EDUARDO DOS SANTOS BARCELLOS
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA CONTROLADORIA-GERAL DA
UNIÃO DE 2002 A 2014 E A ATRIBUIÇÂO DE AVALIAÇÂO DE
PROGRAMAS: UM PROCESSO HISTÓRICO E DISCURSIVO
Salvador
2018
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA CONTROLADORIA-GERAL DA
UNIÃO DE 2002 A 2014 E A ATRIBUIÇÂO DE AVALIAÇÂO DE
PROGRAMAS: UM PROCESSO HISTÓRICO E DISCURSIVO
Dissertação apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Administração.
Orientadora: Profa. Dra. Vera Lúcia Peixoto Santos Mendes
Salvador
2018
B242 Barcellos, Eduardo dos Santos.
A institucionalização da Controladoria-Geral da União de 2002 a 2014 e a atribuição da avaliação de programas: um processo histórico e
discursivo / Eduardo dos Santos Barcellos – 2018. 131 f.
Orientadora: Profa. Dra. Vera Lúcia Peixoto Santos Mendes. Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia, Escola de Administração, Salvador, 2018.
1. Brasil. Controladoria Geral da União – Estudo e ensino. 2. Brasil. Controladoria Geral da União – Finalidades e objetivos. 3. Fiscalização da administração pública. 4. Crime contra o Estado. 5. Políticas públicas – Avaliação. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administração. II. Título.
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA CONTROLADORIA-GERAL DA
UNIÃO DE 2002 A 2014 E A ATRIBUIÇÂO DE AVALIAÇÂO DE
PROGRAMAS: UM PROCESSO HISTÓRICO E DISCURSIVO
Dissertação aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Administração pela Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________
Profa. Dra. Vera Lúcia Peixoto Santos Mendes - Orientadora Doutora em Administração - UFBA
Universidade Federal da Bahia
___________________________________ Prof. Dr. Ricardo Coutinho Mello
Doutor em Difusão do Conhecimento - UFBA Universidade Federal da Bahia
____________________________________ Profa. Dra. Maria Tereza Flores Pereira Doutora em Administração – UFRGS
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
À Rita pela paciência e pelo apoio em mais essa difícil jornada que escolhi percorrer. Aos meus filhos pelo amor, carinho e energia que sempre me transmitem.
A minha mãe (in memoriam) pelos ensinamentos e o amor dedicados, em especial por uma tarde em que me demonstrou o valor de uma virtude denominada persistência. Ao meu Pai pelo amor e pela parceira de uma vida inteira.
À Professora Vera Mendes pelas contribuições e diálogos ao longo da elaboração do presente trabalho. Aos Professores Ricardo Coutinho Mello e Maria Tereza Pereira que aceitaram honrar-me, com seu tempo e sabedoria, na mais importante etapa desta jornada.
Aos demais Professores do Mestrado em Administração da UFBA pelos grandes momentos em que transmitiram, com interesse e prazer, seus ensinamentos à turma do MPA16-CGU.
Aos meus colegas de Mestrado pela companhia e troca de experiências e ensinamentos.
Aos meus amigos Arthur e Jaime, pelos embates e provocações intelectuais.
Aos meus amigos Luci e Walter, pela amizade e o apoio, sempre demonstrados.
Por fim a meus colegas de CGU-Regional do Rio Grande do Sul, em especial aos interlocutores de debates e ideias, Jaime e Hauschild, ao parceiro de Mestrado, César e aos amigos das horas boas e, principalmente, das difíceis, Estemir, Juliano, Jorge e Zoraia.
É quando o pai envelhece e começa a trotear como se estivesse dentro de uma névoa. Lento, devagar, impreciso.
( ... )
É quando aquele pai, que antigamente mandava e ordenava, hoje só suspira, só geme, só procura onde é a porta e onde é a janela – tudo é corredor, tudo é longe.
É quando aquele pai, antes disposto e trabalhador, fracassa ao tirar sua própria roupa e não lembrará de seus remédios.
E nós, como filhos, não faremos outra coisa senão trocar de papel e aceitar que somos responsáveis por aquela vida. Aquela vida que nos gerou depende de nossa vida para morrer em paz.”
Fabrício Carpinejar; Excerto de “Todo filho é pai da morte de seu
Universidade Federal da Bahia 2018.
RESUMO
O presente trabalho objetiva analisar o processo de institucionalização da Controladoria-Geral da União-CGU e das suas atribuições constitucionais, especialmente a da avaliação da execução dos programas de governo. Não se tratou aqui de avaliar o mérito em relação ao trabalho de avaliação realizado, mas sim de, a partir do referencial teórico do institucionalismo discursivo, enfatizam-se as ideias e os discursos na análise do contexto institucional. Nesta vertente o discurso é um veículo para o conteúdo de ideias e considerado um processo interativo pelo qual as ideias são transmitidas. A metodologia utilizada foi o método de triangulação de Denzin, tendo sido utilizadas a triangulação de dados e de métodos de coleta. De acordo com o autor, a triangulação de dados significa coletar dados em diferentes períodos e de fontes distintas de modo a obter uma descrição mais rica e detalhada dos fenômenos, enquanto a triangulação metodológica refere o uso de múltiplos métodos para obter os dados mais completos e detalhados possíveis sobre o fenômeno. Os resultados confirmam a importância dos discursos e das ideias para o crescimento institucional da CGU, especialmente nas atribuições de transparência, prevenção, combate à corrupção e ouvidorias, seja restringindo outros discursos e ideias, seja mobilizando, persuadindo acerca da necessidade ou adequação de um determinado curso de ação. Verificou-se ainda que a institucionalização da Avaliação da Execução de Programas de Governo, no âmbito da CGU, possui estrutura discursiva hermética e um processo de institucionalização diverso das demais atribuições da Instituição.
Palavras-chave: Institucionalização; Avaliação; Institucionalismo Discursivo; Teoria Institucional.
Federal University of Bahia, 2018.
ABSTRACT
The present work sought to analyze the process of institutionalization of the Federal Comptroller's Office (CGU) and its constitutional attributions, especially that of the evaluation of the execution of government programs. It was not a question of evaluating the merits of the evaluation work, but rather of emphasizing the ideas and discourses in the analysis of the institutional context, based on the theoretical framework of discursive institutionalism, especially that advocated by Vivien Schmidt. Discourse in this strand is a vehicle for the content of ideas regarded as an interactive process by which ideas are transmitted. The methodology used was the Denzin triangulation method, using triangulation of data and collection methods. According to author, data triangulation means collecting data at different periods and from different sources in order to obtain a richer and more detailed description of the phenomena, while methodological triangulation refers to the use of multiple methods to obtain the most complete and detailed data about the phenomenon. The results confirm the importance of speeches and ideas for the institutional growth of the CGU, especially in the attributions of transparency and prevention, combating corruption and ombudsmen, whether by restricting other discourses and ideas, or by mobilizing, persuading about the necessity or adequacy of a given course of action. It was also verified that the institutionalization of the Evaluation of the Execution of Government Programs, within the framework of the CGU, has a hermetic discursive structure and a process of institutionalization.
Keywords: Institutionalization; Evaluation; Discursive Institutionalism; Institutional Theory.
ACF- Advocacy Coalition Framework
AEPG – Avaliação da Execução de Programas de Governo APSA - American Political Science Association
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social CGU - Controladoria-Geral da União
CF - Constituição Federal da República Federativa do Brasil CN – Congresso Nacional
DASP - Departamento de Administração e Serviço Públicos e-SIC - Sistema Eletrônico de Informação ao Cidadão
FHC – Fernando Henrique Cardoso LAI - Lei de Acesso à Informação LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA - Lei Orçamentária Anual
MARE- Ministério da Administração e Reforma do Estado MCD - Modelo de Coalizões de Defesa
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ODP - Observatório da Despesa Pública
OGU – Ouvidoria-Geral da União
ONU - Organização das Nações Unidas
PDCA – Planejamento, Direção, Controle e Avaliação PPA - Plano Plurianual
PNE - Política Nacional de Educação
PFMPS - Programa de Fiscalização de Municípios por Sorteio Público PFGM - Programa de Fortalecimento da Gestão Municipal
POV - Programa Olho Vivo
SFC – Secretaria Federal de Controle
SPCI – Secretaria de Prevenção à Corrupção e Informações Estratégicas STPC – Secretaria de Transparência, Prevenção e Controle
SUAS - Sistema Único de Assistência Social SUMOC - Superintendência da Moeda e do Crédito SUS - Sistema Único de Saúde
FIGURA 2-ETAPAS DO CICLO PDCA . ... 74 FIGURA 3-CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS . ... 75 FIGURA 4:TRIANGULAÇÃO DE DADOS E MÉTODOS... 87 FIGURA 5:DICOTOMIAS/TENSÕES CONSIDERADAS NAS ESCOLHAS METODOLÓGICAS E TEÓRICO-
REFERENCIAIS. ... 88 FIGURA 6:ESQUEMA GERAL DE ANÁLISEDECONTEXTO.. ... 93
FIGURA 7:ANÁLISE POR TRIANGULAÇÃO.. ... 92
LISTA DE QUADROS
Capítulo I ... 19
1.1 CONSIDERAÇÕES ONTOLÓGICAS e EPISTEMOLÓGICAS ... 19
1.2 A ABORDAGEM NEOINSTITUCIONAL ... 22
1.2.1 Teoria Institucional, do Velho ao Neoinstitucionalismo ... 22
1.2.2 Organizações e Instituições ... 25
1.2.3 O Ambiente Organizacional ... 28
1.2.4 Ambiente e Legitimidade das Organizações ... 29
1.2.5 Pilares Institucionais ... 32
1.2.6 O Institucionalismo Sociológico ... 33
1.2.7 O Institucionalismo Histórico ... 37
1.2.8 O Institucionalismo da Escolha Racional ... 42
1.2.9 O Institucionalismo Discursivo ... 45
1.2.10 Outras correntes neoinstitucionalistas ... 50
1.2.11 Processos de Institucionalização ... 50
Capítulo II - POLÍTICAS PÚBLICAS E AVALIAÇÃO ... 53
2.1 O Campo de “Políticas Públicas” ... 53
2.1.2 Políticas Públicas ... 55
2.1.3 Rede de Políticas Públicas e o Modelo de Coalizão de Defesas ... 57
2.1.4 A Avaliação de Políticas Públicas ... 60
2.1.5 Avaliação - Conceitos e Ideias em debate ... 65
2.1.6 A Avaliação institucional ... 70
2.1.7 A Avaliação e o Ciclo PDCA ... 72
2.1.8 O Ciclo de Políticas Públicas ... 74
Capítulo III - A ABORDAGEM METODOLÓGICA ... 82
3.1 Considerações Metodológicas ... 82
3.2 O Desenho Metodológico ... 84
3.3 A Coleta de Dados ... 85
3.4 Plano de Análise ... 85
Capítulo IV – DISCUSSÃO E APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS ... 93
4. Considerações Gerais ... 93
4.1 A Origem e a vigência da Corregedoria-Geral da União... 95
4.2 A emergência e a institucionalização da Controladoria-Geral da União101 4.3 A integração CGU-SFC ... 109
4.4 Tensões em Integração ... 111
4.5 A Avaliação de Programas e a expertise da SFC ... 114
Considerações Finais ... 118
INTRODUÇÃO
Conforme o disposto na Constituição Federal da República Federativa do Brasil (CF/88), no artigo 70, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
De acordo com o disposto no artigo 74 da Constituição, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário manterão Sistema de Controle Interno, com as seguintes finalidades constitucionais:
I. Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III. Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV. Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
No âmbito do Poder Executivo Federal, a Controladoria-Geral da União- CGU é a unidade responsável por essa atividade, exercendo, ainda, a função de órgão central do sistema.
O artigo 4º da Lei nº 11.653 de 7 de abril de 2008, define Programa como sendo instrumento de organização da ação governamental que articula um conjunto de ações visando à concretização do objetivo nele estabelecido, sendo classificado como:
a) Programa Finalístico: pela sua implementação são ofertados bens e serviços diretamente à sociedade e são gerados resultados passíveis de aferição por indicadores;
b) Programa de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: aqueles voltados para a oferta de serviços ao Estado, para a gestão de políticas e para o apoio administrativo;
No âmbito da gestão pública, portanto, programa é um instrumento que articula um conjunto de iniciativas - projetos, atividades, financiamentos, incentivos fiscais, normas, etc. que visam à solução de um problema ou ao atendimento de uma demanda social, sendo mensurável e estabelecido no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei do Orçamento Anual (LOA). Esta metodologia de elaboração de programas do PPA contribui para a identificação dos problemas e dos segmentos sociais alvo da intervenção governamental, ajudando a estabelecer as ações a serem implementadas e os resultados a serem atingidos.
As avaliações de políticas e programas permitem que formuladores e implementadores tomem suas decisões com maior conhecimento, maximizando o resultado do gasto público, identificando êxitos e superando pontos de estrangulamento.
De acordo com Silva e Costa (2002, p. 16) a utilização de estudos de avaliação de programas e projetos permite que o processo decisório seja dotado de maior racionalidade técnica e gerencial, sendo um poderoso instrumento de aperfeiçoamento do processo decisório, a partir do conhecimento sistemático e organizado do funcionamento dos programas, dos obstáculos existentes para sua implantação no campo gerencial e operacional e dos resultados esperados e não esperados. Portanto, a utilização de instrumentos adequados de avaliação de programas e projetos tende a obter maior qualidade no uso de recursos e melhorar a capacidade de gestão do Estado, por meio de informações e análises que permitam maior efetividade de suas ações, bem como um processo de formulação estratégica e de melhor gerência.
O Brasil é um país continental, com necessidade cada vez maior de Políticas Públicas que apresentem características descentralizadas por todo o território nacional, como, por exemplo, o Sistema Único de Saúde (SUS); a Política Nacional de Educação (PNE) ou, ainda, o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Esta característica, no entanto, tem exigido esforços e a utilização de mecanismos cada vez mais complexos na avaliação, fiscalização, monitoramento e controle dessas políticas.
Este crescente processo de descentralização e a sua consequente capilaridade têm exigido contato e a aproximação constantes da Controladoria-Geral da União-CGU, órgão central do Sistema de Controle Interno, com a realidade múltipla e complexa da sociedade brasileira, no cumprimento de sua missão constitucional. De fato, a CGU atua nas mais diversas áreas do território nacional, tendo a partir da implantação de programas operacionais de atuação, como o Programa de Fiscalização de Municípios por Sorteio Público-PFMPS e o Programa Olho Vivo-POV ou o Programa de Fortalecimento da Gestão Municipal-PFGM, por exemplo, levado a presença do Estado aos mais remotos municípios do País, contribuindo para a consolidação da institucionalização da CGU.
A institucionalização foi inicialmente definida por Selznick (1972) como um processo que ocorre numa organização ao longo do tempo, refletindo suas peculiaridades históricas e sendo construído pelas pessoas, grupos e interesses, em relacionamento com o ambiente. No final da década de 70, com a publicação de Meyer e Rowan (1977), este conceito evolui e os autores definem institucionalização como sendo o processo pelo qual processos sociais, obrigações ou circunstâncias assumem o status de norma no pensamento e nas ações sociais.
Conforme Scott (2013) institucionalização é o processo em que o significado é compartilhado, sendo que nas fases iniciais deste, a adoção da prática por organizações representa uma escolha de sua parte, que pode refletir suas necessidades ou interesses. Desta forma, com o prosseguimento do processo de institucionalização, pressões normativas e culturais atuam de modo que a adoção se torna menos uma escolha e mais um requisito. De fato, instituições existem e se auto-reforçam, interagindo e produzindo ineficiências e tensões, e não apenas complementaridades. Estas tensões institucionais podem ter efeitos econômicos adversos, ou mesmo, exercerem funções econômicas positivas.
Na área de Políticas Públicas os estudos apontam para as vantagens do planejamento e da institucionalização da avaliação (ELISBERTO, 2008; ROCHA, 2008;VIEIRA-DA-SILVA, 2007) subsidiando o processo decisório e contribuindo para a otimização na utilização de sistemas de informação, a consolidação de um processo de planejamento e de aplicação dos recursos públicos, bem como para a construção de padrões avaliativos das diferentes dimensões da área de avaliação.
Os estudos no campo da avaliação dos serviços públicos, em geral, têm demonstrado sua aplicabilidade prática tendo em vista que, à medida que são
implantados procedimentos e protocolos de avaliação, a prática tende a adquirir compatibilidade com estes, fato que também corrobora a importância da avaliação, especialmente em áreas sensíveis como a de educação e a da saúde.
Por fim, cabe lembrar que de acordo com Beloni et al (2001), a área da avaliação voltada para instituições e políticas públicas é caracterizada pela similaridade interna, do ponto de vista metodológico, residindo a diferença entre elas no objeto de avaliação. Com efeito, enquanto na avaliação institucional busca-se tratar uma instituição, de modo global e sistemático, analisando-se as políticas institucionais, os programas, projetos e a missão institucional; na avaliação de uma política pública, as instituições não são objeto da avaliação, sendo examinadas apenas as políticas, seus resultados e suas consequências.
Isto posto, o presente trabalho realiza uma combinação e interação a partir desta similaridade interna, transitando com ênfase no objeto da institucionalização da Controladoria-Geral da União, no período de 2002 a 2014, transitando ainda, de forma complementar pela consolidação e a institucionalização das atribuições constitucionais e funções da instituição, especialmente na atribuição de avaliação de programas.
Assim, o tema do presente estudo é a Institucionalização da CGU, no período de 2002 a 2014, transitando pela atribuição constitucional da avaliação de programas, a partir de uma análise do processo histórico e discursivo no contexto político, midiático e no ambiente institucional da Controladoria-Geral da União. Apresenta como questão de pesquisa: como se deu o processo discursivo de institucionalização da CGU e de suas atribuições constitucionais, especialmente a de avaliação de programas no período de 2002 a 2014?
Apresentam-se como objetivos:
a) Analisar os marcos normativos, históricos e discursivos do processo de institucionalização da CGU;
b) Identificar alguns dos processos de institucionalização ocorridos no âmbito da CGU, no período de 2002 a 2014, no que tange ao cumprimento de suas múltiplas atribuições e funções, enfatizando-se a avaliação de programas;
Parte-se do pressuposto que existe um processo de institucionalização CGU, bem como de suas atribuições e que a atribuição que será enfatizada no presente
trabalho, qual seja, a atribuição de avaliação de programas se encontra em estágio diferente de institucionalização em relação às outras atribuições constitucionais e funções da CGU.
O aporte teórico utilizado é o Neoinstitucionalismo, especialmente a corrente teórica denominada de Institucionalismo Discursivo
Este trabalho representa uma contribuição às análises de construção e institucionalização da CGU, principalmente no que se refere à atribuição de avaliação, fornecendo assim um aporte para a promoção da constante e necessária aproximação da práxis da administração pública com a relevância e a pertinência do conhecimento acadêmico.
Além desta introdução e das considerações finais essa dissertação se organiza em quatro capítulos. O primeiro introduz algumas considerações ontológicas e epistemológicas que norteiam o desafio enfrentado e discute a abordagem teórica do neoinstitucionalismo, especialmente uma das suas vertentes, o institucionalismo discursivo, como marco teórico referencial para análise do material coletado e a discussão dos processos de institucionalização. O segundo capítulo aborda o campo de políticas públicas, especialmente com relação à avaliação. O terceiro descreve os aspectos metodológicos. No quarto capítulo são apresentados e discutidos os resultados.
CAPÍTULO I
1.1 CONSIDERAÇÕES ONTOLÓGICAS E EPISTEMOLÓGICAS
Ontologia caracteriza-se por ser, nos termos aristotélicos, a ciência do ser enquanto ser, ou seja, é ela que dá a base para o conhecimento da realidade, é a partir dela que se estabelece a maneira como o mundo é percebido.
Para Hall (2003), em profícuo capítulo em que defende o alinhamento ontológico e metodológico, uma das características curiosas dos debates contemporâneos é que eles prestam mais atenção à metodologia do que a questões de ontologia. Para o autor, "Ontologia" refere-se ao caráter do mundo como realmente é, portanto, o autor usa o termo para se referir aos pressupostos fundamentais que os estudiosos fazem sobre a natureza do mundo social e político e especialmente sobre a natureza das relações causais dentro desse mundo. Conforme Hall (2003) se uma metodologia consiste em técnicas para fazer observações sobre relações causais, a ontologia consiste em premissas sobre as estruturas causais profundas do mundo, a partir das quais a análise começa e sem as quais teorias sobre o mundo social não fariam sentido. Em outras palavras, a ontologia está intrinsecamente relacionada à forma como lidamos com a realidade e como a imaginamos no mundo social em que vivemos. Sendo nosso objeto de análise as instituições, a questão ontológica se apresenta ao enfrentarmos questões acerca do que são as instituições? Como elas são criadas? Como se mantém estáveis? Como se alteram?
Conforme Grayling (1996) a epistemologia, também chamada teoria do conhecimento, é o ramo da filosofia interessado na investigação da natureza, fontes e validade do conhecimento. Entre as questões principais que ela tenta responder estão as seguintes. O que é o conhecimento? Como nós o alcançamos? Podemos conseguir meios para defendê-lo contra o desafio cético?
Para responder a estas questões verdadeiros esforços intelectuais e históricos-conceituais têm sido empreendidos nas mais diversas áreas, existindo até mesmo ramos específicos da Ciência a este respeito, tal como a Filosofia da Ciência. A epistemologia elevou-se, há muito, ao status de disciplina nos mais
diversos programas de Doutorado e Mestrado espalhados pelo mundo. Mas, ao enfrentarmos este desafio, é necessário demarcar pontos epistemológicos a fim de evitar voltar-se, renitente e de forma recalcitrante aos gregos e aos primórdios do conhecimento em nossa civilização.
A identificação da matriz epistemológica que determina a linha de investigação é um dos problemas a ser enfrentado quando tentamos produzir conhecimento, especialmente, a partir de pesquisa científica. O processo de produção de um saber teórico e prático necessita coerência, explicitação de sua estrutura; definição de seus pressupostos, bem como dos elementos que o constituem (relação sujeito/objeto; abordagem dos fenômenos; modelo de análise e delimitação do campo empírico; por exemplo).
De acordo com Grayling (1996), primordialmente na era moderna, a partir do século XVII em diante - como resultado do trabalho de Descartes (1596-1650) e Locke (1632-1704) em associação com a emergência da ciência moderna – foi que a epistemologia passou a ocupar um plano central na filosofia. Conforme o autor, a definição padrão, preliminarmente, é a de que o conhecimento é crença verdadeira justificada. Assim, cada uma das três partes da definição parece expressar uma condição necessária para o conhecimento, e a reivindicação é a de que, tomadas em conjunto, elas são suficientes. Esta é a definição clássica e que era aceita pelos epistemólogos até a publicação de artigo de Gettier (1963). Este artigo, de apenas três páginas, publicado há mais de 50 anos, provoca debates e apresenta teses até hoje, fato que apenas serve para ilustrar o terreno movediço em que adentramos.
Estes longos debates travados desde o século XVII, com o advento do dualismo e do método cartesiano de Descartes, tem como interesse central uma questão essencial, qual seja a de se podemos confiar nas rotas e nos caminhos que cada uma das escolas de pensamento indica que a ciência deve seguir? Ou o que é ainda mais complexo, como se constrói a realidade que pretendemos estudar? A centralidade do que conhecemos, encontra-se no objeto ou no sujeito?
O problema epistemológico da objetividade e da subjetividade, tão bem caracterizado a partir das obras (Tratado da Natureza Humana de Hume e a Crítica da Razão Pura de Kant, no século XVIII) persiste ainda hoje no meio acadêmico. Este problema vem dividindo os campos de saber e, principalmente, as formas de abordagens do saber por parte dos pesquisadores, em métodos quantitativos e
qualitativos, dando margem a acusações quanto ao reducionismo dos primeiros e ao interpretativismo dos segundos.
Grayling (1996) nos lembra que, paralelamente a esse debate, sobre como definir o conhecimento há outro sobre como o conhecimento é adquirido, sendo duas as principais escolas de pensamento sobre o que constitui o meio mais importante para conhecê-lo: a escola "racionalista", que defende que a razão é responsável por esse papel e a outra, a "empirista", que defende que a experiência, principalmente o uso dos sentidos, ajudados, quando necessário, por instrumentos, é que é responsável por tal papel. Conforme Grayling (1996), o paradigma de conhecimento para os racionalistas é a matemática e a lógica, nos quais verdades necessárias são obtidas por intuição e inferência racionais. Para os empiristas, o paradigma é a ciência natural, na qual observações e experimentos são cruciais para a investigação.
Em que pesem os argumentos de uma e de outra vertente, que serão trazidos à baila durante as discussões no presente trabalho, é fato que essa “disputa” intelectual tem permitido à ciência avançar, mesmo com (e, sobretudo, por) suas diferenças metodológicas.
Na análise das instituições, a questão epistemológica se apresenta no que podemos conhecer sobre as instituições e sobre o que as torna estáveis ou provoca mudança.
Carvalho et al. (2004) ressalta que a teoria institucional emerge, nas Ciências Sociais, ao final do século XIX, e que essa relativa antiguidade, longe de estabelecer uma evolução linear e cumulativa revela momentos de inflexão, mostra a dinâmica do campo e sugere a ocorrência de disputas pelo “monopólio da competência cientifica compreendida como capacidade de falar e de agir legitimamente”, nas palavras de Bourdieu (2003). Carvalho et al. (2004) lembra que uma breve revisão histórica da teoria mostra um percurso de rupturas, retomadas, tanto no quadro da teoria social como no quadro específico das instituições, conforme veremos ao tratarmos especificamente da evolução da teoria institucional.
1.2 A ABORDAGEM NEOINSTITUCIONAL
1.2.1 Teoria Institucional, do Velho ao Neoinstitucionalismo
A teoria institucional é uma abordagem teórica, com longa história percorrida especialmente a partir do século XX, não sendo uma abordagem unificada, apresentando diversas perspectivas, especialmente sendo utilizada no estudo de fenômenos sociais, econômicos e políticos. A Teoria Institucional vem sendo utilizada com sucesso em áreas como a Ciência Política, a Administração, a Economia e em diversas outras áreas e disciplinas.
Conforme Hall & Taylor (1996) e Peres (2008), dentre outros autores, o paradigma neoinstitucional é hegemônico na Ciência Política, sendo suas metodologias e premissas adotadas por diversos investigadores em artigos empíricos, teóricos e metodológicos publicados nos principais periódicos internacionais da área. Na área de Administração, o paradigma neoinstitucionalista também tem sido bastante utilizado, especialmente nos últimos 15 anos. Cabe ressaltar, no entanto, que a referência original do paradigma advém da Ciência Política, e é nesta área que atuam as principais lideranças teóricas internacionais.
Conforme Carvalho et al. (2004) a abordagem institucional na Ciência Política foi dominante entre pesquisadores da Europa e das Américas desde a última metade do século XIX até às primeiras décadas do século XX mantendo em seus primórdios, uma relação estreita com o direito constitucional e a filosofia moral. Para Carvalho et al. (2004) a ênfase empiricista das Ciências Sociais nos anos 30, favoreceu a emergência de uma abordagem essencialmente comportamentalista na Ciência Política e deste modo, as décadas 40 e 50 foram testemunhas da explosão do enfoque orientado para a análise do comportamento do indivíduo. Conforme a autora, tanto sob os adjetivos de velho ou de novo, o institucionalismo tem sido explorado em diferentes vertentes, destacando-se as vertentes política, econômica e a sociológica, que têm, cada uma, oferecido subsídios para o entendimento de fenômenos sociais em seus respectivos âmbitos do conhecimento.
Conforme Peres (2008) existiram dois fatores que concorreram para o advento do neoinstitucionalismo, quais sejam, a emergência, a partir dos anos de 1950, da análise econômica dos fenômenos políticos sob a ótica dos paradoxos das
decisões coletivas e a crise do behaviorismo a partir da segunda metade da década de 1960. O autor ressalta que a evolução da Teoria Institucional, envolveu dois processos sucessivos, sendo um deles de oposição e o outro de síntese. No primeiro uma oposição radical à abordagem comportamentalista que floresceu nos anos de 1920-1930 e se tornou hegemônica ao longo das décadas de 1940-1950-1960 e no segundo, a articulação sintética de elementos do próprio comportamentalismo com elementos do que se convencionou chamar de antigo institucionalismo. O autor ressalta, ainda, que a “revolução comportamentalista” trouxe várias contribuições à Ciência Política, dentre elas, uma grande preocupação com objetividade e com generalizações indutivas, elementos considerados essenciais à análise científica, fazendo com que vários analistas passassem a questionar a validade das premissas comportamentalistas, tanto da versão indutivista da Sociologia e da Antropologia, como da versão dedutivista da Economia (RIKER, 1958 apud PERES 2008).
Carvalho (2003) ressalta que a perspectiva institucional nas ciências sociais apesar do seu “relançamento” na metade dos anos 70 estabelece suas origens em algumas formulações teóricas das últimas décadas do século XIX em meio aos debates na Alemanha sobre o método científico, podendo identificar-se suas sementes conceituais em precursores institucionalistas, tais como os economistas Thorstein Veblen, John Commons e Westley Mitchel e em sociólogos como Emile Durkheim e Max Weber.
Conforme Scott (2013) estes primeiros economistas postulavam que os processos econômicos eram operados dentro de um quadro social moldado por um conjunto de forças culturais e históricas, mas cujo comportamento dos indivíduos era governado por hábitos e convenções. Já na ciência política, no final do século XIX e meados do século XX, a análise institucional centrou-se na lei constitucional e na filosofia moral, com ênfase nas instituições políticas formais, códigos legais e normas administrativas. Com relação à sociologia, de forma predominante, no século XX, foi enfatizado o papel dos sistemas simbólicos como produto de atividades conjuntas e na forma como o institucional interage com as identidades individuais.
Carvalho et al. (1999) nos lembra que a partir da década de 50, começam a ser acrescentados aos estudos empíricos realizados no campo das organizações sob o enfoque estrutural e comportamental as contribuições da perspectiva
institucional. A edição em 1966 da obra “A Construção Social da Realidade” de Berger & Luckman foi um ponto de inflexão nos estudos e no movimento teórico denominado NeoInstitucionalismo. Nesta obra os autores caracterizaram e conceituaram a realidade como uma construção baseada em interações sociais, que vão produzindo ações que adquirem estabilidade e que são reforçadas como válidas (BERGER & LUCKMAN, 2004; SCOTT & MEYER, 1991; HATCH, 1997).
Philip Selznick, discípulo de Robert Merton, com a publicação de seu original artigo (SELZNICK; 1972), após a publicação da obra de Berger & Luckman, introduziu as bases de um modelo institucional e de interpretação das organizações como uma expressão estrutural da ação racional e que, ao longo do tempo, são sujeitas às pressões do ambiente social e transformam-se em sistemas orgânicos. De acordo com Carvalho et al. (1999) esta evolução, que Selznick designa como “processo de institucionalização”, pode ser sintetizada num aspecto: os valores substituem os fatores técnicos na determinação das tarefas organizativas.
Para Carvalho et al. (2004) o velho institucionalismo de Veblen e Selznick tratava das bases institucionais locais, construídas por atores individuais e organizacionais na interação imediata com seu ambiente, sobre o qual detinham algum controle, pois as condições ambientais e os movimentos de adequação organizacionais são mediados pelas interpretações dos indivíduos (baseada em uma perspectiva calculadora) e das próprias organizações. Deste modo, surge no âmbito do neoinstitucionalismo, a noção de esquemas interpretativos que dá margem a maior ou menor adequação a um ou outro nível do ambiente organizacional. Ainda conforme a autora, a perspectiva neoinstitucional propõe, ao tratar da relação da organização com seu ambiente, uma adequação aos requisitos ambientais, pois estes são depositários de padrões de legitimidade.
Hall & Taylor (1996) em clássico e seminal artigo publicado originalmente em 1996, mas apresentado em uma primeira versão pelos autores em 1994, no congresso da American Political Science Association (APSA), destacam que pelo menos três métodos de análise diferentes, todos reivindicando o título de neoinstitucionalismo, apareceram de 1980 em diante, tendo designado essas três escolas de pensamento como institucionalismo histórico, institucionalismo da escolha racional e institucionalismo sociológico, destacando que esses diferentes métodos desenvolveram-se como reação contra as perspectivas behavioristas, que foram influentes nos anos 60 e 70.
No entanto, cabe ressaltar que estes movimentos institucionalistas nas 3áreas, da economia, da ciência política e da sociologia, não se desenvolveram exatamente na mesma época, tendo cada um seu tempo e características de desenvolvimento (DIMAGGIO; POWELL, 1991; HALL & TAYLOR, 2003; CARVALHO, 2003).
Para Hall & Taylor (1996), no desenvolvimento da análise seminal que procederam, duas questões deveriam ser fundamentais em toda análise institucional: (1) como construir a relação entre instituição e comportamento; (2) como explicar o processo pelo qual as instituições surgem ou se modificam. Partindo desta primeira questão, Peres (2008) demonstra que o desenvolvimento do paradigma neoinstitucional se deu como um movimento que surgiu a partir das críticas e da rejeição do paradigma até então dominante, o comportamentalismo, de uma parte e, de outra, a partir da incorporação, de certo modo crítica, da abordagem econômica à análise do problema político. Portanto, conforme o autor, a abordagem neoinstitucional tem como característica teórica central a síntese epistemológica e metodológica de parte do comportamentalismo com parte do antigo institucionalismo.
1.2.2 Organizações e Instituições
De acordo com Meyer e Rowan (1977) organizações são voltadas a incorporar práticas em procedimentos, preponderando conceitos racionalizados do trabalho organizacional e institucionalizados na sociedade. Conforme os autores estruturas formais não são somente elementos relacionais em uma organização, mas são profundamente engendrados no entendimento da realidade social. As posições políticas e procedimentos das organizações são exigências vindas, em grande parte da opinião pública, pelo conhecimento legitimado por meio do sistema educacional, do prestigio social, pelas leis e a prudência usadas nos tribunais.
Conforme Steinmo et al (1997) de um modo geral, os institucionalistas interessam-se por todo o tipo de instituições sociais e estatais que moldam a maneira pela qual os atores políticos definem seus interesses e estruturam as relações de poder com os outros grupos. Conforme Carvalho et al. (2004) considerando que são distintas tanto das amplas instituições sociais como do
comportamento individual, as organizações são percebidas como elos potenciais de conexão entre os indivíduos e o mundo social.
De acordo com Selznick (1972) a instituição é “o produto natural das pressões e necessidades sociais – um organismo adaptável e receptivo” e como tal, assume caráter específico e independente dos seus produtos ou serviços. O autor, ao ressaltar a diferença analítica, lembra que ao estudarmos instituições, devemos resgatar sua construção histórica e as influências do meio social, pois desta forma pode-se verificar situações em que organizações se tornaram instituições, ou dito de outro modo, assumiram caráter especial e competências singulares.
Para Hall e Taylor (2003) os teóricos do institucionalismo histórico definem instituição, como os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política, estendendo-se, portanto, das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até às convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas. Os autores ressaltam que em geral, esses teóricos têm a tendência a associar as instituições às organizações e às regras ou convenções editadas pelas organizações formais.
Conforme Hall & Taylor (1996) esses teóricos tendem a conceituar a relação entre as instituições e o comportamento individual em termos muito gerais, enfatizando assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao desenvolvimento das instituições, e em seguida, formando uma concepção do desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias, as situações críticas e as consequências imprevistas, combinando explicações da contribuição das instituições à determinação de situações políticas com uma avaliação da contribuição de outros tipos de fatores, como as ideias, aos mesmos processos.
Já em relação ao institucionalismo da escolha racional, os autores ressaltam que este surgiu no contexto do estudo de comportamentos no interior do Congresso dos Estados Unidos, tendo se inspirado na observação de um paradoxo significativo no Congresso Americano, qual seja o fato de que o caráter multidimensional das questões congressuais deveria gerar ciclos, no entanto, as decisões do Congresso apresentavam notável estabilidade.
A partir do final dos anos 70, estes teóricos da teoria da escolha racional começaram a se interrogar como essa anomalia poderia ser explicada tendo
buscado uma resposta pelo lado das instituições, ao desenvolverem um enfoque próprio no que tange à explicação da origem das instituições. Conforme Hall & Taylor (1996) em geral eles começam utilizando a dedução para chegar a uma classificação das funções desempenhadas por uma instituição, explicando em seguida a existência da instituição com referência ao valor assumido por essas funções aos olhos dos atores influenciados pela instituição. Deste modo, a corrente teórica pressupõe que os atores criam a instituição de modo a realizar esse valor, obtendo um ganho pela cooperação. Portanto, o processo de criação de instituições é geralmente centrado na noção de acordo voluntário entre os atores interessados, sendo que a forma de organização da empresa se explica a partir do modo como ela minimiza os custos de transação, de produção e de influência. Com relação à sobrevivência, os autores ressaltam que se a instituição está submetida a algum processo de seleção competitiva, a instituição sobrevive pelo fato de oferecer mais benefícios aos atores interessados do que as formas institucionais concorrentes.
De acordo com Peres (2008) na vertente sociológica, a concepção prevalecente é a de que as instituições moldariam as preferências dos atores, ou seja, o que está em questão em termos tanto teóricos como empíricos é o processo de formação das preferências. Em última instância, isso significa que o foco privilegiado da análise é o processo de socialização; no caso, de socialização política.
Conforme Fligstein (2007, p. 64):
As instituições são regras e significados compartilhados (implicando que as pessoas estão conscientes delas ou que elas podem ser conscientemente conhecidas) que definem as relações sociais, ajudam a definir quem ocupa qual posição nessas relações e orientam a interação, ao proporcionar aos atores quadros cognitivos ou conjuntos de significados para interpretar o comportamento dos outros.(...) As instituições podem, é claro, afetar as situações dos atores com ou sem seu consentimento ou compreensão.
Conforme Scott (2013) instituições são transmitidas por sistemas relacionais, rotinas e instrumentos que operam múltipla jurisdição e não somente por sistemas simbólicos. Conforme o autor, as instituições possuem um sentido de estabilidade, mas estão sujeitas a mudanças incrementais e descontínuas, sendo abordadas como comportamentos sociais repetitivos e impulsionados por sistemas de normas e cognições que dão significado às mudanças sociais reproduzidas na ordem social.
Schimidt (2008b, p. 4), em uma análise acerca do conceito de instituições a partir do ponto de vista dos institucionalistas históricos, discorre que:
O institucionalismo histórico centra-se nas instituições, entendidas como conjuntos de práticas regularizadas com qualidades de regra, que estruturam a ação econômica política e os resultados (ver Hall e Taylor, 2003; Thelen 1999; Hall e Thelen 2006). As instituições são conceitualizadas como estruturas externas aos atores econômicos políticos, restringindo-as através dos caminhos históricos que moldam suas ações. Tais atores não são agentes como tais, mas sim formalizados como atores corporativos como sindicatos, negócios, burocracia, políticos, e assim por diante. Ainda não há indivíduos por si só, e onde os atores corporativos são vistos como motivadoresestes são, na sua maioria, pressupostos racionais de escolha que eles agem de determinadas maneiras para maximizar seus interesses e que tais motivações conduzem suas interações. A abordagem macro-histórica predominante na maioria das contas tende a enfatizar estruturas e processos muito mais do que os eventos de que são construídos, e muito menos os indivíduos cujas ações e interesses estimularam esses eventos.
1.2.3 O Ambiente Organizacional
Uma das mais importantes contribuições da Teoria Institucional foi a ampliação do conceito de ambiente organizacional. Carvalho et al. (2004) ressaltam que é especialmente a noção ampliada de ambiente que dá sustentação aos argumentos neoinstitucionalistas. Conforme Carvalho et al. (2003) ao longo da evolução do estudo das organizações, o que se entende como ambiente sofreu profundas e importantes mudanças. Com efeito, nas proposições analíticas pioneiras acerca das organizações, os ambientes eram percebidos como meras categorias residuais sem nenhuma importância e influência sobre a própria organização, que era o único foco da investigação, tendo, posteriormente, o ambiente se transformado em tudo o que estava do outro lado da organização, ou que não formava parte dela.
DiMaggio e Powell (1991) ressaltam que o ambiente, no velho institucionalismo, estava limitado à base local, enquanto no novo institucionalismo o ambiente abandona a noção de territorialidade e volta-se para setores, áreas, indústria, campo. Conforme Scott (1992) a contribuição mais importante para o tema é a inclusão de elementos simbólicos na formação dos ambientes organizacionais, tendo a ênfase sido desviada das facetas técnicas para as facetas institucionais dos ambientes, evoluindo de um enfoque generalista para um enfoque simbólico. Carvalho et al. (2004) lembram que os valores são compartilhados nessas
dimensões e penetram as organizações, independentemente de avaliações morais ou racionais.
De acordo com Scott (1992), o ambiente técnico é definido como um domínio em que um produto ou serviço é trocado no mercado, sendo as organizações premiadas pelo controle eficiente e eficaz do processo de trabalho. Enquanto o ambiente institucional é caracterizado pela elaboração de normas e exigências as quais organizações devem se conformar a fim de obter apoio e legitimidade do ambiente.
Foi no clássico texto de Meyer e Rowan (1977) que os autores definiram a teoria institucional como recurso explicativo mais amplo na análise das organizações ao apontar que as estruturas formais têm capacidade tanto de gerar ações como propriedades simbólicas, desempenhando funções objetivas concretas, quanto sinalizando o que é a organização. Os autores destacam que as organizações não se estruturam somente para obter eficiência, mas também devido aos efeitos simbólicos, respondendo não somente a influências concretas do ambiente, mas também, a valores, crenças e mitos compartilhados.
Portanto, conforme Carvalho et al. (2004) na perspectiva institucional, o ambiente representa não apenas a fonte e o destino de recursos materiais (tecnologia, pessoas, finanças, matéria-prima), mas também fonte e destino de recursos simbólicos (reconhecimento social e legitimação), ou seja, além dos requisitos técnicos que capacitam as organizações à eficiência e à eficácia, o ambiente é constituído por elementos simbólicos e normativos, legitimadores de estruturas e práticas organizacionais.
1.2.4 Ambiente e Legitimidade das Organizações
Meyer e Rowan (1977) foram pioneiros ao atentar para o fato de como as organizações buscam legitimidade e apoio, incorporando estruturas e procedimentos correspondentes a modelos culturais amplamente aceitos.
Legitimidade é definida como uma percepção de que as ações de uma entidade são apropriadas dentro de um sistema de normas, valores e crenças socialmente construído (SUCHMAN, 1995).
DiMaggio e Powell (1991) estudaram a forma como as organizações adquirem legitimidade, adotando e mantendo práticas amplamente utilizadas e aceitas, entendendo a legitimidade como justificação e explicação destas práticas. Os estudos organizacionais baseados na Teoria Institucional costumam abordar a legitimidade de forma recorrente (MEYER & ROWAN, 1977; DIMAGGIO & POWELL, 1983; ZUCKER, 1987), tendo em vista que a legitimidade é uma condição das organizações percebida a partir de regras e leis, apoio normativo ou alinhamento cultural-cognitivo (SCOTT, 2013). Alguns autores acreditam que as organizações estão dispostas a buscar legitimidade em detrimento da performance (MEYER & ROWAN, 1977; TOLBERT; ZUCKER, 1983; DIMAGGIO & POWELL, 1991), sendo que outros entendem que legitimidade e desempenho não são excludentes (GRANOVETTER, 1985).
Para Meyer e Rowan (1992), as organizações tendem a utilizar linhas de ação já definidas e racionalizadas na sociedade, que lhes permitirá encontrar legitimidade para suas atividades e defender sua sobrevivência independentemente de sua eficiência e da demanda de seus produtos. Assim, confirma-se que, acima do mercado ou dos rígidos ditames tecnológicos, estariam as diversas orientações do contexto, as regras e os significados institucionalizados nas estruturas.
Conforme Carvalho et al. (2003) o mercado deixa de ser o motor da racionalização e da burocratização, assumindo o Estado dita função, por meio de seu poder regulador e das profissões através dos modus operandi legitimados, sendo a cultura elevada a uma posição determinante na formação da realidade organizacional, ou seja, não é o mercado nem o centralismo do estado que permitem a manutenção na sociedade das organizações mas os ‘mitos institucionalizados’ que criam e sustentam as diversas formas organizacionais.
Portanto, o que os institucionalistas sugerem, é que as estruturas que as organizações adotam não são determinadas pelas demandas do ambiente e suas exigências de efetividade e tecnologia mas, especialmente, pela legitimidade transmitida pelas normas coletivamente aceitas e pelos costumes da organização.
Para Meyer e Rowan (1977) as teorias predominantes concedem muita importância às questões relacionadas ao exercício da coordenação e do controle, deixando em um segundo plano, o conceito weberiano de legitimidade das estruturas formais racionalizadas. Conforme Scott (1987) estas estruturas formais não são apenas criaturas de suas redes relacionais na organização social. Para o
autor, nas sociedades modernas, os elementos da estrutura estão profundamente enraizados e refletem compreensões generalizadas de realidade social. Muitas das posições, políticas, programas e procedimentos das organizações modernas são aplicadas pela opinião pública, pelas opiniões de constituintes importantes, por conhecimento legitimado através de sistemas de educação, pelo prestígio social, pelas leis e pelas definições de negligência e prudência usada pelos tribunais, sendo estes elementos, manifestações de poderosas regras institucionais que funcionam como mitos racionalizados que são vinculativos para organizações específicas.
Portanto para a perspectiva institucional o conceito essencial é a legitimidade. Conforme Carvalho et al. (2003) a perspectiva institucional, ao reacender as relações das tradições sociológicas com a teoria organizacional, a partir da retomada de elementos esquecidos como legitimidade, revigora o poder explicativo da teoria organizacional.
De acordo com Carvalho et al. (2004) a mudança radical que constitui definir a teoria institucional como recurso explicativo mais amplo na análise das organizações é uma ideia expressa no trabalho de Meyer e Rowan (1977) ao apontar que as estruturas formais têm capacidade de gerar ações como propriedades simbólicas, desempenhando tanto funções objetivas concretas como sinalizando ao público externo e interno o que é a organização.
Sob a perspectiva institucional, o ambiente representa não apenas a fonte e o destino de recursos materiais (tecnologia, pessoas, finanças, matéria-prima), mas também fonte e destino de recursos simbólicos (reconhecimento social e legitimação). Para os autores a perspectiva neoinstitucional, no que tange à relação da organização com seu ambiente, propugna uma adequação aos requisitos ambientais, tendo em vista que são estes depositários de padrões de legitimidade, propiciando oportunidade de reconhecimento social e de incremento da rede de relacionamentos sociais, reduzindo riscos em períodos de incerteza, aumentando as possibilidades de sobrevivência das organizações, vez que extrapola o desempenho técnico ou da eficácia. Em outras palavras, para sobreviver e competir, as organizações devem alcançar legitimidade no ambiente, definido pelas características particulares que as tornam sensíveis aos mitos racionalizados num contexto determinado e que lhes é determinante.
Conforme Hall & Taylor (1996) os neoinstitucionalistas sociológicos distinguem-se pela sua maneira de tratar do problema da explicação do surgimento
e da modificação das práticas institucionais, diferenciando-se dos teóricos do institucionalismo da escolha racional que explicam o desenvolvimento de uma instituição referindo-se à eficácia com a qual ela serve às finalidades materiais daqueles que a aceitam. Em oposição a isso, os institucionalistas sociológicos sustentam que as organizações adotam com frequência uma nova prática institucional por razões que têm menos a ver com o aumento da sua eficiência do que com reforço que oferece a sua legitimidade social a à de seus adeptos. Em outros termos, as organizações adotam formas e práticas institucionais particulares porque elas têm um valor largamente reconhecido num ambiente cultural mais amplo. Para os autores, a questão fundamental, nessa ótica, é evidentemente a de saber o que confere “legitimidade” a certos arranjos institucionais antes do que a outros, ou seja, em última análise, essa questão conduz a uma reflexão sobre as fontes da autoridade cultural.
Cabe lembrar que de acordo com Carvalho et al. (2003) a opção entre as exigências da racionalidade técnica e a eficiência por um lado, e a desejada legitimidade institucional por outro, constituem uma fonte de conflito nas organizações. Em alguns momentos, a atividade organizacional baseada na necessária ação cerimonial e ritual que se realiza para sua legitimidade institucional vai contra as rígidas medidas de eficiência técnica. Esta situação pode provocar uma relação conflituosa entre a eficiência e a legitimidade.
1.2.5 Pilares Institucionais
Conforme Powell (2007) as contribuições de DiMaggio e Powell feitas em 1983 abordando os mecanismos que reforçavam a institucionalização, revelaram os mecanismos de coerção, normativo e de processos miméticos de reprodução. Fatores coercivos envolveriam pressões políticas e a força do Estado, fornecendo supervisão e controle regulatório; já os fatores normativos deram origem à influência poderosa das profissões e ao papel da educação; e por fim, as forças miméticas recorreriam a respostas habituais, aceitas para as circunstâncias de incerteza.
De acordo com Scott (2013) instituições são constituídas por três elementos analíticos, por ele denominados de pilares regulatórios, normativos e cognitivos.
Estes três pilares possuem diferentes bases de ordem e de conformidade, sendo todos importantes e atuando de forma conjunta, a partir de processos distintos.
Powell (2007) afirma que cada um dos pilares de Scott ofereceu uma lógica diferente de legitimidade, seja por ser legalmente sancionado, moralmente autorizado ou apoiado culturalmente. Ainda conforme o autor é fundamental distinguir se uma organização atua por conveniência de uma obrigação moral ou porque seus membros não podem conceber formas alternativas de atuação, sendo a tarefa analítica para análise institucional, determinar quais fatores são importantes em contextos particulares e à medida que os mecanismos funcionam para reforçar a ordem social prevalecente ou prejudicar-se mutuamente.
Com efeito, as organizações são compostas de diversos elementos institucionais, alguns são normativos, outros são emprestados de setores padrão e esses vários recursos podem estar em desacordo um com o outro, ser aninhados dentro de outro, ou ainda, aplicar-se diferentemente a membros diversos de um campo.
O fato das organizações serem constituídas pela combinação destes elementos institucionais permite que os teóricos do neoinstitucionalismo, em face da corrente teórica a qual se filiem, privilegiem uma ou outra categoria, como por exemplo, os elementos reguladores com relação aos teóricos da escolha racional (WILLIAMSON, 1975; NORTH, 1990) ou os elementos cultural-cognitivos (ZUCKER, 1977; DIMAGGIO; POWELL, 1991; SCOTT, 2013), com relação aos teóricos sociológicos.
1.2.6 O Institucionalismo Sociológico
Hall & Taylor (1996), no desenvolvimento da sua análise acerca dos três institucionalismos ressaltam que, paralelamente ao desenvolvimento da Ciência Política, um neoinstitucionalismo desenvolveu-se na Sociologia. Os autores lembram que o institucionalismo sociológico surgiu no quadro da teoria das organizações, sendo que esse movimento remonta ao fim dos anos 70, no momento em que certos sociólogos contestaram a distinção tradicional entre a esfera do mundo social, vista como o reflexo de uma racionalidade abstrata de fins e meios (de tipo burocrático) e as esferas influenciadas por um conjunto variado de práticas associadas à cultura.
Conforme os autores supracitados, os neoinstitucionalistas começaram a sustentar que muitas das formas e dos procedimentos institucionais utilizados pelas organizações modernas não eram adotadas simplesmente porque fossem as mais eficazes, tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica adotar a noção de uma “racionalidade” transcendente. Segundo eles, essas formas e procedimentos deveriam ser consideradas como práticas culturais, comparáveis aos mitos e às cerimônias elaborados por numerosas sociedades.
Conforme Scott (2013) na sociologia, durante o século XX, o papel dos sistemas simbólicos como produto de atividades conjuntas e na forma como o institucional interage com as identidades individuais, foi sendo enfatizado. Scott destaca a importância da influência de Durkheim com as suas contribuições iniciais sobre o caráter variável das bases da ordem social, bem como acerca do papel exercido pelos sistemas simbólicos, a autoridade moral, os sistemas de conhecimento e de crença, identificados como instituições sociais, resultantes da interação humana, elementos estes que estariam bastante próximos das proposições básicas do institucionalismo. Conforme Scott, Weber apesar de não ter utilizado o termo e o conceito de “instituição”, aprofundou-se, também na influência das normas culturais e na importância do caráter histórico das estruturas econômicas e sociais.
De acordo com Carvalho et al (2001) na área institucional, Selznick foi um dos precursores, uma vez que lançou as bases para um modelo institucional que interpreta as organizações como uma “expressão estrutural da ação racional”que ao longo do tempo são sujeitas às pressões do ambiente social e transformam-se em sistemas orgânicos (SELNICK, 1972).
Mas foram os estudos de Berger & Luckmann (2004), acerca da investigação da natureza e da origem da ordem social, em que defenderam que a ordem social está fundamentada na “construção social da realidade”, que lançaram as bases para o desenvolvimento da vertente sociológica da abordagem institucional. Este trabalho de Berger & Luckmann, abriu as portas para o surgimento do novo institucionalismo com trabalhos diversos com profunda relevância para a o neoinstitucionalismo, especialmente para a vertente sociológica (MEYER & ROWAN, 1977); Zucker (1977), Meyer & Scott (1983); Dimmaggio & Powell, 1983), todos, em princípio, a partir do conceito de instituição desenvolvido por Berger e Luckmann (2004).
Com efeito, esta nova orientação propôs que a estrutura organizacional refletia não apenas demandas técnicas e dependências de recursos, mas também que era moldada por forças institucionais, incluindo mitos racionais, conhecimento legitimado, a opinião pública e a lei, sendo a ideia central, a de que as organizações estão profundamente inseridas em ambientes sociais e políticos e as práticas e estruturas organizacionais são frequentemente reflexões ou respostas a regras, crenças e convenções incorporadas ao ambiente mais amplo (POWELL, 2007).
Os argumentos enfatizaram a importância dos sistemas simbólicos, dos scripts culturais e dos modelos para moldar os efeitos institucionais, mas eram um pouco vagos quanto aos mecanismos pelos quais a cultura e a história cimentaram a ordem social e restringiram escolhas organizacionais (POWELL, 2007).
Hall & Taylor (1996) destacam algumas características do institucionalismo sociológico que lhe conferem originalidade relativamente às outras variações do neoinstitucionalismo, a saber: os teóricos dessa escola tendem a definir as instituições de maneira muito mais global do que os pesquisadores em Ciência Política, incluindo não só as regras, procedimentos ou normas formais, mas também os sistemas de símbolos, os esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem “padrões de significação” que guiam a ação humana, rompendo a dicotomia conceitual que opõe “instituições” e “cultura”, levando-as à interpenetração.
Conforme Zucker (1977), essa abordagem tende a redefinir a “cultura” como sinônimo de “instituições”. Conforme Hall & Taylor (1996) na abordagem sociológica do neoinstitucionalismo, as instituições exercem influência sobre o comportamento, tanto em relação ao que se deve fazer, como o que se pode imaginar fazer num contexto dado, ou seja, as instituições influenciam não apenas os cálculos estratégicos dos indivíduos, como sustentam os teóricos da escola da escolha racional, mas também suas preferências mais fundamentais.
Conforme os autores, numerosos institucionalistas enfatizam a natureza altamente interativa das relações entre as instituições e a ação individual, na qual cada pólo constitui o outro. Quando agem conforme uma convenção social, os indivíduos se constituem simultaneamente como atores sociais, ou seja, empreendem ações dotadas de significado social e reforçam a convenção a que obedecem, sendo portanto, um corolário fundamental dessa visão das coisas, a ideia de que a ação está estreitamente ligada à interpretação.
DiMaggio e Powell (1991) ressaltam que a teoria neoinstitucional é caracterizada por quatro elementos principais: a) rejeição aos modelos de ator-racional; b) interesse em instituições como variáveis independentes; c) movimento em direção a explicações cognitivas e culturais; d) interesse em unidades de análise supra-individuais.
Por fim, conforme Hall & Taylor (1996) os neoinstitucionalistas sociológicos distinguem-se pela sua maneira de tratar o problema da explicação do surgimento e da modificação das práticas institucionais. Em oposição aos teóricos do institucionalismo da escolha racional que explicam o desenvolvimento de uma instituição, referindo-se à eficácia com a qual ela serve às finalidades materiais daqueles que a aceitam, os institucionalistas sociológicos sustentam que as organizações adotam, com freqüência, uma nova prática institucional por razões que têm menos a ver com o aumento da sua eficiência do que com reforço que oferece à sua legitimidade social a à de seus adeptos.
Hall & Taylor (1996) ressaltam que os teóricos do institucionalismo sociológico, não raro, estão em melhor posição para esclarecer as dimensões (comportamento/ intencionalidade/ instituições), tendo em vista que por um lado, suas teorias definem as vias pelas quais as instituições podem influenciar as preferências ou identidades subjacentes dos atores, que os institucionalistas da escolha racional têm que aceitar como dadas. Por outro lado, eles nos ensinam que mesmo um ator fortemente utilitário pode escolher estratégias em repertórios dotados de uma especificidade cultural, exprimindo aspectos do impacto das instituições que talvez sejam uma preliminar necessária à ação instrumental.
Conforme Carvalho et al. (1999), o enfoque preferencial do chamado novo institucionalismo – desenvolvido por Meyer, DiMaggio, Scott, Powell e Rowan – sublinha o papel dos processos cognitivos e os sistemas simbólicos cuja importância é confirmada por Scott e Christensen (1995 apud Carvalho et al., 1999, p. 9) ao sustentar que “o estímulo do ambiente deve ser cognitivamente processado pelos atores – interpretado pelos indivíduos empregando sistemas simbólicos socialmente construídos – antes de que possam reagir”.
Para Meyer e Rowan (1977), as organizações possuem tendência a utilizar linhas de ação, conhecidas e racionalizadas na sociedade que permitirá encontrar legitimidade para o exercício de suas atividades e a defesa da sua sobrevivência independente da eficiência ou da demanda de seus produtos, colocando acima do