ESCOLA DE CIÊNCIAS E TECNOLOGIA
Departamento de EngenhariaO Planeamento da Rede Escolar à Escala
Intermunicipal: O Caso da NUT III Minho-Lima
Orientador Científico
Luís Ramos
Luís Filipe da Rosa Vieira
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À UNIVERSIDADE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO PARA A OBTENÇÃO DE GRAU DE MESTRE EM ENGENHARIA CIVIL
2
Agradecimentos
Quando se termina um projecto desta natureza e se faz uma retrospectiva surge a consciência de que tal não seria possível executar com sucesso sem o apoio de muitas pessoas.
Urge portanto agradecer:
Ao meu orientador, Prof. Doutor Luís Ramos pelo importante e preponderante apoio na orientação e construção do trabalho apresentado.
Ao Eng. Ricardo Bento, co-orientador, pela ajuda, incentivo e disponibilidade sempre manifestada.
À minha família, em especial aos meus pais e à minha irmã, que nunca se ausentaram no apoio e no incentivo.
Aos meus amigos que sempre me apoiaram e me deram força para continuar. Aos meus colegas e a todos os que me ajudaram, e que não poderei descriminar exaustivamente aqui, o meu muito obrigado.
3
Resumo
A problemática do reordenamento escolar tem assumido uma enorme visibilidade no sistema educativo português e os debates sobre a qualidade do sistema educativo, em geral, e das escolas, em particular, têm agitado os diversos actores, nos últimos anos. O Decreto-Lei nº7/2003 de 15 de Janeiro, que regulamenta o processo de reordenamento da rede educativa nacional foi importante para definir o processo de elaboração, aprovação e os efeitos do instrumento “Carta Educativa”. Esta é o principal instrumento de apoio à decisão por parte de quem tem a responsabilidade de gerir os destinos da educação e formação num determinado território.
Neste contexto realizamos um estudo comparativo e descritivo da proposta de reordenamento dos 2º e 3º ciclos, presente nas cartas educativas da região do Minho-Lima, com a nova proposta apresentada neste estudo, para a mesma região, mas tendo em conta a acessibilidade.
O estudo realizado teve como principal objectivo avaliar a vantagem de um processo de reordenamento à escala intermunicipal. Através de pesquisa bibliográfica foi possível fazer-se uma caracterização dos processos de reordenamento efectuados em diferentes países e dos conceitos subjacentes ao tema. Utilizou-se um Sistema de Informação Geográfica (SIG), que permitiu criar um modelo, através do qual se caracterizou a região e se apresentou os territórios educativos, previstos nas cartas educativas e os resultantes deste trabalho tendo-se quantificado uma serie de parâmetros, importantes para a comparação de ambas as propostas. No final concluiu-se que uma proposta intermunicipal, que tenha em conta a acessibilidade, permite diminuir, na generalidade dos casos, a distância a que as populações se encontram da escola, optimizando os recursos existentes e melhorando o serviço prestado.
Palavras-chave – cartas educativas; redes e equipamentos colectivos; SIG;
4
Abstract
The issue of school reordering has taken a enormous visibility in the Portuguese education system and the discussions on the quality of education, in general, and schools, in particular, have agitated the various actors in recent years. The Decree-Law No. 7/2003 of 15 January, regulating the process of restructuring the national education network was important to define the process of elaboration, approval and effects of the instrument "Education Letter". This is the main instrument to support the decision by the person who has the responsibility to manage the destinations of education and formation in a determinate territory.
In this context we conducted a comparative study and description of the proposed reordering of the 2nd and 3rd cycles, present in educational letters in the region of Minho-Lima, with a new proposal presented in this study, for the same region, but has into account accessibility.
The study had as principal objective to evaluate the benefit of a process of reordering to scale intermunicipal. Through literature search was possible to make a characterization of the processes of reordering made in different countries and the concepts underlying theme. We used a Geographic Information System (GIS), in order to establish a model, through which characterized the region and presented the educational territories, contained in educational letters and the resulting this work and is quantified a series of parameters, important for comparison of both proposals. In the end it was concluded that a proposed intermunicipal, has into account accessibility, allows lower, in most cases, the distance that people are in school, optimizing existing resources and improving the service.
Keywords - educational letters; networks and community facilities; SIG; accessibility,
5
Índice
1.Introdução ... 9
1.1. Enquadramento conjuntural do tema ... 9
1.2. Objectivos ... 10
1.3. Metodologia geral ... 10
1.4. Estrutura da dissertação ... 11
2. O Reordenamento do Parque Escolar ... 12
2.1. Abordagem do problema pela comunicação social ... 12
2.2. O reordenamento da rede escolar na Europa ... 15
2.2.1. Espanha... 16 2.2.2. França ... 18 2.2.3. Inglaterra ... 21 2.2.4. Suíça ... 23 2.2.5. Suécia ... 24 2.2.6. Portugal ... 26
2.3. Carta Educativa – Conceito ... 34
2.3.1. Critérios de planeamento ... 35
2.4. A Questão da Acessibilidade ... 36
3. O SIG como Ferramenta de Apoio ao Planeamento de Redes de Equipamentos Educativos ... 40
3.1. Funcionalidades básicas ... 41
3.1.1. Apresentação da Informação ... 41
3.1.2. Generalização cartográfica ... 42
3.1.3. Medições espaciais sobre objectos ... 42
3.1.4. Inquéritos à base de dados... 42
3.1.5. Operações de análise espacial ... 43
3.1.6. Distâncias entre objectos ... 43
3.1.7. Sobreposição topológica ... 44
3.1.8. Análise de redes... 45
3.2. SIG do Minho-Lima ... 47
6
4.1. Cartas Educativas, Apresentação ... 52
4.1.1. A Procura de partida ... 52
4.1.2. A Oferta de partida ... 59
4.2. Objectivos e estratégias ... 62
4.3. Propostas de reordenamento ... 67
5. Uma Proposta de Reordenamento da Rede Educativa de Âmbito Intermunicipal ... 70
5.1. Territórios Educativos propostos nas Cartas Educativas ... 70
5.2. Territórios Educativos da Nova proposta ... 73
5.3. Comparação de resultados ... 76
6. Conclusões e recomendações ... 96
Referências bibliográficas ... 99
7
Índice de quadros
Quadro 1 – Informação de base ... 47
Quadro 2 – Layers do SIG Minho-Lima ... 49
Quadro 3 - Distribuição dos Equipamentos Escolares, dos 2º e 3º ciclos, por Tipologias (Ano de elaboração das diferentes cartas educativas) ... 61
Quadro 4 – Objectivos e estratégias da região do Minho-Lima ... 63
Quadro 5 - Distribuição dos Equipamentos Escolares propostos, por Tipologia ... 67
Quadro 6 – Capacidade dos estabelecimentos de ensino, na nova proposta ... 81
Quadro 7 – Capacidade dos estabelecimentos de ensino, na nova proposta (final) ... 85
Quadro 8 – Distância Agregada por Concelho ... 93
Quadro 9 - Critérios de planeamento: Escola Básica dos 2º e 3º Ciclos (EB 2,3) ... 103
Quadro 10 - Critérios de planeamento: Escola Básica Integrada (EBI) ... 104
Quadro 11 - Critérios de planeamento: Escola Básica Integrada com Jardim de Infância (EB1,2,3,JI) ... 105
Índice de figuras
Figura 1 – Artigo: Pais irredutíveis na luta pela escola ... 13Figura 2 – Artigo: Santiago do Cacem Presidente do município quer ver alterada decisão de encerrar escolas ... 14
Figura 3 – Artigo: Fenprof contra encerramento de escolas ... 15
Figura 4 – Classificação das relações espaciais ... 43
Figura 5 – Sobreposição do tipo polígono-sobre-polígono, ponto-sobre-polígono e linha-sobre-polígono. ... 44
Figura 6 – Exemplos de redes ... 45
Figura 7 – Vista do SIG desenvolvido para o Minho-Lima ... 48
Figura 8 – Vista do SIG desenvolvido para o Minho-Lima com o Layer proposta dos 2º e 3º ciclos, e respectiva tabela de atributos... 49
Figura 9 – Enquadramento da Região do Minho-Lima ... 51
8
Figura 11 – População 0 – 4 anos (2001) ... 54
Figura 12 – População 5 – 9 anos (2001) ... 56
Figura 13 – População 10 – 14 anos (2001) ... 57
Figura 14 – População 15 – 19 anos (2001) ... 57
Figura 15 – Oferta de Partida (Ano de elaboração das diferentes cartas educativas)... 60
Figura 16 – Oferta de Partida dos 2º e 3º Ciclos (Ano de elaboração das diferentes cartas educativas) ... 61
Figura 17 – Oferta Proposta ... 68
Figura 18 – Oferta Actual (2006/07) ... 69
Figura 19 – Territórios Educativos propostos nas cartas ... 71
Figura 20 – Distâncias freguesia-escola da proposta das cartas educativas ... 72
Figura 21 – Territórios Educativos da nova proposta ... 74
Figura 22 – Distâncias freguesia-escola da nova proposta ... 75
Figura 23 – As diferenças entre ambas as propostas ... 77
Figura 24 – As alocações em ambas as propostas... 79
Figura 25 – Capacidade dos estabelecimentos de ensino, na nova proposta ... 82
Figura 26 – Terreno na envolvente da Escola Básica dos 2º e 3º Ciclos com Ensino Secundário de Barroselas ... 83
Figura 27 – Capacidade dos estabelecimentos de ensino, na nova proposta (final) ... 86
Figura 28 – Distâncias freguesia-escola (maiores ganhos) ... 91
9
1.Introdução
1.1. Enquadramento conjuntural do tema
Na actualidade assiste-se a um contexto de mudanças profundas naquilo que é a escola e do seu papel na comunidade, com a construção de centros escolares, dotados com as novas tecnologias e ferramentas pedagógicas, preparados para os desafios futuros. Mas será que esta é a melhor solução, não estaremos a piorar a realidade escolar ao concentrar os nossos alunos todos no mesmo local? Segundo dados do Ministério da Educação1, no ano lectivo de 1997/98 tínhamos 14127 estabelecimentos de ensino, tendo esse número diminuído para 10071, em 2006/07.
Ao olharmos para a rede escolar criada nas últimas décadas, verificamos que a mesma já não se adapta à realidade para a qual foi criada, na qual existem escolas do 1º Ciclo do Ensino Básico que estão “estacionadas no tempo”2, assim como as dos restantes graus de ensino. À maioria das escolas não foi possível acompanhar os mais elementares avanços tecnológicos e do conhecimento - são as escolas do quadro preto, do giz, dos manuais escolares. Para acabarmos com estas escolas é necessária uma optimização de recursos, conseguida com o reordenamento da rede, que contemple a realização de obras nos estabelecimentos de ensino degradados e inadaptados aos fins a que se destinam, incluindo o encerramento daquelas que já não desempenham as suas funções em pleno e pela construção de novos estabelecimentos de raiz.
Neste contexto, surge a Carta Educativa, que é um instrumento de planeamento e de ordenamento do sistema educativo, no qual se definem quais os recursos educativos que deverão ser localizados no território.
1 Gabinete de Estatística e Planeamento da Educação (GEPE). (Novembro 2008). Educação em Números
– Portugal 2008. ME. Lisboa
2 FENPROF, (2003). O desenvolvimento do país exige uma Nova Escola do Ensino Básico; Disponível em:
10 Admite-se que o presente reordenamento visa garantir a equidade entre todos os alunos, no que diz respeito aos tempos de acesso, distâncias, acessibilidade, actividades, meios informáticos, ofertas formativas, entre outros. Porém o reordenamento da rede escolar deve contribuir para a resolução das questões de desigualdade social. Devendo enfrentar problemas de abandono e de insucesso escolar em áreas geográficas consideradas problemáticas, dada a convergência de populações socialmente excluídas, evitando o isolamento e promovendo o sucesso educativo da população escolar.
1.2. Objectivos
A presente Dissertação visa avaliar as vantagens de um processo de reordenamento, dos 2º e 3º ciclos, à escala intermunicipal, verificando até que ponto é possível optimizar a rede de escolas desse grau de ensino, sem alterar o número de estabelecimentos.
É utilizado um Sistema de Informação Geográfica (SIG) construído para o efeito, para a realização de uma nova proposta e posterior comparação com a proposta constante nas cartas educativas da região. Do mesmo modo, é efectuada uma análise de redes.
1.3. Metodologia geral
De modo a cumprir os objectivos foi adoptada a seguinte metodologia:
• Contextualização teórica – Efectuada através de uma revisão bibliográfica, para apoio à definição da estratégia a definir num contexto de reordenamento do parque escolar. Neste âmbito foram também analisados estudos de caso idênticos em vários países.
• Recolha e pré-tratamento dos dados – Recolha da informação e dados necessários para a elaboração do estudo, sua análise e validação.
11 • Sistema de Informação Geográfica – implementação do SIG tendo em conta o modelo concebido, carregamento da base de dados geográfica. Realização das análises espaciais tendo em vista a concretização do objectivo.
• Análise dos resultados e propostas finais.
1.4. Estrutura da dissertação
A presente dissertação encontra-se dividida em 6 capítulos
Inicia-se com esta introdução em que é apresentado um enquadramento da temática, os objectivos, metodologia geral adoptada e a estrutura da dissertação.
No segundo capítulo são apresentados os conceitos relacionados com o reordenamento do parque escolar e referidas as suas tendências mais recentes. Neste capítulo procura-se dar uma sequência lógica à pesquisa desenvolvida, começando por dar conhecer a visão dos vários intervenientes no processo de reordenamento, de seguida enuncia-se os estudos já realizados, a definição da carta educativa, dos seus critérios de planeamento e da questão da acessibilidade.
No terceiro capítulo é feita a definição do Sistema de Informação Geográfica (SIG), das suas funcionalidades básicas, referindo-se ainda aspectos da implementação do SIG construído para suporte das análises efectuadas.
No quarto capítulo é apresentada a região, e as suas características, assim como as das cartas educativas, no que diz respeito à procura e oferta de partida. São ainda apresentados os objectivos e estratégias, seguidos das propostas de reordenamento.
No quinto capítulo é apresentado o estudo de caso desta dissertação. São descritos os territórios educativos propostos nas cartas educativas, para o 2º e 3º ciclo, e o resultante da nova proposta, comparando-os entre si, indicando quais as vantagens e desvantagens de ambos, tendo em conta os critérios de reordenamento.
No sexto e último capítulo são apresentadas as conclusões tendo em conta o contexto teórico, e o estudo de caso considerados.
12
2. O Reordenamento do Parque Escolar
Neste capítulo será apresentada a revisão bibliográfica de forma a contextualizar o histórico do planeamento da rede escolar, começando-se por demonstrar a visão dos vários intervenientes no processo de reordenamento e a forma de como o problema foi abordado noutros países e como deverá ser tratado em Portugal. Em seguida apresenta-se o conceito de carta educativa e os critérios de planeamento, desenvolvendo-se no final o tema da acessibilidade.
2.1. Abordagem do problema pela comunicação social
Dando notícia de reacções ao encerramento de escolas, os meios de comunicação social descrevem sensações de melancolia, fatalismo ou de revolta, apresentando as reacções, de resistência, de pais, de professores e de autarcas e, sobretudo dão nota do impasse e da dificuldade em encontrar soluções que satisfaçam as partes envolvidas e directamente afectadas.
Os meios de comunicação social têm demonstrado as perplexidades e as contradições profundas que persistem entre níveis de administração, entre as pressões externas e as resistências das populações, entre aspirações e penúria presente, tal como têm divulgado iniciativas de apoio às escolas isoladas.
Sem qualquer pretensão de constituir amostra significativa, seleccionou-se três artigos, que evidenciam a posição das partes envolvidas no reordenamento escolar.
No primeiro artigo, aqui citado, é visível a posição que a maioria dos pais toma em relação ao reordenamento da rede escolar, fazendo de tudo para que a escola se mantenha na sua aldeia, pois em muitos dos casos é a única instituição que resta. Em sua defesa argumentam que a escola tem boas condições, superiores à da escola que irá receber os alunos deslocados.
13
Figura 1 – Artigo: Pais irredutíveis na luta pela escola
Fonte: Fernandes, M. (2007, 24 Setembro). País Irredutíveis na luta pela Escola. Acedido Novembro 23, 2008.
Correio da Manhã. Disponível em:
http://www.correiomanha.pt/noticia.aspx?contentid=00259138-3333-3333-3333-000000259138&channelid=00000010-0000-0000-0000-000000000010
No artigo que se segue está presente a posição de alguns autarcas que juntamente com os pais e professores, se opõem ao encerramento das escolas, argumentando que não são escolas isoladas e que estas se encontram numa rede de escolas rurais, com internet e refeições. Também é referido que o processo de decisão não foi alvo de qualquer tentativa de negociação com a autarquia.
14
Figura 2 – Artigo: Santiago do Cacem Presidente do município quer ver alterada decisão de encerrar escolas
Fonte: Lusa. (2007, 21 Junho). Santiago do Cacem Presidente do município quer ver alterada decisão de encerrar escolas. Acedido Novembro 23, 2008. Jornal de Noticias. Disponível em:
http://jn.sapo.pt/paginainicial/interior.aspx?content_id=679972
No último artigo é reforçada a posição dos professores que também são contra o encerramento das escolas. Este encerramento é visto como um abandono das zonas rurais, sem que tenham sido resolvidos os problemas e as dificuldades de encerramentos anteriores, argumentando no final as grandes perturbações causadas pelo reordenamento das escolas, na vida das famílias e nas condições de aprendizagem.
15
Figura 3 – Artigo: Fenprof contra encerramento de escolas
Fonte: Fenprof contra encerramento de escolas. (2006, 22 Dezembro). Acedido Novembro 23, 2008.
Jornal de Noticias. Disponível em: http://jn.sapo.pt/paginainicial/interior.aspx?content_id=585282
Como vimos são vários os argumentos apresentados pelos diferentes intervenientes no processo de reordenamento da rede escolar, sem que se chegue a um consenso entre eles, para uma solução que vá de encontro aos seus interesses. Será pertinente encontrar soluções racionais, com critérios pré-definidos e fundamentados, para que assim se chegue a um consenso final entre os vários intervenientes. De seguida apresentam-se os critérios e soluções que já foram adoptadas em diferentes países europeus e as recomendações para o caso português.
2.2. O reordenamento da rede escolar na Europa
Como veremos de seguida a problemática do reordenamento da rede escolar não é única na realidade portuguesa. Na generalidade dos países europeus, após décadas de investimento na dispersão da rede escolar pelo espaço habitado, visando a implantação dos serviços escolares nos lugares onde as pessoas viviam, as administrações de educação enfrentaram dificuldades de gestão dessa rede face à
16 quebra demográfica, à concentração urbana do povoamento e ao abandono progressivo das zonas rurais como local de habitação permanente, ou seja, os mesmos tipos de problemas que se enfrentam em Portugal.
O problema do reordenamento tem-se posto mais ao nível do 1º ciclo do ensino básico, onde na generalidade a rede é dispersa. Contudo há problemas que são comuns aos dos 2º e 3º ciclos, nomeadamente as distâncias casa-escola, entre outros que se enunciarão nos pontos seguintes.
Do conjunto de países analisados reconhecem-se características comuns nas situações e nas tendências sociais, demográficas, culturais ou de ocupação do território, de cuja observação se poderá retirar elementos úteis para a interpretação da situação portuguesa. Assim, serão apresentados de seguida, os elementos referentes a cinco países europeus (Espanha, França, Inglaterra, Suíça e Suécia). Por último apresentaremos a situação vivida em Portugal.
2.2.1. Espanha
A partir da década de 70, surgiu em Espanha a Ley General de Educación como resposta à necessidade de descentralização do sistema educativo e do cumprimento da igualdade de oportunidades. Esta tentativa de resolução fez com que muitas escolas unitárias desaparecessem e que se concentrassem as crianças em escolas de maiores dimensões com deslocações diárias entre a residência e a nova escola ou deslocação semanal para a residência de origem depois de se ter estado toda a semana, em regime de internato, numa “escuela hogar”. Contudo os transportes e o serviço de cantina eram gratuitos (Oliveira, 2005).
A política de concentração escolar sustentava-se em razões de eficiência e de crença na ideia de que a divisão de alunos por turmas de um único ano de escolaridade era a ideal para o funcionamento do sistema. Contudo os resultados ficaram muito aquém das expectativas, com o insucesso escolar a não diminuir. Por sua vez os custos globais não baixaram e em muitos dos casos as condições materiais não melhoraram quando comparadas com as escolas que existiam antes (Azevedo, 1996, p. 56).
Na década de 80 experimentaram-se novas soluções para as escolas em meio rural, tendo-se promovido um programa de educação compensatória para essas zonas,
17 verificando-se a reabertura de escolas e criação de novas em locais onde antes não existiam. No entanto estas medidas revelaram-se ineficazes, pois não conseguiram a igualdade de oportunidades para as crianças das diferentes regiões. Ao longo desta década desenvolveram-se os Colégios Rurais Agrupados (CRA), que funcionavam como um conjunto de escolas, apesar de estas se situarem em diferentes localidades, mas que têm órgãos de gestão comuns e um projecto educativo conjunto. Porém continuavam a ser tratados, do ponto de vista institucional, como se de uma escola concentrada num só edifício se tratasse (Oliveira, pág. 96).
Nos anos 90 surge a Ley Orgânica General del Sistema Educativo (LOGSE) que mantém a invisibilidade da escola em meio rural e não salvaguarda devidamente a igualdade de oportunidades das escolas inseridas nesses meios. Mais tarde é aprovada a nova Ley Orgánica Calidad de la Enseñanza (LOCE), que apresenta uma inclinação para a mercadorização da educação e em que as escolas pequenas surgem “quase como uma organização residual sem importância” (Oliveira, pág. 97).
Da avaliação dos diversos modelos organizativos “concluiu-se que todos eles revelaram aspectos positivos quando a sua concretização partiu de uma competente análise prévia das condições específicas da área em causa” (Azevedo, 1996, p. 60), sem esquecer a participação dos agentes e a importância dos processos, das quais resultam soluções diversificadas. As particularidades das situações e o respeito pela participação dos pais, dos profissionais e das autoridades locais não se combinam com soluções de tipo único.
18
Síntese do caso:
Problema:
- Descentralização do sistema educativo - Igualdade de oportunidades
Argumentos a favor do encerramento:
- Eficiência
- Ideal para o funcionamento do sistema através da divisão dos alunos por turmas de um único ano de escolaridade
- Mercadorização da Educação
- Melhores condições de trabalho para os professores
- Promoção da Igualdade de oportunidades
Argumentos contra o encerramento:
- Grandes distâncias casa-escola - Insucesso escolar
Aplicação de diversos modelos organizados (concentração numa única escola, agrupamentos de várias pequenas escolas num centro escolar com várias unidades dispersas e centros de recurso
ou de inovação educativa)
Avaliação das consequências/ resultados:
- As medidas compensatórias não conseguiram a igualdade de oportunidades para as crianças das diferentes regiões.
- Todos os modelos revelaram aspectos positivos, quando a sua concretização partiu de uma análise prévia das condições específicas da área em causa, sem esquecer a participação dos agentes.
2.2.2. França
Neste país a questão do reordenamento escolar surge como resposta ao insucesso escolar verificado nas escolas com maior número de alunos, algumas mesmo próximas da ruptura. Pouco a pouco o insucesso escolar passa para a periferia ou, globalmente, para certos pontos do território. Esta situação ocorre na década de 80 e leva à implementação de políticas de descentralização e de territorialização da acção educativa, sendo criadas as Zones d’Éducation Prioritaire (ZEP).
19 Esta tem como objectivo a mobilização de todos os recursos locais e o estabelecimento de parcerias, em que a eficácia, a qualidade e a atenção à diversidade surgem concentradas em torno de um projecto educativo. (Oliveira, pág. 90) Opondo-se à ideia da escola republicana, em que o alicerce da cultura não está na comunidade, mas antes na escola. Esta tinha como função transmitir os conhecimentos, as atitudes e os comportamentos do cidadão e ao mesmo tempo extirpá-los de todos os arcaísmos das culturas regionais ou das culturas religiosas. A escola era um instrumento político de poder exercido por um Estado centralizador, de acordo com Gerassi (1997) citado por Oliveira (2005)
Em resposta ao crescente número de escolas de lugar único, comportando vários anos de escolaridade na mesma turma, e como forma de se assegurar a homogeneidade em termos de níveis de ensino, procedeu-se à criação dos Regroupements Pédagogiques Intercommunaux (RPI) (Oliveira, pág. 91). Contudo estes tinham custos de manutenção elevados, não se prestavam à concentração dos professores e dificilmente permitiam a instalação de equipamentos pedagógicos diversificados. (Azevedo, 1996, p. 60)
Em meados dos anos 90, começam a surgir por todo o território francês as Réseaux Ruraux d’Education (RRE), em alternativa às RPIs (Oliveira, pág. 92). As RRE são constituídas por equipamentos, localizados num único sítio, integrando a educação pré-escolar e os diversos anos de ensino primário (Azevedo, 1996, p. 61). Têm como finalidade um trabalho de parceria entre a escola e a comunidade, de modo a colaborar para a animação da aldeia e participar no seu desenvolvimento.
Como forma de resistência e de movimentação local em favor da escola rural surge a Fédération Nationale pour l’École Rural (FNER), constituída por associações que integravam redes de escolas rurais. A FNER trabalha no sentido de:
“- Assegurar às crianças dos espaços rurais, qualquer que seja a sua situação geográfica, um ensino de qualidade no quadro de um serviço público de proximidade.
- Promover, a partir das experiências existentes, uma escola aberta para o futuro, inovadora e dinâmica tanto sobre o plano da aquisição dos saberes como no da formação dos indivíduos e dos grupos.
- Dar a conhecer melhor a realidade da escola rural, o seu valor pedagógico, os resultados que obtém, o papel essencial que desempenha no desenvolvimento local.
20 - Facilitar as trocas entre os autarcas, professores e pais para chegar a uma gestão comum da escola rural à escala local, departamental e nacional.
- Encorajar a cooperação entre escolas rurais das mais diversas formas, promover as trocas a fim de lhes possibilitar dotarem-se, em comum, dos meios que lhes possibilitem partilhar as suas experiências.
- Obter o reconhecimento das especificidades das escolas rurais no seio do sistema educativo por parte dos poderes públicos, e os meios necessários para as suas evolução e valorização”
(FNER, 2009, disponível em http://ecole-rurale.marelle.org, tradução livre).
Actualmente prevê-se a organização de reagrupamentos de grande dimensão, em detrimento das escolas de lugar único e com dois e três lugares, as quais tem merecido a reprovação dos professores, dos pais, dos alunos e dos autarcas.
Síntese do caso:
Problema:
- Insucesso Escolar
Argumentos a favor do encerramento:
- Custos elevadas de manutenção - Evitar o isolamento dos professores
- Disponibilização/ oferta de equipamentos pedagógicos diversificados
Argumentos contra o encerramento:
- Ensino de qualidade nos espaços rurais - Integração da educação pré-escolar e do ensino primário num único local
(Década 80): Políticas de descentralização e de territorialização da acção educativa (Década 90) Reagrupamento concentrado
Avaliação das consequências/ resultados:
- Organização de reagrupamentos de grande dimensão - Detrimento das escolas de lugar único e com dois e três lugares
21
2.2.3. Inglaterra
Ainda antes da 2ª Guerra Mundial, se registava neste país um considerável progresso ao nível dos transportes, que promovia a urbanização do campo, passando pela manutenção de serviços nas zonas rurais, nomeadamente das escolas, tendo em consideração as características das escolas nestes meios.
Após o fim da guerra, o ensino primário foi reduzido para 6 anos de escolaridade e criou-se o ensino secundário que se deslocou para espaços mais populosos. Com esta alteração fecharam-se muitas escolas, devido a estas terem ficado apenas com um professor (Oliveira, 2005).
Na década de 60, as escolas com menos de 100 alunos passam a ter a designação de pequena escola, sendo que a escola rural ideal é aquela que tem 50 alunos. Relatórios levados a cabo nesta época apontam como causa da degradação dos edifícios escolares, a prioridade dada à construção de escolas secundárias e de escolas primárias urbanas de grande dimensão. Referem também os elevados custos financeiros das escolas rurais. Estas recomendações resultaram numa “vaga impetuosa de medidas de encerramento de escolas” (Oliveira, pág. 100).
Nos anos 80 começa a prevalecer uma certa tendência centralista, justificada em parte pelas despesas onerosas, das escolas rurais para o Estado e por estas não apresentarem condições que se adequam ao novo currículo, entretanto desenvolvido. Este pressupõe que a escola primária deve ser composta por professores especialistas das várias áreas curriculares (Oliveira, 2005).
Entretanto começam a surgir manifestações contra o enceramento das escolas e das políticas que tratam cada vez mais a escola à lógica de mercado. Estas manifestações defendem as relações de proximidade que a escola rural possibilita, envolvendo e implicando no processo a própria comunidade. Defendem também a mesma possibilidade de sucesso escolar que se consegue numa escola urbana (Oliveira, pág. 101).
A recentralização do sistema de ensino e a abertura das escolas às leis de mercado permite às famílias a escolha da escola que querem que os seus filhos frequentem, podendo essa escolha ser feita em função do nível de sucesso da escola, de acordo com os resultados das avaliações nacionais. Sendo apenas limitada pela
22 capacidade da escola. A possibilidade de escolha do estabelecimento de ensino faz com que as escolas de pequena dimensão passem por dificuldades, uma vez que o seu financiamento é calculado em função do número de alunos (Oliveira, 2005).
No final da década de 90 surgem as Education Action Zones (EAZ) com o objectivo de desenvolver, juntamente com os parceiros locais, abordagens para elevar os níveis educativos em zonas desfavorecidas, procurando “conciliar duas intenções políticas centrais: coesão social e produtividade” (Oliveira, pág. 102).
Síntese do caso:
Problema:
- Escolas com apenas 1 professor
- Estabelecimentos de ensino de pequena dimensão
Argumentos a favor do encerramento:
- Degradação das escolas pequenas - Isolamento dos professores - Qualidade pedagógica - Custos elevados
- Professores especialistas nas várias áreas curriculares
- Mercadorização da Educação
Argumentos contra o encerramento:
- Relações de proximidade
- Sucesso escolar igual ao das escolas urbanas
Década de 40: Prioridade dada à construção de escolas secundárias e de escolas primárias urbanas de grande dimensão
Década de 60: Escolas com menos de 100 alunos passam a ter a designação de pequena escola
Década de 80: Tendência Centralista
Avaliação das consequências/ resultados:
- Escolha da escola que se pretende frequentar - As escolas de pequena dimensão passem por dificuldades
23
2.2.4. Suíça
Neste país o encerramento das escolas ocorreu devido ao despovoamento e ao progressivo abaixamento do número de efectivos, às quais se junta a dificuldade de contratar professores, devido ao isolamento a que estes terão de ficar sujeitos. Para as autoridades encerrar é a solução, baseando-se em critérios centrados na eficácia pedagógica e económica, nos quais se inclui a desigualdade de tratamento entre os meios urbanos e rurais, a fraca socialização e os custos mais elevados. Por sua vez, aqueles que se opõem ao encerramento defende as vantagens pedagógicas das turmas pequenas, que permitem um ensino mais individualizado. Defendem também que a administração não ouviu as suas razões, sendo que os efectivos escolares podem vir a aumentar no futuro e que os cortes financeiros não devem ser feitos na educação. O encerramento das escolas é visto também como um passo para o abandono e a morte das aldeias. (Azevedo, 1996, p. 65)
Mais tarde, após o encerramento das escolas, verificou-se que a centralização da rede escolar não teve uma relação directa com a decisão de partir ou de permanecer das populações. Também não se verificou qualquer relação entre o encerramento das escolas e a oferta de emprego.
Na generalidade dos casos, os professores, pais e alunos estão de acordo as vantagens trazidas com o reordenamento (conhecimento recíproco de alunos de diferentes aldeias, mais contactos e cooperação entre professores, melhoria das condições de ensino, turmas do mesmo ano de escolaridade) e desvantagens (trajectos longos e cansativos). (Azevedo, 1996, p. 64)
24
Síntese do caso:
Problema:
- Despovoamento progressivo - Diminuição de efectivos - Dificuldade de contratar professores
Argumentos a favor do encerramento:
- Eficácia pedagógica e económica
- Desigualdade de tratamento entre os meios urbanos e rurais
- Fraca Socialização - Custos elevados
Argumentos contra o encerramento:
- Vantagens pedagógicas das turmas pequenas
- A diminuição dos custos não deve ser feita à custa das crianças.
- Abandono e morte das aldeias - Ensino mais individualizado
- Expectativas do aumento do número de crianças.
- Trajectos longos e cansativos
Algumas escolas são encerradas
Avaliação das consequências/ resultados:
- Centralização da rede escolar não teve uma relação directa com a decisão de partir ou de permanecer das populações.
- Não se verificou qualquer relação entre o encerramento das escolas e a oferta de emprego - Conhecimento recíproco de alunos de diferentes aldeias
- Mais contactos e cooperação entre professores - Melhoria das condições de ensino
2.2.5. Suécia
Neste país a concentração escolar tem sido a prática dominante, onde os municípios procuram a formação de grupos escolares significativos, abrangendo o jardim-de-infância e os dois primeiros níveis de escolaridade obrigatória (dos 7 aos 12 anos). Estes centros escolares executam um papel que vai para além das funções escolares, a que normalmente estamos habituados, ao abrigarem bibliotecas municipais, educação de adultos, reuniões comunitárias, actividades de seminários,
25 exposições de arte e artesanato local, ou seja, um local cultural e de encontro para os habitantes da povoação e os seus vizinhos. (Azevedo, 1996)
Na Suécia a rede escolar é estruturada segundo um plano municipal definido a partir de quatro eixos: (1) a cultura da sociedade, (2) as competências básicas reque-ridas e os métodos educativos, (3) o futuro do município e (4) a participação demo-crática e os interesses. A decisão sobre o fecho de qualquer escola, além de se reger pelo plano é também rodeada de todos os cuidados, pois a escola é o ponto de encontro da população que aí discute tudo, conforme referido anteriormente. Este processo de decisão envolve a participação de políticos, técnicos, professores, pais e cidadãos em geral, que decidem a localização, o tipo de arquitectura e as características a integrar (Azevedo, 1996)
Para além de vários factores de ordem social e cultural, estas formas de decidir e gerir são favorecidas por uma maior competência atribuída ao poder local e pela importância do investimento social e político na educação.
A Suécia, como país nórdico que é, tem outro de tipo de atitudes e de saber estar das suas gentes, diferentes das dos países mediterrâneos, as quais se reflectem no modelo de organização democrático e social dos serviços públicos do país.
26
Síntese do caso:
Modelo utilizado: Concentração Escolar
Centro Escolar Funções:
- Educativas
- Biblioteca municipal - Educação de adultos - Reuniões comunitárias - Actividades de seminários
- Exposição de arte e artesanato local A rede escolar é estruturada por um plano municipal definido a partir de 4 eixos:
1- A cultura da sociedade
2- As competências básicas requeridas e os métodos educativos. 3- O futuro do município
4- A participação democrática e os interesses Rege-se Fecho de qualquer escola
Participação de vários intervenientes
(políticos, técnicos, professores, pais e cidadãos em geral)
2.2.6. Portugal
Têm sido vários os estudos realizados no âmbito do ensino básico e do seu reordenamento, porém as linhas que a seguir se enunciam resultam da análise de dois em especial: Avenidas de Liberdade, Reflexões sobre política educativa da autoria de Joaquim Azevedo, o qual abrange todo o sistema educativo e Os Nós da Rede, o
problema das escolas primárias em zonas rurais da autoria de José Maria Azevedo,
este focando-se mais nas escolas do 1º ciclo.
É pelo primeiro que iniciaremos este capítulo, apresentando os principais pontos de interesse para esta dissertação e as conclusões a que chegou o seu autor.
27 O sistema educativo português não se salvará de uma degradação contínua, caso não se proceda à mudança do mesmo, tendo como principal problema a falta de responsabilidade sobre o esbanjamento de dinheiros públicos, com tão desastrosos resultados (Azevedo, 1994, p. 29). Porém o notável desenvolvimento quantitativo do sistema não tem conseguido minimizar as assimetrias sociais e regionais.
Estamos perante um sistema “hiperestável”, Mesmo quando se muda tudo (disciplinas, programas ou os nomes das escolas), “as áreas de estabilidade que permanecem intactas são infinitamente superiores àquilo que muda” (Azevedo, 1994, p. 31).
Verifica-se que as escolas que juntam a educação pré-escolar com o ensino elementar, ou que interligam os três ciclos do ensino básico têm um grau de sucesso maior, pois nestes casos existem dinâmicas de cooperação entre professores e educadores, em equipas de trabalho (Azevedo, 1994, p. 40).
Em relação ao tipo de sistema, a ideia que predomina é a do encerramento de escolas isoladas e pequenas, fomentando a concentração de crianças e professores em escolas de maior dimensão e com melhores meios. Esta é para muitos a melhor solução (Azevedo, 1994).
No entanto há quem se oponha à ideia de que o isolamento conduz ao insucesso escolar e à degradação da qualidade do ensino. E mais, que o encerramento destas escolas pode torna-se numa decisão com repercussões sociais negativas. Na maioria dos casos as “populações vêem as suas escolas primárias como o único bem cultural e social que lhes resta; as escolas devem permanecer junto dos contextos em que os pais vivem e trabalham; fechar as escolas é a morte das aldeias; as assimetrias regionais irão aumentar” (Azevedo, 1994, p. 52).
Nos dias de hoje há a tendência generalizada de transferir para a escola a resolução de graves problemas sociais e que o sistema de educação deve pagar os custos do êxodo rural, da quebra demográfica, da demanda generalizada dos meios urbanos.
Joaquim Azevedo opina que com o aumento da mobilidade e a melhoria das acessibilidades do interior do país permitem renunciar à procura, numa rede escolar dispersa no território.
28 Há também quem defenda que a concentração das crianças em escolas básicas oferece um conjunto de potencialidades entre as quais se podem destacar:
- Possibilidade de os professores reflectirem em conjunto sobre as suas práticas;
- Melhor apoio à evolução escolar de cada aluno, separando-os por classes e ritmos de progressão;
- Mais possibilidades de apoio em recursos humanos, didácticos e materiais; - Racionalização e aumento da eficiência dos recursos disponíveis nos domínios da gestão, dos equipamentos, das especializações técnicas;
- Acesso mais rápido à informação e à formação contínua.
Porém segundo o autor esta visão desvaloriza as questões culturais e sociais envolventes, focando-se essencialmente na intervenção social na escola (Azevedo, 1994).
Independentemente das escolhas e decisões que venham a ser tomadas deve-se prever a participação e a actividade das populações, para que estas compreendam o seu sentido e os façam suas. Caso contrário estão condenadas ao fracasso (Azevedo, 1994).
Em cada território se encontrarão as soluções que melhor se adaptam. As quais poderão optar pela “concentração total da oferta de educação da infância, como a ligação em rede de vários núcleos a uma só escola básica integrada, como ainda a separação de escolas segundo os ciclos do ensino básico, incluindo a manutenção de pequenas escolas básicas rurais” (Azevedo, 1994, p. 57). A decisão surgirá de uma “reflexão local que não pode deixar de lado a abordagem dos problemas do desenvolvimento do mundo rural” (Azevedo, 1994, p. 57).
Principais conclusões do estudo:
Joaquim Azevedo aponta como essencial o diálogo social, que deve ter mais impacto, envolvendo os pais, os professores, os alunos (no caso do ensino secundário), os empresários, as autarquias, o ensino particular e cooperativo. Dialogar para ouvir, envolver, negociar, comprometer e servir de base à mudança.
29 Os ajustamentos do sistema “têm de ser contínuos”. Só assim o sistema será vivo e se poderá refazer, redesenhar, reorientar, da base para o topo. Ou seja, a mudança deve assentar em “dinâmicas que se fomentam nas escolas, que se apoiam em redes interescolas e em movimentos de renovação pedagógica patrocinados sobretudo por professores e encarregados de educação.” (Azevedo, 1994, p. 296)
A hipercomplexidade, já referida, requer respostas flexíveis e variadas, uma variedade de soluções e de projectos concretos de escola. As respostas aos problemas têm de ser construídas de um modo particular por cada organização escolar, depois de se ter definido um rumo.
Mudanças eficazes requerem a manutenção de eixos centrais e persistência de
rumos nas políticas de educação e ensino. A mudança contínua de direcções em
aspectos importantes das políticas educativas é muito erosiva pela desorientação, pela perplexidade e pelo desânimo que instala no sistema (Azevedo, 1994).
“A antecipação parece constituir o segredo que pode evitar o desperdício e também, em grande parte, o desânimo. Tratar os problemas, depois de eles terem aparecido, traduz unicamente a falta de rigor e de qualidade na gestão do sistema.” (Azevedo, 1994, p. 300)
Passando agora para o segundo estudo, no qual é referido um conjunto de problemas comuns em torno do futuro das escolas primárias e de outros serviços públicos e colectivos (Azevedo, 1996).
Num contexto de depressão demográfica e social, a necessidade de decidir do encerramento de uma escola é actuar, a nível simbólico, negativamente na maneira de como a população olha para o seu futuro.
Porém a presença e o funcionamento da escola não têm impedido que muitas aldeias sejam progressivamente abandonadas. A forma mais habitual de pensar é a de que ainda se “deve manter a escola porque já não há mais nada” (Azevedo, 1996, p. 110). Mas, deste jeito, só por si, dificilmente a escola “salva” a aldeia.
A manutenção da rede escolar, na forma, em que está estabelecida, com as decisões de fechar escolas sem tratar das alternativas pode levar a uma desvalorização do ensino.
30 “Mais de que elemento de construção e reforço da identidade local por via da sua acção pedagógico-cultural, a escola das pequenas povoações rurais é um instrumento de afirmação, um sinal de pertença, um raro benefício de que não se prescinde sem resistência”. (Azevedo, 1996, p. 111)
As alternativas que têm sido apresentadas, geralmente, “agridem esta forma de pensar e sentir a escola” (Azevedo, 1996, p. 111), ao apontar como alternativa a escola da freguesia vizinha. Por sua vez, essas alternativas “não indicam qualquer sentido de estruturação de uma rede de povoações ou de reconhecimento politicamente assumido de que estas possuem recursos desiguais na resistência ao despovoamento” (Azevedo, 1996, p. 111).
No entender de J. M. Azevedo, as alternativas criadas pela administração, para as áreas rurais, não asseguram uma igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolar.
Segundo o autor, não se conseguirão soluções adequadas para o problema das escolas rurais com o desprezo do desejo das pessoas de “terem uma escola intramuros” (Azevedo, 1996, p. 129), mas trabalhando com elas as hipóteses de melhorar a escola que têm, mesmo que esta se localize na freguesia vizinha.
Principais conclusões do estudo:
José Maria Azevedo qualifica como um “problema de desenvolvimento” (Azevedo, 1996, p. 149) o futuro das pequenas escolas em meios rurais. Em causa estão as capacidades de revitalização demográfica, social e económica de grandes áreas do interior do país. Não se pode exigir que a pequena escola, com limitadas possibilidades, resultante de um “prolongado processo de abandono de pessoas e serviços” (Azevedo, 1996, p. 150), salve a aldeia. Regra geral, mesmo que a escola se mantenha com poucos alunos, não consegue evitar o abandono da aldeia por parte da população.
No mesmo estudo defende-se a “centralidade da educação básica” (Azevedo, 1996, p. 151), assim como se admite que nas áreas menos povoadas e de difícil acesso, os custos com a educação sejam superiores aos valores médios. Para que isto seja
31 possível deverão ser promovidas “medidas de discriminação positiva, de estímulo e apoio a processos em que o sector educativo contribua explicitamente para as dinâmicas de desenvolvimento local” (Azevedo, 1996, p. 151).
Em relação às escolas rurais defende-se a renovação e recriação das condições infra-estruturais do ensino básico que “sofreram e continuam a sofrer uma forte regressão demográfica”. (Azevedo, 1996, p. 153)
Neste sentido, será fundamental definir os “territórios socioeducativos” (Azevedo, 1996, p. 153), reconhecendo áreas que tanto podem abranger todo o concelho como implicar a divisão deste em número adequado de parcelas.
Afirma-se também que não tem existido rede, mas sim pontos dispersos, “habitualmente unidos por pouco mais que a cadeia administrativa”. Para uma boa parte dos casos a alternativa poderá passar por uma “combinação de concentração física e de desenvolvimento de formas de ligar grupos de escolas, para troca de ideias, partilha de recursos, […]”(Azevedo, 1996, p. 153)
Por último, a nível administrativo considera-se que a constituição de “Conselhos Locais de Educação Básica ou de Conselhos Municipais de Educação e a valorização de expressões emergentes de associativismo local podem configurar caminhos positivos”. (Azevedo, 1996, p. 154)
32
Síntese do caso:
Problema:
- Degradação do sistema de ensino - Falta de Responsabilidades - Assimetrias sociais e regionais
- Sistema hiperestável
Argumentos a favor do encerramento:
- Possibilidade de os professores reflectirem em conjunto sobre as práticas
- Acabar com o isolamento do ensino primário - Apoio à evolução escolar do aluno
- Racionalização e aumento da eficiência dos recursos
- Acesso mais rápido à informação e à formação contínua
Argumentos contra o encerramento:
- O isolamento não conduz ao insucesso escolar nem à degradação da qualidade de ensino
- Repercussões sociais negativas - Abandono e morte das aldeias
Recomendações:
- Diálogo social
- Ajustamentos do sistema têm de ser contínuos - Respostas flexíveis e variadas
- Manutenção de eixos centrais e persistência de rumos nas políticas de educação e ensino - Antecipação, aos problemas
- Centralidade da educação básica - Medidas de discriminação positiva - Territórios socioeducativos
Da análise dos vários países europeus aqui em estudo depreende-se que a prática dominante é a da rede de escolas centralizada, em detrimento da dispersão que era dominante até à altura. Qualquer que seja a solução adoptada (concentração/dispersão), esta terá aspectos positivos se na sua concretização se tiver em conta a participação dos diferentes agentes e se for feita uma análise prévia das condições específicas da área em causa. Em alguns dos países estudados foram concretizadas medidas compensatórias/discriminatórias para as regiões mais
33 desfavorecidas que no final não conseguiram atingir o objectivo da equidade de oportunidades para todos os alunos. No geral o reordenamento levado a cabo permitiu uma melhoria das condições de ensino.
Em Portugal defende-se que o reordenamento deve antever os problemas que possam surgir, dar respostas flexíveis e variadas, mantendo os eixos centrais e a perseverança de rumos nas políticas de educação e ensino. Contudo é necessário que o reordenamento seja realizado com base num diálogo social e com ajustamentos contínuos do sistema. É defendido também a centralidade da educação básica, juntamente com medidas de descriminação positiva.
Tanto a nível europeu como em particular na situação portuguesa é tido em comum a centralidade da rede educativa com um reordenamento que tem como base o diálogo entre os vários intervenientes, com a adopção de medidas de descriminação positiva para as zonas rurais e/ou desfavorecidas. Este reordenamento é feito na lógica da optimização e racionalização de recursos que impera na corrente
racional-tecnocrática, onde a manutenção das pequenas escolas é vista como dispendiosa,
irracional e ineficiente. Mesmo quando não está claro se é o mais correcto, há que optar pelo que se afigura como mais barato, eficiente e pragmático. Opondo-se a esta maneira de pensar temos a corrente romântica-tradicional, que defende um regresso aos “bons velhos tempos, quando se aprendia melhor” (Azevedo, 1996, p. 69), opondo-se ao encerramento da escola. Situação que é igualmente partilhada pela corrente democrática-localista, na qual a família é usada como metáfora, de maneira a defender a pequena escola como sendo a mais capaz de proporcionar uma educação global. Estas duas correntes de pensamento são partilhadas por pais, professores e alguns autarcas, conforme se demonstrou no início do capítulo.
Por último temos a corrente urbana-idealista, na qual “a vida urbana e as instituições urbanas são sinónimo de bem-estar e de progresso” (Azevedo, 1996, p. 69), que defende as escolas concentradas situadas nas áreas mais urbanas. Esta última não se aplica ao caso português.
De forma a dar inicio ao reordenamento racional da rede escolar, o Governo, com a publicação do Decreto-lei nº 7/2003 de 15 de Janeiro, obrigou as Câmaras Municipais a elaborar cartas educativas.
34
2.3. Carta Educativa – Conceito
A Carta Educativa é, a nível municipal, o “instrumento de planeamento e ordenamento prospectivo de edifícios e equipamentos educativos a localizar no concelho, de acordo com as ofertas de educação e formação que seja necessário satisfazer, tendo em vista a melhor utilização dos recursos educativos, no quadro do desenvolvimento demográfico e socioeconómico de cada município” (Artigo 10.º do Decreto-lei n.º 7/2003 de 15 de Janeiro).
Não se trata de um levantamento, mais ou menos exaustivo, da situação educativa do concelho a que se refere, nem muito menos se pode resumir à inventariação das infra-estruturas escolares existentes; na verdade, a Carta Educativa deve ser um documento que permita adequar a oferta educativa do município à procura efectiva que se manifestar, fazendo daquela oferta um instrumento de desenvolvimento. Trata-se, pois, de um documento que, de uma forma estruturada, permite racionalizar a oferta educativa no concelho, adequando-a às necessidades diagnosticadas e valorizando o papel das comunidades educativas que o integram e os projectos educativos das escolas.
Por outro lado, a Carta Educativa é um documento de contratualização que une os parceiros locais interessados na educação e formação e que, simultaneamente, os liga ao Estado. Por isso, a Carta Educativa deve conter não só um diagnóstico da situação educativa e formativa local, mas também os possíveis cenários de desenvolvimento, através do confronto com outros documentos estratégicos locais e nacionais, bem como as recomendações para a sua operacionalização. Em resumo: deve ser um instrumento que fundamente uma política educativa. Neste sentido, deverá ser elaborado com base numa análise dinâmica da realidade, ou seja, deverá ser encarado numa dupla perspectiva: como produto – temporalmente acabado – e como processo – em permanente construção e renovação.
Fundamental para o ordenamento da rede de ofertas de educação e de ensino, a carta educativa constitui um documento de suma importância no dado momento de repensar o desenvolvimento e o ordenamento do território, uma vez que deve enquadrar propostas que possibilitem a articulação dos territórios educativos com as unidades operativas de planeamento e gestão, dentro de um contexto temporal
35 amplificado, devendo, pela sua natureza, tornar-se parte do Plano Director Municipal (PDM).
Em concreto, a Carta Educativa terá que conter, para além da identificação a nível municipal dos níveis de procura de ensino, dos equipamentos e recursos humanos educativos disponíveis e das ofertas formativas do concelho, as respostas adequadas às necessidades do redimensionamento da Rede Escolar da área em análise, adaptando a cada caso concreto as orientações nacionais e regionais definidas pelo Ministério da Educação.
Assim, a Carta Educativa deve ser entendida como o principal instrumento de apoio à decisão por parte de quem tem a responsabilidade de gerir os destinos da educação e formação num determinado território, sendo uma ferramenta técnico-política que pode ser usada para se ter acesso a recursos financeiros.
Tornou-se, assim, necessário definir critérios de planeamento que permitam o reordenamento da rede, baseado na associação de diferentes equipamentos educativos que garantam a oferta local de educação, perspectivando as escolas não apenas como edifícios mas sim como estrutura organizativa, una ou espacialmente dispersa, possibilitando a organização de formas diversificadas de territorialização educativa que favoreçam o esbatimento das barreiras arquitectónicas.
2.3.1. Critérios de planeamento
Foram definidos os seguintes critérios a ter em conta no planeamento da rede escolar: irradiação; população base e população a escolarizar; critérios de programação; critérios de dimensionamento; critérios de localização.
De todos os critérios apresentados, os de maior importância são os três primeiros. Na irradiação definem-se valores de distância e de tempo de percurso de cada estabelecimento à sede e dos outros entre si. Por sua vez, na população base e população a escolarizar, como o próprio nome indica, é definida a população mínima, máxima e máxima recomendável para cada estabelecimento de ensino. Por fim, nos critérios de programação definem-se o número de alunos por turma.
De forma a não entrar por caminhos demasiado dispersos, daquilo que é proposto e é objectivo para este capítulo, optou-se por apresentar um conjunto de quadros, disponíveis em anexo, nos quais se sintetizam as normativas gerais de
36 planeamento a observar em todas as intervenções na rede educativa dos 2º e 3º ciclos, quer se trate de acções no sentido do reordenamento da rede existente quer da criação de novos equipamentos. Estas normas poderão ser consultadas, com maior detalhe na publicação disponibilizada pelo Ministério da Educação.
No estudo, aqui apresentado, é feita a avaliação dos ganhos obtidos na irradiação/acessibilidade, com territórios supramunicipais.
2.4. A Questão da Acessibilidade
A acessibilidade é um tema que já vem sendo tratado desde o século XIX, sendo um assunto de extrema importância para o planeamento urbano e territorial, por ser um instrumento que permite identificar áreas com desigualdades na oferta de infra-estruturas básicas. Têm sido vários os estudos realizados sobre o tema, tornando-se difícil seleccionar informações específicas sobre a acessibilidade, assim como a sua definição, pois a mesma é abordada em diversas áreas distintas do conhecimento. De seguida apresentam-se algumas dessas definições:
Ingram (1971) citado por Goto (2001) diz que a acessibilidade é uma característica própria de um determinado local e que funciona como uma forma de superar um obstáculo espacial. Tendo estabelecido uma distinção entre acessibilidade relativa, referente ao grau de conexão entre dois pontos na mesma rede, e acessibilidade total, inerente ao grau de interconexão entre um ponto e todos os restantes da mesma rede.
Para Vickerman (1974) citado por Goto (2001), não é fácil definir acessibilidade de uma forma precisa e quantitativa. De uma maneira mais abstracta envolve a combinação de dois elementos: a localização da rede e as características da mesma.
Davidson (1977) citado por Goto (2001) definiu a acessibilidade tendo em conta os movimentos intrazonais e os diferentes modos de transporte. Se for introduzido um outro modo de transporte sem que cause transtorno aos existentes, as oportunidades de viagem aumentam.
Segundo Moris et al. (1978) citado por Goto (2001) pode-se interpretar a acessibilidade como uma adequação de espaço e de pessoas, a qual não depende da
37 realização de viagens reais, sendo que o espaço mede a oportunidade para se deslocar às actividades seleccionadas.
Dalvi (1978) citado por Goto (2001) afirma que a acessibilidade serve para medir o conforto com o qual um local de determinada actividade pode ser atingido a partir de um determinado lugar, através da definição de um sistema de transporte específico.
Handy (1992) citado por Goto (2001) faz a distinção entre a acessibilidade local e regional. A primeira é determinada por actividades vizinhas, enquanto que a segunda é obtida por actividades de âmbito regional.
Por sua vez Davidson (1995) citado por Goto (2001) define a acessibilidade como a facilidade com que as pessoas se podem deslocar por meio de um sistema de transporte, para todas as localidades de uma determinada área.
Por último temos a divisão da acessibilidade em dois tipos: macroacessibilidade, que consiste na facilidade de cruzar o espaço e ter acesso a equipamentos e construções; e microacessibilidade, como a facilidade de acesso aos destinos finais desejados.
De acordo com o que foi descrito a acessibilidade é um conceito e um elemento básico no planeamento, mas com ampliadas e variadas derivações. Em uma primeira análise podemos afirmar que está estreitamente ligada ao conceito de distância, neste sentido a acessibilidade é uma função da proximidade a um determinado bem, sendo um indicador de facilidade ou dificuldade para alcança-lo. Como vimos, nesta perspectiva a vertente espacial é a que predominou, tendo a acessibilidade sido objecto de várias aproximações desde diversas perspectivas, ao ponto de em alguns trabalhos mais recentes destacarem a importância do ponto de vista social e económico. Neste sentido as características sociais, económicas ou culturais das populações são factores de diferenciação ao acesso e utilização dos bens. De acordo com Gutiérrez (1998) citado por Ramirez (2003) na actualidade a acessibilidade depende cada vez menos da distância real aos centros que oferecem os serviços e cada vez mais da distância às infra-estruturas de transporte, que são os que no fim permitem o acesso aos bens.
As descrições teóricas, aqui mencionadas de uma forma muito resumida, deram origem a formulações matemáticas que permitem medir da forma mais
38 objectiva a acessibilidade. Na maioria dos casos foram desenvolvidas medidas destinadas a calcular a acessibilidade geográfica e, posteriormente, por analogia, foram utilizadas para avaliar a acessibilidade temporal e económica. As medidas geradas consideram de maneira individual ou conjunta os pontos de procura, como os lugares onde reside a população e os pontos de oferta, como os lugares onde existe o bem ou o serviço, sem esquecer da distância que separa ambos os pontos. As expressões matemáticas que resultaram para o cálculo da acessibilidade têm em conta a oferta, a procura e a distância, pois estas são as principais medidas de acessibilidade. No que diz respeito ao ensino, verifica-se que a acessibilidade é variável, para os diferentes graus de ensino, mesmo que nestes haja situações de concentração ou de dispersão da rede.
“Uma rede escolar, inacessível aos alunos não possui razão de ser” (Martins e Pereira). Porém não é só de alunos que é constituída a escola devendo-se ter em conta outros componentes da rede escolar, quando a questão é acessibilidade, como por exemplo: os professores, funcionários, agentes de supervisão, serviços de abastecimento, entre outros.
As questões relativas à acessibilidade afectam as componentes da rede escolar, embora de forma diferente em cada situação, aparecendo variações quando se trata de redes escolares localizadas em regiões distintas: rurais e urbanas. Nas redes escolares rurais a questão da acessibilidade é mais importante devido às dificuldades de controlo das variáveis envolvidas. A variável mais importante é a densidade demográfica. Contudo existem outras que também merecem atenção: baixos rendimentos da população; as dificuldades de recrutamento de recursos humanos; a precariedade das redes viárias; a falta de outros serviços sociais. Em muitos dos casos temos uma rede escolar com numerosos estabelecimentos e com resultados pouco satisfatórios. Nas áreas urbanas prevalece o mesmo tipo de problema mas por razões diferentes. Neste tipo de situações “verifica-se um descontrolo da expansão da área construída que pode gerar áreas de ocupação rarefeita, com dificuldades de acesso, ausência de serviços de infra-estruturas, indisponibilidade de terreno para construções escolares e dificuldade de locomoção” (Martins e Pereira).
As definições teóricas, acima mencionadas, que fazem referencia à acessibilidade e as expressões matemáticas correspondentes foram também aplicadas
39 no âmbito geométrico, o que permitiu desenvolver modelos da realidade a partir dos quais se podem estabelecer áreas com acessibilidade diferente num determinado território. Estes modelos podem ser facilmente incorporados nos sistemas de informação geográfica (SIG), que se converteram, nas últimas décadas, em ferramentas muito importantes para avaliar e determinar a acessibilidade da população a determinados bens ou serviços, como veremos adiante.
40
3. O SIG como Ferramenta de Apoio ao Planeamento de
Redes de Equipamentos Educativos
São várias as definições daquilo que é, e que deve ser um sistema de informação geográfica, apresentando-se de seguida algumas das mesmas.
Segundo Martin (1991), citado por Rodrigues (2001), um sistema de informação trata-se de um conjunto de rotinas de programação, ou conjuntos integrados de subrotinas de programação, desenvolvidas para representar ou gerir grandes quantidade de dados que traduzem o mundo real.
O National Center for Geographic Information and Analysis (NCGIA), refere que um SIG é “um sistema de hardware, software e procedimentos definidos para realizar a captura, ou introdução, armazenamento, manipulação, análise, modelação e apresentação de dados referenciados espacialmente, visando a resolução de problemas complexos de gestão e planeamento” de acordo com NCGIA (1990).
Didier (1990), citado por Rodrigues (2001) definiu um SIG como um conjunto de dados referenciados no espaço, estruturado de forma a se poder extrair comodamente sínteses úteis à decisão.
Peuquet e Marble (1991) citados por Rodrigues (2001), apresentam uma definição baseada na descrição das principais componentes funcionais, excluindo da classe dos SIG os sistemas que incluem apenas parte das características dessas componentes. Segundo estes autores, um SIG deve integrar:
1. Um subsistema para a entrada dos dados, que realiza a aquisição de dados espaciais provenientes de mapas existentes, sensores remotos, etc.
2. Um subsistema de armazenamento e recuperação, que organiza os dados espaciais de forma a poderem ser rapidamente extraídos pelo utilizador para uma posterior análise, bem como permitirem a realização de actualizações e correcções de forma rápida e rigorosa.
3. Um subsistema de manipulação e análise, que realiza várias tarefas tais como alterar a forma dos dados de acordo com regras de agregação definidas pelo utilizador, ou produzir estimativas de parâmetros para modelos de simulação ou optimização do tipo espaço-tempo.
41 4. Um subsistema de apresentação da informação, capaz de apresentar a totalidade ou parte da base de dados original ou dados já processados, e ainda os resultados de modelos de análise espacial em forma de tabela ou de mapa.
Um SIG possui ainda duas particularidades:
- a capacidade de gerir e tratar as relações espaciais entre objectos ou fenómenos no espaço terrestre, implicando a existência de funções de análise espacial e de síntese para o apoio à decisão;
- a representação do espaço e suas componentes sob a forma de uma carta ou de uma planta, o que implica a disponibilidade de funções de construção e produção cartográfica.
Em suma, um sistema de informação geográfica é um sistema computadorizado, composto por um conjunto de ferramentas para manipulação de mapas e imagens digitais geograficamente localizadas. Possui capacidade funcional para fazer captura, entrada, manipulação, transformação, visualização, combinação, consulta, análise, modelagem e saída de dados.
3.1. Funcionalidades básicas
3.1.1. Apresentação da Informação
Constituindo uma das principais funções desempenhadas por um SIG, um utilizador necessitará inúmeras vezes de apresentar a informação que foi armazenada no sistema ou os resultados obtidos de uma análise espacial. O conteúdo da apresentação poderá incluir as seguintes componentes:
- Informação temática, recorrendo a histogramas ou listagens (ex: contagens de tráfego);
- Geometria e topologia, isto é, focando a componente espacial da informação (ex: mapa de estradas)
- Informação espacial e temática em simultâneo, constituindo a razão de ser dos SIG
42
3.1.2. Generalização cartográfica
Permite operações de agregação e de amaciamento de entidades e as operações inversas. De entre as diversas funções existentes para o efeito, referem-se a título de exemplo, o amaciamento de linhas, a dissolução de fronteiras entre polígonos adjacentes e a substituição dos valores de um atributo pelo seu valor médio (Rodrigues, 2001).
3.1.3. Medições espaciais sobre objectos
Os polígonos e as linhas têm algumas propriedades espaciais que podem ser medidas. Assim destacam-se para as linhas o comprimento e a sinuosidade, e para os polígonos o perímetro, a área e o centróide (ponto central).
3.1.4. Inquéritos à base de dados
Um SIG é uma poderosa ferramenta de análise pelas diversas razões já expostas, sendo uma delas a potencialidade de incluir bases de dados de informações temáticas e espaciais de quantidade e diversidade quase ilimitada. Esta foi uma das razões pela qual se utilizou um SIG. A consulta pode ser efectuada de duas maneiras:
- A partir do mapa, dita consulta espacial, onde se seleccionam objectos.
- Sobre a base de dados, dita consulta por atributos, combinando filtros que são constituídos por operações lógicas aplicadas aos atributos ou por definição de domínios espaciais aplicados à localização das entidades, de forma a obter a informação pretendida.
Essa escolha pode realizar-se com o rato, objecto a objecto, ou utilizando algumas funções de selecção disponibilizadas pelo sistema.
