AUDITORIA INTERNA DA UFGD End: Rua Albino Torraca, 1009
RELATÓRIO DA AÇÃO DE AUDITORIA N. 4.1 DO
PAINT/2014 – N.º 1/2014
Auditoria em Contratações Diretas da UFGD
2
Sumário
1. INTRODUÇÃO ... 4
2. VISÃO GERAL DO OBJETO DE AUDITORIA ... 6
3. ANÁLISE DAS QUESTÕES DE AUDITORIA E SEUS ACHADOS ... 8
3.1. Ausência de Normas Internas, Formalização ou Mapeamento dos Processos de Compras Diretas ... 9
3.1.1. Critérios e Análise das Evidências ... 10
3.1.2. Causas ... 14
3.1.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada ... 15
3.1.4. Análise dos Comentários dos Gestores ... 16
3.1.5. Conclusão ... 18
3.1.6. Propostas ... 19
3.1.7. Benefícios esperados ... 20
3.2. Irregularidades na autuação ou instrução dos processos de dispensa ou inexigibilidade de licitação da UFGD. ... 20
3.2.1. Falhas na autuação dos processos de dispensa e inexigibilidade de licitação. ... 21
3.2.1.1. Critérios e Análise das Evidências ... 21
3.2.1.2. Causas ... 22
3.2.1.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada ... 22
3.2.1.4. Análise dos Comentários dos Gestores ... 22
3.2.1.5. Conclusão ... 24
3.2.1.6. Propostas ... 24
3.2.1.7. Benefícios esperados ... 24
3.2.2. Número da matrícula e a descrição do imóvel objeto da locação incorreto ... 25
3.2.2.1. Critérios e Análise das Evidências ... 25
3.2.2.2. Causas ... 26
3.2.2.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada ... 26
3.2.2.4. Análise dos Comentários dos Gestores ... 26
3.2.2.5. Conclusão ... 27
3.2.2.6. Proposta ... 28
3.2.2.7 Benefícios esperados ... 28
3.2.3. Falha na definição da finalidade específica do contrato ... 28
3.2.3.1. Critérios e Análise das Evidências ... 28
3.2.3.2. Causas ... 32
3.2.3.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada ... 32
3.2.3.4. Análise dos Comentários dos Gestores ... 32
3.2.3.5. Conclusão ... 33
3
3.2.3.7. Benefícios esperados ... 34
3.2.4. Não atendimento de apontamentos do Parecer Jurídico e ausência de embasamento por escrito no processo da solução adotada pelo gestor .... 34
3.2.4.1. Critérios e Análise das Evidências ... 34
3.2.4.2. Causas ... 34
3.2.4.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada ... 35
3.2.4.4. Análise dos Comentários dos Gestores ... 35
3.2.4.5. Conclusão ... 37
3.2.4.6. Propostas ... 37
3.2.4.7. Benefícios esperados ... 37
3.2.5. Publicação do ato de dispensa ou da inexigibilidade de licitação na imprensa oficial além do prazo do art. 26, caput da Lei 8.666/93. .. 38
3.2.5.1. Critérios e Análise das Evidências ... 38
3.2.5.2. Causas ... 38
3.2.5.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada ... 38
3.2.5.4. Análise dos Comentários dos Gestores ... 39
3.2.5.5. Conclusão ... 39
3.2.5.6. Proposta ... 40
3.2.5.7. Benefícios esperados ... 40
3.3. Análise da ocorrência de Fracionamento de Despesas e da Obediência à Obrigação de Licitar pela UFGD ... 40
3.3.1. Critérios e Análise das Evidências ... 40
3.3.2. Conclusão ... 45
4. DO ENCERRAMENTO E DO MONITORAMENTO ... 46
ANEXO I ... 47
4
Número: 01/2014 Relatório de Auditoria Dourados – MS
Unidade Auditada: Pró-Reitoria de Administração da Fundação Universidade Federal da Grande Dourados.
Objeto: Processos de contratação mediante dispensa e inexigibilidade de licitação.
1. INTRODUÇÃO
1. Como conclusão da Ação de Controle nº 4.1, consignada no
Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna deste ano
(PAINT-2014), apresentamos os resultados da auditoria
realizada nos processos de contratação através de dispensa e inexigibilidade de licitação da Fundação Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.
2. Os trabalhos foram realizados no período de 03/03/14 a
05/08/14, por meio de análises e consolidação de informações coletadas junto à unidade auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal. Em que pese nenhuma restrição ter sido imposta à coleta de dados, registra-se que, a partir desta ação de controle, as solicitações da auditoria passaram a ser enviadas ao setor auditado por intermédio da reitoria e, a pedido desta, os prazos para atendimento dessas solicitações foram fixados em quinze dias.
3. O objetivo principal desta auditoria foi verificar a
legalidade e formalidades dos processos de contratação através de dispensa e inexigibilidade de licitação, nos termos da Lei nº 8.666 de 21/06/1993 e demais normas
regulamentares. Para tanto, elaborou-se Matriz de
Planejamento para nortear a realização dos trabalhos através das seguintes questões de auditoria:
• Q1. As rotinas de trabalho da área de licitação,
quanto às contratações através de dispensa ou
inexigibilidade de licitação, estão mapeadas e
formalizadas?
• Q2. Os processos de dispensa e inexigibilidade de
5
• Q3. Há evidências de que a unidade fraciona despesas,
fugindo à obrigação de licitar?
4. Para atender ao objetivo proposto e elucidar as questões
de auditoria acima apresentadas, foi feita uma análise preliminar para a definição dos processos a serem auditados. Essa análise foi realizada com base em dados extraídos do SIAFI Gerencial, especificamente através da consulta às Notas de Empenho do período. Com base nessa consulta foi possível obter a relação de todos os empenhos, com seus respectivos processos, realizados para contratação através de dispensa e inexigibilidade de licitação, conforme apresentados nos Anexos I e II.
5. Após verificação preliminar da listagem das contratações
realizadas pela UFGD no período de janeiro e fevereiro deste ano, foi possível selecionar os processos a serem auditados,
cuja representatividade superou o percentual definido
inicialmente no Programa de Auditoria Interna desta ação de controle. Este estabelecia como amostra um percentual de 5% (cinco por cento) do valor total dos processos de contratação
através de dispensa e inexigibilidade de licitação,
referentes ao período. Contudo, pelos motivos que serão oportunamente abordados neste relatório, a amostra passou a contemplar 27% (vinte e sete por cento) do valor total dos processos do período.
6. Após o recebimento dos processos objeto desta auditoria,
os mesmos foram analisados pela Equipe da Auditoria Interna de acordo com o Programa de Auditoria Interna e com a Matriz de Planejamento, previamente elaborados, cujos procedimentos
abrangem, dentre outros, a utilização de Check List
específica para o objeto desta análise.
7. Com a utilização dos sistemas SIAFI e SIAFI Gerencial,
assim como solicitações de auditoria junto ao setor auditado, foi possível extrair os dados necessários à execução do
programa de auditoria e da matriz de planejamento
relacionados a esta ação de controle. Esses dados foram trabalhados pela equipe de auditoria interna e transformados em informações necessárias ao andamento da ação. Todos os documentos e evidências relacionados a esta ação de controle fazem parte dos Papéis de Trabalho da Equipe de Auditoria e
estão juntados ao Processo Administrativo nº
23005.000533/2014-51. O resultado dessa análise, portanto, será apresentado em capítulo específico deste relatório.
8. Diante do atingimento dos objetivos desta auditoria,
esperamos contribuir para o fortalecimento da gestão da UFGD evitando a ocorrência de irregularidades no que diz respeito ao objeto analisado.
6
2. VISÃO GERAL DO OBJETO DE AUDITORIA
9. Na UFGD as contratações através de dispensa e
inexigibilidade de licitação são autuadas em processos
administrativos com numeração específica para cada
contratação. A responsabilidade pelas contratações
necessárias ao atendimento das demandas da universidade recai sobre a Pró-Reitoria de Administração – PRAD, sendo este, portanto, o setor auditado nesta ação de controle.
10. Esta ação de controle, conforme priorização estabelecida no PAINT-2014, se correlaciona com o Programa de Governo 2032 – Educação Superior – Graduação, Pós-Graduação, Ensino,
Pesquisa e Extensão, especificamente com as ações
orçamentárias 2032.20RK – Funcionamento das Instituições Federais de Ensino Superior e 2032.4086 – Funcionamento e Gestão de Instituições Hospitalares Federais, cujas dotações
iniciais1 para esta Universidade no ano de 2014 foram,
respectivamente, de R$ 25.936.135,00 (vinte e cinco milhões, novecentos e trinta e seis mil e cento e trinta e cinco reais) e R$ 29.344.663,00 (vinte e nove milhões, trezentos e quarenta e quatro mil e seiscentos e sessenta e três reais). 11. Ressalve-se, todavia, que esta auditoria interna redirecionou seu foco de atuação abstendo-se de analisar os processos relacionados ao Hospital Universitário da UFGD, uma vez que este, a partir de setembro de 2013, passou a contar com unidade própria de Auditoria Interna ligada diretamente à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH. Dessa forma, a amostra definida contemplou apenas os processos de
contratação através de dispensa e inexigibilidade de
licitação da UFGD e que se correlacionasse com a Ação Governamental 2032.20RK.
12. Até o início dos trabalhos desta auditoria, as contratações da UFGD totalizavam R$ 12.923.996,18 (doze milhões, novecentos e vinte e três mil, novecentos e noventa
e seis reais e dezoito centavos). Do total destas,
aproximadamente 17% (dezessete por cento) foram realizadas através de dispensa e inexigibilidade de licitação, conforme se pode visualizar no Quadro 1:
1 Dados extraídos do Quadro de Detalhamento das Despesas (QDD) – PO impresso em 21/11/2013 através do SIMEC.
7 Quadro 1: Contratações realizadas pela UFGD nos meses janeiro e fevereiro de 2014
Seq. Modalidade Quantidade de
Processos2 Valor % 1 Concorrência 5 5.680.717,51 43,95% 2 Pregão 28 4.960.879,95 38,39% 3 Tomada de Preços 1 78.125,00 0,60% 4 Dispensa de Licitação 14 1.798.367,19 13,91% 5 Inexigibilidade de Licitação 7 405.906,53 3,14% TOTAL 55 12.923.996,18 100,00%
Fonte: Elaborado pela Auditoria Interna com base em Consulta NE através do SIAFI Gerencial
13. Focando, portanto, no objeto específico desta ação de controle, foi definida a amostra com base nas listagens de processos de contratações por dispensa e inexigibilidade de licitação apresentadas nos Anexos I e II deste relatório. Dessa forma, foram requeridos e analisados os seguintes processos:
Quadro 2: Processos Auditados
Seq. Nº do Processo Objeto Valor
1 23005.003754/2013-08 CONTRATO FUNAEPE P/ EXECUCAO DO
PROJETO "CENTRO DE LINGUAS/UFGD" 160.000,00 2 23005.000273/2014-13 CONTRATO EMERGENCIAL PARA AQUISICAO
DE PASSAGENS PARA ATENDER A UFGD 100.000,00
3 23005.000247/2010-61
LOCACAO DE IMOVEL PARA ATENDER ATIVIDADES ACADEMICAS DE ENSINO PARA UFGD SITO A RUA BENJAMIN CONSTANT, 685 - CENTRO DOURADOS/MS
63.821.18
4 23005.001679/2010-90
CONTRATACAO DE SERVICOS DE MONITORAMENTO E SEGURANCA PARA O PREDIO DA RUA BENJAMIN CONSTANT, 685 - CENTRO - DOURADOS/MS
552,5
5 23005.003552/2013-58 ATENDER DESPESAS COM PUBLICACOES DE
MATERIAS NA IMPRENSA NACIONAL - DOU 230.000,00
6 23005.000047/2013-51
CONTRATACAO DE EMPRESA - EMPRESA BRASIL DE COMUNICACAO - PARA PUBLICACOES EM JORNAIS E DOCUMENTOS OFICIAIS DA UFGD - 2013 - QDI 3009/2013
45.241,00
7 23005.000287/2014-37
PAGAMENTO DE INSCRICAO NO 37º RASBQ-REUNIAO ANUAL DA SOCIEDADE BRAS.DE QUIMICANATAL/RN - PROF.ADRIANA E. CARVALHO,LUCAS PIZZUTI E RODRIGO AMORIM B. DA SILVA
3.300,00
TOTAL 602.914,68
Fonte: Elaborado pela Auditoria Interna
2 Abrange os processos iniciados em 2014, porém, a maioria dos processos são de anos anteriores, apenas os empenhos foram realizados neste ano.
8
14. Para a definição da amostra o PAINT-2014 estabeleceu a análise de 5% (cinco por cento) do valor total dos processos de contratação direta referentes ao período de janeiro e fevereiro deste ano. No entanto, como o critério para definição da amostra previamente estabelecido pelo Programa
de Auditoria Interna considerava a materialidade dos
processos, numa análise preliminar, percebeu-se que um único processo (de maior valor) superaria o percentual estabelecido no PAINT-2014. Assim, a equipe de auditoria julgou ser necessário acrescentar um novo critério para definição da amostra que, por sua vez, no intuito de verificar mais de um processo, passou a considerar os três primeiros processos de maiores valores no período, tanto para os processos de dispensas quanto para os processos de inexigibilidade de
licitação. Complementarmente, para que fosse possível
responder a questão de auditoria nº 3, foram solicitados os processos de dispensa com base no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/93. Diante da nova sistemática para definição dos processos a serem auditados, a amostra passou a perfazer, então, 27% (vinte e sete por cento) dos processos do período.
Quadro 3: Total de Recursos Auditados
Total de Contratações do Período (A) Recursos Auditados(B) % (B/A)
2.204.273,72 602.914,68 27,35%
Fonte: Elaborado pela Auditoria Interna
15. Importa ressaltar que a Equipe de Auditoria Interna julgou desnecessária, apesar de abrangida pelo critério da materialidade, a verificação de processos de fornecimento de
Energia Elétrica3 e Água e de Coleta de Esgoto Sanitário4,
dada a peculiaridade de seus objetos e a correlação clara e específica com as normas de regência da matéria.
3. ANÁLISE DAS QUESTÕES DE AUDITORIA E SEUS
ACHADOS
16. Neste capítulo apresentam-se os principais Achados da Auditoria Interna durante a execução desta ação de controle. Segundo o Manual de Auditoria Operacional do TCU, um achado representa a discrepância entre a situação existente com um determinado critério. Os critérios de auditoria, por sua vez, representam o estado ideal ou desejável daquilo que se examina.
3 Processos nºs 23005.004729/2011-71, 23005.001721/2010-72 e 23005.005001/2011-67 4 Processo nº 23005.003485/2013-71
9
17. Assim, durante esta auditoria foram identificadas algumas oportunidades de melhorias no que diz respeito aos processos de contratação direta.
18. Esses achados são apresentados em forma de relatos articulados e argumentados nas seções a seguir, sendo que cada seção tratará de um achado específico.
3.1. Ausência de Normas Internas, Formalização ou
Mapeamento dos Processos de Compras Diretas
19. A Questão de Auditoria n. 1 possui a seguinte redação na Matriz de Planejamento da Ação 4.1/2014 - Processos de Dispensa e Inexigibilidade de Licitação:
As rotinas de trabalho da área de licitação, quanto às contratações através de dispensa ou inexigibilidade de licitação, estão mapeadas e formalizadas?
20. Com o objetivo de apurar estas informações foi aberta a Solicitação de Auditoria - SA n. 01-001-2014 que possuía as seguintes questões:
(3)Que informe se existe alguma norma interna da UFGD sobre Dispensa e Inexigibilidade de Licitação. Caso afirmativo requer-se o envio de cópias destes normativos.
(4)Que informe se as rotinas de trabalho sobre Dispensa e Inexigibilidade de Licitação encontram-se mapeadas e formalizadas. Se a resposta for positiva, que se apresente o ato normativo interno que as veicule.
21. Em atendimento à SA n. 01-001-2014 a Pró-Reitoria de Administração – PRAD enviou a CI n. 39/2014 – PRAD/UFGD, onde registrou as seguintes respostas às questões suscitadas:
(3)Para as contratações por inexigibilidade foi publicada no Boletim de Serviço, em 18 de maio de 2012, a Instrução Normativa Conjunta n. 01 PROAP/CAD (Anexo 2), com o regramento necessário para que os interessados já encaminhassem seus pedidos devidamente instruídos quando se caracterizasse a inviabilidade de competição e, principalmente, quando se tratar de fornecedor exclusivo. Para as aquisições por dispensa, não há orientação exclusiva formalmente publicada por se tratar de uma ampla possibilidade de enquadramento previsto no artigo 24 da Lei 8.666/93, na qual é prerrogativa da Autoridade Competente o devido enquadramento da despesa, se for o
10 caso, tais como contratações emergenciais, locação de imóveis, remanescente de obras e fracassos em licitações dentre outros.
(4)Em decorrência das mudanças implantadas no ano de 2013, em virtude da reestruturação da Universidade que levou a mesma a uma nova estrutura e organograma, a Coordenadoria de Compras adotou uma série de medidas para melhoria processual, sendo a mais importante delas o envio de todos os processos enquadrados nos artigos 24 e 25 da Lei nº 8.666/93, para apreciação do jurídico, independentemente de possuírem pareceres técnicos, conforme a previsão do artigo 38 da Lei nº 8.666/93.
A presente medida levou a uma série de pareceres que serviram para balizar o entendimento quanto à forma de instrução processual para as contratações dispensadas de licitação. Ainda não há um normativo interno publicado, pois, o mesmo está sendo construído de acordo com as orientações contidas nos pareceres do ano anterior que traz condições especiais para o tratamento interno tais como a possibilidade de uso de pareceres já efetivado para processos análogos.
22. Vieram anexas a esta resposta os seguintes documentos relacionados ao tema deste tópico:
a)Instrução Normativa Conjunta n. 01 PROAP/CAD (Anexo
2);
b)Portaria Conjunta Reitoria/PF – UFGD n. 001, de 19 de
dezembro de 2013 (Anexo 3).
3.1.1. Critérios e Análise das Evidências
23. Como visto inicialmente, o objetivo da Questão de Auditoria n. 1 era o de verificar a existência de normas internas da UFGD e de mapeamento e formalização dos processos de trabalho das contratações diretas.
24. As Normas Internas dos órgãos/instituições estabelecem
como serão implementadas as obrigações legais e
regulamentares sobre determinada matéria por seu corpo de servidores.
25. Quando nos referimos ao mapeamento e formalização das rotinas de trabalho ou processos de trabalho, valemo-nos do conceito apresentado pelo Instituto Serzedello Corrêa - ISC, do Tribunal de Contas da União – TCU para “Processos de Trabalho” que os apresentam como sendo:
“O conjunto de atividades inter-relacionadas e interdependentes que transformam insumos diversos em produtos
11 ou serviços, que têm valor para o cliente interno ou externo”.5
26. Prosseguindo, quando é feita referência ao mapeamento dos processos ou rotinas de trabalho em contratações diretas busca-se a apresentação de documento que formalize o “passo-a-passo”, ou seja, as etapas que compõem determinado processo de trabalho. Esta apresentação pode se dar de forma esquemática das atividades que geram o “produto” do setor. Geralmente o mapeamento é apresentado em forma de fluxograma:
“Fluxograma é a representação gráfica que apresenta a sequência de um trabalho de forma analítica, caracterizando as operações, os responsáveis e/ou unidades envolvidos nos processos.”6
27. Como exemplo de mapeamento de processo de trabalho
representado em fluxograma traz-se a representação do
“Metaprocesso” de Aquisição Pública, elaborado pelo TCU7:
Quadro 4: Metaprocesso de Aquisição Pública do TCU
Fonte: Curso de Mapeamento de Processos de Trabalho BPMN e Bizagi.
28. A utilização de fluxogramas possui grande importância para o mapeamento de processos, pois traz benefícios a este trabalho:
• permite verificar como funcionam, realmente, todos os
componentes de um sistema, mecanizado ou não,
facilitando a análise de sua eficácia;
5 ISC-TCU, Curso de Mapeamento de Processos de Trabalho BPMN e Bizagi, 2013, Aula 1, P. 21. 6
OLIVEIRA, Djalma de Pinheiro Rebouças de. Sistemas, Organização & Métodos: uma abordagem gerencial. 10ª Ed. São Paulo: Atlas, 1998. P. 248.
7 Acórdão 1.321/2014, Link: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/logistica/ repositorio_qrn/wikic/ ManualOnLine.htm
12
• entendimento mais simples e objetivo do que o de
outros métodos descritivos;
• facilita a localização de deficiências, pela fácil
visualização dos passos, transportes, operações,
formulários, etc.;
• aplicação a qualquer sistema, desde os mais simples
aos mais complexos; e
• o rápido entendimento de qualquer alteração que se
proponha nos sistemas existentes, por mostrar
claramente as modificações introduzidas.8
29. É possível perceber que o mapeamento de processos e rotinas de trabalho deve possuir como referências as normas externas e internas do órgão/instituição, no entanto não se circunscrevem a existência ou observância dessas.
30. A existência das normas internas e do mapeamento de processos e rotinas de trabalho tem como um de seus principais objetivos garantir a continuidade e permanência dos serviços da organização, pois, como leciona o Instituto Serzedello Corrêa:
“Os processos de trabalho são executados por pessoas que executam papéis. Os seres humanos são o elemento central que dá vida e sustenta a organização. Eles criam os processos de trabalho, os executam, os destroem. Mas o mapeamento de processos busca identificar os papéis exercidos por cada pessoa, de forma que se estas forem substituídas, os novos membros da equipe poderão executar o mesmo processo ao lhes serem atribuídos tais papéis.”9 (destaques nossos)
31. As boas práticas que se buscam verificar, por meio desta Questão de Auditoria, apresentam eco tanto na Lei de Licitações (Lei n. 8.666/93) quanto na jurisprudência do Tribunal de Contas da União – TCU (Acórdão n. 1.610/2013 – Plenário):
Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993:
• Art. 115. Os órgãos da Administração poderão expedir normas relativas aos procedimentos operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de sua competência, observadas as disposições desta Lei.
Parágrafo único. As normas a que se refere este artigo, após aprovação da autoridade competente, deverão ser publicadas na imprensa oficial.
• 9.2 recomendar ao [OGS] que: (..) 9.2.3 oriente [ORGANIZAÇÕES] quanto: (...) 9.2.3.3 à necessidade de
8 CURY, Antonio. Organização e Métodos: uma visão holística. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. P. 340. 9 ISC-TCU, op. cit., P. 11.
13 elaboração de normas ou manuais definindo os procedimentos a
serem adotados na execução das principais atividades
relacionadas às áreas de compras, licitações e contratos, com especial destaque para: (a) os procedimentos que devem ser executados; (b) os itens que devem ser verificados; (c) a indicação dos dispositivos legais que tratam especificamente sobre a atividade; (d) a previsão de identificação dos responsáveis pela execução, revisão e supervisão dos procedimentos; e (e) a rotina de análise crítica dos licitantes, das propostas e das alterações contratuais, bem como procedimentos destinados a verificar sistematicamente a possibilidade de ocorrências que possam comprometer o caráter competitivo dos certames licitatórios, a exemplo de relacionamentos inadequados entre concorrentes; (Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.610/2013-TCU-Plenário). (destaques nossos)
32. Assim, vistas as bases teóricas das boas práticas objeto da Questão n. 1 da Ação de Auditoria n. 4.1/2014, passemos à análise das respostas ofertadas pela unidade auditada por meio da CI n. n. 39/2014 – PRAD/UFGD.
33. A unidade auditada informou existir normativo interno da UFGD sobre inexigibilidades de licitação (art. 25 da Lei n.
8.666/93), qual sendo a Instrução Normativa Conjunta
PROAP/CAD n. 01/2012, encaminhando cópia da publicação desta no Boletim de Serviço da Instituição. Registra-se, por oportuno, que não se realizou uma análise de mérito da referida norma, pois era objeto desta ação de auditoria apenas a verificação da existência das mesmas e não da sua suficiência.
34. Prosseguindo, a unidade auditada informou inexistir normativo interno para as situações de dispensa de licitação (art. 24 da lei n. 8.666/93) e justificou tal fato argumentando, em trecho anteriormente transcrito, que:
“... não há orientação exclusiva formalmente publicada por se tratar de uma ampla possibilidade de enquadramento previsto no artigo 24 da Lei 8.666/93, na qual é prerrogativa da Autoridade Competente o devido enquadramento da despesa,...”.
35. Por fim, não foram apresentados manuais, fluxogramas ou outros instrumentos que demonstrassem à equipe de auditoria que os processos e rotinas de trabalho das contratações diretas estejam mapeados e formalizados na UFGD. Registra-se que em resposta à pergunta n. 4 da SA 01 001 2014, que fazia referência a esta questão, a unidade auditada informou que:
“Ainda não há um normativo interno publicado, pois, o mesmo está sendo construído de acordo com as orientações contidas nos pareceres do ano anterior que traz condições especiais para o tratamento interno tais como a possibilidade de uso de pareceres já efetivado para processos análogos.”
14
36. Diante das informações prestadas é possível concluir-se que a Questão n. 1 da Ação 3.1/2014 foi atendida apenas parcialmente, no que se refere à Normatização Interna do processo de Inexigibilidade de Licitação, não se verificando elementos suficientes para entender adimplidos os demais critérios da questão.
3.1.2. Causas
37. A unidade auditada aplicou à parte dos processos de aquisições diretas (normatização interna das inexigibilidades de licitações) algumas boas práticas objeto de levantamento por meio desta ação. No entanto, em geral, verificou-se a não priorização desta abordagem, adotando como fonte referencial primordial os pareceres editados pela procuradoria junto à UFGD.
38. De fato, trata-se de importante aproximação do tema, uma vez que privilegia a análise dos mesmos face às normas de regência da matéria.
39. Todavia, o objeto da análise desta parte da ação não se encontra abrangido tão somente pela normatização interna, mas sim por esta em conjunto com a formalização e mapeamento das rotinas e processos de trabalho. Mais uma vez, segundo o instituto Serzedello Corrêa:
“O mapeamento consiste na identificação das etapas que compõem o processo de trabalho, dos subprocessos até o detalhe das atividades executadas. Devemos incentivar que a equipe aproveite o mapeamento como uma oportunidade de fazer uma reflexão acerca do trabalho diário relacionado com o processo.10”
40. É possível se notar, pois, que o objeto analisado neste ponto é orientado ao trabalho quotidiano na unidade, no que se refere ao processo de contratação direta, como referido às fls. 9-10, que tem como funções:
a)garantir que “novos membros da equipe poderão
executar o mesmo processo ao lhes serem atribuídos tais papéis”, ou seja, garantia de continuidade e eficiência;
b)e a análise crítica dos processos, referida acima,
permitindo uma revisão dos mesmos, além de uma melhor visualização de suas etapas e possibilidades de melhoria contínua.
10 ISC-TCU, op. cit., P. 14.
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41. Como citado anteriormente, de fato, a formalização e mapeamento são pautados pelas normas externas e internas do órgão sobre a matéria, mas não se circunscrevem a estas. Tampouco é refreado pela indefinição interna do órgão, pois se trata de processo dinâmico que exige revisões constantes, conforme vão se operando alterações no arcabouço normativo que o informa ou alterações na estrutura da organização. 42. Por fim, especificamente no que se refere às dispensas de licitação, apontadas como de difícil formalização, este relatório traz o exemplo da Superintendência de Seguros Privados - SUSEP que recentemente elaborou material sobre o tema (vide conclusão deste capítulo fl. 18-19).
43. Assim, a causa apurada é a não adoção do entendimento do TCU acerca da matéria (como visto no Acórdão n. 1.610/2013-TCU-Plenário), no qual resta demonstrada a necessidade da formalização (por normas internas ou manuais) e do mapeamento dos processos (com procedimentos e responsáveis) das compras diretas da instituição.
3.1.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada
44. Os efeitos e riscos são eventos que podem vir a ocorrer e impactar de maneira positiva ou negativa a administração caso a situação encontrada pela equipe de auditoria se mantenha. Estes não necessariamente foram verificados no curso da ação, mas podem vir a ocorrer.
45. Para ilustrar os riscos e efeitos da não formalização e mapeamento dos processos de compras diretas apresentam-se as conclusões do Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão n. 1.321/2014 – Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes, que teve por objetivo:
“... obter e sistematizar informações sobre legislação, jurisprudência, acórdãos, normas, padrões, estudos e pesquisas relacionados às aquisições públicas.”
46. O item 9.1.1 do Acórdão determinou a divulgação na internet do resultado do levantamento, pois, nos termos do voto da ministra relatora:
5. Esta iniciativa propiciou importante referencial, que pode contribuir para melhoria de processos de aquisição em diferentes unidades organizacionais da administração pública, pois mostra acervo de riscos identificados, controles internos sugeridos e referências normativas balizadoras do processo de aquisição pública.
16 6. Conhecimento que foi explicitado, sistematizado e formalizado pode ser facilmente compartilhado e favorecer a formação de cultura de excelência em uma função organizacional – aquisição logística – da qual todas as instituições dependem para se manterem em atividade.
47. Os endereços dos sítios eletrônicos para acesso dos documentos relativos ao Levantamento realizado pelo TCU na área de aquisições públicas são:
a)Endereço do resultado do levantamento:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comuni dades/logistica/repositorio_qrn/wikic/ManualOnLine.htm
b)Menu Raiz:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comuni dades/logistica/atuacao/riscos_controles
48. No Resultado do Levantamento, no item da “árvore” de assuntos “Aquisições Públicas”, tópico 12 “Ausência de Processos de Trabalho Formalizados”, o TCU registrou como riscos:
“Contratação conduzida sem estabelecimento de processo de trabalho padronizado, levando a erros e omissões por parte dos diversos atores envolvidos na execução do processo de contratação (planejamento da contratação e seleção do fornecedor), com consequente obtenção de contrato com baixa qualidade (e.g., especificações deficientes e/ou restritivas, critérios de seleção do fornecedor inadequados, modelo de gestão do contrato que dificulta obtenção de objeto contratado de qualidade) ou não finalização do processo de contratação (e.g., anulação do certame por decisão de órgão do poder judiciário ou de controle).”
49. Esta unidade de auditoria adota os riscos apontados pelo TCU também para a presente ação, vez que seu objeto encontra-se abrangido pelo levantamento citado.
3.1.4. Análise dos Comentários dos Gestores
50. O Relatório Preliminar de Auditoria da Ação 4.1/2014 foi apresentado ao gestor da unidade auditada por meio da CI n. 46/2014-AUDIN (fls. 48-71 do p.p.), quanto ao tópico em discussão este consignou as seguintes informações, por meio da CI n. 105/2014-PRAD/UFGD (fls. 77-78):
a) Manifestação do Gestor: A ausência de normas internas que demonstrem as etapas dos procedimentos para contratações diretas não são decorrentes de não adoção do entendimento do
17 Tribunal de Contas da União - TCU em seu Acórdão n. 1.610/2013 - Plenário, aliás, o citado Acórdão decorrente de auditoria realizada em hospitais universitários demonstra claramente que a ausência de procedimentos previamente definidos para acompanhamento das atividades operacionais causam sérios riscos ao perfeito e correto uso dos recursos públicos. Conforme apontado anteriormente nos encaminhamentos em resposta às solicitações de auditoria, os procedimentos para mapeamento dos processos e seu consequente desenho como fluxograma e descrição das atividades até o nível elementar serão realizados pela Pró-Reitoria de Administração - PRAD e já vinham sendo objeto de discussão desde o início da reestruturação da UFGD no final do ano de 2012. Note-se que um dos principais problemas que emperram a realização deste tipo de trabalho na UFGD também foi apontado no acórdão n. 1.610/2013 - Plenário ao citar a insuficiência de recursos humanos, fato que, a princípio, tende a ser superado ainda no corrente ano.
b) Ação Preventiva: Para surtir os efeitos esperados, o mapeamento deve ser tratado com responsabilidade e a adoção de uma metodologia científica adequada que traga tranquilidade e credibilidade ao trabalho, portanto, a PRAD realizará no mês de dezembro de 2014 a identificação da metodologia que será utilizada para que se iniciem os trabalhos já no mês de janeiro de 2015 com previsão de conclusão em 90 (noventa) dias.
51. Com a análise da manifestação do gestor é possível verificar que este alocou a causa da não realização do mapeamento e formalização dos processos de aquisição direta em carências estruturais da Pró-Reitoria de Administração – PRAD, ao contrário do que foi registrado por esta unidade auditoria interna, que elegeu como causa a não adoção do entendimento do TCU no Acórdão n. 1.610/2013-TCU-Plenário. Esta afirmação da AUDIN/UFGD foi mantida no corpo do texto deste relatório final somente por haver constado de sua versão preliminar, enviada à área auditada, e que motivou a resposta do gestor. Sua retirada implicaria em perda de sentido lógico do trabalho, no entanto a equipe adotou como
causa da não realização desta atividade as razões
apresentadas pelo gestor, com base nos dados apresentados. 52. Prosseguindo, em sua resposta a PRAD registra a importância do objeto da presente ação de auditoria e afirma que já iniciou os estudos necessários a sua realização. No entanto, é importante frisar que o mapeamento é um meio (ou etapa inicial) para se gerar um manual e/ou norma interna, pois permite o levantamento, revisão e aperfeiçoamento das fases que compõem o processo e que serão registradas em uma norma interna ou manual. Ou seja, ambos são “faces” do objeto desta ação de auditoria.
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53. Assim, da análise das informações prestadas na CI n. 105/2014-PRAD/UFGD, é possível concluir-se que permanecem as propostas relativas a este ponto do relatório, de acordo com o cronograma apresentado pelo gestor, e que as ações para o atendimento integral requerem não só o mapeamento mas também a formalização das rotinas do processos de dispensa e inexigibilidade de licitação pela UFGD.
3.1.5. Conclusão
54. De todo o exposto é possível verificar que com exceção da norma interna relativa à inexigibilidade de licitação (Instrução Normativa Conjunta n. 01 PROAP/CAD) é necessária a
normatização interna das dispensas e o mapeamento e
formalização dos processos de ambas espécies de contratações diretas por parte da UFGD, com base nos acórdãos 1.610/2013-TCU-Plenário e 1.321/2014 – Plenário.
55. Ressalta-se, todavia, que o acórdão n. 1.610/2013 do TCU apresenta uma faculdade ao gestor, que é a:
“... elaboração de normas ou manuais definindo os procedimentos a serem adotados na execução das principais atividades relacionadas às áreas de compras, licitações e contratos...”. (grifo nosso)
56. No entanto, no trabalho posterior, que foi o acórdão n. 1.321/2014, o mesmo tribunal demonstrou a importância da formalização e do mapeamento dos processos.
57. De todo o exposto, registra-se, ainda, que não cabe ao órgão de auditoria interna invadir o espaço de competência da administração superior e definir de que maneira irá cumprir com o ônus de formalizar os processos de aquisição direta no
interior da organização, todavia cabe a esta sempre
apresentar os riscos da não implementação.
58. Assim, esta visão será registrada nas propostas apresentadas no tópico seguinte.
59. No que se refere aos papéis de trabalho e ferramentas que podem servir de referencial ao mapeamento, formalização e normatização interna dos processos de aquisição direta, ainda não citados, destacam-se:
a)Curso de “Gestão de Processos de Trabalho – 2013” do
Instituto Serzedello Corrêa, do Tribunal de Contas da União:
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http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comun idades/gestao_processos_trab/curso_mapeamento_processo s_trab
b)Notação a ser adotada para construção de mapas e
Software para criação de fluxogramas: as sugeridas pelo TCU, BPMN – “Notação para Mapeamento de Processos de Trabalho” e o programa Bizagi Process Modeler;
c)referencial para criação de Manual e Normas Internas
sobre aquisições diretas: a Deliberação da
Superintendência de Seguros Privados – SUSEP n. 165/2014 e seu Anexo (Regulamento), por se tratar de material atualizado, que traz, inclusive, em seu Capítulo IX exemplo de formalização de processo de trabalho de Dispensas e Inexigibilidades de Licitações (fls. 10-12).
60. Por fim é importante deixar consignado que as contratações diretas, objeto desta ação de auditoria, são parte da matéria de Aquisições Públicas, circunscrevendo-se a análise e as propostas apresentadas às hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação.
61. No entanto, dada a importância da questão das aquisições públicas, “da qual todas as instituições dependem para se manterem em atividade“ (TCU AC n. 1.321/2014), esta unidade
de auditoria interna sugere que seja avaliada pela
administração superior a realização do mapeamento dos
processos e a formalização interna, por normas ou manuais, das Aquisições Públicas da UFGD.
3.1.6. Propostas 62. Preventivas:
3.1.6.1. Que a UFGD realize o mapeamento e a formalização dos processos de dispensa e inexigibilidade de licitação;
3.1.6.2. Que a UFGD edite manual sobre contratações diretas contendo, no mínimo, as seguintes definições:
a)os procedimentos que devem ser executados;
b)os itens que devem ser verificados;
c)a indicação dos dispositivos legais que tratam
especificamente sobre a atividade;
d)a previsão de identificação dos responsáveis pela
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3.1.7. Benefícios esperados
63. Os benefícios esperados, uma vez adotadas as boas práticas objeto deste ponto da Ação de Auditoria 4.1/2014, já foram amplamente abordados neste relatório, ressaltando-se em especial a garantia de continuidade e eficiência dos processos de contratação direta e a melhoria contínua destes por meio da análise crítica dos mesmos, permitindo a sua revisão periódica.
3.2. Irregularidades na autuação ou instrução dos processos de dispensa ou inexigibilidade de licitação da UFGD.
64. Autuação de processos consiste no conjunto de documentos ordenados cronologicamente, reunidos em capa própria com numeração específica, necessários ao registro formal de atos e fatos de natureza administrativa ou jurídica. Segundo definição dada pela Portaria SLTI/MPOG nº 05/2002:
“Autuação e/ou Formação de Processo - é o termo que caracteriza a abertura do processo. Na formação do processo deverão ser observados os documentos cujo conteúdo esteja relacionado a ações e operações contábeis financeiras, ou requeira análises, informações, despachos e decisões de diversas unidades organizacionais de uma instituição.”
65. A instrução dos processos, por sua vez, refere-se às informações contidas nos autos, cuida da integridade destas, apoia-se em zelar para que os despachos e informações inseridos no processo primem pela clareza, concisão e o trâmite devido.
66. No intuito de verificar a legalidade e formalidades dos processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, foi elaborada pela equipe de auditoria na Matriz de Planejamento respectiva a questão de auditoria nº 02, na qual requer que se verifique se os processos de dispensa e inexigibilidade de licitação estão regularmente instruídos e autuados.
67. Analisados, por amostragem11, os processos de licitação
por dispensa ou inexigibilidade de licitação, quanto à autuação e instrução, apresentaram irregularidades a seguir resumidas: falhas na autuação dos processos (processos iniciados sem o respectivo termo de abertura, folhas sem numeração e/ou rubrica, ausência de algumas páginas); número da matrícula e a descrição do imóvel objeto da locação incorreto; falha na definição da finalidade específica do contrato; não atendimento de apontamentos do Parecer Jurídico
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e ausência de embasamento por escrito no processo da solução adotada pelo gestor; publicação do ato de dispensa ou da inexigibilidade de licitação na imprensa oficial, além do prazo do art. 26, caput, da Lei 8.666/93.
68. Para cumprir os objetivos da presente questão de
auditoria, foram utilizadas como principais fontes de
critério de auditoria: a) Lei 8.666/93, que institui normas para licitação e contratos administrativos; b) Lei 9.784/99, regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal; c)Portaria Normativa nº 05/2002, MPOG, dispõe sobre os procedimentos gerais para utilização dos serviços de protocolo, no âmbito da Administração Pública Federal; c) Check List específica para o objeto desta análise elaborada pela equipe de auditoria.
3.2.1. Falhas na autuação dos processos de dispensa e inexigibilidade de licitação.
3.2.1.1. Critérios e Análise das Evidências
69. Critérios Normativos: Art. 38, caput, c/c art. 4º, todos da Lei 8.666/93; Art. 22, §4ºda Lei nº 9.784/99; e Portaria Normativa nº 5/2002, MPOG, Anexo, item 5.
Evidências:
a)Processo 23005.000247/2010-61 – ausência de termo de
abertura de processo administrativo; páginas
numeradas, mas sem rubrica;
b)Processo nº 23005.001679/2010-90 – várias páginas sem
a rubrica do servidor que efetuou a numeração; não constam no processo as folhas nº 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83 e 84; as treze últimas páginas do processo não estão numeradas e rubricadas (a partir da folha 344)
c)Processo nº 23005.000047/2013-51 – várias páginas sem
a rubrica do servidor que efetuou a numeração; páginas numeradas em duplicidade (duas páginas 303, duas páginas 339 e duas páginas 381); páginas invertidas, de “cabeça para baixo” (páginas 306 e 307); falta a página 434.
70. Em relação ao mérito das falhas apontadas, apesar de aparente singeleza, há que se ressaltar que a organização dos documentos em processos numerados sequencialmente é uma medida básica de controle, com o objetivo de proporcionar que se saiba exatamente quais foram os atos praticados no processo, na ordem em que eles ocorreram, evitando também que
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documentos sejam retirados ou incluídos nos processos
extemporaneamente.
71. O artigo 38 da Lei 8.666/93 prescreve que o procedimento de licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa.
72. A numeração das folhas de um processo e a sua rubrica configura medida de prudência necessária à concretização e à proteção dos princípios da transparência e da moralidade, porquanto dificultam a fraude.
3.2.1.2. Causas
73. Ausência de verificação da correta autuação dos processos.
3.2.1.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada
74. Ocorrência de erros formais quando da autuação dos processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, podendo
comprometer, assim, a lisura e legalidade de tais
contratações.
75. Riscos à integridade e à fidedignidade das informações públicas consubstanciadas em processo administrativo. Falhas formais que podem denunciar irregularidades.
3.2.1.4. Análise dos Comentários dos Gestores
76. O Relatório Preliminar de Auditoria da Ação 4.1/2014 foi apresentado ao gestor da unidade auditada por meio da CI n. 46/2014-AUDIN (fls. 48-71), quanto ao tópico em discussão este consignou as seguintes informações:
a) Manifestação do Gestor: Os processos administrativos da UFGD tramitam em diferentes setores da UFGD, inclusive setores que não estão subordinados diretamente a PRAD, sendo que cada setor que estiver manuseando o processo e gerar documentos que devem ser juntados ao processo é responsável pelo seu arquivamento. Ocorre que a UFGD, passa por um processo de expansão muito rápido e houve a contratação via concurso de muitos servidores no ano de 2013 e agora em 2014,
23 oriundos do setor privado, que agora estão se familiarizando com o serviço público.
b) Ação corretiva: Foi acatada a proposta da Auditoria Interna, sendo que todos os processos citados na fl. 21 item 77 - 3.2.1.6.1 estão sendo encaminhados aos respectivos gestores para as correções.
c) Ação Preventiva: Quanto a proposta "Que a PRAD visando ao resguardo dos princípios da transparência e da moralidade, expeça orientação aos setores competentes, a fim de que todos passem o observar a necessidade de autuar os processos conforme determinação da Portaria Normativa nº 5 /2002 do MPOG, especialmente quanto o numeração sequencial e de rubrica dos processos." A UFGD, no momento está realizando consultas ao MEC e a Procuradoria Federal visto iminência de conflito aparente de normas já que a Portaria nº 1.042, DE 17 DE Agosto de 2012, também trata da atuação de processos, dessa forma estamos solicitando informações de qual norma deve ser aplicada. Ademais a UFGD, está reformulando seu sitio, de modo que para cada setor haverá espaço para que sejam inseridas as normas relativas ao seu setor, o objetivo dessa medida é evitar que as orientações se percam no tempo das publicações e orientações expedidas, o que auxiliaria na orientação sempre que houver ingresso de novos servidores. Por fim, apos esclarecido o conflito de normas, a PRAD expedirá orientação a todos os setores da UFGD.
77. Como registrado o gestor acatou as recomendações da Auditoria Interna e já iniciou os encaminhamentos necessários ao saneamento das falhas apresentadas. Uma das questões apresentadas na justificativa é a questão da não uniformidade dos conhecimentos dos novos servidores e, também, o diferente grau de conhecimento acerca das normas de autuação dos diferentes setores. Assim como o primeiro grupo de propostas, mais uma vez, se verifica neste ponto do relatório a importância da existência de formalização e manualização dos processos internos da UFGD. Registra-se como indício de boa prática a disponibilização no sítio da universidade de “espaço para que sejam inseridas as normas relativas” aos setores, pois assim haverá o fortalecimento da Comunicação dos Controles Internos da UFGD.
78. Do exposto, verifica-se a manutenção das recomendações, ainda que com alteração de texto da Proposta Preventiva 3.2.1.6.2. para excluir de seu texto referência à Portaria Normativa nº 5 /2002 do MPOG, mantendo apenas “de acordo com os normativos vigentes”, pois não se nega a existência de norma de regência, apenas se definirá, após o resultado da consulta, qual a aplicável à UFGD.
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3.2.1.5. Conclusão
79. O processo licitatório foi expressamente inserido na categoria de “ato administrativo formal” pela legislação regente, senão vejamos:
Art. 4º, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93. O procedimento licitatório previsto nesta Lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração pública.
80. Assim, por ser ele um ato administrativo formal, a fiel observância dos requisitos de formalização, sempre que
exigidos expressamente pela legislação, constitui um
verdadeiro dever jurídico para a Administração Pública e um requisito elementar para legitimidade da licitação.
81. Ademais, a não autuação correta de determinado processo gera risco à administração.
3.2.1.6. Propostas 82. Corretiva:
3.2.1.6.1. Que a UFGD revise a autuação dos processos
23005.000247/2010-61, 23005.001679/2010-90 e
23005.000047/2013-51, com o intuito de verificar e corrigir as falhas encontradas.
83. Preventiva:
3.2.1.6.2. Que a PRAD visando ao resguardo dos
princípios da transparência e da moralidade, expeça
orientação aos setores competentes, a fim de que todos passem a observar a necessidade de autuar os processos de acordo com os normativos vigentes, especialmente quanto à numeração sequencial e de rubrica dos processos.
3.2.1.7. Benefícios esperados
84. Evitar retrabalhos; evitar substituição indevida das folhas dos processos; evitar o comprometimento da legalidade do ato de contração direta e saneamento das falhas de autuação apontadas.
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3.2.2. Número da matrícula e a descrição do imóvel objeto da locação incorreto
3.2.2.1. Critérios e Análise das Evidências
85. Critério Normativo: artigo 55, inciso I, da Lei 8.666/93.
86. Evidências: Processo 23005.000247/2010-61, trata-se de contratação (através de dispensa de licitação fundamentada no artigo 24, inciso X da Lei 8.666/93) de locação de imóvel para a UFGD, situado na Rua Benjamin Constant, nº 685, Centro, Dourados/MS.
87. Diante das disposições normativas e da análise do processo 23005.000247/2010-61 empreendida no curso da ação de auditoria, observou-se que no contrato nº 33/2010 assinado em 22/04/2010 consta equivocadamente na cláusula primeira (do objeto) que o imóvel locado está matriculado no cartório de registro de imóveis sob o nº 10.430, com área de 1.060,95m² e tendo área edificada de 368,20m² (fls. 91/93). Quando o correto seria área de 260m² e área edificada de 368,20m², e tendo como número de matrícula 17.465 (fl.435).
88. Constatou-se ainda que no dia 14 de agosto de 2012, por e-mail, a Imobiliária Continental comunicou o Administrativo EaD sobre o erro formal quanto ao número da matrícula do imóvel objeto do contrato de locação, alertando sobre a necessidade de fazer um termo aditivo para correção, fl. 436. 89. No dia 22 de agosto, a Imobiliária Continental reiterou
o pedido ao administrativo EaD. A Pró-Reitoria de
Administração – PRAD tomou conhecimento do fato em
27/08/2012, e no dia 29/08/2012 fez a seguinte solicitação ao administrativo EaD:
“Após a verificação dos dados informados pela Imobiliária, o pedido de Termo Aditivo deve ser encaminhado pelo Gestor do Contrato juntamente com as pastas do processo. Deve ser inserido nesse período a cópia do e-mail da empresa solicitando tal alteração, bem como documento que comprove os dados informados pela mesma.”
90. A gestora do contrato nº 33/2010 solicitou a alteração contratual para correção dos dados do imóvel e apresentou cópia da matrícula correta à PRAD no dia 31/10/2012, fl. 434/435.
91. Ocorre que no dia 23/04/2013 foi assinado o Terceiro Termo Aditivo do Contrato, prorrogando o prazo de vigência e corrigindo o valor mensal da locação, sem, no entanto, alterar a descrição do imóvel e número da matrícula, fl. 456.
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92. É importante registrar a relevância e as possíveis implicações jurídicas que tal equívoco pode acarretar à administração, tendo em vista que formalmente a UFGD é locatária de imóvel diverso ao ocupado, além disso, o imóvel declarado livre e desembaraçado de quaisquer ônus ou outros impedimentos no processo não é o efetivamente utilizado pela UFGD.
93. Destarte, o contrato permanece em vigor com o número da matrícula bem como a descrição do imóvel objeto da locação incorreto.
94. Considerando que a vigência do contrato nº 33/2010 terminaria no dia 26/04/2014 e a possível prorrogação do mesmo, tempestivamente, esta equipe de auditoria, antes do término dos trabalhos, decidiu encaminhar Nota de Auditoria nº 001/2014, à Pró-Reitoria de Administração - PRAD para que esta tomasse as providências cabíveis para a correção da descrição do imóvel, na hipótese de prorrogação do respectivo contrato.
3.2.2.2. Causas
95. Ausência de controles administrativos, por parte da Pró-Reitoria de Administração – PRAD, que contemple a verificação da correspondência dos documentos juntados aos autos com o objeto a ser contratado.
3.2.2.3. Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada
96. Ocorrência de erros formais que podem comprometer a lisura e legalidade de tais contratações.
3.2.2.4. Análise dos Comentários dos Gestores
97. O Relatório Preliminar de Auditoria da Ação 4.1/2014 foi apresentado ao gestor da unidade auditada por meio da CI n. 46/2014-AUDIN (fls. 48-71), quanto ao tópico em discussão este consignou as seguintes informações:
a) Manifestação do Gestor: A Divisão de Contratos da UFGD, contava apenas com uma servidora, sendo que no momento o setor foi reforçado de modo a suportar uma carga de trabalho compatível com a demanda.
b) Ação Corretiva: O processo será encaminhando a Divisão de Contratos PRAD, para correção conforme a matrícula, em
27 atendimento da proposta solicitada pela Auditória Interna da UFGD.
98. Nota-se, novamente, o acatamento da proposta apresentada pela unidade de auditoria interna, registra-se apenas a alteração de texto da Proposta Corretiva 3.2.2.6.1 (que estabelecia a facultatividade de sua adoção à prorrogação do contrato nº 33/2010 pela UFGD), em razão de já haver ocorrido a prorrogação do citada contrato, como noticiado pela unidade auditada
3.2.2.5. Conclusão
99. Percebe-se pela análise documental do processo 23005.000247/2010-61 que:
a)desde abril de 2010 o imóvel localizado a Rua
Benjamin Constant, nº 685, é utilizado pela UFGD;
b)as fotos anexadas aos autos (fls. 04/07) são do
imóvel ocupado pela UFGD;
c)o comprovante de IPTU traz o número da matrícula
correto, qual seja, 17.465, área de 260m² e área edificada de 368,20m², portanto, o IPTU pago pela UFGD refere-se ao imóvel efetivamente utilizado, fl. 14;
d)o imóvel descrito na matrícula 10.430 é diverso
daquele efetivamente ocupado pela UFGD, tendo em vista que trata-se de imóvel de esquina, situado à Av. Weimar Gonçalves Torres com a Rua Benjamin Constant, e o imóvel utilizado pela UFGD não é de esquina e está situado integralmente na Rua Benjamin Constant;
e)o Laudo de Avaliação Técnica de imóvel realizado pela
SPU avaliou o imóvel efetivamente ocupado pela UFGD,
conforme fotos e características descritas no
respectivo laudo de fls. 67/88, logo, o valor apurado para a locação está de acordo com o preço de mercado e refere-se ao imóvel utilizado pela UFGD;
f)o imóvel de fato utilizado pela UFGD, conforme
matrícula nº 17.465 (fl. 435) está livre e
desembaraçado de quaisquer ônus ou outros
impedimentos.
100. Desta feita, pode-se concluir que houve erro formal quanto à descrição do objeto no contrato nº 33/2010, que não
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trouxe prejuízo ao erário, tendo em vista que os
procedimentos legais exigidos consideraram o imóvel
efetivamente ocupado pela UFGD.
3.2.2.6. Proposta 101. Corretiva
3.2.2.6.1 – Adoção de medida corretiva quanto ao número da matrícula e a descrição do imóvel objeto da locação, descrito equivocadamente na cláusula primeira, item I, do contrato nº 33/2010.
3.2.2.7 Benefícios esperados
102. Evitar que irregularidades possam comprometer a execução do contrato.
3.2.3. Falha na definição da finalidade específica do contrato
3.2.3.1. Critérios e Análise das Evidências
103. Critério Normativo: artigo 54, parágrafo 2º; artigo 55, inciso XI; e artigo 61, todos da Lei 8.666/93.
104. Evidências: Processo 23005.000247/2010-61, trata-se de contratação (através de dispensa de licitação fundamentada no artigo 24, inciso X da Lei 8.666/93) de locação de imóvel para a UFGD, situado na Rua Benjamin Constant, nº 685, Centro, Dourados/MS.
105. O artigo 24, inciso X, da Lei 8.666/93 prevê a dispensa de licitação para compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia.
106. Considerando o dispositivo acima mencionado e entendimento do Tribunal de Contas da União - TCU (Manual TCU Licitações e Contratos, 4ª edição, pág. 605), antes de
promover a contratação direta, a Administração deverá
comprovar, entre outros requisitos, a necessidade de imóvel para o desempenho das atividades administrativas.
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107. No processo 23005.000247/2010-61, inicialmente, o pedido fazia indicações genéricas, no sentido de que o imóvel destinava-se ao atendimento a diversos serviços da UFGD
(fl.02) e das finalidades precípuas da Administração
(cláusula 9º da minuta do contrato, fl. 45).
108. A minuta do contrato foi submetida à Procuradoria Federal, que mediante parecer exigiu a complementação da instrução dos autos com a indicação expressa da finalidade específica da locação, sobretudo porque do contrário não seria possível avaliar se a locação atenderia ou não às finalidades precípuas da Administração (parecer fl. 49/56). 109. O pedido foi prontamente atendido pela UFGD que apresentou a seguinte motivação:
“Considerando o despacho da Procuradoria Federal/UFGD às fls. 049 a 51 informamos que a UFGD necessita de imóvel com o fim principal de atender as atividades do Centro de Seleção e outros que se fizerem necessários.” (fl. 57)
110. No intuito de esclarecer o fim principal da locação, foi emitida Solicitação de Auditoria (SA nº 001-002-2014) à PRAD, tendo em vista que não há no processo nenhum indício de que o imóvel locado tenha sido utilizado para a instalação do Centro de Seleção da UFGD, nem justificativa para utilização diversa.
111. A PRAD por meio da CI nº 48/2014 – PRAD/UFGD, de 07/04/2014, apresentou a seguinte resposta:
“De fato o presente contrato na Cláusula Primeira – DO OBJETO; cita que a presente locação destina-se exclusivamente ao atendimento da UFGD para o Centro de Seleção, mas também menciona que terá destino outros setores que se fizerem necessários.
O processo administrativo nº 23005.000247/2010-61 foi iniciado para atender as necessidades precípuas da administração, o que se observa desde a justificativa do processo; a locação foi decidida para atender a necessidade que foi gerada pela expansão eminente da UFGD, com a implantação dos nove cursos de graduação em 2009 e a entrada de novos servidores na administração central e também o prédio da reitoria em construção, tornou-se necessária a busca por uma solução que permitisse a alocação de setores da UFGD para readequação dos espaços na Unidade I.
Foi cogitada a transferência do Centro de Seleção para este imóvel, mas devido a outras demandas optou-se por instalar nesse local o Ensino a Distância, o NEAB, a Editora, a Comissão Própria de Avaliação, o projeto PIBID e a Auditoria
30 Interna da UFGD, o que de fato ocorreu desde o início da ocupação do imóvel.
Assim, o Centro de Seleção, não foi removido do local que estava devido as necessidades de adequação decorrente da forte expansão e demanda de espaço por qual a UFGD passava e passa atualmente. O que faltou ser feito no presente processo foi uma retificação, já que o Centro de Seleção não foi deslocado para aquele local, mas outros setores foram lá instalados.
Por fim o presente processo não deixa margem à dúvida razoável sobre o conteúdo do ato administrativo e acerca da finalidade, motivação e objeto do ato que não tem o condão, no caso, de obstar o dever da Administração Pública em convalidá-lo expressamente, já que o interesse público tutelado foi atendido, o serviço público prestado pelos referidos setores não deixaram de ser prestados à sociedade, e não houve prejuízo a erário público, e tampouco violação aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade.
Dessa forma; a presente contratação foi realizada, portanto, da evidenciação de três requisitos, a saber: a) necessidade de imóvel para desempenho das atividades administrativas; b) adequação de um determinado imóvel para satisfação da necessidades estatais; c) compatibilidade do preço (aluguel) com os parâmetros do mercado; d) requisitos atendidos.”
112. O contrato nº 33/2010 foi assinado no dia 23/04/2010, e a cláusula primeira, item II, dispõe que ”II- A locação destina-se exclusivamente ao atendimento da UFGD para o Centro de Seleção e outros que se fizerem necessários.”
113. Portanto, constata-se que o Centro de Seleção não foi deslocado para o imóvel locado a Rua Benjamin Constant, nº 685.
114. Além disso, na capa do processo 23005.000247/2010-61, foi afixado CD-ROM contendo arquivo digital das fls.01 a 668 do processo 23005.000409/2007-66.
115. O processo 23005.000409/2007-66 não faz parte da amostra desta ação de auditoria, bem como não foi requerido pela Audin. Assim, cumpre observar que tal processo não foi analisado por esta equipe de auditoria.
116. Instada a se manifestar sobre tal arquivo digital, a PRAD respondeu que:
“não temos como responder a vinda para os autos do citado CD-ROM, já que o processo é manuseado por vários servidores, desde pessoal da Coordenadoria de Gestão Orçamentária e Financeira, Protocolo, Gestor de Contratos, Divisão de Contratos, acreditamos ser um engano”.
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117. O processo 23005.000409/2007-66 tem também como objeto a locação de imóvel para o Centro de Seleção situado à Rua João Rosa Góes, nº 1919, ou seja, há dois processos de locação de imóvel para a mesma finalidade: instalação do Centro de Seleção.
118. O Centro de Seleção a partir do dia 14/05/2007, conforme
contrato nº11/2007 (processo 23005.000409/2007-66, fl.
77/82), passou a ocupar o imóvel localizado a Rua João Rosa Góes, nº 1919, Vila São Luiz.
119. Confrontando-se ambos os processos (23005.000247/2010-61 e 23005.000409/2007-66), verifica-se que no dia 14/04/2010 a administração decidiu que o Centro de Seleção permaneceria na Rua João Rosa Góes, nº 1919, apresentando a seguinte justificativa:
“Considerando que a UFGD tem um contrato de locação para atendimento do Centro de Seleção;
Considerando que no prédio encontra-se instalados pela UFGD rede de internet e rede telefônica;
Considerando que quando da entrega do imóvel será necessário cumprir as cláusulas contratuais de pintura e retirada de instalações;
Considerando que o valor solicitado pela locatária é de R$ 1.250,00 ao mês está abaixo do valor de mercado conforme laudo da SPU anexado.
E, com base nos princípios de economicidade e eficiência da Administração Pública autorizamos o aditamento contratual pelo prazo de 12 meses, no valor de R$ 1.250,00 ao mês.” (processo 23005.000409/2007-66, fl. 458)
120. A assinatura do contrato nº 33/2010 no dia
23/04/2010(processo 23005.000247/2010-61, fls. 91/93)
contendo expressamente na cláusula primeira que o imóvel locado “destina-se exclusivamente ao atendimento da UFGD para o Centro de Seleção e outros que se fizerem necessários”,
demonstra falha nos controles internos, pois no dia
14/04/2010 a administração já havia decidido que o Centro de Seleção permaneceria na Rua João Rosa Góes, nº 1919, tendo inclusive assinado o Terceiro Termo aditivo ao contrato nº 11/2007 no dia anterior (processo 23005.000409/2007-66, fl. 487).
121. Ao detectar esta situação e atuando de forma preventiva, tendo em vista que a vigência do contrato nº 33/2010 terminaria no dia 26/04/2014 e a possível prorrogação do mesmo, tempestivamente, foi emitida Nota de Auditoria nº 001/2014, recomendando que, caso houvesse prorrogação do contrato, se fizesse a alteração da cláusula primeira, item
