PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
IZAAC PAULO COSTA BRAGA
UMA FERRAMENTA DE INDICADORES PARA O MONITORAMENTO DA MOBILIDADE SUSTENTÁVEL EM CIDADES MÉDIAS BRASILEIRAS
Natal - RN 2018
UMA FERRAMENTA DE INDICADORES PARA O MONITORAMENTO DA MOBILIDADE SUSTENTÁVEL EM CIDADES MÉDIAS BRASILEIRAS
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Engenharia de Produção.
Orientador: Prof. Dr. Enilson Medeiros dos Santos
Natal - RN 2018
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Central Zila Mamede Braga, Izaac Paulo Costa.
Uma ferramenta de indicadores para o monitoramento da mobilidade sustentável em cidades médias brasileiras / Izaac Paulo Costa Braga. - Natal, 2018.
115 f.: il.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Tecnologia, Programa de Pós-Graduação em
Engenharia de Produção. Natal, RN, 2018.
Orientador: Prof. Dr. Enilson Medeiros dos Santos.
1. Mobilidade urbana sustentável - Dissertação. 2. Indicadores - Dissertação. 3. Políticas de desenvolvimento urbano -
Dissertação. 4. Sustentabilidade - Dissertação. I. Santos, Enilson Medeiros dos. II. Título.
A Deus, pelo seu infinito amor e misericórdia.
Aos meus pais, Tânia e João Maria, por todo amor, exemplo, apoio e paciência concedidos a mim ao longo de todos esses anos.
A minha tia/avó/mãe, Gisélia, por tanto amor dedicado a mim. Ao meu irmão, Jacó, por se fazer presente constantemente.
A todos os demais familiares, em especial a minha tia Lúcia, por ter me acolhido em sua casa durante esses dois anos de mestrado.
Ao meu amigo, Hálison, por sempre está disposto a me ajudar e por ter me auxiliado durante toda essa jornada.
Ao meu professor orientador, Enilson, pelo apoio e imensa ajuda concedida para realização desse trabalho. Por um exemplo de pessoa que se preocupa com os outros. Serei eternamente grato por tudo.
A todos que me ajudaram de alguma para a construção desse trabalho e no decorrer desses dois anos de pós-graduação.
A mobilidade urbana é um dos aspectos mais relevantes para o desenvolvimento sustentável das cidades, pois busca integrar políticas de transporte e de circulação com políticas de desenvolvimento urbano, a fim de promover acessibilidade para todos, priorizando o transporte coletivo e os modos não motorizados em um ambiente seguro, socialmente inclusivo e sustentável. No Brasil, a Política Nacional de Mobilidade Urbana, instituída pela Lei nº 12.587/2012, visa alcançar diversos objetivos que contribuem para as práticas de mobilidade urbana sustentável, como: redução das desigualdades e inclusão social, promoção do acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais, melhorias nas condições urbanas da população relacionadas à acessibilidade e à mobilidade, entre outras. Neste contexto, é essencial a utilização de instrumentos que auxiliem o planejamento e a gestão da mobilidade no que se refere ao monitoramento e efetivação de políticas de transporte sustentável. Frente ao exposto, este trabalho tem como objetivo desenvolver uma ferramenta de indicadores para avaliação e monitoramento da mobilidade urbana sustentável em cidades brasileiras de médio porte. Foram analisados estudos na literatura nacional e internacional a fim de identificar e selecionar indicadores, os quais foram submetidos à apreciação de uma equipe de especialistas com o intuito de projetar um instrumento adequado e exequível para caso das cidades médias. A ferramenta é composta por 17 indicadores, divididos em 5 dimensões. A pesquisa é de natureza aplicada com uma abordagem qualitativa e quantitativa. O instrumento proposto foi validado por meio de uma demonstração da viabilidade de aplicação em um município brasileiro de médio porte. Os resultados apontam que a ferramenta é capaz de identificar os aspectos locais da mobilidade urbana, ao longo do tempo, e útil para orientar os tomadores de decisão quanto à elaboração de políticas públicas voltadas à mobilidade urbana sustentável, bem como para o seu planejamento e gestão.
Palavras-chave: Mobilidade urbana sustentável, Indicadores, Políticas de desenvolvimento urbano, Sustentabilidade.
Urban mobility is one of the most relevant aspects for the sustainable development of cities. It seeks to integrate transport and circulation policies with urban development ones in order to promote accessibility for all, prioritizing collective transport and non-motorized modes in a safe, socially inclusive and sustainable environment. In Brazil, the National Urban Mobility Policy, established by Federal Act nº 12.587/2012, aims to achieve several objectives that contribute to sustainable urban mobility practices, such as reducing inequalities and social inclusion, promoting access to basic services and social facilities, improvements in the urban life conditions of the population related to accessibility and mobility, among others. In this context, it is essential to use tools to support mobility planning and management with regard to the monitoring and implementation of sustainable transport policies. In this direction, the present work aims to develop an indicators tool for monitoring sustainable urban mobility status in a medium-sized Brazilian city. We analysed national and international academic and technical literature in order to identify and select potential indicators; therefore, specialists’ appreciation shall define a subset of these potential indicators in order to support the design of a suitable and feasible instrument for the case of Brazilian medium-sized cities. The tool is composed of 17 indicators, divided into 5 dimensions. The research is applied nature with a qualitative and quantitative approach. The proposed instrument was validated by a demonstration of feasibility of application in a medium-sized Brazilian municipality. The results show that the tool is capable of identifying the local aspects of urban mobility over time and is useful for guiding decision makers in the elaboration of public policies aimed at sustainable urban mobility, as well as for their planning and management.
Keywords: Sustainable urban mobility, Indicators, Urban development policies,
Figura 1 – Estrutura da dissertação...16
Figura 2 – Abordagens do planejamento de transportes...23
Figura 3 – Principais termos da definição de PMUS...26
Figura 4 – Etapas da pesquisa...43
Figura 5 – Exemplo do registro dos indicadores em planilhas eletrônicas...47
Figura 6 – Modelo de construção da hierarquia de decisão...54
Figura 7 – Diagrama de relacionamento de causa e efeito entre as cincos dimensões...73
Tabela 1 – Síntese da quantidade de indicadores por autor...44
Tabela 2 – Dimensões evidenciadas pelos autores...45
Tabela 3 – Síntese da quantidade de citações, indicadores identificados e pré-selecionados...49
Tabela 4 – Escala fundamental de Saaty...55
Tabela 5 – Valores de IR para matrizes quadradas de ordem n...56
Tabela 6 – Matriz modelo relacionada ao AHP...64
Tabela 7 – Escala fundamental de Saaty...65
Tabela 8 – Matriz de comparação...65
Tabela 9 – Vetores de prioridade...66
Tabela 10 – Peso do grupo...66
Tabela 11 – Matriz modelo relacionada ao DEMATEL...67
Tabela 12 – Valores escalonados para matriz...67
Tabela 13 – Matrizes de comparação...68
Tabela 14 – Matriz de relacionamento cruzado (A) com aplicação do critério de Chauvenet...69
Tabela 15 – Matriz de relacionamento direto (D)...69
Tabela 16 – Matriz identidade (I)...70
Tabela 17 – Matriz I-D...70
Tabela 18 – Matriz inversa...71
Tabela 19 – Matriz de relacionamento total (F)...71
Tabela 20 – Scores do relacionamento total das dimensões...72
Tabela 21 – Análise de percentagens...74
Tabela 22 – Percentagem de influência de cada dimensão...74
Tabela 23 – Pesos finais das dimensões...75
Tabela 27 – Dados demográficos do município de Mossoró e do RN...90 Tabela 28 – Distribuição da frota de veículos de Mossoró e do RN...91
Quadro 1 – Abordagens do planejamento de transportes...21
Quadro 2 – Exemplos de dados de transporte quantitativos e qualitativos...32
Quadro 3 – Níveis de análise de indicadores...34
Quadro 4 – Classificação da pesquisa...41
Quadro 5 – Indicadores potenciais...51
Quadro 6 – Critério de Chauvenet para rejeição de valor medido...60
Quadro 7 – Estrutura final da ferramenta...78
Quadro 8 – Desempenho da dimensão ambiental...92
Quadro 9 – Desempenho da dimensão social...92
Quadro 10 – Desempenho da dimensão econômica...93
Quadro 11 – Desempenho da dimensão transporte ativo...93
Quadro 12 – Desempenho da dimensão político-institucional...93
1. INTRODUÇÃO...10 1.1. CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA...10 1.2. OBJETIVOS DA PESQUISA...13 1.2.1. Objetivo geral...13 1.2.2. Objetivos específicos...13 1.3. JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA...13 1.4. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO...15 2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA...17 2.1. MOBILIDADE URBANA...17
2.2. MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL...19
2.3. MOBILIDADE URBANA NO CONTEXTO BRASILEIRO...23
2.4. LEI NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA...26
2.5. INDICADORES...31
2.5.1. Aspectos Gerais...31
2.5.2. Indicadores de Mobilidade Urbana Sustentável...32
2.5.3. Seleção e Desenvolvimento de Indicadores de Mobilidade Urbana Sustentável...34
2.5.4. Indicadores de Mobilidade Urbana Sustentável na Literatura Revisada...36
3. MÉTODO DE PESQUISA...41
3.1. CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA...41
3.2. ETAPAS DA PESQUISA...42
3.3. PROCEDIMENTOS PARA A CONSTRUÇÃO DA FERRAMENTA...43
3.3.1. Identificação dos indicadores...43
3.3.2. Pré-seleção dos indicadores...47
3.3.5.1. AHP...53
3.3.5.2. DEMATEL...56
3.3.5.3. Critério de Chauvenet...59
3.3.5.4. Coeficiente alfa de Cronbach...60
3.3.6. Normalização do indicadores...61
3.3.7. Cálculo do índice final...61
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO...62
4.1. DEFINIÇÃO DAS DIMENSÕES...62
4.2. PONDERAÇÃO DAS DIMENSÕES POR MEIO DA APLICAÇÃO DOS MÉTODOS AHP E DEMATEL...64
4.3. PONDERAÇÃO DOS INDICADORES...75
4.4. ESTRUTURA FINAL DA FERRAMENTA DE INDICADORES...78
4.5. DEMONSTRAÇÃO DA VIABILIDADE DE APLICAÇÃO DA FERRAMENTA... 90
5. CONCLUSÕES...95
5.1. CONCLUSÕES DA PESQUISA TEÓRICA...95
5.2. CONCLUSÕES DO MÉTODO DE PESQUISA...96
5.3. CONCLUSÕES DOS RESULTADOS...97
5.4. LIMITAÇÕES DA PESQUISA E SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS...98
REFERÊNCIAS...98
APÊNDICE A – MATRIZES DE COMPARAÇÃO RELACIONADAS AO AHP...107
APÊNDICE B – MATRIZES COM VALORES NORMALIZADOS...109
1. INTRODUÇÃO
Neste capítulo serão contextualizados os temas abordados no presente trabalho como “o desenvolvimento sustentável”, destacando-se a importância do setor de transportes para o alcance da sustentabilidade nas cidades. É introduzido o conceito de mobilidade urbana sustentável e a realidade da mobilidade à nível nacional. Cita-se ainda a criação da Lei Nº 12.587 que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana. Todas estas temáticas servem para justificar a relevância da construção da ferramenta de indicadores para a avaliação e o monitoramento das práticas sustentáveis no âmbito da mobilidade urbana. Os objetivos que sustentam esta pesquisa, bem como a justificativa também são apontados no capítulo. Por fim, é apresentada a estrutura em que o trabalho foi desenvolvido.
1.1. CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
O desenvolvimento sustentável das cidades vem se tornando uma das principais preocupações da atualidade e o seu impacto na sociedade e no meio ambiente é notório e reconhecido a nível mundial. Governos, ONG’s, técnicos e comunidade acadêmica têm investido esforço e tempo para estudar o contexto atual do meio urbano a fim de melhorar seus aspectos através da disseminação de políticas e práticas sustentáveis.
Uma das áreas que tem recebido destaque no contexto urbano é a dos transportes, pois impacta, de forma direta, o dia-a-dia dos cidadãos. Congestionamentos, aumento da poluição atmosférica e de ruídos pela intensa utilização de automóveis privados, a oferta inadequada de transporte público, a não valorização dos meios não motorizados, o consumo abusivo de energia de fontes não renováveis e a priorização de investimentos para a circulação de automóveis privados são alguns dos principais problemas que contribuem para a insustentabilidade do atual cenário dos sistemas de transporte, disseminando a formação de cidades não sustentáveis.
A dispersão territorial das cidades aumenta consideravelmente a quantidade e a distância dos deslocamentos diários, tornando a população altamente dependente dos sistemas de transportes. Com infraestrutura inadequada e sem prioridades nas vias, entre outros fatores, os ônibus urbanos são responsáveis pela maior parte das viagens, ficando sujeitos aos congestionamentos devido aos vários aspectos citados. A falta de qualidade do transporte público coletivo, por sua vez, impulsiona a migração dos usuários para o transporte individual motorizado (carros e motos), de acordo com Ministério das Cidades (2015).
Para Costa (2008), os desafios referentes aos transportes e à mobilidade despertam um especial interesse para o desenvolvimento urbano sustentável, pois os atuais padrões de
mobilidade refletem diversos problemas para as cidades, afetando negativamente a qualidade de vida das pessoas. O mesmo autor destaca que as questões de mobilidade sempre foram voltadas à questão de acesso físico aos meios de transporte, o que pode ter originado diversos problemas urbanos da atualidade. No entanto, um novo paradigma, que reconhece que os aspectos da mobilidade não estão relacionados apenas ao acesso meios de transportes, mas envolvem também questões ambientais, sociais, econômicas e ainda de planejamento físico das cidade, entre outras, tem resultado em uma nova forma de planejamento e estabelecimento de estratégias de atuação voltadas para a melhoria das condições de mobilidade e acessibilidade, por conseguinte da qualidade de vida do cidadãos, denominando-se de mobilidade urbana sustentável.
Conforme o Ministério das Cidades (2015), a mobilidade urbana sustentável busca reunir as políticas de transporte e de circulação e integrá-las com a política de desenvolvimento urbano, com o intuito de proporcionar o acesso amplo e democrático ao espaço urbano, onde os modos de transporte coletivo, bem como os não motorizados, são priorizados, em um ambiente seguro, socialmente inclusivo e sustentável.
No contexto brasileiro, o padrão de mobilidade é centrado no transporte motorizado individual e há pouca valorização do transporte público e do transporte ativo, configurando um ambiente insustentável, tanto no que se refere à proteção ambiental quanto no atendimento das necessidades de deslocamento que caracterizam a vida urbana. A resposta tradicional que tem sido dada aos problemas de congestionamento, através da ampliação da capacidade viária, impulsiona o uso do automóvel e gera novos congestionamentos, alimentando um ciclo vicioso responsável pela degradação da qualidade do ar, pelo aquecimento global, comprometendo a qualidade de vida nas cidades (aumento dos níveis de ruídos, perda de tempo, degradação do espaço público, atropelamentos), entre outros fatores (BRASIL, 2016). Além disso, o Brasil é considerado um país com dimensões continentais, fortes particularidades e, ainda, profundas desigualdades nos âmbitos sociais, culturais e econômicos. Todas estas características influenciam o padrão e as necessidades da mobilidade da população de cada cidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Diante dessa realidade, Brasil (2016) afirma que a questão da mobilidade urbana sustentável surge como um novo desafio às políticas ambientais e urbanas, num cenário de desenvolvimento social e econômico, onde as crescentes taxas de urbanização, as limitações das políticas públicas de transporte coletivo e a retomada do crescimento econômico, têm
provocado um aumento da motorização individual e da frota de veículos dedicados ao transporte de cargas.
Em 2012, foi constituída a Lei Nº 12.587 que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana e determina que os municípios brasileiros planejem e executem a política de mobilidade urbana. A Política Nacional de Mobilidade Urbana visa o alcance de diversos objetivos que contribuem para as práticas da mobilidade urbana sustentável, como: redução das desigualdades e inclusão social, promoção do acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais, melhorias nas condições urbanas da população relacionadas à acessibilidade e à mobilidade; promoção do desenvolvimento sustentável, consolidação da gestão democrática como instrumento e garantia do aprimoramento contínuo da mobilidade urbana.
A Lei de Mobilidade Urbana, além de ter tornado obrigatória a implantação de políticas de mobilidade sustentável nos municípios, tornou efetiva a necessidade de uma sistemática de avaliação, revisão e atualização de tais políticas, tornando essencial o uso de ferramentas que avaliem e controlem as condições de mobilidade, conforme Ministério das Cidades (2015). Indicadores de mobilidade urbana são exemplos de instrumentos que podem e devem ser utilizados para este fim.
No contexto urbano, indicadores permitem a identificação de aspectos fundamentais sobre os quais se estruturam ideias básica referentes ao planejamento e gestão de uma cidade, nas suas mais variadas dimensões, além de serem úteis para o embasamento e valorização da tomada de decisão, bem como para orientar estratégias e ações, constituindo-se como uma importante ferramenta, conforme (MARTINEZ; LEIVA, 2003). Os indicadores possibilitam ainda que governos e sociedades tenham instrumentos para avaliar a implantação de políticas públicas.
Para Perra, Sdoukopoulos e Pitsiava-Latinopoulou (2017), a promoção da mobilidade urbana sustentável exige um acompanhamento contínuo dos níveis de mobilidade, de maneira que sejam desenvolvidas as políticas adequadas. Assim, os indicadores de desempenho são considerados uma prática de auditoria de monitoramento, pois servem para quantificar as variáveis relacionadas à mobilidade urbana sustentável. Sendo assim, acredita-se que o uso de indicadores é de extrema relevância para direcionar o planejamento e a gestão da mobilidade urbana sustentável.
Entre os municípios brasileiros há uma grande parcela que se revela demograficamente como de médio porte. Sobre este parâmetro, empregou-se a definição dada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que classifica como sendo de médio porte as cidades quem têm entre 100 mil a 500 mil habitantes. Assim, os municípios desta tipologia constituem o objeto empírico deste trabalho e orientarão a definição precisa da ferramenta de indicadores.
Frente ao exposto, este trabalho está fundamentado na seguinte problemática de pesquisa: “Indicadores, como ferramenta de medição e monitoramento, são efetivamente úteis para avaliar a mobilidade urbana sustentável em municípios de médio porte ao longo do tempo?”. Desta forma, este estudo visa a construção de uma ferramenta de indicadores de mobilidade urbana sustentável aplicável ao contexto de uma cidade de médio porte, a fim de avaliar e monitorar os aspectos sustentáveis no meio urbano ao longo do tempo.
1.2. OBJETIVOS DA PESQUISA
1.2.1. Objetivo geral
A fim de responder a problemática de pesquisa encontrada, o objetivo geral deste estudo é desenvolver uma ferramenta para o monitoramento da mobilidade urbana sustentável em municípios brasileiros de médio porte ao longo do tempo.
1.2.2. Objetivos específicos
Construir um referencial teórico sobre mobilidade urbana sustentável e indicadores para entender os conceitos que envolvem o tema proposto;
Identificar e selecionar indicadores de mobilidade urbana sustentável através de trabalhos desenvolvidos nos âmbitos nacional e internacional;
Construir uma ferramenta para a medição e o monitoramento da mobilidade urbana ao longo do tempo, capaz de direcionar o planejamento e a gestão para um rumo sustentável, atentando para a Lei Nacional de Mobilidade Urbana e para as condições institucionais do município;
Validar a ferramenta proposta por meio de uma demonstração da viabilidade de aplicação prática em um município de médio porte, com o intuito de identificar características que reflitam os aspectos atuais da mobilidade urbana.
1.3. JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA
Atualmente, as cidades apresentam problemas de mobilidade urbana que têm origens e naturezas diversas. Uma das principais questões que afetam a qualidade de vida no meio urbano
está relacionada com os aspectos de mobilidade, pois impactam significativamente a vida dos cidadãos, especialmente no que se refere ao aumento dos custos de viagem, aumento do tempo de deslocamento, poluição atmosférica, ruído, acidentes de trânsito, fragmentação do espaço urbano, entre outros fatores. A complexidade desses problemas e suas conexões com questões ambientais, econômicas, sociais e culturais dos municípios, tornam necessário o desenvolvimento de ferramentas adequadas, que possibilitem a compreensão e inter-relações destes fenômenos (COSTA, 2008).
As importantes mudanças que estão ocorrendo nos âmbitos econômico e social, bem como o surgimento da proteção ambiental, tornam cada vez mais necessário o planejamento da mobilidade urbana voltado para as práticas sustentáveis. Embora a sustentabilidade seja difícil de ser medida de forma direta, pode ser avaliada por meio de um sistema de parâmetros que refletem suas dimensões. Os indicadores constituem parte deste processo e estão sendo cada vez mais aceitos como ferramenta para a avaliação da mobilidade urbana sustentável, principalmente devido à sua simplicidade na comunicação de fenômenos complexos (TAFIDIS, SDOUKOPOULOS e PITSIAVA-LATINOPOULOU, 2017).
Neste sentido, indicadores de mobilidade urbana sustentável são considerados parâmetros bastante relevantes que orientam o planejamento e a gestão, avaliando os impactos de políticas públicas. A utilização de indicadores permite ainda a construção de um diagnóstico preciso das condições de mobilidade das cidades, auxilia na definição de objetivos e metas e são úteis para a medição e avaliação de resultados alcançados.
Vários pesquisadores, a nível mundial, vem desenvolvendo estudos e construindo sistema de indicadores para avaliar e monitorar a mobilidade urbana no que tange os aspectos de sustentabilidade, como: Litman (2007), Castillo e Pitfield (2010), Marletto e Mameli (2012), Shiau e Liu (2013), Alonso, Monzón e Cascajo (2014), Verma, Rahul e Dixit (2015), Gillis, Semanjski e Lauwers (2016), entre outros. Isto comprova o quão é importante o uso de indicadores no processo de direcionamento das cidades para as práticas da mobilidade urbana sustentável.
No Brasil, destaca-se o estudo de Costa (2008), pesquisadora da Universidade de São Carlos que, em parceria com o Ministério das Cidades, desenvolveu o Índice de Mobilidade Urbana Sustentável (IMUS) composto por 87 indicadores, um número excessivo que, muitas vezes torna a coleta de dados inacessível ou inviável. Assim, acredita-se que um número menor de indicadores, mais adequado à formação de um índice, facilita a coleta de dados e permite uma análise completa da realidade, tendo em vista que todos os indicadores podem ser
calculados para a formação do índice geral. Além disso, a ferramenta que está sendo proposta por este trabalho irá absorver os aspectos das diretrizes, atribuições e objetivos instituídos pela Lei de Mobilidade Urbana.
Desta forma, esta pesquisa se propõe a discutir as inter-relações entre a mobilidade urbana e a sustentabilidade por meio de uma ferramenta de indicadores que seja aplicada ao longo do tempo e extraia e torne compreensível tais questões, fornecendo informações necessárias que sirvam de base para os tomadores de decisão no planejamento da mobilidade, de forma a direcionar a elaboração e estabelecimento de políticas públicas e definir as prioridades para o investimento de recursos públicos.
1.4. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
O capítulo atual (Introdução) expõe a contextualização do que será discutido no estudo. Foi priorizada a apresentação do conceito de mobilidade urbana sustentável, suas características e importância, bem como a relevância do uso de indicadores para o seu processo de planejamento e gestão. Foram descritos também a problemática da pesquisa, os objetivos (geral e específicos), a justificativa e relevância e o método no qual se deu o desenvolvimento desta pesquisa.
O capítulo 2 (Fundamentação Teórica) apresenta uma abordagem dos principais conceitos que envolvem o tema proposto através da revisão da literatura. Assim, são abordadas definições, características e importância referentes às principais temáticas: mobilidade urbana sustentável e indicadores de mobilidade urbana sustentável.
No capítulo 3 é apresentado o método de pesquisa utilizado para desenvolver o estudo e alcançar os objetivos definidos. Desta forma, são descritas as etapas que foram seguidas para a construção da ferramenta proposta por este trabalho.
O capítulo 4 (Resultados e Discussão) apresenta os resultados alcançados através das metodologias utilizadas para construção da ferramenta, bem como expõe a demonstração da viabilidade de aplicação do instrumento proposto.
No capítulo 5 (Conclusões) são apresentadas as considerações finais sobre o estudo com as contribuições alcançadas, as limitações do trabalho e indicações para pesquisas futuras.
A Figura 1 evidencia a estrutura da dissertação com base nos 3 capítulos referentes ao desenvolvimento do trabalho.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O capítulo 2 contempla a fundamentação teórica utilizada no trabalho, fornecendo uma síntese dos conceitos relacionados à mobilidade urbana sustentável, bem como aos indicadores urbanos e de mobilidade sustentável. Os conceitos apresentados são baseados em trabalhos e estudos desenvolvidos nos últimos anos referentes às temáticas citadas. Neste capítulo são abordadas também as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana estabelecida pela Lei 12.587/12.
2.1. MOBILIDADE URBANA
No decorrer dos anos, o entendimento de mobilidade urbana tem passado por consideráveis mudanças. Silva, Costa e Macedo (2008), afirma que a mobilidade era vista principalmente como uma questão de fornecimento de serviços de transporte. Dessa forma, a atenção dos planejadores de transportes eram voltadas para o equilíbrio entre a oferta de infraestrutura e a demanda de transporte para bens e passageiros. No entanto, o planejamento das cidades e de seus sistemas de circulação começou a mudar nas últimas décadas, de acordo com o mesmo autor. Tal mudança culminou em novas estratégias de planejamento, bem como no desenvolvimento de um novo conceito de mobilidade urbana.
A mobilidade urbana está relacionada à articulação e integração de diversas políticas, como: de transporte, circulação, acessibilidade, trânsito, desenvolvimento urbano, entre outros. Tais políticas afetam e são afetadas pela mobilidade das pessoas. Vale ressaltar que políticas de segurança, ambientais, culturais, educacionais impactam o ir e vir dos cidadãos de forma direta ou indireta (KNEIB, 2012). O Ministério das Cidades (2015) enfatiza o quanto a mobilidade influência a qualidade de vida dos cidadãos afirmando que:
A mobilidade nas cidades é fator preponderante na qualidade de vida dos cidadãos. O modelo de circulação de pessoas e cargas dentro do território urbano interfere no desenvolvimento econômico do País, pois dele dependem a logística de distribuição de produtos, a saúde e a produtividade de sua população, dentre outros (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Ferraz e Torres (2004) já afirmavam que a mobilidade é o elemento determinante do desenvolvimento urbano. Quando se proporciona uma adequada mobilidade para as diversas classes da sociedade, constitui-se uma ação fundamental no processo de desenvolvimento das cidades, tanto no âmbito econômico, quanto no social.
Contudo, a mobilidade urbana enfrenta diversos problemas. Para Costa (2008), o aumento da mobilidade, que é resultante do crescimento dos fluxos de bens e pessoas, impactam de forma negativa o ambiente, tanto local quanto global, a qualidade de vida e ainda o desempenho econômico das cidades. Tais impactos incluem: congestionamentos, emissões de poluentes, ruído, fragmentação de comunidades, acidentes, uso de energia não-renovável e produção de resíduos sólidos. Gossling (2013) corrobora esta afirmação acrescentando que o crescimento da mobilidade coloca desafios consideráveis para os planejadores urbanos em todo o mundo, pois envolve problemas de congestionamento, poluição do ar e acidentes.
Para Silva, Costa e Macedo (2008) os problemas de mobilidade urbana são reflexos de deficiências históricas e tendências mundiais recentes. Enquanto as deficiências históricas são principalmente uma consequência da falta de recursos tanto humanos quanto financeiros, os problemas recentes, por sua vez, são essencialmente uma extensão da forte dependência do automóvel como o principal meio de transporte para proporcionar mobilidade aos cidadãos urbanos.
UN-Habitat (2013) acrescenta ainda que está cada vez mais complicado o acesso a locais, atividades e serviços, mesmo com o aumento do nível de mobilidade urbana. É menos conveniente em termos de tempo, custo e conforto, gerando diversos externalidades negativas, até mesmo pelo próprio processo de movimentação nas cidades. Em consequência disso, há uma crise na acessibilidade em diversas cidades do mundo, caracterizando sistemas de mobilidade insustentáveis. Diante do exposto, Vale destacar uma interessante afirmação de Machado (2010):
Ainda que as cidades sejam todas diferentes, enfrentam desafios semelhantes e por isso procuram soluções comuns para enfrentarem os problemas da expansão urbana descontrolada e da gradativa motorização, contexto que impõem uma reflexão sobre a questão da mobilidade urbana. Políticas estruturais, como o planejamento da infraestrutura do transporte integrado ao planejamento do uso do solo, são essenciais para uma estratégia mais ampla de desenvolvimento urbano (MACHADO, 2010).
A gravidade dos problemas de transportes, combinada com a necessidade de uma nova abordagem para o planejamento da mobilidade urbana, tem fomentado a incorporação dos conceitos de sustentabilidade, gerando diversos estudos e documentos que discutem definições distintas para o tema e abordam diferentes questões em seu processo de formulação (COSTA, 2008). Gyorgy, Attila e Tamás (2017) corroboram esta ideia afirmando que uma questão-chave
nas mudanças é entender que a mobilidade urbana deve ser tratada como parte de uma mudança mais ampla: dentro do conceito de cidade sustentável. A seguir, são apresentados os conceitos que envolvem a relação da sustentabilidade com a mobilidade urbana.
2.2. MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL
Antes de discutir sobre a mobilidade urbana sustentável, é de suma importância levantar o conceito amplamente discutido na literatura: o desenvolvimento sustentável. Em suas diferentes dimensões (ambiental, econômica e social) o tema do desenvolvimento sustentável pode ser encontrado regularmente quando o assunto do transporte urbano é aludido (ZEGRAS, 2003). Geralmente, o conceito é definido como “desenvolvimento que atende às necessidades presentes sem comprometer a capacidade das futuras gerações para atender às suas necessidades” (BRUNDTLAND, 1987; JANIC 2006). Kane (2010) apresenta desenvolvimento sustentável como "a integração de fatores sociais, econômicos e ambientais no planejamento, implementação e tomada de decisões de modo a assegurar que o desenvolvimento atenda às necessidades atuais e as gerações futuras". Nguyen e Coowanitwong (2011) acrescentam que o desenvolvimento sustentável é um processo que ocorre ao longo do tempo envolvendo muitas partes e incluindo uma diversidade de departamentos governamentais, empresas e grupos de interesse da comunidade. Por fim, Alonso, Monzón e Cascajo (2014) enfatizam que o desenvolvimento sustentável se tornou uma grande preocupação no mundo. Os problemas são em escala global, mas devem ser solucionados localmente.
Campos, Ramos e Correia (2009) afirmam que o desenvolvimento sustentável é, na maioria das vezes, avaliado em três dimensões principais (ambiental, social e econômica) e que tais dimensões devem ser analisadas de forma interdependentes. Conforme o mesmo autor, para cada dimensão, alguns impactos podem ser relacionados aos sistemas de transporte urbano:
No aspecto ambiental – poluição do ar, ruído, contaminação da água e consumo de recursos naturais;
No aspecto social – saúde, igualdade e justiça das oportunidades;
No aspecto econômico: economia regional e urbana, custos de transporte, competitividade e subsídios.
Assim como a definição de desenvolvimento sustentável envolve as três dimensões da sustentabilidade, com a mobilidade urbana não é diferente. Um primeiro conceito de mobilidade urbana sustentável surge da OECD e do Grupo de Especialistas em Transportes e Meio
Ambiente da comissão Europeia, que definem transporte sustentável como o que ''contribui positivamente para o estado econômico e social sem prejudicar a saúde humana e o meio ambiente” (COSTA, 2008). Miranda e Silva (2012) apresentam três pontos relacionados ao transporte sustentável, integrando as dimensões social, econômica e ambiental, elencados por Mourelo (2002):
“Permite a satisfação das necessidades básicas de acessibilidade e mobilidade de pessoas, empresas e sociedade, para que seja compatível com a saúde humana e o equilíbrio do ecossistema, promovendo a igualdade intra e inter-geracional;
Tem custos aceitáveis, funções de forma eficiente, oferece a possibilidade de escolher modos de transporte e apoia uma economia dinâmica e desenvolvimento regional;
Limita as emissões e os resíduos de acordo com a capacidade de absorção da terra, utiliza recursos renováveis a uma taxa inferior ou igual à sua regeneração, utiliza recursos não renováveis a uma taxa inferior ou igual ao desenvolvimento de substitutos renováveis e reduz o uso da terra e as emissões sonoras ao nível mínimo possível”. Conforme Campos, Ramos e Correia (2009), a mobilidade urbana sustentável é um dos aspectos mais relevantes para o desenvolvimento sustentável das cidades, podendo ser atingida por meio de iniciativas que tornam o deslocamento da população mais fácil, com o intuito de melhorar a qualidade de vida e promover o consumo eficiente dos recursos naturais.
Uma questão bastante relevante que merece ser discutida é a importância do planejamento dos transportes, tendo em vista que seus conceitos vão de encontro com o que de fato acontece nas cidades. Castillo e Pitfield (2010) narram que o transporte sustentável se tornou o principal objetivo do planejamento e das políticas de transportes. Entretanto, o planejamento de transportes tem passado por modificações em relação ao direcionamento de seus estudos que antes tratavam essencialmente de dimensões físicas (forma urbana e tráfego) e agora abordam também a sustentabilidade e seus aspectos relacionados. “As preocupações primárias sobre as dimensões físicas (forma urbana e tráfego) devem ser equilibrada pelas dimensões sociais (pessoas e proximidade)” (BANISTER, 2008). O Quadro 1 ilustra esta questão.
Quadro 1 – Abordagens do planejamento de transportes
Fonte: adaptada de Banister (2008)
Diante do exposto, Miranda e Silva (2008) afirma que o planejamento de transporte sustentável requer mudanças fundamentais nas práticas de planejamento que já existem. Banister (2008) narra ainda que as cidades podem ser projetadas de modo a permitir acessibilidade de alta qualidade, bem como em um ambiente de alto nível através de estratégias de planejamento claras e bem definidas. O intuito não é a proibição do uso do automóvel, haja visto que seria praticamente impossível e iria contrapor os direitos de liberdade e escolha. O objetivo é projetar as cidades em uma escala adequada de modo que as pessoas não necessitem ter um carro. Esta visão já adentra em outra questão referente à mobilidade urbana sustentável que é a importância do transporte não motorizado e do transporte público.
Como mencionado anteriormente, o crescimento de mobilidade gera problemas de congestionamento, poluição do ar e acidentes. Com isso, muitas cidades têm buscado aumentar a quota de transportes mais sustentáveis (GOSSLING, 2013). De acordo com Grigonis et al.
(2014) o gerenciamento da mobilidade, por meio da diversificação dos transportes, aumenta as opções de viagem, fomenta a escolha do modo mais eficiente por parte dos viajantes e tende a eliminar a dependência de automóveis.
Para Galanis e Eliou (2011) as pessoas desejam viver numa cidade na qual possam caminhar de forma segura e conveniente. As cidades que são adequadas para andar, têm muitos benefícios para os seus moradores, como: uma rede rodoviária segura, melhor acessibilidade aos destinos, oferta de diversos modos de transporte, melhor saúde para os cidadãos. O ciclismo, por sua vez, é uma alternativa econômica e eficiente para a mobilidade urbana, conforme Soares (2015). Vale destacar ainda a importância da bicicleta “na mobilidade urbana, na cidadania, na inclusão social, além de ser instrumento de lazer, de competição, de exercícios físicos e de saúde preventiva. Na visão ambiental a bicicleta é o símbolo mundial do transporte sustentável”, de acordo com Bantel (2005).
No que se refere ao transporte público, Rodrigues (2006) afirma que este é um meio de locomoção de fundamental importância para as cidades, pois tem por finalidade ligar as diversas regiões das mesmas, fornecendo uma mobilidade motorizada, tanto para aqueles que não podem, quanto para aqueles que não querem utilizar seu próprio veículo. Segundo o autor citado, a importância do transporte público se dá ainda pelo fato de que este é essencial para a população de baixe renda, além de servir como uma estratégia que reduz as viagens por automóvel, reduzindo também os congestionamentos, a poluição ambiental, o consumo de combustível e os acidentes de trânsito, o que contribui para mobilidade urbana sustentável. Costa, Morais Neto e Bertolde (2017) corroboram esta afirmação enfatizando que uma boa alternativa para resolver os problemas citados é investir na qualidade dos transportes públicos e preços justos, o que incentiva as pessoas a usá-los.
O Ministério das Cidades (2015) coloca a transferência modal como sendo um dos principais mecanismos de melhoria ambiental nos transportes urbanos, tendo em vista que alguns diretrizes são previstas, tais como:
Implantação de infraestrutura através de projetos destinados a aumentar a oferta e melhor a qualidade do transporte coletivo, das ciclovias e das calçadas e condições de circulação dos pedestres;
A adoção de instrumentos regulatórios e econômicos que desestimulem a utilização do transporte individual motorizado.
Banister (2008) acrescenta que, além do incentivo para a transferência modal, a redução da necessidade de viajar, bem como das extensões de viagem e o incentivo de uma maior eficiência no sistema de transporte, são ações requeridas pela abordagem da mobilidade urbana sustentável.
Para Litman (2012), o planejamento da mobilidade urbana sustentável reconhece que as decisões de transportes afetam as pessoas de diversas maneiras. Assim, destaca-se que uma variedade de impactos e objetivos (Figura 2) devem ser levados em conta no processo de planejamento.
Figura 2 – Abordagens do planejamento de transportes Fonte: adaptada de Litman (2012)
Por fim, o Ministério das Cidades (2015) destaca que através da incorporação do conceito de sustentabilidade ao de mobilidade urbana, buscou-se reforçar que os valores como aspectos sociais, políticos, econômicos e ambientais, bem como os modos de transportes não motorizados e a capacidade de planejamento integrado da cidade, devem ser considerados no seu planejamento.
2.3. MOBILIDADE URBANA NO CONTEXTO BRASILEIRO
O aumento do processo de urbanização das cidades brasileiras geram grandes transformações no meio ambiente urbano que impactam, principalmente, os setores político-econômicos, sociocultural e espacial (ALVES; RAIA JUNIOR, 2009). Destaca-se ainda uma
importante afirmação sobre a importância dos sistemas de transportes para a realidade do País, de acordo com os mesmos autores:
O crescimento da população nas cidades e, a descentralização econômico-espacial colaboram para que ocorra a realocação das atividades de comércio e serviços para outras partes das cidades em um processo de ocupação das áreas periféricas, aumentando a necessidade e complexidade dos deslocamentos da população, tornando os sistemas de transportes em uma importante variável necessária para a qualidade de vida nas cidades (ALVES; RAIA JUNIOR, 2009).
Frente a esta realidade, o conceito de transporte urbano sustentável torna possível a igualdade de acesso ao espaço urbano, dando prioridade aos transportes públicos e aos modos de transportes não motorizados e reduzindo a expansão urbana, atentando para que este conceito esteja em total conciliação com a sustentabilidade ambiental (SANTOS; RIBEIRO, 2015).
Para Silva, Costa e Macedo (2008), o governo tem sido o principal responsável por fomentar o movimento em direção a mobilidade urbana sustentável no Brasil. Diante das desigualdades e diferenças das regiões em todo o País, um passo importante no processo de disseminação do conceito de mobilidade urbana sustentável, foi a identificação dos pontos de vista específicos de mobilidade dos planejadores e gestores urbanos que fossem adequadas para cada uma das principais cidades e áreas metropolitanas brasileiras.
É importante enfatizar que, não só o governo, mas também todos os seguimentos da sociedade precisam estar envolvidos para o alcance dos objetivos da mobilidade urbana sustentável no Brasil. O Ministério das Cidades (2015) afirma que, além desse envolvimento entre governo e sociedade, são necessárias mudanças estruturais, ao longo prazo, com planejamento e com vistas a todo sistema, tanto para alcançar a mobilidade urbana sustentável, quanto para minimizar os fatores externos prejudiciais e tornar as cidades socialmente inclusivas. É necessário ainda uma política que direcione e coordene esforços, planos, ações e investimentos, com o intuito de garantir para os cidadãos brasileiros o direto à cidade, com equidade social, maior eficiência administrativa, ampliação da cidadania e sustentabilidade ambiental.
Frente ao exposto, diversos países tem buscado estabelecer diretrizes para que se tenha o desdobramento correto da mobilidade urbana sustentável. Com isso, têm surgido os Planos de Mobilidade Urbana Sustentável (PNMUS) que objetivam atender esse requisito, impulsionando o planejamento das cidades.
No Brasil, o Instituto de Políticas de Transporte e Desenvolvimento (ITDP) (2013) afirma ainda que o plano de mobilidade urbana é um instrumento de planejamento que deve estabelecer objetivos, metas, ações e projetos, a fim de solucionar problemas e atingir as metas definidas no que se refere ao sistema de mobilidade de uma cidade.
O Ministério das Cidades (2015) corrobora e complementa a afirmação de ITDP (2013) narrando que os planos de mobilidade urbana são instrumentos que internalizam diretrizes, objetivos e princípios gerais da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Tem como intuito, através do planejamento de curto, médio e longos prazos, traduzir os objetivos de melhoria da mobilidade urbana local em metas, ações estratégicas, bem como em recursos materiais e humanos, tornando viável os meios para a efetiva transformação almejada e, assim, contribuir com uma real promoção do desenvolvimento da cidades (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Vale destacar a definição de ELTISplus (2012) que torna ainda mais clara o entendimento do que é e para que serve os planos de mobilidade urbana ao descrevê-los como planos estratégicos desenvolvidos para alcançar a satisfação das necessidades de mobilidade das pessoas e empresas, tanto nas cidades quanto em seus arredores, a fim de melhorar a qualidade de vida, baseando-se nas práticas de planejamentos já existentes e levando a devida em consideração os princípios de integração, participação e avaliação. Em relação à finalidade dos planos, ELTISplus (2012) afirma, ainda, que as políticas e medidas definidas envolvem todos os modos de transportes e busca atender os seguintes objetivos:
Melhorar a segurança;
Reduzir a poluição atmosférica e sonora;
Reduzir a emissão de gases do efeito estudo e o consumo de energia;
Melhorar a eficiência e a rentabilidade do transporte de pessoas e bens;
Contribuir para o aumento da atratividade e qualidade do ambiente e design urbano. Em suma, a Figura 3 sintetiza os principais termos envolvidos na definição dos planos de mobilidade urbana.
Figura 3 – Principais termos da definição de PMUS Fonte: Adaptado de ELTISplus, 2012
No Brasil, o Ministério das Cidades integra todas as políticas públicas de trânsito, transporte urbano e mobilidade urbana. Através da Secretaria Nacional do Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob) busca a promoção da mobilidade urbana, de maneira segura, socialmente inclusiva e com equidade no uso do espaço público, buscando ainda contribuir para a construção de cidades sustentáveis. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Em 2012, foi criada a Lei 12.587/12 que estabeleceu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, “em atendimento à determinação constitucional que a União institua as diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive transportes, além de tratar de questões da política urbana estabelecida pelo Estatuto da Cidade”, conforme o Ministério das Cidades (2013). As diretrizes envolvidas na Lei de mobilidade urbana serão apresentadas a seguir.
2.4. LEI NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
A Lei Nº 12.587, constituída em 3 de janeiro de 2012, institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana e determina que os municípios planejem e executem a política de mobilidade urbana. O Art. 2º da Lei coloca que “A política nacional de Mobilidade Urbana
tem por objetivo contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das condições que contribuam para efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana”. A lei da mobilidade urbana, como também é conhecida, estabelece que as cidades com mais de 20 mil habitantes, e algumas exceções, como cidades que integram regiões metropolitanas, elaborem seus planos de mobilidade urbana, a fim de evitar o crescimento desordenado dos municípios.
Além do requisitos citados, o Instituto de Políticas de Transportes e Desenvolvimento acrescenta alguns outros critérios que são estabelecidos pela Lei para os municípios que devem elaborar o seu plano:
Com mais de 20 mil habitantes;
Com menos de 20 mil habitantes, mas que integrem regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
Integrantes de áreas de especial interesse turístico;
Localizados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;
Que constam no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis a processos geológicos ou hidrológicos de impacto significativo (ITPD, 2013).
Os Planos de mobilidade urbana devem ser revisados a cada dez anos, no mínimo, e sua elaboração deve estar fundamentada na promoção dos objetivos definidos pela Política Nacional de Mobilidade Urbana:
Reduzir as desigualdades e promover a inclusão social;
Promover o acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais;
Proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se refere à acessibilidade e à mobilidade;
Promover o desenvolvimento sustentável, com a mitigação dos custos ambientais e socioeconômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas nas cidades;
Consolidar a gestão democrática como instrumento e garantia da construção contínua do aprimoramento da mobilidade urbana (ITPD, 2013).
Os objetivos da PNMU visam definir um panorama para todo o País. Para tanto, é fundamental que governos das três esferas, entidades públicas, privadas e não governamentais, além de toda a sociedade civil, compartilhem a responsabilidade de uma mudança comportamental, naquilo que couber a cada um, no sentido de reduzir as desigualdades sociais, promover a acessibilidade e qualificar as condições urbanas de mobilidade e de ocupação do espaço público (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
A Política Nacional de Mobilidade Urbana é um dos pilares que estruturam a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e deve ser compreendida como um conjunto de princípios, diretrizes e normas que direcionam a ação do Poder Público e de toda sociedade, na produção e na gestão das cidades. As ideias do PNMU orientam quanto ao fomento do planejamento urbano, entendo que todos os atores são essenciais ao processo e beneficiários de uma cidade mais humana e acessível aos cidadãos, sem qualquer distinção, de acordo com o Ministério das Cidades (2015).
Um plano de mobilidade efetivo é produto e ferramenta do planejamento sistêmico da mobilidade urbana da cidade, agrega os instrumentos que promovem a acessibilidade e os princípios de desenvolvimento sustentável, conforme Ministério das Cidades (2013).
Além dos princípios, objetivos e diretrizes da Lei, deve-se está contemplado no plano de mobilidade:
Os serviços de transporte público coletivo;
A circulação viária;
As infraestruturas do sistema de mobilidade urbana;
A acessibilidade para pessoas com deficiência e restrição de mobilidade;
Integração dos modos de transporte público e destes com os privados e os não motorizados;
A operação e o disciplinamento do transporte de carga na infraestrutura viária;
Os polos geradores de viagens;
As áreas de estacionamentos públicos e privados, gratuitos ou onerosos;
As áreas e horários de acesso e circulação restrita ou controlada;
Os mecanismos e instrumentos de financiamento do transporte público coletivo e da infraestrutura de mobilidade urbana; e
A sistemática de avaliação, revisão e atualização periódica do plano de mobilidade Urbana em prazo não superior a 10 (dez) anos.
A Lei da Mobilidade Urbana fornece diversos de instrumentos urbanísticos que direta ou indiretamente permitem a implementação do conceito da mobilidade urbana, a fim de construir cidades sustentáveis. O dever de cada município é de identificar os que melhor se adequarem ao desenvolvimento sustentável e à gestão democrática do processo de planejamento da cidade, para que seja introduzida a nova visão da circulação, que dá prioridade a mobilidade das pessoas independente do meio de locomoção (a pé, bicicleta, transporte coletivo, táxi, barca ou automóvel), tornando possível a acessibilidade a todos: idosos, crianças, pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Na disposição da Lei de Mobilidade urbana, são definidos e classificados os modos de transporte, bem como os serviços dos mesmos e as infraestruturas de mobilidade urbana que fazem parte do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. Posteriormente, são apresentados os princípios, diretrizes e objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana, bem como as diretrizes que regulam os serviços de transporte coletivo, as atribuições, as diretrizes para o planejamento e gestão dos sistemas de mobilidade urbana. Por fim, são apresentados os instrumentos de apoio a mobilidade urbana.
O fundamentada Política Nacional de Mobilidade Urbana é baseado no seguintes princípios:
Acessibilidade universal;
Desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais;
Equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo;
Eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano;
Gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana;
Segurança nos deslocamentos das pessoas;
Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços;
Equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros; e
Os princípios da Lei estão focados na acessibilidade para todos, na qualidade da oferta dos serviços de transporte urbano, na segurança das pessoas no que se refere aos seus deslocamentos e atenta ainda para os três pilares que sustentam o conceito de desenvolvimento sustentável, bem como o de mobilidade urbana sustentável: social, econômica e ambiental.
É importante listar também as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana:
Integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação, saneamento básico, planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos;
Prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado;
Integração entre os modos e serviços de transporte urbano;
Mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade;
Incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias renováveis e menos poluentes;
Priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e
Integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países sobre a linha divisória internacional.
As diretrizes servem para orientar os municípios quanto ao que deve ser feito para que os objetivos da Lei sejam alcançados. Vale destacar a integração com a demais políticas urbanas, a integração dos modos e serviços de transporte e a priorização dos modos de serviço não motorizados e do transporte público, como caminhos importantes para a concretização da mobilidade urbana sustentável.
Os princípios, diretrizes e objetivos propostos pela Política Nacional de Mobilidade Urbana devem ser considerados para que, de fato, a mobilidade urbana sustentável seja uma realidade nas cidades. Os planejadores e gestores urbanos devem estar atentos ao que é proposto pela Lei e utilizar mecanismos de medição para compreender o impacto da sustentabilidade na mobilidade urbana.
Para o Ministério das Cidades (2015), a lei de mobilidade urbana, além de ter tornado obrigatória a elaboração do plano de mobilidade urbana, tornou efetiva a necessidade de uma sistemática de avaliação, revisão e atualização de tais planos, tornando essencial o uso de ferramentas de avaliação e controle das condições de mobilidade nos municípios. Indicadores são um exemplo de instrumento que podem e devem ser utilizados para este fim. Nos parágrafos que seguem, serão apresentados conceitos, características e exemplos de indicadores de mobilidade urbana sustentável aplicados em todo o mundo.
2.5. INDICADORES
2.5.1. Aspectos Gerais
Na literatura, pode ser encontrada uma série de definições referentes a indicadores, todas apontando uma certa similaridade. Gudmundsson (2003) define indicadores como sendo variáveis selecionadas e que são utilizadas para expressar algo relevante sobre uma determinada preocupação social, de maneira significativa. Para Litman (2007), indicadores podem ajudar no estabelecimento de linhas de base, na identificação de tendências, na previsão de problemas, na avaliação de opções, na definição de objetivos e metas de desempenho e até mesmo na avaliação de uma determinada jurisdição ou organização. Desta forma, são bastante úteis para o planejamento e gestão. Costa e Conceição (2014), narram que os indicadores são recursos metodológicos para medir dados quantitativos, bem como qualitativos, e organizar informações sobre objetivos específicos, relevando cenários nas mais diversas dimensões, tais como: social, ambiental, econômica, política, entre outras. Silva (2015), corrobora as três definições anteriores, afirmando que os indicadores são bastante importantes para a tomada decisão, pois sintetizam grande quantidade de informações num número adequado de parâmetros e refletem características de uma determinada realidade.
Como mencionado, existem dois tipos de dados medidos por indicadores: os quantitativos e os qualitativos. Os dados quantitativos são considerados de fácil medição, pois são mais objetivos pelo fato de que tendem a receber mais peso num processo de planejamento. Os qualitativos, por sua vez, são considerados intangíveis. O Quadro 2, ilustra alguns exemplos de dados de transporte quantitativos e qualitativos, segundo Litman (2012).
Quadro 2 – Exemplos de dados de transporte quantitativos e qualitativos
Fonte: Adaptado de Litman (2012)
Costa (2008) cita algumas características que os indicadores devem possuir, elencadas por
Sustainable Measures (2006), tais como: Ser quantificável;
Ser relevante para o sistema ou fenômeno que deseja mensurar;
Ser compreensível, permitindo que sua mensagem seja facilmente entendida pelo público a que se destina;
Ser confiável, transmitindo uma informação fidedigna sobre o sistema que está sendo medido;
Basear-se em dados acessíveis, fornecendo informações em ocasiões adequadas, enquanto ainda há tempo para a ação.
2.5.2. Indicadores de Mobilidade Urbana Sustentável
No contexto urbano, os indicadores tornam possível a extração de aspectos fundamentais sobre os quais estão estruturadas ideias básicas para o planejamento e gestão de uma cidade, nas suas mais variadas dimensões. Ademais, a análise da evolução dos indicadores fundamenta e valoriza decisões e até mesmo para orientar ações, constituindo-se como uma importante ferramenta. Um sistema de indicadores deve tornar possível a análise da estrutura de uma cidade, bem como a identificação de oportunidades e deficiências existentes, e acompanhar a implementação e os impactos das estratégias propostas (MARTINEZ; LEIVA, 2003).
O uso de indicadores é de extrema relevância para direcionar o planejamento da mobilidade urbana. Uma vez inseridos em um plano de mobilidade, tais indicadores podem ser utilizados em três diferentes momentos:
Na obtenção de um diagnóstico preciso das condições de mobilidade da cidade;
Na definição de metas a serem alcançadas;
No monitoramento e na avaliação dos resultados ao longo da execução das ações definidas no plano (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Para que os indicadores possam ser utilizados como medidas desempenho, é necessário que existam parâmetros bem definidos, e que mostrem o valor de cada indicador em um caso ideal, por exemplo. Tal informação deve servir como base para o estabelecimento de metas e para a comparar os resultados obtidos na execução do plano de mobilidade urbana, conforme Ministério das Cidades (2015).
Indicadores também são considerados instrumentos importantes para monitorar a mobilidade urbana no que tange os aspectos de sustentabilidade. Os indicadores de sustentabilidade objetivam integrar aspectos ambientais, sociais e econômicos, atentado para uma visão equilibrada de longo prazo e promovendo a participação de diferentes atores (ASSUNÇÃO, 2012).
Para Litman (2009), indicadores de mobilidade urbana sustentável são selecionados e definidos a fim de avaliar o progresso em direção a metas e objetivos e podem contemplar vários níveis de análise (Quadro 3). Por exemplo, os indicadores podem refletir o processo de tomada de decisão (qualidade do planejamento), as respostas (padrões de viagem), os impactos físicos (taxas de emissão e acidentes), as consequências que tais impactos têm nas pessoas, bem como no meio ambiente (mortos, feridos e danos ambientais) e ainda os impactos econômicos (custos para a sociedade por causa de falhas e degradação ambiental).
Quadro 3 – Níveis de análise de indicadores Fonte: adaptado de Litman (2009)
2.5.3. Seleção e Desenvolvimento de Indicadores de Mobilidade Urbana Sustentável
A seleção de indicadores adequados para orientar a avaliação sustentável da mobilidade urbana apresenta dois desafios. O primeiro é que existe um grande número de indicadores potenciais, fazendo com que a seleção de um subconjunto seja dificultada. O segundo é que os indicadores são abstrações do sistema, muitas vezes concebidos para descrever uma realidade parcial. Sendo assim, é necessário que a seleção de um conjunto de indicadores reflita uma imagem holística do desempenho do sistema (CASTILLO; PITFIELD, 2010).
Para Machado (2010), são identificadas duas correntes em relação ao desenvolvimento de sistemas de indicadores na literatura. Uma sugere que o sistema responda a um marco conceitual. Outra propõe que a construção de indicadores deva partir da classificação em temas e subtemas. Desta forma, a escolha do processo de organização do sistema dependerá do pesquisador, tendo em vista que não há uma única proposta sobre qual a forma mais apropriada de avaliar as relações entre elementos ambientais, sócias e econômicas em um indicador sintético. Silva (2015) acrescenta ainda que, a construção de sistemas de indicadores varia de acordo com as estratégias adotadas em cada país ou região, dependendo das definições dos
indicadores, da existência e disponibilidade dos dados, bem como de métodos consistentes de coleta das informações.
Uma vez definido o conceito de mobilidade urbana sustentável, torna-se essencial a passagem de objetivos mais abrangentes para objetivos mais específicos no processo de definição de indicadores. Esta etapa desempenha um importante papel na efetivação do conceito de mobilidade urbana sustentável, permitindo que este conceito seja manipulável e mensurável e forneça informações relevantes para o processo de tomada de decisão (BLACK et al. 2002, GUDMUNDSSON, 2004 apud Costa, 2008).
Para Gudmundsson (2004), a abordagem frequentemente utilizada para a operacionalização do conceito de mobilidade sustentável consiste em listar problemas ou questões que devem ser consideradas na análise. Nisto inclui-se problemas ambientais (poluição, ruído), questões econômicas (investimentos em infraestrutura, custos de exploração), bem como sociais (acessibilidade, educação, cidadania).
Litman (2009) lista uma série de princípios que podem auxiliar no processo de seleção de indicadores de mobilidade sustentável:
Abrangência e equilíbrio – os sistemas devem considerar indicadores das principais dimensões da sustentabilidade (ambiental, social e econômica);
Facilidade na coleta de dados – os indicadores devem ser selecionados de maneira que a coleta dos dados necessários seja viável e com alta qualidade. Sempre que possível, deve haver padronização, permitindo a comparação entre unidades geográficas, períodos de tempo e diferentes grupos;
Fáceis e úteis – os indicadores devem ser compreensíveis para o público e úteis para os tomadores de decisão. Indicadores, detalhes da análise e dados devem estar disponíveis para todas as partes interessadas;
Desagregação – os dados dos indicadores devem poder ser desagregados de diversas maneiras para apoiar tipos específicos de análise, diferentes grupos sociais, modos de transporte e unidades geográficas;
Unidades de referência – são unidades normalizadas que facilitam a comparação dos impactos: por ano, per capita, por viagem, por veículo e por unidade monetária. A seleção de unidades de referência interferir em como os problemas são definidos e as soluções priorizadas;
Níveis de análise – os indicadores devem refletir, sempre que possível, diferentes níveis de análise, medindo os últimos impactos de determinadas questões, bem como os efeitos intermediários;
Metas de desempenho: são objetivos específicos mensuráveis para se alcançar determinado estado desejável, como reduções específicas de parâmetros dentro de uma data específica. As metas são úteis para motivar e avaliar o progresso rumo à sustentabilidade. Como algumas delas são dinâmicas, devem ser realizadas atualizações ao longo do tempo a fim de se obter melhores informações ou novos padrões.
Na literatura, são encontrados diversos estudos que envolvem o desenvolvimento de sistemas de indicadores para o monitoramento da mobilidade urbana, abordando os mais diversos aspectos da sustentabilidade. Nos parágrafos que seguem, serão apresentados esses trabalhos.
2.5.4. Indicadores de Mobilidade Urbana Sustentável na Literatura Revisada
Há diversos estudos em todo mundo que desenvolveram e analisaram a mobilidade urbana por meio de indicadores de sustentabilidade. Os objetivos desses estudos variam, abrangendo uma gama de indicadores que vão desde a análise unidimensional até as multidimensionais. Nos parágrafos que seguem será feita uma breve descrição dos estudos analisados, considerando objetivos e indicadores utilizados.
Nicolas, Pochet e Poimboeuf (2003) avaliou a sustentabilidade das viagens diárias ao redor de Lyon, utilizando 21 indicadores através de aspectos ambientais, sociais e econômicos. Janic (2006) sugeriu um sistema de indicadores, composto por 37 variáveis, com base em uma revisão da pesquisa sobre a sustentabilidade dos transportes realizada na União Europeia. Zegras (2006) construiu um índice composto por 23 variáveis do projeto SPARTACUS. Em seu estudo, também evidenciou a acessibilidade como um aspecto chave do sistema de transporte urbano. Dobranskyte-Niskota, Perujo e Pregl (2007) analisaram as principais práticas dos indicadores de transportes da União Europeia e de outras instituições internacionais e desenvolveram uma ferramenta de indicadores para medir e avaliar o desempenho da sustentabilidade nesta área.
Litman (2007) desenvolveu indicadores para o planejamento de transporte abrangente e sustentável. Desta forma, foram evidenciados um total de 34 indicadores. GreenApple (2008) publicou um relatório sobre transporte inteligente, considerando soluções inovadoras na cidades
