d a s técnicas de tratamento de dados no setor.
Um e x e m p l o t ípico desse fato é o de que n e n h u m G o v e r n o Es t a d u a l tem c o n d i ç õ e s de saber o n ú m e r o e x a t o de seus f u n c i o n á rios. D i f í c i l t a m b é m é a p r ó p r i a i d e n t i f i c a ç ã o destes, uma vez que os c a d a s t r o s existe n t e s , p r i n c i p a l m e n t e aqueles o p e r a d o s m a nualmente, são i n c o m p l e t o s , muitas vezes c o n t e n d o s o m e n t e o pre- nome ou e n t ã o sõ o s o b r e n o m e do empregado, ou a inda a p r e s e n t a m diversos s e r v i d o r e s c o m nomes iguais, sem dados a d i c i o n a i s que p e r m i t a m uma i d e n t i f i c a ç ã o mais precisa.
O u t r o e x e m p l o que pode ser m e n c i o n a d o é o da m u l h e r que ao casar a s sume o n o m e do marido. Assim, se e l a que se chamava, suponhamos, M a r i a S a l e t e da Silva, ao contrair m a t r i m ô n i o c o m João P e r eira p a s s a a a s s i n a r M a r i a S alete Pereira. E s t a a l t e r a ç ã o d i f icilmente c h e g a aos r e g i s t r o s convencionais, p e l o m e n o s a curto e m é d i o prazos.
A v e l o c i d a d e com que se p r o c e s s a m altera ç õ e s n a v i d a f u n cional do s e r v i d o r público, tais como remoções e promo ç õ e s , ê o u tro fator a c o n t r i b u i r c o m a d e s a t u a l i z a ç ã o dos r e g i stros d i s p o níveis. Os siste m a s e m p r e g a d o s e n c o n t r a m ainda d i f i c u l d a d e s m u i t o sérias na p r ó p r i a l o c a l i z a ç ã o de onde, efetivamente, o f u n c i o n á rio está atuando.
Inúmeros o u tros exemplos p o d e r i a m ser m e n c i o n a d o s , mas tal seria enfadonho.
gados, o grande volume de informações manipuladas e a complexida de da legislação vigente.
