Participação popular nas políticas públicas municipais

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(1)Revista de Direito Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010. PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS Eficácia e implementação. Lara Vanessa Millon Faculdade Anhanguera de Jundiaí. RESUMO. lara.millon@unianhanguera.edu.br. O presente artigo estuda a possibilidade de participação popular na elaboração e condução de políticas públicas municipais. A eficácia dos mecanismos de participação popular e a gestão democrática das cidades são temas conexos enfrentados no artigo de maneira atual e com a visão do Direito Público. Trata-se de uma breve reflexão sobre o papel do cidadão no município e a atuação do agente político municipal na implementação de políticas públicas, buscando um ponto de equilíbrio entre esses dois lados da sociedade. Todo o artigo está fundamentado no pressuposto de que a participação popular é um instrumento eficaz a ser utilizado para buscar melhorias nas políticas públicas municipais. Palavras-Chave: participação popular; políticas públicas; agente político.. ABSTRACT The present article studies the possibility of popular participation in the elaboration and conduction of local public politics. The effectiveness of the mechanisms of popular participation and the democratic management of the cities are connected subjects faced in the article in current way and with the vision it Public law. It is treated of an abbreviation reflection on the citizen’s paper and the performance with district agent politician in the implementation of public politics, searching a break-even point among those two sides of the society. The whole article is based in the presupposition that the popular participation is an effective instrument to be used in searching for improvements in the local public politics. Keywords: popular participation; public policy; political agent.. Anhanguera Educacional S.A. Correspondência/Contato Alameda Maria Tereza, 2000 Valinhos, São Paulo CEP 13.278-181 rc.ipade@unianhanguera.edu.br Coordenação Instituto de Pesquisas Aplicadas e Desenvolvimento Educacional - IPADE Artigo Original Recebido em: 30/10/2009 Avaliado em: 24/7/2010 Publicação: 11 de agosto de 2010. 59.

(2) 60. Participação popular nas políticas públicas municipais: eficácia e implementação. 1.. INTRODUÇÃO Atualmente ganham relevo no mundo jurídico as discussões acerca da participação popular. Assunto delicado e quase que proibido até algumas décadas, na sociedade atual, encarar a participação popular como parte integrante da democracia já se torna, paulatinamente, algo natural. Nesse contexto, o artigo aborda a importância da participação popular para a efetivação de políticas públicas. Sabidamente é no Município que as pessoas vivem, trabalham, criam seus filhos e também enfrentam as dificuldades sociais. Transporte público deficitário, ensino público municipal aquém das necessidades, saúde pública precária, déficit de habitação e muitos outros problemas existem no âmbito municipal e fazem parte da rotina de grande parte das populações municipais. Como melhorar os resultados das políticas públicas? Como conferir maior eficiência na elaboração, condução e execução de políticas públicas? Esse artigo parte do pressuposto de que a participação popular é de grande valia para melhoria das políticas públicas. O modelo de gestão democrática das cidades deve ser efetivamente implantado e instrumentos de participação popular devem ser utilizados com freqüência, para o atingimento das finalidades públicas e a implementação de políticas públicas eficazes.. 2.. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: HISTÓRICO E DESENVOLVIMENTO Quando se trata do tema ‘Participação Popular’ a primeira idéia que nos deve vir à mente é: democracia. Assim, iniciar um estudo, ainda que em breves linhas, sobre a participação popular sem nada discorrer acerca da democracia seria, minimamente, inviável. A democracia, com essa nomenclatura, já é antiga conhecida de todos, desde a época da Grécia antiga em que caracterizava-se pela participação direta dos cidadãos nos atos de governança. Naquela antiga democracia grega não havia representantes do povo, mas sim uma atuação direta do povo, através de assembléia popular, na qual o próprio povo era o responsável pelas decisões políticas das Cidades-Estados Gregas. Em outras palavras, a democracia grega partia da idéia de que o povo – sem intermediários – deveria governar para o povo. Bonavides (2006), que como a grande maioria dos doutrinadores, define a existência de três modelos distintos de democracia, explica que essa democracia antiga é a chama democracia direta. Nesse ponto, importante um pequeno parêntese, para mencionar ainda as outras formas de democracia. Além da democracia direta, há a. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(3) Lara Vanessa Millon. 61. forma de democracia em que o povo apenas participa do contexto político através do sufrágio, elegendo representantes. Nesse caso, o povo delega todo o poder de decisão político aos representantes e, sendo assim, é chamada de democracia indireta (BONAVIDES, 2006) ou representativa, se adotada a classificação de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (FERREIRA FILHO, 2006). Para ambos os autores, há ainda a democracia semi-direta, na qual o povo além de eleger seus representantes também possui à disposição mecanismos de interferência e de controle sob as decisões políticas, como é o caso do referendo. Na democracia semidireta existe um equilíbrio entre o poder do parlamentar e a vontade popular, já que a hegemonia parlamentar pode ser limitada pelo povo, em determinadas situações (FERREIRA FILHO, 2006; BONAVIDES, 2006). Retomando a evolução histórica, como bem afirma Dalmo de Abreu Dallari (2009, p.157), “O Estado Democrático moderno nasceu das lutas contra o absolutismo”. Realmente, não há que se duvidar, o atual modelo democrático é fruto dos avanços advindos no período posterior às revoluções liberais do século XVIII. O resultado das lutas liberais, que tinham como objetivo o fim do absolutismo e com ele o fim da ausência de limites para a atuação estatal e da ausência de liberdades e garantias individuais, foi a busca pelo Estado de Direito e, mais do que isso, pela democracia, como ideal para muitos Estados. Evidentemente não mais aquela democracia grega, que não seria sequer possível de ser aplicada nos tempos atuais. A partir do século XVIII, com o Estado Democrático de Direito, a relação de poder que justificava a atuação dos governantes foi modificada para sempre: o poder deixou de ser incontestável, divino, absoluto ou herdado, para se tornar um poder temporário, contestável e conferido pelo povo para ser utilizado sem benefício do povo. Isso muda radicalmente toda a estrutura de poder dos Estados que adotaram a democracia. Mas foi somente a partir do século XIX que o modelo democrático evoluiu para se aproximar da forma de governo que conhecemos hoje, semidireta e com instrumentos de participação do povo na atividade estatal. Nesse tocante, assinala Perez (2004, p. 28) que “Desde então o governo democrático vem sendo associado máxima quase enigmática de Lincoln do “governo do povo, pelo povo e para o povo” e, mais especificamente aos princípios liberais de proteção ao indivíduo e contra o abuso do poder estatal”. A partir desse atual conceito de democracia muitos Estados passaram a incluir em seus textos constitucionais instrumentos de intervenção popular na atividade estatal. E foi exatamente isso o que aconteceu no Estado brasileiro.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(4) 62. Participação popular nas políticas públicas municipais: eficácia e implementação. A Constituição Federal de 19881 adotou a democracia semidireta, com previsão expressa da soberania popular, exercida através de iniciativa popular de lei, plebiscito e referendo, além do sufrágio universal através do voto direto e secreto, deixando claro que o Estado brasileiro não aceita a idéia de poder estatal ilimitado e sem mecanismos de controle. Lucia Valle Figueiredo chega a afirmar que [...] o Estado somente poderá ser democrático se e quando o povo exercer efetivamente o poder por meio de seus representantes, ou, em algumas circunstâncias diretamente. Além disso e, efetivamente sobremais disso, mister que direitos fundamentais constem das cartas políticas e sejam cabalmente respeitados. (FIGUEIREDO, 2007, p. 319). Por isso mesmo, além dos mecanismos previstos no mencionado artigo 14, que caracterizam a soberania popular, temos em todo o texto constitucional outras formas de intervenção do povo na atuação estatal e, mais do que isso, consagradas muitas delas, como direitos fundamentais. É o caso, por exemplo, do direito à informação, previsto no artigo 5º, inciso XXXIII2, que assegura a todos, o direito a receber informações particulares, de interesse geral ou de interesse coletivo, de qualquer órgão público. Instrumentos de democracia participativa também podem ser verificados, por exemplo, nas seguintes previsões constitucionais: Artigo 37, § 3º, CF: A Lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação de serviços públicos em geral [...]. Artigo 206, CF: O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei. (BRASIL, 2009).. Essa intervenção e esse controle popular sobre a atividade estatal caracterizam a democracia participativa, que vai além da simples representatividade e busca o estreitamente das relações entre povo e Estado. Apenas a representação da vontade popular não é suficiente às atuais necessidades sociais, aos anseios da população e, inclusive, à própria atuação política do Estado, que a cada dia precisa se tornar mais transparente e próxima do povo. Marcos Augusto Perez, ao discorrer sobre o tema, acertadamente explica que: O que empiricamente se constata é que, hoje, os institutos de democracia representativa são acompanhados e, em alguns aspectos até mesmo substituídos por instrumentos participativos ou de democracia semidireta. A democracia participativa surge, portanto, em face dos problemas enfrentados pela democracia representativa, para reforçar os controles sobre a atuação estatal. Como o seu próprio nome, a democracia participativa baseia-se numa abertura do Estado a uma participação popular maior do que admitida no sistema de democracia puramente representativa. (PEREZ, 2004, p. 32). 1 Artigo 14 da Constituição Federal de 1988: “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual a todos e, nos ternos da lei, mediante: I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular”. 2 Artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal de 1988: ”todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral [...]”.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(5) Lara Vanessa Millon. 63. Mariana Mencio (2007, p. 68) considera a democracia participativa como: “O fenômeno de detenção de uma parcela de poder nas mãos dos indivíduos ou grupos com o propósito de influir, conter e limitar o exercício do poder estatal [...]”. Nessa linha de raciocínio é acertado afirmar que para a democracia participativa acontecer no campo prático é indispensável a participação popular, considerado este como um princípio norteador para as ações governamentais. (DALLARI, 2009) Sendo assim, a democracia participativa, incontestavelmente adotada pela Constituição Federal de 1988, desponta como meio eficaz de atuação estatal oferecendo instrumentos para que o povo efetivamente possa atuar no cenário político. E, conseqüentemente, obriga esse mesmo povo que quer cobrar a também agir. Com a democracia participativa não incumbe ao povo simplesmente exercer o sufrágio ou participar do processo legislativo - através do plebiscito e do referendo -, mas incumbe também ao povo a tarefa de atuar na efetivação de direitos.. 3.. PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A participação popular se caracteriza pela existência de instrumentos que permitam a qualquer pessoa – ou cidadão, em alguns casos – influir, controlar ou fiscalizar a atividade estatal, especialmente na atividade desenvolvida pela Administração Pública – que, aliás, é o foco deste estudo – em âmbito federal, distrital, estadual e municipal (MEDAUAR, 2009; PEREZ, 2004). Weverson Viegas, em artigo sobre a participação popular e a cidadania, afirma que “a participação popular visa estabelecer parcerias entre Estado e sociedade civil, para que, juntos, possam atingir o objetivo desejado por todos, que é a melhoria das condições de vida de toda a população” (VIEGAS, 2002, p. 3). Para fins desse estudo a participação popular será divida em dois grandes grupos: o primeiro grupo será nomeado de ‘Instrumentos de Controle e Fiscalização’ e o segundo grupo será chamado de ‘Instrumentos de Participação’. No tocante às formas de controle e fiscalização, Maria Sylvia Zanella di Pietro (2005) explica que: A finalidade do controle é assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; (...) Embora o controle seja atribuição estatal, o administrado participa dele à medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de deus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo. A Constituição outorga ao particular determinados instrumentos de ação a serem utilizados com essa. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(6) 64. Participação popular nas políticas públicas municipais: eficácia e implementação. finalidade. É esse, provavelmente, o mais eficaz meio de controle da Administração Pública: o controle popular. (DI PIETRO, 2005, p. 636). Todavia a noção apresentada pela doutrinadora sobre controle popular é contestada por alguns no tocante à possibilidade de defesa de interesses individuais. Para muitos juristas, a defesa de interesses individuais não pode ser considerada controle popular, mas apenas e simplesmente um mecanismo de defesa do particular contra ilegalidades e abusos do Estado. (MEDAUAR, 2009; MENCIO, 2007; PEREZ, 2004). Seguindo esse pressuposto de que as formas de controle popular não abrangem os meios de defesa individuais, fazem parte desse grupo as medidas como o mandado de segurança coletivo, a ação popular, o direito de petição, as denúncias em órgãos corregedores e em ouvidorias e, no Estado de São Paulo, existem ainda os instrumentos previstos pela Lei Estadual nº. 10.177/983, como o pedido de informações e a anulação de ato administrativo. Especialmente no tocante aos mecanismos de participação, a característica fundamental é que permitem ao povo parcela de responsabilidade nas tomadas de decisões estatais, como acontece nos casos de orçamento participativo, conselhos deliberativos com representação popular, audiências públicas, entre outras formas possíveis. Em tempo, cumpre esclarecer que para este trabalho, os conselhos e as audiências públicas formam o pilar de sustentação de toda a fundamentação apresentada. Vanderlei Siraque esclareceu com maestria a diferença entre o controle popular (ou social, na sua terminologia) e a participação popular, ao pontuar que: O controle social e a participação popular são irmãos siameses. Entretanto, o controle social é distinto da participação popular. Esta ocorre no momento da tomada de decisões, antes ou concomitante à elaboração do ato da Administração; é um poder político de elaboração de normas jurídicas. O controle social pode concretizar-se em dois momentos: 1) análise jurídica da norma estabelecida pela Administração Pública, como a relação de compatibilidade com outras normas de hierarquia superior; 2) fiscalização da execução ou aplicação dessas normas ao caso concreto. (SIROQUE, 2005, p. 112). E o mesmo autor prossegue afirmando que: “a participação popular é a partilha de poder político entre as autoridades constituídas e as pessoas estranhas ao ente estatal.” (SIROQUE, 2005, p.112). A partir dessa formulação exposta acima, Mariana Mencio conclui que: [...] é justamente esse o sentido da democracia participativa, já explicado anteriormente, que obriga o Estado a elaborar o seu Direito de forma negociada com os particulares (individual ou coletivamente), constituindo, de forma compartilhada, a vontade estatal. (MENCIO, 2007, p. 73).. Trata-se da lei de processos administrativos na esfera estadual que permite diversas formas de controle da atuação estatal, sem a necessidade de ingresso em juízo, sem pagamento de custas e, em muitas das situações previstas naquela lei, sem o acompanhamento e atuação de advogado. Os procedimentos acontecem na Procuradoria Geral do Estado e têm prazos curtos para seu trâmite e decisão.. 3. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(7) Lara Vanessa Millon. 65. Importante citar ainda o pensamento de Antonio Carlos Flores de Moraes, que chega a afirmar o seguinte: “A partir do momento em que opinião pública for o fundamento da atuação dos governantes, a soberania popular será considerada princípio básico de governo.” (MORAES, 2007, p. 168). Em que pese a restrição que se faz ao termo ‘opinião pública’, não é possível negar que é indispensável aos governantes municipais conhecer as reais necessidades do povo antes da tomada das decisões. Diante de tudo o que foi apresentado, fica claro que a participação popular é princípio que se coaduna perfeitamente ao conceito e aos objetivos da democracia participativa, sendo que a utilização desses mecanismos pelos particulares pode conduzir a resultados sociais extremamente mais vantajosos ao interesse público e adequados à realidade social.. 4.. PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO MUNICIPAL Com o advento do Estatuto da Cidade, a participação popular, já consagrada como princípio da democracia participativa, passa a ter expressa previsão legal e aplicabilidade definida especialmente para a esfera dos Municípios, como previsto pelo artigo 2º da Lei 10.257/014. Mais do que isso, a participação popular passa a ser uma das diretrizes obrigatórias para os Municípios, que devem instituir com eficiência e com eficácia a participação popular no âmbito municipal. (MUKAI, 2008). Para Weverson Viegas: O campo mais propício para a efetiva participação popular é a gestão municipal. Todavia poucos são os municípios que desenvolvem a participação no sentido da radicalidade democrática, exercida concretamente através da participação popular na administração pública. A participação popular é um importante instrumento para o aprofundamento da democracia que, a partir da descentralização, faz com que haja maior dinâmica na participação, principalmente no âmbito local. (VIEGAS, 2002, p. 2, grifo meu).. Mariana Mencio coloca que: “o povo recebe a incumbência nesse processo de repartir, partilhar, colaborar na atuação do administrador no exercício da função administrativa” (MENCIO, 2007, p. 91). Em outras palavras, o Administrador Municipal, para atuar democraticamente na gestão da cidade, precisará conhecer melhor a vontade popular e a população precisará expressar suas necessidades. Na verdade, importante que se frise, essa mudança de paradigma na atuação dos governos municipais, exigindo esforços tanto do poder público quando da população. 4 Art. 2º: “A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I-(...); II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários seguimentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;(...)”. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(8) 66. Participação popular nas políticas públicas municipais: eficácia e implementação. para compreender e atuar sob um modelo de gestão democrática, apesar de ser lógica e vir de encontro com a democracia participativa, pode ser lenta e bastante dolorosa, pois tanto agentes políticos quanto população precisam ainda aprender a trabalhar em conjunto e a unir esforços para o atingimento de finalidades públicas. A gestão democrática das cidades é decorrência natural da própria Constituição Federal, que privilegia a participação popular, mas mesmo assim encontra grandes entraves práticos em sua aplicabilidade.. 4.1. Audiência pública Nas palavras de Mariana Mencio, audiência pública é [...] um evento, mais precisamente uma sessão de discussão, aberta ao povo, promovida pelo Poder Público, na qual os cidadãos exercerão o direito de manifestar suas opiniões sobre certos planos e projetos de lei e a Administração Pública ou Poder Legislativo, informarão e esclarecerão dúvidas sobre esses projetos para a população interessada, que será atingida por determinada decisão administrativa ou edição de lei. (MENCIO, 2007, p. 113).. Em outras palavras, a audiência pública é um útil instrumento de informação, esclarecimento e participação dos membros da sociedade local no contexto político. A audiência pública, expressamente prevista no Estatuto da Cidade5, já faz parte da realidade brasileira desde 1987 – portanto, antes da atual Constituição Federal – no momento em que a Resolução número 09 do CONAMA a tornou condição obrigatória para a aprovação do relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA), conforme explica Viegas (2002, p. 4) e atualmente se releva um forte instrumento de gestão municipal, que vem ganhando notoriedade e aplicabilidade em diversos municípios. No Estado de São Paulo, acontecem audiências públicas, por exemplo, nos municípios de Campinas, Jundiaí e na própria capital, São Paulo. Normalmente a audiência pública é utilizada pelos poderes legislativos, em oportunidade que antecede à votação de determinado projeto de lei. Apesar disso, a audiência pública pode ser incorporada na gestão municipal também na atuação do poder Executivo local, que pode consultar, instruir e ouvir, a comunidade municipal. Relativamente ao seu exercício, Mariana Mencio entende que a audiência pública ”deve ser realizada toda vez que for necessário emitir normas jurídicas administrativas e legislativas, aprovar projetos de grande importância ou impacto sobre o meio ambiente o a comunidade ou ainda controlar serviços privatizados” (MENCIO, 2007, p. 116-117).. 5. Lei nº. 10.257/01.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(9) Lara Vanessa Millon. 67. Trata-se de excelente instrumento, que traz ganhos aos dois lados da sociedade: administração pública e população, no momento em que possibilita a tomada de decisões políticas com real conhecimento das necessidades sócias. A troca de informações possibilitada pela audiência pública, aproximando administrados e administração pública, revela a transparência da gestão pública e permite uma tomada de decisões mais consciente, próxima da realidade social e condizente com os interesses públicos (MENCIO, 2007). Em que pese ainda não existir legislação específica disciplinando os procedimentos para a realização da audiência pública, muitos municípios já começam a adotar essa forma de participação popular em suas gestões, inclusive com previsões em legislações municipais, além de constarem dos planos diretores.. 4.2. Conselhos deliberativos Inicialmente cumpre esclarecer que os conselhos são caracteristicamente órgãos colegiados, que atuam na tomada de decisões da administração pública, especialmente ligados ao Executivo, criados pelo Estado para o exercício de suas funções públicas, mas que nem sempre guardam em sua composição membros representantes da sociedade, o que é perfeitamente possível do ponto de vista legal, como bem explicado por Vanderlei Siraque (SIRAQUE, 2005). Entretanto, interessa a este estudo os conselhos nomeados de ‘deliberativos’ ou ‘de políticas públicas6’ (PEREZ, 2004; SIRAQUE, 2005), já que nesses conselhos, especialmente, se identifica a participação popular e a obrigatoriedade de acatamento das decisões pela autoridade pública. Existem conselhos meramente consultivos e cujas decisões não vinculam a autoridade. Contudo a forma de conselho deliberativo e com representação da sociedade é o que importa a este artigo. Os conselhos deliberativos podem ser conceituados, nas palavras de Marcos Augusto Perez como “órgãos colegiados, criados por lei mediante autorização legal, que contam, necessariamente, com a participação de representantes da Administração e da sociedade, com a missão de tomar decisões em assuntos cuja competência tenha sido estendida” (PEREZ, 2004, p. 142).. 6 Para Vanderlei Siraque os conselhos de políticas públicas podem também existir na modalidade meramente consultiva. Mas aqui não será estudada essa modalidade, porquanto não guarda qualquer relação como tema proposto.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(10) 68. Participação popular nas políticas públicas municipais: eficácia e implementação. Acerca dessa modalidade de conselhos, que abrange a participação popular, cumpre transcrever aqui as considerações de Vanderlei Siraque: Os conselhos de políticas públicas têm as seguintes características: a) Criação por iniciativa do Estado. b) Sua composição deve ser integrada por representantes do Poder Público e da sociedade. c) Sua finalidade principal é servir de instrumento para garantir a participação popular, o controle social e a gestão democrática das políticas e dos serviços públicos, envolvendo o planejamento e o acompanhamento da execução dessas políticas e serviços públicos. (...) (SIRAQUE, 2005, p. 123).. Existem no Direito brasileiro, diversos Conselhos que abarcam a participação popular e têm função deliberativa já em pleno funcionamento, como é o caso do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, o Conselho Nacional da Educação, o Conselho Nacional de Assistência Social dentre outros. (PEREZ, 2004). No tocante a implementação de conselhos municipais, o Ministério das Cidades, orientação oficial publicada em seu site deixa clara a necessidade de participação popular nos conselhos ao dizer que: [...] os conselhos estaduais e municipais das cidades devem garantir a proporcionalidade de 60% dos membros da sociedade civil e 40% do Poder Público, entretanto, tal deliberação não se trata de uma imposição. Os segmentos devem seguir, se possível, os mesmos componentes do Conselho em âmbito nacional (quais sejam: poder público, entidades de movimentos populares, empresariais, de trabalhadores, entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa e organizações não-governamentais), sendo que a eleição das entidades integrantes de cada segmento ocorrerá de acordo com aquelas existentes no município (CIDADES, 2009, p.1). Vanderlei Siraque destaca ainda outra importância dos conselhos de políticas públicas: a formação da cidadania e explica sua afirmação da seguinte maneira: Os representantes da sociedade nos conselhos de políticas públicas raramente são técnicos e não poderia ser diferente, uma vez que o objetivo dos conselhos é mesclar o saber técnico com o saber popular, com os sentimentos da população, mas nada impede que os conselheiros representantes da sociedade utilizem assistência técnica para melhor exercerem suas funções. O interessante é o caráter pedagógico desses conselhos na formação da cidadania, na politização do povo, no aprendizado popular e na transformação do modo de ver dos técnicos, até porque não existe técnica nem ciência desprovidas de ideologia política. (SIRAQUE, 2005, p.127).. Por todo o exposto, evidentemente os conselhos representam uma grande contribuição para a participação popular, tendo em vista que a população participará da tomada de decisões políticas através daqueles representantes de seus interesses que fazem parte dos conselhos.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(11) Lara Vanessa Millon. 5.. 69. POLÍTICAS PÚBLICAS No entender de Maria Paula Dallari Bucci, “as políticas públicas são instrumentos de ação dos governos – government by policies que desenvolve e aprimora o government by Law.” (BUCCI, 2006, p. 254). Também é possível dizer que políticas públicas são mecanismos de efetivação de direitos, pelos governantes, que o fazem na busca de melhor atender ao interesse público ou no enfrentamento de um problema social. Toda política pública é constituídas por um conjunto de ações e decisões que convergem para um único fim específico. Por exemplo: uma política pública de melhoria do ensino fundamental municipal deverá abranger ações e decisões para esse fim específico. As políticas públicas sempre terão essa conotação de especialidade e, por isso mesmo, exigem planejamento estratégico, seriedade em sua implementação e, acima de tudo, o maior conhecimento possível das necessidades a serem supridas. Podem ainda, as políticas públicas abrangerem mais de um segmento da sociedade na execução das suas atividades, como é o caso de uma política municipal de segurança pública que conte com a participação e colaboração da polícia civil, de associações de bairro, do conselho de infância e juventude e de secretarias municipais envolvidas no planejamento da política pública. Enfim, sempre que o poder executivo buscar um plano de atuação estruturado em etapas, que inclui tomada de decisões políticas, com adequada percepção de necessidades, voltado ao atendimento de interesse público, a satisfação de direitos ou a solução de problemas sociais estamos diante de uma política pública. Ou ainda, como caracteriza Bucci, “as políticas públicas devem ser vistas como processo ou conjunto de processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades, para a definição de interesses públicos reconhecidos pelo direito” (BUCCI, 2006, p. 264). No texto ‘Política Urbana com Efetiva Participação Popular’ desenvolvido pelo Ministério das Cidades, resta muito bem explicada a importância da participação popular na implementação de políticas públicas: A participação da sociedade na formulação das políticas públicas rompe com uma cultura de políticas fragmentadas, desarticuladas e excludentes que produziram cidades desumanas, com famílias sem moradia; moradias sem endereço, saneamento e segurança; comunidades desprovidas de serviços públicos e pessoas desprovidas de cidadania. A base para a construção de uma política urbana, em parceria com a sociedade, está no reconhecimento do atual governo de que a participação na elaboração e execução das políticas é um direito dos cidadãos e de que o caminho para o enfrentamento dos problemas está diretamente vinculado à articulação e à integração de esforços e recursos nos três níveis de governo e com a população organizada. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2006, p.11). Relativamente à eficácia das políticas públicas é importante que se diga que nem sempre os resultados atingidos são aqueles pretendidos, demonstrando assim, uma falha Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(12) 70. Participação popular nas políticas públicas municipais: eficácia e implementação. no planejamento e nas decisões tomadas ao longo do processo de elaboração e implementação de determinada política pública. Por essa razão, quanto mais próxima da realidade forem cada uma das decisões tomadas em um processo de política pública, maior será a chance de resultado positivo. Verificação de prioridades e escolha dos meios corretos para atingimento dessas prioridades fazem parte de uma escolha adequada e consciente, essencial para a qualidade da política pública a ser implementada. (BUCCI, 2006). As políticas públicas constituem, dessa maneira, a principal ferramenta de atuação governamental no cumprimento de direitos e na solução de problemas sócias. Todavia para o sucesso de uma política pública não bastam técnicos excelentes em planejamento, pessoas envolvidas com o orçamento público e projetos arrojados e inovadores. Para o sucesso de uma política pública é determinante o conhecimento da realidade social e das prioridades de interesse público da sociedade.. 6.. CONCLUSÃO De tal sorte que, depois de tudo o que foi exposto, a conclusão única que se chega é no sentido de que para o melhor atingimento das finalidades públicas, indispensável a participação popular na elaboração, formulação e acompanhamento de execução das políticas públicas. Nessa seara a participação popular se mostra de suma importância para o melhor atingimento das finalidades públicas pelos governantes. Conhecer as necessidades, expectativas e carências sociais será sempre a melhor forma de sustentar a tomada de uma decisão política. Por meio das formas de participação popular acima expostas, quais sejam, as audiências públicas e os conselhos de políticas públicas, as decisões políticas ganham fundamento na realidade social e no verdadeiro interesse público. A gestão democrática das cidades, com utilização constante dos mecanismos de participação popular certamente conduzirá à políticas públicas mais eficazes. As audiências públicas e os conselhos exercem, nesse tocante, relevante papel, como força útil no conhecimento da realidade e na identificação das prioridades de interesse público. Assim, não é demais afirmar e concluir que o resultado eficaz das políticas públicas está diretamente relacionado com o grau de participação popular adotada na gestão municipal. Quanto mais instrumentos de gestão democrática das cidades forem utilizados, quanto maior for o campo de ação dos particulares na tomada de decisões. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

(13) Lara Vanessa Millon. 71. políticas, mais chance existe dessas decisões serem adequadas e eficazes aos interesses públicos reais e às verdadeiras necessidades sociais.. REFERÊNCIAS BERLOFFA, R.R.C. Introdução ao curso de teoria geral do estado e ciências políticas. Campinas, SP: Bookseller Editora, 2004. 416 p. BONAVIDES, P. Ciência política. 12. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006. 550 p. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 38. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. 432 p. ______. Vade Mecum. 7. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009. 1837 p. BUCCI, M.P.D. Direito administrativo e políticas públicas. 1. ed. 2. tir. São Paulo: Saraiva, 2006. 298 p. DALLARI, D.A. Elementos de teoria geral do estado. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. DI PIETRO, M.S.Z. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2005. FERREIRA FILHO, M.G. Curso de direito constitucional. 32. ed rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2006. 396 p. FIGUEIREDO, L.V. Direito público. Estudos. Belo Horizonte: Edutora Fórum, 2007. 556 p. FRIEDE, R. Ciência política e teoria geral do estado. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2007. 151 p. MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. 13. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. 446 p. MENCIO, M. Regime jurídico da audiência pública na gestão democrática das cidades. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2007. 206 p. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Um exercício de gestão democrática. Brasília, 2006. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/conselho-dascidades/biblioteca/publicacoes/UmExerciciodeGestaoDemocratica.pdf>. Acesso em: 12 out. 2009. 42 p. ______. Políticas públicas com participação popular. Brasília, 2006. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/biblioteca/publicacoes/LivroPoliticas.pdf>. Acesso em: 12 out. 2009. 26 p. MORAES, A. Direito constitucional. 19. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. 948 p. MORAES, A.C.F. Administração pública transparente e responsabilidade do político. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2007. 202 p. MUKAI, T. O estatuto da cidade. Anotações à Lei 10.257, de 10 jul. 2001. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008. 197 p. PEREZ, M.A. A administração pública democrática. Institutos de Participação Popular na Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum Editora, 2004. 242 p. ROBERT, C.; MAGALHÃES, J.L.Q. Teoria do estado, democracia e poder local. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2002. 254 p. SIRAQUE, V. Controle social da função administrativa do estado. Possibilidades e limites na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 2005. 230 p. VIEGAS, Weverson. Cidadania e participação popular. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 86, 27 set. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4199>. Acesso em: 09 out. 2009.. Revista de Direito • Vol. 13, Nº. 17, Ano 2010 • p. 59-71.

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