A FUNDAÇÃO DOS MUNICÍPIOS P o r Or l a n d o M . Ca r v a l h o
T í ROPÔS o M inistério da Justiça a criação de um a F u n - dação dos Municípios, destinada a prom over a “revi-talização social das com unidades m unicipais, o aperfeiçoa-m ento de sua adaperfeiçoa-m inistração e o desenvolviaperfeiçoa-mento das di-versas regiões géo-econômicas do P aís”, e a ser um “centro de estudo e p lan ejam en to adm inistrativo, social e econômi-co, de interêsse m unicipal e regional” (A rt. l.° do ante-p ro jeto de E sta tu to s).
P a ra êste fim, seria constituída a entidade, com sede no Rio de Janeiro, a m anter.se com patrim ônio inicialm ente
doado pelo Govêrno F ederal.
Pelo próprio Estatuto se depreende que a Fundação, órgão a ser criado em lei federal p a ra perseguir fins esta-tais, seria m ais um a personalidade jurídica, à qual o Estado delegaria a incum bência de realiza r certas atividades que o atual aparelham ento burocrático não estaria em perfeitas condições de executar.
A exposição de motivos que acom panha a apresentação do anteprojeto ao Sr. Presidente da República esclarece o pensam ento das autoridades iniciadoras do em preendim ento. Ali se estabelece a form a do financiam ento, quando diz que o “auxílio financeiro da União constituirá objeto de con-sultas e entendim entos com os líderes p arlam entares” (pág. 5 ); que o M inistério da Justiça tem p a ra isso com petência “relativa à organização política do país” (pág. 8 ); que “cabe ao Govêrno F ederal facilitar o exercício das funções pe-culiares aos municípios, dando-lhes tôda assistência possí-vel” . (pág. 9 ).
A exposição acentua tam bém que a instituição conse-guirá m elhor adaptação dos serviços públicos e “aliviará a tarefa do Govêrno Federal, ao qual perm itirá concentrar-se em atividade de c a rá te r essencialm ente nacional” .
Notamos que, nem um a vez, m enciona êste documento a existência dos Estados-m em bros e dos T erritórios, a não ser na página 6, quando, a propósito da obtenção de fundos p a ra o funcionam ento da nova entidade de direito público, declara que “talvez os Estados pudessem ser consultados sôbre a possibilidade de tam bém contribuirem ” .
O que a exposição propõe e o Estatuto organiza é o estabelecim ento de relações diretas entre a União e o M uni-cípio. Diz a nossa Constituição que a “União com preende, além dos Estados, o D istrito F ederal e os T erritórios” (Art. l.°, § 1.°), donde se conclui que o Município, por si, não é elem ento constitutivo da Federação, em bora se ja alicerce do regim e dem ocrático de govêrno po r descentralização.
É, po r sua natureza, criação de direito dos Estados- m em bros; sua validez, como ordem ju ríd ic a, não deriva im e-diatam ente do direito federal, m as da ordem ju ríd ic a do Estado-m em bro, como disse Gi a c o m m e t t i:
“Ibre O rganisation w ird ab er norm ativ im Gegensatz z u r kantonalen nicbt un m ittelbar durch das B undesrecht, sondern durch das kantonale Recht bestim m t; ih r Geltun- gsgrund ist m it anderen W orten die kantonale Rechtsor- dnung und ih r Im perium , soziologiscli betrachtet, vom k a n -tonalen abgleitet” . (Das Staatsrec.hl der Schw eizerischen Kantone, Polygrapliischer Verlag, Zuerich, 1941, p . 71).
Se o M unicípio é instituído, supõe-se que h a ja ativ i-dades de c a rá te r tão peculiar, que som ente esta entidade te rrito ria l possa exercê-las e daí decorre a existência de um círculo de ação que lhe será próprio, dentro do q u al tem atividade autônom a. Mas, o desenvolvimento social e
eco-nômico do Estado m oderno tende a fu n d ir as diversas esfe-ras de ação governam ental, o que perm ite a cooperação das varias categorias de autoridades, dentro de um a Federação. Os lim ites de tais atividades, correspondentes à essência so-ciológica das entidades, são dados pelo direito positivo de cada União, onde encontram os um a série de postulados
constitucionais restringindo_lhes a com petência e a coope-ração. O exemplo dos Estados Unidos da A m érica do N orte
A FUNDAÇÃO DOS M U N ICÍPIO S 145 neste setor é bastante expressivo, sobretudo porque serve de am paro à iniciativa do M inistério da Justiça.
Ao fin d ar.se a II Grande Guerra, a União realizava 119 serviços p a ra as com unidades u rb an as e m ais de 110 re -partições federais m antinham contacto direto com as enti-dades locais, ou realizavam serviços de direto interêsse dos m unicípios. Os serviços federais indiretos são feitos pelo B ureau de Recenseamento, que publica o anuário City fL nances; pelo B ureau de Padrões, que padroniza com pras
m unicipais e fornece planos; pelo D epartam ento de E stra das, pelo Serviço Federal de Saúde e pelas repartições en -carregadas da assistência aos Desempregados. Os serviços
fe-derais diretos com preendem os serviços policiais de inves-tigação e identificação; o fornecim ento de m udas, sôros, reabastecim ento de ja rd in s zoológicos; a feitura de trabalhos de instalação e organização de bibliotecas; orientação e re a -lização de provas de seleção de pessoal, e outras atividades m ais m iudas.
D urante o período de beligerância, os problem as ex-cepcionais de defesa civil, regulam entação de tráfego e a ju d a às áreas congestionadas pela concentração de produção de g u erra m ereceram especial atenção das autoridades federais.
Tôdas estas relações, de m odo menos intenso, existem em nosso organism o burocrático. As organizações policiais federais, estaduais e m unicipais fazem intercâm bio de ati-vidades e inform ações; o M inistério da A gricultura fornece m ateriais aos M unicípios; o Instituto Nacional do Livro fa -vorece a organização de bibliotecas, dando orientação, lista básica de obras e das coleções iniciais, e o D .A .S P . já veiu gratuitam ente a Belo Horizonte p a ra rea liz ar im p o r-tan tes investigações sôbre os serviços m unicipais.
Jlá, entretanto, outro setor de relações que desejaríam os analisar, p a ra ju stific ar posteriores conclusões: é o do fi-nanciam ento p a ra a reaJização de obras de m aior vulto, es-pecialm ente construção de ruas. O Govêrno F ederal tem gradualm ente auxiliado a construção de estradas, desde 1916, m as a concessão dos auxílios ou subvenções é feita aos Es_
íados-m em bros, e não aos Municípios. A princípio, o Con-gresso F ed eral exigia que o fundo, constituído m etade p ela União, m etade pelos Estados, fosse aplicado som ente em es-trad as. Em 1932, fazendo grandes doações de em ergência p ara êsse m esm o fundo rodoviário, o Congresso om itiu a restrição p a ra construções dentro dos perím etros urbanos. Em 1934, declarou que um quarto da verba poderia ser em. pregada n a construção de ru as e, em 1944, a providência foi revigorada.
C om entando esta técnica de cooperação, declara Au s t i n
Ma c Do n a l d que a m aioria dos contactos entre a União e
os M unicípios tem sido efetivada por interm édio do Estado- m em bro. Èste é o pad rão tradicional das relações entre os dois tipos de autoridades. E ntretanto, o Congresso não hesitou, em circunstâncias especiais decorrentes da depressão econômica ou da guerra, em fazer em préstim os ou subven-ções diretam ente aos govêrnos m unicipais. A s subvenções federais não acarretavam restrições desarrazoadas, m as deve adm itir-se francam ente que representam um método de contacto direto entre as cidades e a Nação que anula os governos estaduais. A frase inglesa é m ais pitoresca:
“B ut it m ust be freely adm itted th at they have provided a method of direct contact between the cities and the nation, “short-circuiting” the state governm ents” (Am erican city gO- vernem ent and adm inistration, 4.a e d ., Crowell, N. Y ., 1947, pág. 108).
Servindo-se da experiência am ericana, o M inistério da Justiça pretende in stitu ir entidade que excede de m uito a üção intergovernam enfal am erican a. Nos E E .U U ., a su b -venção ao Estado-m em bro p a ra re alizar serviços locais tem sido a re g ra. A exceção de subvenção direta às cidades é recente e considerada sob n a tu rais reservas.
O anteprojeto em aprêço institui tarefas novas p ara os Municípios, quando, no artigo õ.°, cria, nas regiões géo- econômicas, Comissões Regionais de Estudo e P lan ejam en to géo-econômico, constituídas pelos prefeitos e outras auto-ridades. Podem estas comissões ab ran g er a vários Estados
A FUNDAÇÃO DOS M UN ICÍPIO S 147 c fim função específica, fundos próprios e program a adm
i-nistrativo distinto. São, portanto, m ais do que as Uniões de Municípios, previstas em lei em Minas, porque sua tarefa é baseada na essência sociológica e econômica do Município, que nem sem pre é m atéria legalm ente integrada na com-petência do Município, criatura da lei. É, assim, a Fundação baseada m ais no círculo de assuntos m unicipais derivado do conceito de direito n atu ral da essência do Município, quando, no direito positivo, as funções m unicipais são de-term inadas pelo direito do Estado-m em bro. Gi a c o m m è t t i
o exprim e com a sua respeitável autoridade nos seguintes tê rm o s:
“Der Bereich der G em eindem aterien kann nicht etwa aus dem W esen der Gemeinde abgeleitet w erden; denn in diesem Falle w uerde m an es m it einem naturrechtlichen Begriff der Gem eindeangelegenheiten zu tun haben. Die Ge_ m eindefunktionen sind aber ais taetigkeiten k antonaler Organe kantonale Funktionen und m uessen daher auch durch das kantonale Recht bestimrat w erden” (op. cit., p. 76).
A existência da Fundação, com os propósitos definidos no anteprojeto, cria novas funções p ara os Municípios e am plia a com petência das autoridades locais, o que choca com a tradição do direito público estadual do país e de modo direto, contradita o espírito da Constituição. Se a Constituição friza o desejo do povo, m anifestado por seus rep resen -tantes, de m an ter a Federação, logo no artigo 1.°; de res-ta u ra r a posição de prestígio dos Esres-tados-membros, quando lhes perm ite o uso de símbolos próprios (art. 195); e im pede form alm ente a apresentação de projeto de lei que vise a abolir a form a federativa do Estado, é inegável que a po-lítica das autoridades federais não pode orientar-se no sen-tido de prom over o enfraquecim ento e a substituição dos E stados-m em bros por outras entidades, baseadas na divisão adm inistrativa, tendo por base as regiões géo-econômicas.
A exposição de motivos trai esia preocupação, quando, à s páginas 13, prevê a dim inuição de força das entidades federadas e form ula a hipótese de sua substituição: “serão,
assim, (com o fortalecim ento e a revitalização das cidades) enfrentados os problem as de desorganização social re su l-tados do enfraquecim ento ou q u eb ra da influência dos grupos, instituições e costumes tradicionais” .
J á a nossa Federação não apresenta características tão precisas que a figura ap areça pacificam ente aos olhos dos observadores. Estudiosos brasileiros reiteradam ente com en-tam o decréscim o de com petência dos Estados-m em bros e a dim inuição de recursos p a ra p rover às tarefas que lhes atrib u i a Constituição. A crise que as unidades federadas atravessam acentuar-se-á com a execução de vários dispo-sitivos referen tes à redistribuição da renda, postergada em virtude da gravidade de suas conseqüências.
A evolução da p rática constitucional tem autorizado os técnicos estrangeiros a a firm a r positivam ente que não a p re -sentam os modêlo no assunto. Assim opiua W h e a r e :
“But w h eth er we are to call the B razilian Constiíution of 1891 a federal constiíution or not, tliere seems to be ge-n era l agreem ege-nt am oge-ng studege-nts of its w orkige-ng th a t ige-n practice its fed eral aspects w ere usually neglected. C entra- lization has usually predom inated over federalism , or there have been intervals of in tern a i dissension am ong certain of the states, w hen the general governem ent w as w eakened and w hen actual civil w ar has occurred. Brazil does not provide a w orking exam ple of fed eral governem ent ” (Fe-deral governm ent, Oxford U niversity Press, Londres, 1947, pág. 23).
O esforço que se realiza nos Estados Unidos e sobretudo na Suíça é no sentido de re sg u a rd a r a esfera autônom a de cada categoria de govêrno, dentro da técnica da cooperação.
Vimos como se processam tais relações nos E E .U U . Na Suíça, publicações recentes m ostram que a a lta ad m i-nistração helvética preocupa-se com o crescim ento da ação fed eral e sugere, p a ra im p ed ir a absorção por ela das fu n
-ções locais, a inclusão do M unicípio como instituição na p ró p ria Constituição F ederal. E m m inucioso estudo sôbre as “relações da Federação com as Com unas”, o Dr . Ko n r a d
A FUNDAÇÃO DOS M U N ICÍPIO S 149 Na e g e l i, de St. Gallen, im pressionado com as imposições d a pressão bélica sôbre a adm inistração suíça, analisa as v á r i a s m edidas postas em prática pelo Governo Federal, que i m -plicam em restrições à atividade das autoridades locais.
Desde 1939, atos sôbre proteção contra ataques aéreos ( V erdunkelum j e L uftschutzalarm ) ; sôbre milícias locais (1940); sôbre dispensa de trabalho (1942); sôbre cuidados com a população atingida por danos de guerra (1943), etc., foram obrigando as com unas a relações diretas com a Fe-deração; mas, acentue-se bem, tôdas elas assum em caráter excepcional, quando não puram ente no interesse da esfera nacional.
Mesmo assim, o princípio fundam ental de que p ró p ria, m ente só com os Cantões poderia a União m anter contactos diretos foi atingido.
“Jedenfalls, ist dadurch der bisher am allgem einen befolgte G rundsatz, dass der Bund eigentlich n u r m it dem Kanton, nicht aber m it der Gemeinde zu tun babe, gruen- dlich durchbrochen w orde” . (Die Genieindeautoiiomie, Ben- ziger, Einsiedeln, 1946, p. 146).
O autor insiste, na página final, em prevenir a o p i n i ã o pública sôbre as conseqüências da m edida, em bora v i s a s s e ela aos suprem os interesses da conservação da com unidade lielvética, e sugere como principal tarefa do program a d a Associação das Cidades a b atalha pela revisão da Consti-tuição F ederal e a inclusão nela de um dispositivo que as-segure a autonom ia m unicipal.
Tendo em vista essas considerações, julgam os necessário cham ar a atenção p a ra os inconvenientes da Fundação dos Municípios, sob o ponto de vista de ataque à Federação e enfraquecim ento das unidades federadas.
O propósito de au x iliar o reaparelham ento do interior c perfeitam ente louvável e deve ser estim ulado; m as a fór-m ula fór-m ais consentânea cofór-m a técnica constitucional não é a adotada pelo M inistério da Justiça.
P erm ite a Constituição F ederal a criação, nos Estados, «!e órgãos de assistência técnica aos Municípios e nessas re
-p artições se ac u m u la a-preciável som a de e x -p eriên cia a d m i-n istra tiv a . A lei de orgai-nização m u i-n ic ip al vigei-nte em M ii-nas oferece todos os elem entos p a ra a c o rre ta solução do p ro
-b lem a. No a r t. 123, n.° X III, prescreve ao órgão de assis-tê n cia técnica a realização de inqüéritos periódicos, a fim
de sistem atiz ar conhecim entos gerais sôbre a vida local, e, no n.° XX, m a n d a p ro m o v er reuniões de prefeitos de regiões onde h a ja pro b lem as ad m in istrativ o s de interêsse regional a resolver, exam inando-os em com um e p ro c u ra n d o fix a r a solução técnica m ais ad eq u ad a , em face dos elem entos ap re se n tad o s.
F eita a d eterm in ação do p la n e ja m e n to tip icam en te geo- econôm ico, a u to riza a lei, no artig o 18, a constituição de Uniões de M unicípios p a ra a realização desses planos de in -terêsse com um .
Há, pois, o órgão conveniente, a legislação ad eq u a d a e o pessoal co m p eten te. F a lta m a p e n as ao E stado de M inas m eios fin an ce iro s p a ra e x ecu tar o p ro g ra m a que a lei lhe traçou, p rev en d o p ru d e n te m e n te a intensificação das técnicas de p la n e ja m e n to reg io n al.
P o r outro lado, o Govêrno F e d e ra l tem p ro c u rad o su-p le m e n ta r a ação dos governos estad u ais através de u m a solução p rá tic a de auxílio, que é o convênio. T em os tido v á ria s o p o rtu n id ad es de c o o p erar com a U nião n a solução de p ro b le m as regionais, os quais são, em p rincípio, da ex-clusiva com petência e encargo dos Estados. O sucesso da fó rm u la p o d e ria ser am pliado, se o M inistério da Justiça se dispusesse a a ssin a r convênios com os órgãos de assistên-cia técnica aos M unicípios, p a ra , a tra v é s dêles, re a liz a r a o b ra m e ritó ria de elev ar o p a d rã o de vida das populações do in te rio r.