legalidade e igualdade, mas, por sua natureza, não à anterioridade, nos termos do art. 153, § 29, in fine, da Constituição Federal (demais casos previstos na Constituição).
O Dec.-Lei 2.047/83, contudo, sofre de vÍcio incurável: a retroação a ganhos, rendas -ainda que não tributáveis - de exercício an-terior, já encerrado. Essa retroatividade é ina-ceitável (art. 153, § 31l, da Constituição Fede-ral),fundamento diverso do em que se apoiou o acórdão recorrido.
Recurso extraordinário não conhecido, de-clarada a inconstitucionalidade do Decreto-Lei 2.047, de 20-7-83."
Essa orientação jurisprudencial, que preva-leceu no Plenário desta Corte, foi reafirmada no julgamento do RE 112.396-SP, reI. Min. CARLOS MADEIRA:
"Empréstimo Compulsório. Decreto-Lei n. 2.047, de 20 de julho de 1983.
O Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária do dia 11l de junho de 1988, declarou a inconstitucionalidade do Decreto-Lei nll 2.047, de 20 de julho de 1983, que instituiu empréstimo compulsório sobre ganhos e ren-das - ainda que não tributáveis - de exer-cício anterior, para atender caso de calami-dade pública, com ofensa ao princípio da ir-retroatividade das leis tributárias." (RTJ 127/1085)
Tendo em vista, pois, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na matéria, que
recusa legitimidade constitucional ao Dec.-Lei n. 2.047/83 por ofensa ao princípio da irretroatividade das leis, inscrito no art. 153, § 32, da Carta Federal de 1969, conheço e dou provimento ao recurso para, declarando a in-constitucionalidade do decreto-lei em ques-tão, restabelecer, em sua plenitude, a sentença de 12 grau concessiva da segurança (fls. 90/94).
É o meu voto.
EXTRATO DE ATA Recurso Extraordinário n. 118.482-5 Origem: Paraná
Relator: Min. Celso de Meno
Rectes.: Antonio Liberato Cavalli e outro Adv.: Pedro Henrique Xavier
Recda.: União Federal
Adv.: Procuradoria da Fazenda Nacional Decisão: A Turma conheceu do recurso e lhe deu provimento, nos termos do voto do Rela-tor. Unânime. 1il. Turma, 28.04.95.
Presidência do Senhor Ministro Moreira Alves. Presentes à Sessão os Senhores Minis-tros Celso de Meno e Ilmar Galvão. Ausentes, justificadamente, os Senhores Sydney San-ches e Sepúlveda Pertence.
Subprocurador-Geral da República, Dr. Ge-raldo Brindeiro.
Ricardo Dias Duarte, Secretário
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - ALIENAÇÃO DE AÇÕES -AUTORIZAÇÃO LEGISLATNA
- Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, art. 69 e parágrafo único, e art. 99, inciso XXXIII. Alienação, pelo Estado, de ações de sociedade de economia mista. 2. Segundo os dispositivos impugnados, as ações de sociedades de economia mista do Estado do Rio de Janeiro não poderão ser alienadas, a qualquer título, sem autorização legislativa. Mesmo com autorização legislativa, as ações com direito a voto das sociedades aludidas só poderão ser alienadas, sem prejuízo de manter o Estado o controle acionário de
51
% (cinqüenta e um por cento), competindo, em qualquer hipótese, privativamente, à Assembléia Legislativa, sem participação, portanto, do Governador, autorizar a criação, fusão ouextinção de empresas públicas ou de economia mista bem como o controle
acionário de empresas particulares pelo Estado.
3.O art.
69,"caput", da
Constituição fluminense, ao exigir autorização legislativa para a alienação
de ações das sociedades de economia mista, é constitucional, desde que se
lhe confira interpretação conforme a qual não poderão ser alienadas, sem
autorização legislativa, as ações de sociedades de economia mista que
importem, para o Estado, a perda do controle do poder acionário. Isso
significa que a autorização, por via de lei, há de ocorrer quando a alienação
das ações implique transferência pelo Estado de direitos que lhe assegurem
preponderância nas deliberações sociais. A referida alienação de ações deve
ser, no caso, compreendida na perspectiva do controle acionário da
socie-dade de economia mista, pois é tal posição que garante
àpessoa
adminis-trativa a preponderância nas deliberações sociais e marca a natureza da
entidade.
4.Alienação de ações em sociedade de economia mista e o
"pro-cesso de privatização de bens públicos". Leifederal na. 8.031, de 12.4.1990,
que criou o Programa Nacional de Desestatização. Observa-se, pela norma
do art. 2a.,
§la., da Lei na. 8.031/1990, a correlação entre as noções de
"privatização" e de "alienação pelo Poder Público de direitos concernentes
ao controle acionário das sociedades de economia mista ", que lhe assegurem
preponderância nas deliberações sociais.
5.Quando se pretende sujeitar
àautorização legislativa a alienação de ações em sociedade de economia
mista, importa ter presente que isso só se faz indispensável, se efetivamente,
da operação, resultar para o Estado a perda do controle acionário da
entidade. Nesses limites, de tal modo, é que cumpre ter a validade da
exigência de autorização legislativa prevista no art.
69,"caput", da
Cons-tituição fluminense.
6.Julga-se, destarte, em parte, procedente, no ponto, a
ação, para que se tenha como constitucional, apenas, essa interpretação do
art.
69,"caput", não sendo de exigir-se autorização legislativa se a
aliena-ção de ações não importar perda do controle acionário da sociedade de
economia mista, pelo Estado. 7.
É inconstitucional o parágrafo único do art.
69 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, ao estipular que "as ações
com direito a voto das sociedades de economia mista só poderão ser
alie-nadas, desde que mantido o controle acionário representado por
51%(cin-qüenta e um por cento) das ações". Constituição Federal, arts. 170,
173 e
parágrafos, e
174.Não é possível deixar de interpretar o sistema da
Cons-tituição Federal sobre a matéria em exame em conformidade com a natureza
das atividades econômicas e, assim, com o dinamismo que lhes é inerente e
a possibilidade de aconselhar periódicas mudanças nas formas de sua
exe-cução, notadamente quando revelam intervenção do Estado. O juízo de
conveniência, quanto a permanecer o Estado na exploração de certa
ativi-dade econômica, com a utilização da forma da empresa pública ou da
sociedade de economia mista, há de concretizar-se em cada tempo e
àvista
do relevante interesse coletivo ou de imperativos da segurança nacional.
Não será, destarte, admissível, no sistema da Constituição Federal, que
norma de Constituição estadual proíba, no Estado-membro, possa este
reor-denar, no âmbito da própria competência, sua posição na economia, trans-ferindo à iniciativa privada atividades indevida ou desnecessariamente ex-ploradas pelo setor público. 8. Não pode o constituinte estadual privar os Poderes Executivos e Legislativo do normal desempenho de suas atribuições institucionais, na linha do que estabelece a Constituição Federal, aplicável aos Estados-membros. 9. É, também, inconstitucional o inciso XXXIII do art. 99 da Constituição fluminense, ao atribuir competência privativa à Assem-bléia Legislativa "para autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de economia mista bem como o controle acionário de empresas particulares pelo Estado". Não cabe excluir o Governador do Estado do processo para a autorização legislativa destinada a alienar ações do Estado em sociedade de conomia mista. Constituição Federal, arts. 37, XIX, 48, V, e 84, VI, combinados com os arts. 25 e 66. 10. Ação direta de inconstitucio-nalidade julgada procedente, em parte, declarando-se a inconstitucionali-dade do parágrafo único do art. 69 e do inciso XXXIII do art. 99, ambos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, bem assim para declarar parcial-mente inconstitucional o art. 69, "caput", da mesma Constituição, quanto a todas as interpretações que não sejam a de considerar exigível a autori-zação legislativa somente quando a alienação de ações do Estado em socie-dade de economia mista implique a perda de seu controle acionário.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.341
Requerente: Governador do Estado do Rio de Janeiro
Requerido: Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Sr. Ministro NÉRI DA SILVEIRA
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em sessão Plenária, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráfi-cas, por unanimidade de votos, julgar proce-dente a ação e declarar a inconstitucionalida-de do inciso XXXllI do art. 99 e do parágrafo único do art. 69, ambos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. E, por maioria de votos, julgar procedente, em parte, a ação com relação ao "caput" do art. 69, para dar-lhe interpretação conforme a Constituição, se-gundo a qual a autorização legislativa nela exigida há de fazer-se por lei formal
especí-fica, mas só será necessária, quando se cuidar de alienar o controle acionário da sociedade de economia mista.
Brasflia, 22 de junho de 1995.
Sepúlveda Pertence - Presidente; Néri da Silveira - Relator
RELATÓRIO
o
Senhor Ministro Néri da Silveira (Rela-tor): - O Governador do Estado do Rio de Janeiro aforou ação direta de inconstituciona-lidade dos artigos 69 e seu parágrafo único, e 99, XXXllI, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, com o seguinte teor:" Art. 69 - As ações de sociedades de eco-nomia mista pertencentes ao Estado não po-derão ser alienadas a qualquer título, sem au-torização legislativa.
Parágrafo único - Sem prejuízo do dispos-to neste artigo, as ações com direidispos-to a vodispos-to das sociedades de economia mista só poderão ser alienadas, desde que mantido o controle acionário representado por 51 % das referidas ações.
Art. 99 - Compete privativamente à As-sembléia Legislativa:
XXXIll - Autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de econo-mia mista bem como o controle acionário de empresas particulares pelo Estado."
Sustenta-se, quanto ao inciso XXXIll do art. 99 impugnado, ofensa ao art. 37,
xn,
da Lei Magna da República, ao tomar privativa da Assembléia Legislativa, sem participação do Governador, autorização para a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de economia mista bem como o controle acioná-rio das empresas particulares pelo Estado, eis que o dispositivo maior federal prevê que tal se dê por lei, com sanção do Chefe do Poder Executivo. Invoca-se, também, ofensa ao art. 173, § lI!, da Lei Maior.Quanto ao parágrafo único do art. 69 da Carta local, sustenta-se contrariar o disposto no art. 173 da Constituição Federal "que só admite a participação do Estado em atividades econômicas quando necessárias aos imperati-vos da segurança nacional ou a relevante in-teresse coletivo, conforme definido em lei." Alega o autor que a norma atacada impede se privatizem, no Rio de Janeiro, até mesmo em-presas estaduais que existam ao arrepio da norma constitucional federal.
Ainda de referência ao art. 99, XXXIll, ci-tado, sustenta a inicial que" é ele inconstitu-cional pelos mesmos motivos expostos nos itens 1 e 2 acima. Além disso, a Constituição Federal, em seu art. 37, inciso XX, subordina à autorização legislativa tão-somente a cria-ção de subsidiárias por parte das empresas públicas e das sociedades de economia mista e a participação destas em empresas privadas. A fusão e a extinção dessas sociedades - não
regulada na Constituição - submete-se por força do preceito do artigo 173, § lI! da Carta Magna ao direito comum aplicável às socie-dades anônimas, a Lei 6.404/76, que não exi-ge, para esses procedimentos, autorização le-gislativa" .
Não houve pedido de cautelar.
O feito teve regular tramitação. Vieram in-formações, após reiterado pedido, que estão às fls. 49/55, nestes termos:
"Na versão do titular do Executivo Esta-dual, apadroado pelo Procurador-Geral do Es-tado, as normas da Constituição do Estado do Rio de Janeiro contra as quais pesam a balda de inconstitucionais são os arts. 69 e seu pa-rágrafo único, e o inciso XXXllI, do art. 99, que estão assim enunciados:
Art. 69 - As ações de sociedades de eco-nomia mista pertencentes ao Estado não po-derão ser alienadas a qualquer título, sem ex-pressa autorização legislativa.
Parágrafo único - Sem prejuízo do dispos-to neste artigo, as ações com direidispos-to a vodispos-to das sociedades de economia mista só poderão ser alienadas desde que mantido o controle acionário, representado por 51 % das referidas ações.
Art. 99 - Compete privativamente à As-sembléia Legislativa:
XXXllI - autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de econo-mia mista, bem como o controle acionário de empresas particulares pelo Estado;"
Na sua contradita, procura acarear essas disposições com os arts. 48, inico V, "fine", 37, inciso XIX e 173 da Constituição Federal, "in verbis":
"Art. 48 - Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: V -limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e 'bens do domínio da União'.
Art. 37 - A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos
Po-deres da União, dos Estados, do Distrito Fe-deral e dos Municípios obedecerá aos princí-pios de legalidade, impessoalidade, moralida-de, publicidade e, também, ao seguinte:
XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia ou fundação pú-blica.
Art. 173 - Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de ati-vidade econômica pelo Estado só será permi-tida quando necessária aos imperativos da se-gurança nacional ou a relevante interesse co-letivo, conforme definidos em lei.
§ 111. - A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explo-rem atividade econômica sujeitam-se ao regi-me jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
§ 211. - As empresas públicas e as socieda-des de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
§ 311. - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. § 4!1. - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos merca-dos, à eliminação da concorrência e ao au-mento arbitrário dos lucros.
§ 511. - A lei, sem prejuízo da responsabi-lidade individual dos dirigentes da pessoa ju-rídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular".
É irrecusável que os preceitos criticados não contendem nenhuma das regras funda-mentais acima citadas.
Não sofre dúvida que deixou de ser fácil discernir ou discriminar entre norma consti-tucional e norma comum de direito.
Os institutos perderam a característica de imiscibilidade, e o constitucionalismo dessa época não giza mais o campo de sua antiga atuação.
Ao rebuscar esse sentido, a ação é retrógra-da, uma verdadeira peça de museu.
A federação pressupõe a unidade de um todo, composto de outras unidades que gozam de autonomia política e administrativa.
Obviamente, não haverá autonomia política e administrativa dessas unidades componen-tes (Estados) se não dispuserem de capacida-de para legislar supletiva ou complementar-mente.
É certo que há na Constituição Federal competências definidas, tanto da União, quanto dos Estados ou dos Municípios. Exis-tem, entretanto, competências complementa-res. Os Estados podem suplementar '0 que
ficou em branco' , como podem, numa terceira competência, legislar, respeitados os princí-pios gerais firmados em lei federal.
Essas definições não se afastam dos doutos ensinamentos dos Mestres Brandão Caval-canti e Pontes de Miranda.
Não existe nenhum dispositivo na Consti-tuição da República que impeça aos Estados instituírem nos textos constitucionais princí-pios deduzidos das novas dimensões do direi-to público, à moda do direidirei-to financeiro, do fiscal, bem como das novas transformações que ele opera.
Arvorar de faculdade exclusiva do Execu-tivo a competência de dispor sobre normas de fiscalização e funcionamento de empresas pú-blicas e sociedades de economia mista, sobre a legitimidade de seus atos e suas operações, é retirar o poder de legislar do Constituinte Estadual sobre matéria imposta à observância pelos órgãos públicos.
Sobre dissonantes do sentido que se procu-rou rebuscar na Ação, os dispositivos censu-rados foram elabocensu-rados estritamente dentro das regras previstas na legislação específica, ante as exigências sociais, econômicas e ad-ministrati vas que reclamam imediata regula-ção, e em face das quais o Estado não deve ou não pode ficar inerte.
Neste passo, os arts. 69 e 99, da Constitui-ção Estadual, têm sentido moralizador.
Como é cediço, empresas vinculadas à ad-ministração estadual têm o vezo de, em im-pulsos incontidos de auto-afirmação, e ras-treando métodos do setor privado da econo-mia, absolutamente incompatíveis com o
in-teresse público, exorbitarem de suas finalida-des estatutárias.
É preciso render-se a esta evidência. A Ação está inchada de preocupações do Executivo, desejoso de ter as suas e outras áreas em que possa atuar, sem obstáculos, procurando por todos os meios truncar e var-rer as já citadas disposições do Código Polí-tico Estadual da ordem juódico-constitucio-nal.
A questão, portanto, não é de cotejo, mas de simples interpretação.
A propósito, é esclarecedor o voto do Ex-celentíssimo Senhor Ministro Xavier de Al-buquerque, na Representação n2 937-RJ, no qual assim se expressou:
"Não me parece que o legislador estadual deva ter inibida a sua liberdade de disciplina-ção da vida do Estado, com base em que só a lei ordinária, de iniciativa do Governador, po-deria, eventualmente, disciplinar a matéria que ele tem em vista."
Acresce de importância a tese exposta no voto transcrito, se atentarmos para o fato de que as Assembléias Legislativas tiveram po-deres constituintes concedidos no art. 11 da Constituição Federal de 1988, obedecidos os seus princípios.
Como se vê, impalpável é o objeto da im-pugnação que argúi sem provar, sentencia pela aparência, e condena sem fundamentar." O Dr. Advogado-Geral da União defendeu a permanência das normas impugnadas, às fls. 55/56.
O Dr. Procurador-Geral da República (fls. 68/74) opinou no sentido da procedência par-cial da ação, para que se declare a inconstitu-cionalidade do parágrafo único do art. 69 e do inciso XXXIII do art. 99 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
Em petições de fls. 76 e 78/81, pediu o Governador do Estado do Rio de Janeiro me-dida cautelar, para que se suspendesse, desde logo, a vigência de parágrafo único do art. 69 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, o que foi indeferido pelo Plenário, porque o feito já está em condições de julgamento de-finitivo, não se caracterizando, ademais, no caso, o "periculum in mora".
É o relatório, do qual a Secretaria, na forma
regimental, distribuirá cópias aos membros do Tribunal.
VOTO
o Senhor Ministro Néri da Silveira
(Rela-tor): - Os dispositivos impugnados da Cons-tituição do Estado do Rio de Janeiro possuem este teor:"Art. 69. As ações de sociedade de econo-mia mista pertencentes ao Estado não poderão ser alienadas a qualquer título, sem autoriza-ção legislativa.
Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto neste artigo, as ações com direito a voto das sociedades de economia mista só poderão ser alienadas, desde que mantido o controle acio-nário representado por 51% das ações."
"Art. 99. Compete privativamente à As-sembléia Legislativa:
XXXIII. Autorizar a criação, fusão ou ex-tinção de empresas públicas ou de economia mista bem como o controle acionário de em-presas particulares pelo Estado."
Segundo os dispositivos impugnados, as ações de sociedades de economia mista do Estado do Rio de Janeiro não poderão ser alienadas, a qualquer título, sem autorização legislativa. Mesmo com autorização legisla-tiva, as ações com direito a voto das socieda-des de economia mista só poderão ser aliena-das, sem prejuízo de manter-se o controle acionário de 51 %, competindo, em qualquer hipótese, privativamente, à Assembléia Le-gislativa, sem participação, portanto, do Go-vernador do Estado, autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de eco-nomia mista bem como o controle acionário de empresas particulares pelo Estado.
2. Analiso, por primeiro, o art. 69, "caput", da Carta fluminense. Não o tenho como in-constitucional, ao exigir autorização legisla-tiva para ser possível alienar ações das socie-dades de economia mista, dando-lhe, entre-tanto, interpretação conforme a qual não po-derão ser alienadas, sem autorização legisla-tiva, as ações que importem, para o Estado, a perda do controle do poder acionário. Isso
significa que a autorização, por via de lei, há de ocorrer quando a alienação das ações im-plique transferência pelo Estado de direitos que lhe assegurem preponderância nas deli-berações sociais. Alienar o Estado o controle acionário de sociedade de economia mista traz a conseqüência de descaracterizá-la como tal, o que equivaleria à sua extinção. Ora, como sem lei não pode ser extinta sociedade de economia mista, do mesmo modo, sem lei, não cabe alienar o controle acionário.
Com efeito, é certo, na Ação Cível Origi-nária nl! 374-1/010 - Questão de Ordem-afirmou-se que as ações do Estado em socie-dade de economia mista se classificam, na disciplina geral do Código Civil, como bens públicos dominicais (art. 66, fi), podendo, a teor do art. 67 do diploma civil, ver relevada a inalienabilidade, que lhes é peculiar, por via legislativa. Cuida-se, efetivamente, de direi-tos mobiliários os referentes a ações do Esta-do em sociedade de economia mista. A exi-gência de autorização legislativa, para sua alienação, guarda, destarte, conformidade com sua natureza, o que afastaria, em princí-pio, do "caput" do art. 69 da Constituição estadual em exame, a eiva de inconstitucio-nalidade diante do art. 48, V, "in fine", com-binado com o art. 25 da Constituição Federal. Anotou-o, com propriedade, no ponto, a Pro-curadoria-Geral da República, às fls. 72:
"6. A regra do "caput" do art. 69 da Cons-tituição Estadual, que exige autorização legis-lativa para a alienação de ações de sociedade de economia mista pertencentes ao Estado, harmoniza-se com a regra do art. 48, inciso V, combinada com a do art. 25 da Constitui-ção Federal, dos quais decorre a competência da Assembléia Legislativa para dispor sobre bens do domínio estadual, com a sanção do Governador do Estado."
Nesse sentido, também, o Plenário, na men-cionada Ação Cível Ordinária nl! 374-11010, teve como legítima a autorização legislativa de ambos os Estados para a transação em tomo da transferência de ações em sociedade de economia mista.
Não será possível, entretanto, deixar de vi-sualizar, no caso em exame, o "caput" do art. 69 impugnado, tendo presente, também, o
res-pectivo parágrafo único, ao fazer menção ao controle acionário das sociedades de econo-mia mista representado por 51 % das ações.
Em realidade, a "quaestio juris", referente à alienação das ações das sociedades de eco-nomia mista de que titular o Estado, deve ser compreendida na perspectiva do respectivo controle acionário, pois é tal posição o que confere à pessoa administrativa a preponde-rância nas deliberações sociais e marca a na-tureza da entidade.
Pois bem, nessa matéria ganha espaço es-pecífico, em nosso sistema, na linha do que se tem, hoje, denominado de "processo de privatização de bens públicos" , em conformi-dade com terminologia já estatuída em lei. Refiro-me à Lei federal nl! 8.031, de 12.4.1990, que criou o Programa Nacional de Desestatização.
Com efeito, está consignado, no art. 41! do diploma aludido, "verbis":
"Art. 4I!. Os projetos de pri vatização serão executados mediante as seguintes formas ope-racionais:
I - alienação de participação societária, inclusive de controle acionário, preferencial-mente mediante a pulverização de ações junto ao público, empregados, acionistas, fornece-dores e consumifornece-dores;
11 - abertura de capital;
f i - aumento de capital com renúncia ou cessão total ou parcial de direitos de subscri-ção;
IV - transformação, incorporação, fusão ou cisão;
V - alienação, arrendamento, locação, co-modato ou cessão de bens e instalações; ou
VI - dissolução de empresas ou desativa~
ção parcial de seus empreendimentos com a conseqüente alienação de seus ativos."
A mesma Lei nl! 8.031/1990, que instituiu o Programa Nacional de Desestatização, es-tabeleceu, entre seus objetivos fundamentais, no art. lI!:
"I - reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público;
11 - .. omissis" ;
nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada;
IV - "omissis" ;
V - permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental a con-secução das prioridades nacionais;
VI - "omissis" ."
Ainda, no art. 211, a Lei nll 8031/1990 esti-pulou:
"Art. 211• Poderão ser privatizadas, nos ter-mos desta Lei, as empresas:
I - controladas, direta ou indiretamente, pela União e instituída por lei ou ato do Poder Executivo;
11 - criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle, direto ou indireto, da União.
§ 111• Considera-se pri vatização a alienação pela União, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou através de outras controladas, preponderância nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade.
§ 211• Aplicam-se os dispositivos desta Lei, no que couber, à alienação das participações minoritárias diretas e indiretas da União, no capital social de quaisquer outras empresas" . Observa-se, destarte, pela norma do art. 211, § Ill, da Lei nll 8.031/1990, a correlação entre as noções de "privatização" e de "alienação pelo Poder Público de direitos concernentes ao controle acionário das sociedades de eco-nomia mista" , que lhe assegurem preponde-rância nas deliberações sociais.
Quando, portanto, se pretenda sujeitar à au-torização legislativa a alienação de ações em sociedade de economia mista, importa ter pre-sente que isso s6 se faz indispensável, se efe-tivamente, da operação, resultar para o Estado a perda do controle acionário da entidade e, assim, da preponderância nas deliberações so-ciais, pois, daí, decorreria a descaracterização da entidade de economia mista.
Nesses limites, de tal modo, é que cumpre ter a validade da exigência de autorização legislativa, posta no art. 69, "caput" , da Cons-tituição fluminense.
Julgo, destarte, em parte, procedente, no ponto, a ação, para que se tenha como válida,
apenas, essa interpretação ao dispositivo im-pugnado (art. 69, "caput"), não sendo de exi-gir-se a autorização legislativa se a alienação de ações não importar perda do controle acio-nário da sociedade de economia mista, pelo Estado.
3. Examino, a seguir, a argüição de invali-dade do parágrafo único do art. 69 da Cons-tituição do Estado do Rio de Janeiro, quando preceitua que as ações com direito a voto das sociedades de economia mista s6 poderão ser alienadas, desde que mantido o controle acio-nário.
Ao fundamentar a inicial, no particular, o então Governador do Estado autor argumen-tou (fls. 5):
"4. Merece especial realce - pela sua ex-trema nocividade - o parágrafo único do art. 69 em comento, que toma inalienáveis as a-ções de controle das sociedades de economia mista e empresas públicas estaduais. Contra-riando toda a tendência nacional e mundial, impede esta norma que se privatize qualquer das empresas controladas pelo Estado do Rio de Janeiro, mesmo as deficitárias, mesmo as mais ineficientes, mesmo as que s6 sobrevi-vam à custa do erário público, vale dizer do sacrificado contribuinte. Esse parágrafo único contraria o disposto no art. 173 da Carta Mag-na Federal que s6 admite a participação do Estado em atividades econômicas "quando necessárias aos imperativos da segurança na-cional ou a relevante interesse coletivo", con-forme definido em lei (federal, evidentemen-te). A prevalecer tal regra, ver-se-á o Estado do Rio de Janeiro impedido de privatizar até mesmo aquelas empresas estaduais que exis-tam ao arrepio da norma Constitucional Fe-dera!."
Estatui, efetivamente, a Constituição esta-dual em análise, no parágrafo único do art. 69, que "as ações com direito a voto das sociedades de economia mista s6 poderão ser alienadas, desde que mantido o controle acio-nário representado por 51 % das ações" . Ora, de acordo com o conceito de privatização posto na Lei federal nll 8.031/1990, art. 211, § Ill, acima examinado, considera-se privatiza-ção a alienaprivatiza-ção de direitos que assegurem à União preponderância nas deliberações
so-ciais, diretamente ou por intermédio de outras empresas controladas, e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade. Isso importa, em princípio, exatamente, em não manter o controle acionário representado por 51 % das ações. Nesse sentido, a queixa do autor procede: o dispositivo impugnado impede a privatização das sociedades de eco-nomia mista do Estado; este há de guardar o controle acionário representado por 51 % das ações, quando entenda de alienar ações com o direito de voto nesses antes da Administra-ção Indireta.
De indagar -se é, entretanto, se o Estado, ao organizar-se, não pode dispor, quanto às so-ciedades de economia mista de seu âmbito, nos termos em que o fez.
Compreendo que a questão ora proposta cabe ser visualizada em dois planos distintos: o primeiro, referentemente à inviabilidade de privatização das sociedades de economia mis-ta; e, em segundo lugar, se poderia a Consti-tuição estabelecer regra geral a ter vigência indefinida, coarctando os juízos de conve-niência e oportunidade dos Poderes Legisla-tivo e ExecuLegisla-tivo, no que concerne à privati-zação de entidades estaduais dessa natureza. Não cabe, aqui, é certo, examinar, em toda sua extensão, o complexo problema da parti-cipação do Estado na exploração da atividade econômica. Não é possível, entretanto, deixar de ter presente o que bem anotou Ricardo Antônio Lucas Camargo, "in" Direito Eco-nômico e Reforma do Estado, ed. Fabris, 1994, vol. I, p. 45: "Não se pode pretender, dentro de um Estado de Direito - neste caso, pouco importam os qualificativos liberal, so-cial, socialista ou democrático - como pro-clama a Constituição Portuguesa, tal como a brasileira, contenha o texto constitucional ex-pressões ornamentais, possa ser interpretado "em tiras". E, noutro passo, assere (op. cit., p. 45): "E, desde que erigimos à categoria de princípio a indissociabilidade entre as medi-das de política econômica e os atos jurídicos que as veiculam, segue-se que a adoção de quaisquer critérios de operacionalidade para se chegar a uma realidade econômica deseja-da há de se compatibilizar com a ideologia constitucionalmente adotada, pouco
impor-tando que se não lhe ajuste a ideologia pessoal do 'ruler"'.
Ora, a Constituição de 1988, seguindo a trilha de nosso constitucionalismo a partir de 1934, definiu princípios quanto à Ordem Eco-nômica e Financeira e à Ordem Social. Nesse sentido, rezam os arts. 170, 173 e §§, e 174,
verbis:
"Art. 170. A ordem econômcia, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurara todos exis-tência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional; 11 - propriedade privada;
m -
função social da propriedade;N -livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente;
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
vm -
busca do pleno emprego;IX - tratamento favorecido para empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte.
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econô-mica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei."
"Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de ati-vidade econômica pelo Estado só será permi-tida quando necessária aos imperativos da se-gurança nacional ou a relevante interesse co-letivo, conforme definidos em lei.
§ 111• A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explo-rem atividade econômica sujeitam-se ao regi-me jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
§ 211• As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de pri-vilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
§ 311• A lei regulamentará as relações da empresa pública com o estado e a sociedade" .
"Art. 174. Como agente normativo e regu-lador da atividade econômica, o Estado
exer-cerá, na forma da lei, as funções de fiscaliza-ção, incentivo e planejamento, sendo este de-terminante para o setor público e indicativo para o setor privado."
Não é possível deixar de interpretar o sis-tema da Constituição sobre a matéria em exa-me em conformidade com a natureza das ati-vidades econômicas e, assim, com o dinamis-mo que lhes é inerente e a possibilidade de aconselhar periódicas mudanças nas formas de sua execução, notadamente quando reve-lam intervenção do Estado. O juízo de conve-niência, quanto a permanecer o Estado na ex-ploração de certa atividade econômica, com a utilização da forma da empresa pública ou da sociedade de economia mista, há de con-cretizar-se em cada tempo e à vista do rele-vante interesse coletivo ou de imperativos da segurança nacional. Não será, destarte, admis-sível no sistema da Constituição, máxime à vista de seus arts. 173 e 174, que norma de Constituição estadual proíba, no Estado-membro, possa este reordenar, no âmbito da própria competência, sua posição na econo-mia, transferindo à iniciativa privada ativida-des indevida ou ativida-desnecessariamente explora-das pelo setor público.
Correto, pois, o parecer do ilustre Procura-dor-Geral da República em exercício, Dr. Moacir Antônio Machado da Silva, ao regis-trar (fls. 72):
.. Já o parágrafo único do art. 69 da Carta Estadual, que permite a alienação de ações com direito a voto das sociedades de econo-mia mista, desde que mantido o controle acio-nário representado por cinqüenta e um por cento das ações, em realidade, perpetua as sociedades de economia mista existentes no Estado, impedindo sua transformação, extin-ção ou a transferência de controle acionário."
Noutro passo, acrescentou (fls. 73): "Por fim, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só é permitida quando necessária aos imperativos da segurança na-cional ou a relevante interesse coletivo, con-forme definidos em lei, de acordo com a regra do art. 173 da Constituição Federal. Interesse coletivo relevante é conceito dinâmico, sujei-to a oscilações no tempo e no espaço, de modo que pode justificar a instituição de uma
socie-dade de eocnomia mista, em determinado mo-mento e, em outro, desaparecido esse pressu-posto, rec~mendar sua extinção. A inflexibi-lidade da regra impugnada termina por invia-bilizar a exata observância pelo Estado-mem-bro desse preceito da Constituição Federal." Quanto ao segundo aspecto de visualização do conteúdo do parágrafo único do art. 69 da Carta fluminense, entendo que, em constituin-do regra permanente da Constituição, impede o exercício, pelo Governador e Assembléia Legislativa, de competências que lhes são pri-vativas, no que concerne à gestão da coisa pública e à ordenação da vida econômcia do Estado. Não pode o constituinte estadual, no desempenho de poder limitado e sujeito ao sistema da Constituição Federal, privar os Po-deres Executivo e Legislativo do normal de-sempenho de suas atribuições institucionais, na linha do que estabelece a Constituição Fe-deral. Assim, em conformidade com o art. 84, VI, ao Chefe do Poder Executivo compete, privativamente, dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal, na forma da lei, o que se aplica, no âmbito do Estado, a teor do art. 25 da Lei Magna da República.
Com tais observações, na linha do parecer da Procuradoria-Geral da República, tenho como inconstitucional o parágrafo único do art. 69 da Constituição fluminense.
4. Aprecio, por último, o disposto no inciso
xxxm
do art. 99, da mesma Carta estadual, que estipula competir, "privativamente", à Assembléia Legislativa, .. autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de economia mista bem como o controle acioná-rio de empresas particulares pelo Estado" .Não cabe excluir o Governador do Estado do processo, para a autorização legislativa destinada a alienar ações do Estado em socie-dade de economia mista estadual, assim como o prevê o impugnado inciso
xxxm
do art. 99 da Constituição fluminense, quando pre-ceitua competir, privativamente, à Assem-bléia Legislativa" autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de eco-nomia mista bem como o controle acionário de empresas particulares pelo Estado". Enti-dades da Administração Indireta do Estado,as empresas públicas e sociedades de econo-mia mista, - estabelece o art. 37, XIX, da Constituição Federal, "somente por lei espe-cífica poderão ser criadas" , o que pressupõe, destarte, lei formal, não prescindindo, portan-to, da interveniência do Chefe do Poder Exe-cutivo. De igual modo, "ad instar" da criação, sucede com a extinção ou fusão dessas enti-dades, operações que estão a exigir lei em sentido formal, o que afasta a privativa auto-rização do Poder Legislativo, sem participa-ção do Poder Executivo. O inciso XXXIII do art. 99 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, dessa sorte, ao estabelecer que com-pete, privativamente, à Assembléia Legislati-va "autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de economia mista, bem como o controle acionário de empresas parti-culares pelo Estado", qual apropriadamente registra o parecer da Procuradoria-Geral da República às fls. 73/74, "subtrai ao Executivo estadual competência para participar do pro-cesso legislativo correspondente, afrontando os arts. 48, V, e 84, VI, combinados com o art. 25, bem como o art. 66 da Constituição Federal". Com efeito, não será possível, no sistema presidencial, afastar o Presidente da República do que quer que implique" dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal, direta ou indireta, prin-cípio esse de aplicação obrigatória no plano dos Estados membros, à luz do disposto no art. 25 da Carta Política da República, ao preceituar que os Estados se organizam e se regem pelas Constituições e leis que adota-rem, observados os princípios da Constituição Federal. Dependendo, ademais, de lei ordiná-ria a cordiná-riação, fusão ou extinção desses entes descentralizados, certo está incidir o art. 66 da Lei Magna federal, ao regular o processo legislativo, "verbis": "Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará". Tal inocor-re, entretanto, com os "decretos legislativos" resultantes do exercício pelo Poder Legislati-vo de competência exclusiva, em que não há falar em sanção do Chefe do Poder Executivo. A necessidade de participação deste, de outra parte, acresce de importância, em se tratando
de criar, fundir ou extinguir ente da Adminis-tração Indireta, pois a Constituição, no art. 61, § lI!, 11, letra "e", estipula que são de iniciativa privativa do Presidente da República as "leis" que disponham sobre" criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da admi-nistração pública" , de cujo plano não é viável afastar as sociedades de economia mista e as empresas públicas, enquanto compõem a Ad-ministração Indireta. Bem anotou, ainda, a curadoria-Geral da República, pelo ilustre Pro-curador-Geral em exercício, Dr. Moacir Antô-nio Machado da Silva, no ponto, às fls. 74: "14. A declaração de inconstitucionalidade dessa norma não significa subtrair à Assem-bléia Legislativa a competência para dispor sobre bens do Estado e sobre sua organização administrati va, competência esta, aliás, previs-ta no art. 98, VI, da Constituição Estadual, e consonância com o estatuído na Constituição Federal". A invalidade do inciso XXXIII do art. 99, da Carta Política do Estado do Rio de Janeiro, não reside, destarte, no fato de a norma prever autorização legislativa para a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de economia mista, bem como o controle acioná-rio de empresas particulares pelo Estado, mas, sim, porque, a tanto, estabelece competência privativa do Poder Legislativo, deixando à margem a iniciativa e a sanção do Poder Exe-cutivo.
Tenho, pois, como inconstitucional o inciso XXXIII do art. 99 da Constituição em exame. De todo o exposto, julgo procedente, em parte, a ação direta de inconstitucionalidade, para declarar inconstitucionais o parágrafo único do art. 69 e o inciso XXXIII do art. 99, ambos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, bem assim para declarar parcialmen-te inconstitucional o art. 69, "caput", da mes-ma Constituição, quanto a todas as interpre-tações que não sejam a de considerar exigível a autorização legislativa somente quando a alienação de ações do Estado em sociedade de economia mista implique a perda de seu controle acionário.
VOTO
o
Sr. Ministro Mauricio Corrêa: - Sr. Presidente, ponho-me com o eminenteMinis-tro-Relator, a propósito do reconhecimento da inconstitucionalidade dos dois dispositivos citados - parágrafo único do art. 69 e inciso XXXllI do artigo 99 - , da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
Contudo, com relação ao artigo 69, peço a máxima vênia, para discordar de S. Exa.
O artigo 22 da Constituição Federal estabe-lece o princípio da hannonia entre os Poderes da República. Como conciliar essa determi-nação expressa do artigo 69 da Carta local com os atos administrativos e de verdadeiro gerenciamento dentro das competências do Governador, para a organização da vida ad-ministrativa de que é responsável, até mesmo para a nomeação de presidentes e diretores, como, aliás, tem decidido o STF, que no caso de constituições que exijam autorização legis-lativa para essas nomeações, têm-no como prerrogativa inconstitucional?
Cito este exemplo não que estes preceden-tes se ajustem à hipópreceden-tese, mas como elemento ilustrativo do que ocorre com vistas a esta argüição de inconstitucionalidade provocada pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro. Senhor Presidente, não posso deixar de adu-zir algum ingrediente político do que penso ocorrer em torno dessa questão, evidentemen-te, a meu ver, com anotações de natureza jurídica, tendo em vista o contexto das muta-ções na ordem social e econômica do mundo e, agora, particularmente, do Brasil.
O Brasil e o mundo vivem transformações transcendentais nos dias de hoje, precipua-mente no campo da ordem econômica. O Con-gresso Nacional - falta apenas o Senado completar a votação - já quebrou o mono-pólio das telecomunicações, e também em pri-meira votação a Câmara está desconstituindo o monopólio da Petrobrás, fatos inteiramente inadmissíveis, inclusive para o meu gosto, mas que traduzem realidades concretas dessas mudanças. A própria empresa nacional que se coloca privilegiadamente no que diz respeito ao capital externo, o Congresso o está reven-do, o que há pouco tempo seria heresia.
Com as mudanças ocorridas no mundo após a derrubada do mudo de Berlim, da flexibili-zação das economias socialistas, o desmante-lamento da antiga União Soviética e de todos
os seus antigos Estados-satélites, com os seus dogmas e doutrinas. Tudo se encaminha para esta direção.
Quando estava no Senado - já falei sobre isso aqui uma vez e o repito agora - no governo do Presidente Collor, pediu-se um empréstimo para subsidiar o rombo da Em-braer, que estava literalmente quebrada.
O Senado autorizou determinado emprésti-mo a um conglomerado de bancos internacio-nais, no valor de 400 milhões de dólares ame-ricanos, em que se condicionou, para a apro-vação da respectiva resolução, a inclusão de um dispositivo, segundo o qual, por época da expedição dos editais de licitação da empresa, os mesmos teriam que ser submetidos, notem bem - votados pelo Congresso Nacional-, e só no Senado esses editais ficaram mais de um ano sem que pudessem ser analisados, ora porque não havia o devido quorum, ora por-que se se valia do recurso da obstrução.
O Ministro da Aeronáutica estava em pâni-co, pois para pagar a folha de salários dos funcionários da estatal, estava sendo compe-lido a se valer de empréstimos obtidos junto ao Banco do Brasil.
Com isso o processo de privatização da Em-braer, pela demora da tramitação do referen-dum, provocou acentuadamente o aprofunda-mento das dívidas da empresa, e o governo, por causa desse retardamento, já analisava a hipótese de injetar, através de compromissos de avais do Tesouro, mais um montante de cerca de 200 milhões de dólares americanos. Mesmo alienada, está o Tesouro Nacional suportando o pagamento desses empréstimos internacionais, que vai para além de um vo-lume superior a 1 bilhão de dólares ...
No âmago dessa renovação que ocorre no mundo, como pensar que o Governador do Estado do Rio de Janeiro se veja manietado, cercado, preso, a um mecanismo constitucio-nal inteiramente obsoleto, arcaico, irreal, e que, por tais circunstâncias, se proste inerme para por em licitação empresas inteiramente deficitárias, mal administradas, onerosas, ver-dadeiros cabides de emprego, com salários às vezes desconformes ao que ele mesmo é com-pelido a pagar aos funcionários da
adrninis-tração direta, sem ter condições de melhorá-los?
Por acaso a supressão dessa exigência cons-titucional do Estado, iria desfigurar o Legis-lativo?
Creio que não, máxime diante dos mecanis-mos de controle que se exerce sobre o Exe-cutivo, pela própria Assembléia Legislativa, pela utilização das leis que regem a matéria e pelo próprio Tribunal de Contas do Estado.
Em igualdade de condições não vejo que esta norma da Constituição do Estado do Rio de Janeiro possa estar em consonância com o mesmo princípio que reza o artigo 52 da Carta Política da República, ao definir, para o Se-nado Federal, as competências de que dispõe, e sem paralelo do que adotou a Constituição do Estado do Rio.
Se tal enunciado aí tivesse sido colocado pelo Constituinte, até que admitiria a manu-tenção de tal norma, a meu ver, exacerbadora, constante da Lei Maior do Estado, se se exa-minar a matéria sob o ângulo do momento.
Não vejo em que haja compatibilidade, para assumir a tese da constitucionalidade da nor-ma estadual, em cotejo com o artigo 48, V, da CF. Interpreto o artigo 69 exatamente sob a ótica que as suas diretrizes gerais traçam para a autonomia dos Estados e em sintonia com essa conjuntura da ordem econômica por que passa o Brasil e o mundo.
Outro dia mesmo o atual Governador do Estado do Pará estava em desespero porque a Assembléia de seu Estado recusara a nomea-ção de um técnico para dirigir a sua estatal de eletricidade - a Celpa - , em face da pressão sobre os deputados, dos grupos interessados na manutenção de seus então dirigentes, que queriam a continuação de certos privilégios, em virtude de norma da Constituição estadual que obrigava o goverandor a submeter os no-mes dos Presidentes e Diretores dessas enti-dades ao crivo do Poder Legislativo.
É claro que se trata de outra situação jurí-dica, mas o exemplo permanece e é elucida-tivo.
Diante do exposto, Sr. Presidente, não vejo como manter a íntegra do caput do artigo 69 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, pois não vislumbro constitucionalidade em
seu enunciado e muito menos, ad argumen-dandum. razões da constitucionalização mo-derna para mantê-lo.
Com todas as vênias ao em. Relator, Minis-tro Néri da Silveira, defiro a cautelar, não só quanto aos dispositivos afirmados pelo Min. Relator, senão, com mais razão, com relação ao artigo 69 da Carta Estadual, cujo resíduo se prestará ao retrocesso para o avanço que o atual estágio fático e jurídico exige.
VOTO
o Senhor Ministro Marco Aurélio -
Se-nhor Presidente, creio que a Constituição do Estado do Rio de Janeiro coloca o Governa-dor do Estado, no tocante às sociedades de economia mista, como um verdadeiro tutela-do da Assembléia. Argumenta-se que, na Car-ta da República, há um preceito consoante o qual a criação de sociedade de economia mis-ta depende de lei - de ato, portanto, do Poder Legislativo. É certo. Encontramos no rol dos incisos do artigo 37 essa disposição. Indaga-se: podemos enquadrá-la como uma regra re-lativa à extinção das sociedades de economia mista? Não. O único enquadramento que vejo diz respeito à exceção. O inciso XIX do artigo 37 da Carta de 1988 abriga uma exceção à regra no sentido de que compete ao Chefe do Executivo a administração dos ...O SENHOR MINISTRO SEPÚL VEDA PERTENCE (PRESIDENTE) - A adminis-tração e alienação são conceitos antitéticos. O poder de administração não envolve nunca o poder de alienação.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉ-LIO - Não disse o contrário. Tanto assim que, quando veio à discussão o inciso V do artigo 48, referi-me ao inciso do artigo se-guinte para revelar que, de início, a linha mestra é a possibilidade de o Executivo ad-ministrar com liberdade maior, e eu não tenho os Chefes dos Poderes Executivos como ir-responsáveis, mesmo porque há meios para cobrar-lhes responsabilidade. Agora, onde leio que compete à lei criar a sociedade de economia mista, não posso acrescentar que também o afastamento do cenário jurídico da
sociedade de economia mista dependa de lei. Por quê? Porque tenho o inciso XIX do artigo 37 como a consubstanciar uma exceção. E distingo, perdoem-me aqueles que entendem de forma diversa, criação de extinção. A partir do momento em que criada a sociedade de economia mista, o que temos é a regência dessa sociedade pelo disposto no § )2 do
ar-tigo 173 da Constituição Federal, preceito que revela que "a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que ex-plorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas priva-das, inclusive quanto às obrigações trabalhis-tas e tributárias" .
Ora, Senhor Presidente, estamos no campo da alienação de ações, por um sócio, que é o Estado, e essa alienação faz-se no âmbito do grande conjunto que é a administração do Estado, sem subordinação ao Legislativo, que, na maioria das vezes, tem interesse na manutenção das sociedades de economia mis-ta - e digo isso com desassombro, porque é a realidade brasileira. Não vejo como assentar que o Chefe do Poder Executivo pode alienar as ações e, em passo seguinte, afastar essa possibilidade, quando em jogo o controle acionário. O que sobrará para a alienação? Muito pouco.
Senhor Presidente, de acordo com o texto do artigo 69 em comento, temos inviabilizada, por iniciativa do chefe do Poder Executivo, contando-se apenas com essa iniciativa, a pri-vatização. A tanto equivale submeter a alie-nação das ações das sociedades de economia mista à autorização, em si, da Assembléia, do Poder Legislativo.
Amanhã, julgada improcedente esta ação, os veículos de comunicação noticiarão que o Supremo Tribunal Federal é contra a privati-zação, porque, repito, provimento no sentido da improcedência do que requerido na inicial, implicará peias muito fortes à privatização.
O SENHOR MINISTRO NÉRI DA SIL-VEIRA (RELATOR) - V. Ex' me permite um aparte? Tudo o que foi dito em meu voto não conduz a essa conclusão, tanto que exa-minei a Lei de privatização no âmbito federal. Afirmei que considero indispensável aos in-teresses superiores da Nação que a
privatiza-ção se faça sob controle legislativo, isto é, que haja ao menos uma lei de regência das priva-tizações. A privatização de qualquer entidade não pode ficar ao sabor de definição simples-mente administrativa. No âmbito federal, as privatizações fazem-se, segundo a lei de re-gência das privatizações que é a Lei 3.071. Então, há uma lei geral que define quais são as formas, como são feitas e quais são os caminhos a serem seguidos. A Administração não procede discricionariamente.
Parece-me que, na posição que V. Ex' ado-ta, a Administração poderia proceder discri-cionariamente, quer dizer, não haveria neces-sidade de lei para privatizar.
O SENHOR MINISTRO MARCO AU-RÉLIO - Eu parto do princípio da razoa-bilidade.
O SENHOR MINISTRO NÉRI DA SIL-VEIRA (RELATOR) - Creio que cada Go-verno nos Estados da Federação pode cuidar desses assuntos, mas, tal como aconteceu no âmbito federal, há de ser ao menos votada uma lei geral de privatização, que, no plano federal, se chamou de "Programa Nacional de Desestatização" , aprovado pelo Congresso Nacional.
Não posso entender que o Poder Executivo fique autorizado, sem a participação do outro Poder, que é o Poder Legislativo, a resolver toda a matéria de privatização. Não estou, evidentemente, aqui, discorrendo sobre nosso sistema constitucional. Certo é que existem, aí, interesses do erário, da Fazenda Pública, que não podem ser deixados à margem no processo de privatização. Não é possível que se disponha dos bens públicos de uma manei-ra que, realmente, cause prejuízos imensos à Nação. Vamos partir do pressuposto de que a lei deve estabelecer uma definição para esse processo.
Nosso sistema é dual, com a participação do Executivo e do Legislativo, especialmente quando se trata de dispor sobre os interesses superiores da Administração Pública nos âm-bitos federal e estadual. O Legislativo não pode ficar excluído de juízos de conveniência e de oportunidade.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉ-LIO - Senhor Presidente, insisto em
asseve-rar que a regra do inciso V do artigo 48 não guarda pertinência com a espécie. A referência às atribuições do Congresso Nacional -e aí partiríamos para a sim-etria, consid-erado o Estado - , quanto à alienação de bens do domínio da União faz-se com um predicado. Há, na verdade, o envolvimento de bens imó-veis e, mesmo em relação a esses, o inciso
xvm
do artigo 49 abre exceção, tendo em conta a área a ser alienada.Quanto às sociedades de economia mista, volto a dizer que a Constituição Federal so-mente requer lei para criá-las. Seria muito simples inserir-se no inciso XIX a referência também à extinção dessas pessoas jurídicas de direito privado, dessas sociedades anôni-mas. Não houve alusão e, por isso mesmo, ousei dizer que o que nele se contém no to-cante às sociedades de economia mista, en-cerra uma exceção ao poder de administrar atribuído ao Executivo.
Peço vênia, portanto, àqueles que concluem de forma diversa, para acompanhar o Senhor Ministro Maurício Corrêa, julgando proce-dente a ação para declarar a inconstituciona-lidade do inciso xxxm do artigo 99 e pará-grafo único do artigo 69, ambos da Constitui-ção do Estado do Rio de Janeiro e, com rela-ção ao capu! do artigo 69, julgo procedente in tontum a ação.
VOTO
o
Senhor Ministro Sepúlveda Pertence (Presidente) - Acompanho o eminente Re-lator com a interpretação conforme proposta.Desejo fundamentar brevemente o meu voto, porque creio que o problema é de relevo extraordinário, no momento vivido pelo País. O art. 173, § lI!, da Constituição claramente identifica, nas empresas públicas e na socie-dade de economia mista, instrumentos do que o caput chama de .. a exploração direta de atividade econômica pelo Estado", determi-nada - diz o mesmo preceito - .. pelos im-perativos da segurança nacional ou a relevan-te inrelevan-teresse coletivo".
Por isso, a meu ver, a idéia de sociedade de economia mista traz consigo mesma, na
pró-pria Constituição, a exigência de controle es-tatal permanente, de controle eses-tatal pelo do-mínio da maioria do capital votante.
Exatamente porque, concebido como ins-trumentos da política econômica do Estado agente econômico, devessem surgir do juízo político sobre a concorrência dos pressupos-tos do art. 173, o art. 37, XIX, reclamou lei específica para a criação de empresa pública e da sociedade de economia mista.
Na interpretação de qualquer texto norma-tivo, mormente do texto constitucional, é im-possível admitir a hermenêutica que, de um lado afirma uma exigência e de outro permite que essa exigência seja fraudada: reservar à lei a criação da sociedade de economia mista ou da empresa pública e conseqüentemente exigir a participação do Legislativo no juízo da existência do interesse público, na inter-venção ativa do Estado em determinado setor da economia e, não obstante, permitir que no dia seguinte, o Governador - imagine-se a hipótese do veto do governador à lei de cria-ção de sociedade de economia mista, rejeitado pela Assembléia - possa o Governador, li-vremente, alienar o controle dessa sociedade de economia mista é absurdo que não ouso atribuir à Constituição.
Alienar controle de sociedade de economia mista - se, como entendo eu, esse ~ontrole é essencial ao próprio conceito constitucional de sociedade de economia mista - , é uma forma de extingui-la enquanto sociedade de economia mista. Enquanto sociedade anôni-ma, pode ela sobreviver sob controle privado, mas já não será mais sociedade de economia mista que, repita-se, segundo a Constituição constitui instrumento da política econômica do Estado, e pressupõe por isso, controle es-tatal permanente.
Desde o início do julgamento me pareceu que, de fato, uma interpretação literal do dis-positivo, que reclamasse autorização legisla-tiva para alienar quaisquer ações realmente agrediria a flexibilidade privatística, que se quer emprestar à sociedade de economia mis-ta. Não, porém, a exigência da autorização legislativa para a alienação do controle.
Com essas considerações, acompanho o eminente Relator.
EXTRATO DE ATA
Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 234-1
Origem: Rio de Janeiro
Relator: Min. Neri da Silveira
Reqte.: Governador do Estado do Rio de Ja-neiro
Advs.: José Eduardo Santos Neves e outros
Reqda.: Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro
Decisão: Por unanimidade de votos, o Tribu-nal julgou procedente a ação e declarou a inconstitucionalidade do inciso
xxxm
do art. 99 e do parágrafo único do art. 69, ambos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. E, por maioria de votos, julgou procedente, em parte, a ação com relação ao caput do art. 69, para dar-lhe interpretação confonne a Constituição, segundo a qual a autorizaçãolegislativa nela exigida há fazer-se por lei fonnal específica, mas s6 será necessária, quando se cuide de alienar o controle acioná-rio da sociedade de economia mista. Ficaram vencidos, nesta última parte, os Ministros Maurício Corrêa e Marco Aurélio, que julga-vam procedente in totum a ação. Votou o Presidente. Falou pelo requerente o Professor Luiz Roberto Barroso. Plenário, 22.06.95.
Presidência do Senhor Ministro Sepúlveda Pertence. Presentes à sessão os Senhores Mi-nistros Moreira Alves, Néri da Silveira, Syd-ney Sanches, Octávio Gallotti, Celso de Mel-lo, Marco Aurélio, Ilmar Galvão, Francisco Rezek e Mauricio Corrêa. Ausente, justifica-damente, o Senhor Ministro Carlos Velloso. Procurador-Geral da República, em exercí-cio, Dr. Moacir Antônio Machado da Silva.
Luiz Tomimatsu, Secretário
AUTORIZAÇÃO - CANCELAMENTO - AMPLA DEFESA
- Constituindo a cassação de autorização para funcionamento de companhia seguradora uma autêntica penalidade, torna-se imprescidível a garantia de ampla defesa, sob pena de nulidade do ato. Não basta que os representantes da Companhia acompanhem a ação fiscalizadora, tomando ciência de todos os atos das autoridades, na tentativa de recuperação da empresa; é preciso que sejam pelo menos cientificados na fase de cassa-ção.
- Cassação da segurança, por maioria de votos.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Mandado de Segurança n. 3.694
Relator: Sr. Ministro Hélio Mosimann
Impetrante: Castello Costa Companhia de Seguros Impetrantre: Antonio Augusto Castello Costa Advogado: Antonio Carlos Dantas Ribeiro e outros Impetrado: Ministro de Estado da Fazenda
ACÓRDÃO acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, na confonnida-Vistos, relatados e discutidos estes autos, de dos votos e das notas taquigráficas a seguir,
