Aspectos críticos do instituto da estabilidade do servidor público e o princípio da eficiência na administração pública

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Revista da AMDE – ANO: 2015 – VOL. 13

Aspectos críticos do instituto da estabilidade do

servidor público e o princípio da eficiência na

administração pública

Felipe Campos

Thais Campos Maria

1. INTRODUÇÃO

Os servidores públicos integrantes dos quadros efetivos da Administração Pública nomeados após concurso público de provas ou de provas e títulos, submetem-se

O servidor público torna-se estável após três anos de efetivo serviço, adquirindo a perda do cargo maior rigidez. Já a Emenda Constitucional 19/98 inovou com o princípio da eficiência; assim, propõe-se a relação entre a estabilidade e a eficiência analisando propõe-se a maior rigidez na perda do cargo compromete a prestação dos serviços públicos, vez que não há obrigação para a realização de periódicas avaliações de desempenho. A pesquisa é de natureza teórica, tendo como marco teórico os estudos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, et al na obra Servidores Públicos na Constituição de 1988, 2 ed., da editora Atlas.

Palavras-chave: Servidor público; Estabilidade; Emenda Constitucional 19/98; Princípio da Eficiência; Flexibilização.

Resumo

The public servant becomes stable after three years of effective service, acquiring a higher rigidity load loss. Constitutional Amendment 19/98 has innovated with the principle of efficiency; thus, the relationship between stability and efficiency is proposed by analyzing whether the greater rigidity in job loss compromises the provision of public services, since there is no obligation for periodic performance evaluations. The research is of theoretical nature, having as theoretical framework the studies of Maria Sylvia Zanella Di Pietro, et al in the work Public Servants in the 1988 Constitution, 2 ed., Of the Atlas publishing house.

Keywords: Public server; Stability; Constitutional Amendment 19/98; Principle of Efficiency; Flexibilization.

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ao regime jurídico estatutário sujeitando a um conjunto de regras e princípios que dispõem sobre os cargos, carreiras, remunerações, atribuições, deveres, entre outros temas que são assegurados aos ocupantes de cargo de provimento efetivo.

Neste contexto, o presente trabalho tem por finalidade analisar se o instituto da estabilidade do servidor público, sob o âmbito do princípio da eficiência, tem contribuído para a boa prestação de servidos na administração pública.

Para a concretização da pesquisa foram realizadas pesquisas na doutrina e jurisprudência a fim de oferecer uma abordagem crítica sobre os conceitos, fundamentos e requisitos do instituto jurídico da estabilidade, além de uma breve análise da reforma administrativa instituída pela Emenda Constitucional 19/98 aliada ao princípio da eficiência, apontando seus reflexos sobre o servidor público.

Destacam-se as principais alterações trazidas pela referida emenda, sobretudo os seus reflexos no instituto da estabilidade do servidor público, bem como os alcances que tomou o princípio da eficiência após sua introdução na Constituição Federal de 1988, pela EC 19/98.

Assim, serão abordados os conceitos e definições da estabilidade, do estágio probatório e da efetividade. Busca-se demonstrar, ainda, a importância da avaliação de desempenho não só como um dever da Administração Pública mas também um direito do servidor público para a garantia da estabilidade, como preenchimento dos requisitos previstos na Lei nº 8.112/90, Lei do Estatuto do Servidor Público Federal.

Critérios como assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade, dispostos em lei, são requisitos que possuem proximidade com o instituto da estabilidade do servidor público, devendo ser executados pelo servidor público zelando, assim, pelo bom funcionamento da Administração.

São observadas também a omissão legislativa e a necessidade de implementação - por lei complementar federal - da avaliação periódica de desempenho, como instituto apto à avaliação constante e até da perda do cargo do servidor estável.

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Aspectos como a burocracia, ausência de planos de carreiras com progressões em longo prazo entre outros pontos são observados como óbices a constante motivação do servidor, comprometendo a impessoalidade e a eficaz prestação dos serviços públicos. A transparência e o fortalecimento das ouvidorias e corregedorias também são pontos observados como fundamentais para a busca da prestação de serviços públicos com eficiência.

A pesquisa acadêmica é de natureza teórica, adotando como seu marco teórico os estudos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Fabrício Motta e Luciano Ferras na obra Servidores Públicos na Constituição de 1988, 2 ed., publicado pela editora Atlas.

2. ASPECTOS GERAIS DOS SERVIDORES PÚBLICOS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988

2.1 Cargos, empregos e função pública.

Por cargo público entende-se a unidade administrativa caracterizada por um conjunto de atribuições e responsabilidades dispostas na estrutura e organização administrativa.

Dentre as suas características está o respeito ao princípio da legalidade, vez que são criados previamente por lei e devem conter denominação própria.

Pelo cargo público receberá o servidor a remuneração respectiva , paga pelos cofres públicos, podendo ser de provimento amplo, como os cargos em comissão, ou efetivo quando ocupados após a aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos.

Dentre as hipóteses de extinção do vínculo jurídico do servidor efetivo com a administração, tem-se a exoneração podendo se dar por ato do próprio servidor ou de ofício quando, por exemplo, após a posse, o servidor não entra em exercício no prazo legal estabelecido e a demissão, após regular processo administrativo.

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Consolidação das Leis Trabalhistas. Algumas características atendem aos cargos e empregos públicos como a exigência de concurso público, como é o caso dos empregados das sociedades de economia mista, a saber – exemplificativamente - o Banco do Brasil, e das empresas públicas como, por exemplo, Caíxa Econômica Federal, muito embora não adquiram a estabilidade, típica dos cargos de provimento efetivo.

A função pública consiste em atribuições preenchidas por determinada pessoa e que pode ser desempenhada ainda que não seja preenchido cargo ou emprego público, como é o caso – por exemplo - das funções temporárias dos colaboradores do IBGE, quando das atividades de recenseamento. Nestes casos, comumente, a função será exercida por pessoas submetidas a processos simplificados de contratação temporária.

2.2. O Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos

Pode-se dizer que o servidor público é a pessoa física que presta serviços à Administração Pública e seus entes (direta e indireta) com vínculo jurídico profissional e remuneração paga pelos cofres públicos (erário), dividindo-se em servidores estatutários, empregados públicos e servidores temporários (HACK, 2010).

Em relação ao Regime Jurídico Único, é este o responsável por definir os direitos, deveres, vantagens, garantias, penalidades e todo o conjunto de princípios e regras que regem os servidores públicos e a Administração Pública Direta e Indireta.

Visa o Regime Jurídico Único, portanto, institucionalizar a relação jurídica, ora estatutária, objetivando trazer previsibilidade, racionalidade, impedir favorecimentos e garantir maior isonomia no desenvolvimento da atividade pública.

Acontece que esse regime jurídico era de atenção obrigatória para os servidores públicos efetivos da administração pública direta e suas autarquias e fundações públicas e foi assim até a EC nº 19/98 quando houve a flexibilização do regime jurídico único. Com isso, após a EC nº19/98, os entes da administração pública passaram a gozar de autonomia para a definição do regime jurídico aplicável aos seus servidores, podendo

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adotar o regime estatutário/legal ou contratual/celetista.

Ocorre que essa flexibilização trazida pela EC nº19/98 (estatutário e contratual) durou até o julgamento da ADIn 2.135/DF, pelo Supremo Tribunal Federal, quando suspendeu-se a vigência das modificações operadas no artigo 39 da CR/88 pela EC 19/98, retornando o texto constitucional à sua redação original. Portanto, na atualidade, encontra-se o servidor público da Administração Direta e Indireta (autarquias e fundações públicas) submetido ao Regime Jurídico Único.

Ainda podem-se destacar as previsões constitucionais aplicáveis aos servidores, como o princípio da isonomia, previsto no artigo 5º da CR/88 (direitos e deveres individuais e coletivos) e a sua irrestrita obediência aos princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, conforme expressamente expõe o artigo 37 da referida CR/88.

No plano infraconstitucional, a Lei 8112/90 é responsável por regular a matéria aplicável aos servidores públicos federais, sendo certo que estados, municípios e Distrito Federal possuem autonomia para regular a matéria aplicável aos seus servidores.

2.3 Fundamentos da estabilidade do servidor público

O instituto da estabilidade foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro com o advento da Constituição de 1934 , assegurando aos funcionários públicos o direito e permanência no cargo a partir do cumprimento de certas condições definidas no texto de lei .

A estabilidade do servidor público foi mantida em todas as Cartas subsequentes, obtendo apenas algumas alterações quanto a sua obtenção e, atualmente, está prevista no artigo 41 da Constituição da República que assim estabelece: “São estáveis após 3 (três) anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público” (BRASIL, 1988).

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Estabilidade é o direito outorgado ao servidor estatutário, nomeado em virtude de concurso público, de permanecer no serviço público após três anos de efetivo exercício, como passou a determinar a EC nº 19/98, que alterou o artigo 41 da CF, pelo qual anteriormente era exigido o prazo de apenas dois anos. (CARVALHO FILHO, 2011 p.609).

Hely Lopes Meirelles, ao abordar o instituto da estabilidade, define o instituto em comento como uma “garantia constitucional de permanência no serviço público outorgada ao servidor que, nomeado para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso público, tenha transportado o estágio probatório de três anos”. (MEIRELLES, 2006, p. 443)

Reinaldo Moreira Bruno, contudo, amplia a definição de estabilidade tratando-a em dois pltratando-anos, qutratando-ais sejtratando-am, tratando-a esttratando-abilidtratando-ade regultratando-ar ou extrtratando-aordináritratando-a , vejtratando-a:

regular, ordinária – ocorre quando o ingresso no serviço público dá-se em cargo de provimento efetivo, mediante concurso público, a avaliação durante o estágio probatório, a qual ao final ensejará o reconhecimento do direito à estabilidade no serviço público ao servidor; e

extraordinária ou anômala – tem-se dado mediante a inserção de dispositivos constitucionais, de natureza transitória, reconhecendo que agentes públicos em exercício na data da promulgação da Carta, preenchendo requisitos, têm direito à estabilidade. (BRUNO, 2011, p. 729).

Um ponto importante a ser destacado é que a estabilidade ocorre no serviço público. Quer isso dizer que a estabilidade não se aplica (ou guarda relação) com o cargo. Assim, nomeado para o cargo efetivo e superado com sucesso o estágio probatório de três anos, terá o servidor público a garantia de não ser exonerado desde que, obviamente, não incorra nas hipóteses de perda do cargo.

Importante destacar que a estabilidade, explicada acima, não se confunde com a efetividade que é uma característica do provimento do cargo. Nesse sentido, pode-se dizer que os cargos podem ser providos de modo efetivo, por concurso público, ou em comissão, casos em que a relação com a administração pública é precária e a demissão se dá a qualquer momento desmotivadamente (são livres a nomeação e a exoneração).

Exemplificando o que foi dito acima, se o servidor já adquiriu estabilidade no serviço ocupando determinado cargo, não precisará de novo estágio probatório no caso

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de permanecer em sua carreira, cujos patamares são alcançados normalmente pelo sistema de promoções; entretanto, se vier a habilitar-se a cargo de natureza e carreiras diversas, terá que se submeter a novo estágio probatório para a aquisição da estabilidade (CARVALHO FILHO, 2011).

2.4 Aspectos críticos acerca do instituto da estabilidade no serviço público

Esta garantia constitucional de estabilidade do servidor público é alvo críticas no sentido de que o direito de permanência no cargo pode contribuir para a ineficiência e morosidade do serviço público.

Por outro lado, a estabilidade do servidor público pode ser tida como uma conquista democrática, com o objetivo de proteger o ocupante do cargo, garantindo-lhe a execução de suas atividades sem pressões ou influências políticas, por exemplo.

Pode-se dizer que dentre as mais variadas ocupações no serviço público há a fiscalização, auditorias, pareceres, propositura de procedimentos judiciais, execuções de tributos, entre tantas outras que dependem da sua autonomia. A estabilidade caminha exatamente nesse sentido, na medida em que garante ao servidor a sua permanência no serviço público. Do contrário, poderia o servidor ser influenciado ou sofrer ameaças de demissão por executar com eficiência o seu múnus. Nesse sentido, a estabilidade se apresenta como garantia do servidor público e da própria isenção do serviço público.

A estabilidade, assim, guarda estrita relação com o interesse público para que a prestação do serviço público seja imparcial, moral e eficiente.

3. A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/88 E OS REQUISITOS DA ESTABILIDADE DOS SERVIDORES PUBLICOS

3.1. As principais inovações da EC nº19/98

A reforma administrativa promovida pela EC nº19/98 pode ser vista, notadamente, no artigo 41 da CF/88, veja:

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Art. 41 – São estáveis após 3 (três) anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:

I – em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

(...)

§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade (BRASIL, 1998).

Com isso, a estabilidade passou a ser adquirida após três anos de efetivo exercício, observando o legislador a regra de transição para aqueles que estavam no curso do estágio no momento de promulgação da Emenda Constitucional.

Outro ponto importante do artigo 41 da CR/88 foi afastar os empregados públicos da garantia da estabilidade ao deixar claro que somente os servidores nomeados para os cargos de provimento efetivo gozam desta estabilidade. Nesse sentido, veja:

Estabilidade. Sociedade de economia mista. O art. 41 da Lex Legum alberga a estabilidade do servidor nomeado em virtude de concurso público, após dois anos de efetivo exercício, mas restringe aquela garantia tão somente àqueles, cuja natureza do vínculo com o órgão público seja estatutário e não celetista. A opção pelo regime do FGTS implica renúncia à estabilidade, porque os dois regimes não coexistem. De qualquer forma, os empregados das empresas públicas e os de sociedades de economia mista não são alcançados pela estabilidade, podendo ser dispensados a qualquer momento, sem necessidade de motivação do ato de dispensa, porque aquelas empregadoras sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, até mesmo no que diz respeito aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, nos termos do art. 173 da CF. (TRT 3ª R., RO 15663/00, 4ª T., Rel. Paulo Chaves Corrêa Filho, DJMG 07.04.2001, p. 12).

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motivação no momento da sua dispensa, sendo vedada a dispensa imotivada uma vez que a contração sempre se dará, nesses casos, por concurso público. Pensar de modo diverso possibilitaria às sociedades de economia mista e empresas públicas a contração de um empregado público por concurso público e, logo após a conclusão do ato, a dispensa, o que favoreceria possíveis fraudes na convocação dos candidatos aprovados.

O STF apreciou a matéria e no julgamento do RE 589998 decidiu que é obrigatória a motivação para a dispensa de empregados públicos de empresas estatais da União, estados, D.F e Municípios, com repercussão geral reconhecida aplicando-se a todos os demais casos semelhantes.

3.2. O estágio probatório e a avaliação de desempenho

A Constituição de 1988 em seu artigo 41 previa, originalmente, o estágio probatório nos seguintes termos: “São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em virtude de concurso público” (BRASIL, 1988). Com o advento da EC 19/88, o dispositivo legal passou a ser redigido da seguinte forma: “São estáveis após 3 (três) anos de efetivo exercício os servidores nomeados para o cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público” (BRASIL, 1998).

Percebe-se com a EC nº19/98 o aumento temporal do período do estágio probatório, passando de 02 (dois) para 03 (três) anos, além da necessidade de avaliação do servidor em estágio probatório.

Neste sentido é possível dizer que para os servidores admitidos a partir de 05/06/1998, o prazo do estágio probatório passou para três anos; por sua vez, os servidores que adquiriram a estabilidade até 03/06/1998 não foram atingidos por esta modificação.

Houve também previsão sobre a transição desse instituto. Quanto aos servidores cujo período do estágio probatório foi atingido em seu curso pela promulgação da emenda mencionada, o próprio legislador, através do artigo 28 da EC nº19/98, proveu a solução, veja:

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Art. 28 – É assegurado o prazo de dois anos de efetivo exercício para a aquisição da estabilidade aos atuais servidores em estágio probatório, sem prejuízo da avaliação a que se refere o paragrafo 4º do artigo 41 da Constituição Federal (BRASIL, 1998).

Assim, o prazo de três anos só passou a incidir sobre os servidores que ingressaram no serviço público após 05/06/1998, data em que a Emenda foi promulgada no Diário Oficial.

Além do prazo acima mencionado, a EC n º 19/98 também estabeleceu que para a aquisição de estabilidade é necessária a submissão do servidor público à avaliação especial de desempenho a ser realizada por comissão.

Além do aumento temporal do período do estágio probatório, destaca-se também a necessidade de avaliação do servidor em estágio probatório, por comissão instituída para essa finalidade.

Visam o estágio probatório e a avaliação de desempenho perceber no servidor público - recém-aprovado em concurso público - se este preenche os requisitos necessários para o desempenho do cargo público, tais como adequação, disciplina, assiduidade entre outros. Após essa abordagem, é necessário conceituar estágio probatório para uma melhor compreensão do assunto. José dos Santos Carvalho Filho define estágio probatório como sendo “o período dentro do qual o servidor é aferido quanto aos requisitos necessários para o desempenho do cargo, relativos ao interesse no serviço, adequação, disciplina, assiduidade e outros do mesmo gênero”. (CARVALHO Filho, 2011, p. 612).

Atenta-se, portanto, que o decurso do prazo de três anos do efetivo exercício do cargo encerra apenas o estágio probatório, não implicando na aquisição automática da estabilidade, que tem como pressuposto, ainda, a realização da avaliação especial de desempenho.

Ao final, satisfeitos os requisitos mencionados pela Constituição da República, o servidor público adquire sua estabilidade.

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Todavia, é importante registrar que pode a Administração Pública se omitir e não realizar a avaliação do servidor ainda em estágio probatório. Neste sentido José dos Santos Carvalho Filho ensina que:

Caso a Administração não institua a comissão ou esta retarde sua decisão para após o prazo de três anos, deverá considera-se que o servidor, cumprindo o prazo, terá adquirido a estabilidade, mesmo sem a avaliação da comissão. É que a norma de avaliação funcional por comissão especial foi criada em favor da Administração, de modo que, se esta não concretiza a faculdade constitucional, deve entender-se que tacitamente avaliou o servidor de forma positiva. O que não se pode é prejudicar o servidor, que já cumpriu integralmente o período de estágio, pela inércia ou ineficiência dos órgãos administrativos. (CARVALHO FILHO, 2011, p. 253).

Com estas considerações, passa o presente estudo a analisar a vitaliciedade no serviço público.

3.3. Estabilidade e vitaliciedade

Vê-se que a regra geral da estabilidade é típica dos servidores públicos aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos. No plano federal, a Lei 8112/90 é responsável por tratar das regras aplicáveis a esses servidores, sendo certo que estados, municípios e D.F podem dispor sobre as regras de seus servidores, à luz da Constituição de 1988.

Ocorre que certas carreiras foram contempladas com a vitaliciedade, como o Poder Judiciário que dispõe de autonomia orgânica, administrativa e financeira, tendo a vitaliciedade, estabilidade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios como garantias funcionais da magistratura a fim de contribuir para a independência e imparcialidade dos juízes.

No mesmo sentido está o Ministério Público que também proporciona aos seus membros a garantia da vitaliciedade e os Ministros dos Tribunais de Contas.

Na vitaliciedade, há a garantia de permanência em escala diversa da estabilidade, posto que o titular do cargo vitalício adquire tal garantia após dois anos de exercício e somente o perderá nos casos de sentença judicial transitada em julgado ou

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nos casos de aposentadoria compulsória, em razão da idade.

3.4. Das hipóteses de extinção do vínculo jurídico do servidor público com a Administração Pública

Quanto às hipóteses de extinção do vínculo jurídico com a Administração Pública, pode-se dizer que elas ocorrerão em razão de sentença judicial transitada em julgado, por processo administrativo disciplinar (assegurados o contraditório e a ampla defesa), mediante procedimento de avaliação por comissão especialmente preparada, para os casos de estágio probatório e por procedimento de avaliação periódica de desempenho (ainda carente de regulamentação por Lei Complementar).

Além disso, destaca-se também a previsão constitucional do artigo 169, §4º, com redação dada pela EC nº19/98, caso em que o vínculo do servidor estável poderá ser extinto para assegurar o cumprimento do limite de despesa com pessoal ativo e inativo.

Odete Medauar bem esclarece que “a perda do cargo de servidor estável é a última providência a ser adotada, se não forem suficientes as demais providências indicadas no art. 169, §3º, da CF”. (MEDAUAR, 2011, p. 330).

4. UMA BREVE ABORDAGEM DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

Antes do estudo a respeito do princípio da eficiência, cumpre vinculá-lo à Emenda Constitucional nº 19/98 para que, no momento oportuno, seja ele alinhado ao instituto da estabilidade.

A já citada Emenda Constitucional nº 19/98 incluiu no rol dos princípios constitucionais norteadores da administração pública o princípio da eficiência. Deste modo, a redação do artigo 37 da Constituição Federal passou a prever, veja:

Art. 37, CF – A administração pública direita e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência[...]. (grifo nosso). (BRASIL, 1988).

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Neste sentido, José dos Santos Carvalho Filho observa:

É tanta a necessidade de que a Administração atue com eficiência, curvando-se aos modernos processos tecnológicos e de otimização de suas funções, que a Emenda Constitucional nº 19/98 incluiu no art. 37 da CF o princípio da eficiência entre os postulados principiológicos que devem guiar os objetivos administrativos. (CARVALHO FILHO, 2011, p. 310).

Ainda José dos Santos Carvalho Filho ensina que:

Deve o Estado prestar seus serviços com a maior eficiência possível. Conexo com o princípio da continuidade, a eficiência reclama que o Poder Público se atualize com os novos processos tecnológicos, de modo que a execução seja mais proveitosa com menor dispêndio. (CARVALHO FILHO, 2011, p. 310).

Portanto, estudar o seu alcance, definir o seu conceito, determinando sua aplicação e manifestação é de grande valia para a Administração Pública, uma vez que este princípio obriga o seu aperfeiçoamento constante, a busca por melhorias e desenvolvimento nos modelos de gestão, a melhor prestação de serviços públicos no menor prazo, economia e gasto consciente dos recursos públicos, entre outros pontos.

A eficiência impõe que não só a prestação do serviço público, mas também que este seja prestado da melhor maneira possível, com o menor custo e no menor tempo. A administração deve funcionar satisfatoriamente sem que, para isso, seja muito custosa ou muito demorada. (HACK, 2010).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro fala na eficiência em dois aspectos, estando a primeira explicação do conceito associada a questão da estabilidade do servidor público:

[...] pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. (DI PIETRO, 2014, p.84).

Ao definir o conceito da eficiência em sua obra, Odete Medauar explica que:

Agora a eficiência é principio que norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo liga-se à ideia de ação, para produzir resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o

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princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, salvo raras exceções. (MEDAUAR, 2011, p.152).

Percebe-se que o princípio da eficiência, no âmbito da reforma e das atividades administrativas, se preocupa em exigir da administração pública uma atuação eficaz, imparcial, neutra, sempre em busca da qualidade e do menor custo e tempo possível, visando o bem comum e os interesses da coletividade em geral.

Neste caminho, resta verificar os reflexos deste princípio no contexto da estabilidade dos servidores públicos, o que será feito no tópico seguinte.

5. A ESTABILIDADE E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

5.1 Pontos de encontro entre a estabilidade e a eficiência

A Emenda Constitucional nº 19/98, ao inserir o princípio da eficiência no rol dos princípios constitucionais que regem a administração pública, acabou por buscar a eficiência funcional dos servidores públicos estáveis, uma vez que inseriu como uma das causas de perda do cargo a reprovação em avaliação periódica de desempenho, conforme dispõe o artigo 41,§ 1º inciso III, da Constituição Federal: “Art. 41, § 1º- O servidor público estável só perderá o cargo: [...] III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa”.

A reforma constitucional impôs responsabilidades aos servidores públicos, admitindo que fossem estabelecidos critérios para aferir a capacidade e produtividade, criando ainda a hipótese de desligamento sem caráter sancionador.

Frisa-se que Hely Lopes Meirelles ensina que não se deve confundir efetividade com estabilidade. “Aquela é uma característica da nomeação e está é um atributo pessoal do ocupante do cargo, adquirido após a satisfação de certas condições de seu exercício. A efetividade é um pressuposto necessário da estabilidade.”.

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(MEIRELLES, 2006, p. 444).

Neste sentido, também esclarece Reinaldo Moreira Bruno ao abordar o assunto:

A doutrina publicista é uniforme ao diferencias os institutos da estabilidade e da efetividade, estabelecendo clara dissociação entre eles, impondo como requisito básico da efetividade a necessária aquisição de estabilidade pelo servidor, o que se dá após a aprovação em concurso público e avaliação periódica durante o período de três anos, desde que o ingresso tenha de dado em cargo declarado de provimento efetivo. (BRUNO, 2011, p.730).

A efetividade, portanto, corresponde a um atributo relativo ao cargo e com previsão legal, necessária a aquisição de estabilidade pelo servidor.

Com a Emenda 19 ficou instituído a obrigatoriedade de avaliação de desempenho, sendo não só um dever da Administração como também um direito do servidor, que visa, de uma maneira geral, verificar a atuação do mesmo no exercício de suas funções e assim garantir-lhe a estabilidade.

Assim, é entendimento observado na jurisprudência que a avaliação de desempenho “é condição para a aprovação do servidor no estágio probatório, assim como para a consequente aquisição de estabilidade. Inteligência do art. 41, §4º, da Constituição da República e do art. 28 da Lei Municipal 9.319/2007”.

Nesse sentido, veja:

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA - CANDIDATA APROVADA EM CONCURSO PÚBLICO - ESTÁGIO PROBATÓRIO - AVALIAÇÃO DA CANDIDATA NÃO REALIZADA NO TRIÊNIO LEGAL - ATO OMISSIVO - OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO - MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO "IN SPECIE". - Aprovada em concurso público de provas ou de provas e títulos ao cargo de Oficial de Justiça tem a Administração Pública o prazo de 03 (três) anos para avaliar a candidata a fim de opinar pela sua estabilidade. - Findo o triênio sem que haja pronunciamento da Administração sobre a aprovação ou não acerca da estabilidade funcional da servidora no cargo para o qual se concursou, configura tal omissão flagrante ofensa a direito líquido e certo da referida servidora capaz de ser obviado pela via peregrina do Mandado de Segurança. - A omissão da Administração Pública "in casu", a par de configurar ato ilegal e abusivo caracteriza desacato maior ao princípio da eficiência administrativa preconizada pelo art. 37 "caput" da CRFB. TJMG - Mandado de Segurança 1.0000.12.076875-9/000, Relator(a): Des.(a) Belizário de Lacerda , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 12/02/2014, publicação da

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súmula em 21/02/2014.

Cumpre mencionar que esta avaliação de estágio periódica de desempenho se destina a todos os servidores públicos, englobando também os membros pertencentes às carreiras do Estado, excetuando, no entanto, os membros do Poder Judiciário, Tribunais de Conta, Ministério Público, agentes políticos e demais autoridades que possuem independência no exercício de suas funções.

Para alguns doutrinadores, a reforma legislativa pecou ao tentar melhorar o serviço público por meio da inserção na Constituição Federal de dispositivos legais já previstos em lei, mesmo que por legislação infraconstitucional, uma vez que tais normas já não eram cumpridas. E mesmo com a Emenda 19 houve omissão legislativa quanto à regulamentação dos critérios e procedimentos para a avaliação periódica de desempenho.

Porém, sob outra ótica, é possível perceber que o legislador brasileiro procurou, com estes dispositivos legais acerca do instituto da estabilidade, garantir do servidor público estável uma atuação eficiente no cargo e na função em que atua, de modo a zelar pelo princípio da eficiência, pelo bom funcionamento da administração pública e pelo interesse público como um todo. E, nesse sentido, preservar a sua permanência de forma estável nos quadros da atividade administrativa.

5.2. Pontos de atrito entre a estabilidade e a eficiência

A estabilidade também pode apresentar pontos negativos já que a ausência de planos de carreiras fundados na meritocracia e extensos (podendo privilegiar toda a carreira do servidor) prejudicam a motivação do servidor, que deve ser constante.

Outro ponto que pode prejudicar o desempenho dos servidores públicos é a ausência de modernização na prestação dos serviços, ainda prevalecendo velhos modelos burocráticos pautados pela centralização e prejuízo à impessoalidade.

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A falta de maior transparência da gestão pública, a ausência de instrumentos de participação nas decisões administrativas e políticas, a necessidade de ouvidorias e corregedorias mais efetivas também contribuem para a manutenção de serviços públicos lentos e que muitas das vezes não atendem o real anseio do cidadão.

Todo este contexto, somado a ausência de avaliações periódicas de produtividade, têm comprometido a eficiência na prestação do serviço e a estabilidade do servidor.

A avaliação de desempenho ocorre, notadamente, no período de estágio probatório do servidor e para a sua progressão funcional, porém entende-se que deveria tal procedimento de avaliação ser rotineiro como, por exemplo, a cada 03 (três) anos com regras objetivas sobre os critérios de avaliação (desempenho, produtividade, qualidade no serviço, autodesenvolvimento e assiduidade), criando a hipótese da demissão para aquele servidor que não atender os modelos avaliativos.

Nesse sentido, veja:

Ementa: "APELAÇÃO CÍVEL - SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL - ESTÁGIO PROBATÓRIO - AVALIAÇÃO PERIÓDICA DE DESEMPENHO - FATOS REAIS QUE REVELAM A INAPTIDÃO PARA O EXERCÍCIO DO CARGO - CONCLUSÃO NEGATIVA QUANTO À PERMANÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO - PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA -OPORTUNIDADE DE DEFESA - DECISÃO MOTIVADA -EXONERAÇÃO. "Por meio da apreciação da performance do servidor no exercício de suas funções, a Administração Público, fundada em critério de conveniência, pode exonerar aquele que não preencher os requisitos decorrentes do princípio constitucional da eficiência (art. 37 , CRFB ), ou seja, que não desempenhe de modo satisfatório a função para a qual foi aprovado em concurso público."No acompanhamento periódico de desempenho do servidor, deve o Poder Público tecer parâmetros para avaliação da conveniência, ou não, de sua manutenção no serviço público, tais como, assiduidade, pontualidade, disciplina, produtividade, responsabilidade, eficiência e capacidade de iniciativa. "In hypothesis, o servidor exonerado teve oportunizada sua defesa e dela fez uso, surgindo à Administração Municipal, em face da avaliação negativa decorrente do acompanhamento durante seu estágio probatório, o dever-poder de exonerá-lo, mediante decisão administrativa motivada por fatos reais que revelaram a inaptidão do servidor. ESTÁGIO EXPERIMENTAL - INAPTIDÃO COMPROVADA DO SERVIDOR - LEGITIMIDADE DA EXONERAÇÃO. A aptidão diz respeito ao exercício das funções que são postas à responsabilidade do servidor em estágio probatório, sendo legítima sua exoneração em virtude de critérios objetivos adotados pela Administração, notadamente quando oportunizada, em tempo e forma próprios, a defesa em

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obediência ao princípio do contraditório. “A não observância dos requisitos exigidos para o bom desempenho funcional não conduz à ilegalidade da exoneração.” (ACV n., rel. Des. Volnei Carlin). TJ-SC - Apelação Civel AC 327128 SC 2004.032712-8 (TJ-SC). Data de publicação: 17/03/2005.

O Senado iniciou a discussão da matéria que tramita e pode ser consultada pelo PLS 116/2017 , visando regulamentar o artigo 41, §1º, III da CR/88 dispondo sobre a perda do cargo público por insuficiência de desempenho. Ainda nova, a matéria encontra-se em tramitação nas comissões.

No plano estadual, a Lei Complementar 1270 de 2015 do estado de São Paulo, responsável por regulamentar a Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (Lei Orgânica), previu em seus artigos 17, inciso V, artigo 27, inciso V e artigo 135, IV, “d” a aplicação da sanção de demissão do Procurador por ineficiência do serviço, mediante avaliação periódica.

Todavia, os dispositivos acima referidos foram objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 5437 , distribuído para a Relatoria do Min. Dias Toffoli, proposta pela ANAPE – Associação Nacional dos Procuradores do Estado, entendendo a requerente que a hipótese de perda do cargo por insuficiência de desempenho somente poderá ser adotada no Brasil após a sua regulamentação por Lei Complementar Federal prevista no artigo 41, §1º, inciso III da CR/88. Além disso, alega-se que o artigo 132 da CR/88 veda a perda de cargo aos Procuradores do Estado, exceto no período do estágio probatório .

Com isso percebe-se que há imperiosa necessidade de regulamentação da matéria sobre a perda do cargo por insuficiência de desempenho, pelo devido processo de avaliação de desempenho, por lei complementar federal, para que a estabilidade possa se tornar um instituto apto a promover maior efetividade na prestação dos serviços públicos.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante de todo o exposto, conclui-se que a reforma administrativa refletiu diretamente nos servidores públicos, visto que para adquirir a estabilidade algumas

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exigências deverão ser cumpridas, tais como o período de 3 (três) anos de atividade e sua consequente aprovação em processo de avaliação de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.

Noutro giro, foi tratada também a introdução do princípio da eficiência pela Emenda 19 no rol dos princípios constitucionais que regem a administração pública, realçando, assim, os deveres de atenção, zelo, presteza e dedicação que os servidores públicos devem se ater na prestação de serviços de qualidade ao cidadão.

Frisou-se a obrigação da avaliação de desempenho para a concretização da estabilidade do servidor público, comportando em um direito deste e um dever da Administração Pública que deverá verificar critérios como assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade, conforme previsão legal.

Todavia, foi observado que até o momento uma das condições para a perda do cargo não foi regulamentada, qual seja, a avaliação periódica de desempenho que deverá ser tratada por lei complementar federal. Com essa omissão legislativa, tem-se observado que a estabilidade pode não cumprir a sua função, notadamente quanto a atuação impessoal, livre de pressões políticas, e a própria autonomia do servidor no desempenho de sua atividade, vez que aspectos como a burocracia e a falta de planos de carreiras que atinjam a carreira pública em longo prazo ainda são elementos de desestímulo para o aprimoramento técnico e motivação.

Viu-se que a Lei Orgânica da Procuradoria do Estado de São Paulo tratou da matéria, prevendo expressamente a perda do cargo nos casos em que o servidor não atinja índices satisfatórios de produção em sua carreira, porém, seus dispositivos foram questionados e ainda encontram-se pendentes de julgamento pelo S.T.F.

Certo é que só a avaliação por comissão ao final do estágio probatório, para a garantia da estabilidade, ainda é pouco para que a Administração Pública chegue ao nível de proporcionar aos usuários do serviço público uma prestação eficiente.

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evitando que a rotina, o desânimo e a falta de atualização o levem para o desempenho de atividades meramente rotineiras, longe de um serviço público eficaz como deve ser.

Neste contexto, deve a Administração Pública buscar constantemente através de seus mecanismos de gestão a maior eficiência na prestação dos serviços públicos, aliada a estabilidade do servidor público. Entretanto, essa estabilidade deve ser flexibilizada com regras objetivas de avaliações periódicas a fim de que as metas administrativas e a qualidade do serviço público sejam alcançadas.

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