A COBRANÇA DE MULTAS DE TRÂNSITO EM ABERTO POR MEIO DE INSCRIÇÃO NA DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO E POR OUTRAS FORMAS ADMINISTRATIVAS E EXTRAJUDICIAIS.
Eliel Rodrigues Marins1; Rodolfo Marincek Neto1; Inacio Hideo Honda1; Marcio Alexandre Ribeiro1, José Roberto Siqueira1; Fernanda Zakia Martins1.
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Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas S/A – Diretoria Administrativa e Financeira, DF/Gerência Financeira, DT/Gerência de Informática, DF/Gerência Jurídica e DO/Gerência de Controle de Infrações.
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RESENHA – A COBRANÇA EXTRA-JUDICIAL E JUDICIAL DAS MULTAS DE TRÂNSITO VENCIDAS DENTRO DOS ÚLTIMOS CINCO ANOS NO MUNICÍPIO DE CAMPINAS, O PAPEL DA EMDEC NA ADMINISTRAÇÃO, AUTUAÇÃO E COBRANÇA DAS INFRAÇÕES, PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS E QUESTÕES OPERACIONAIS ENFRENTADAS PALAVRAS-CHAVES: MULTA DE TRÂNSITO, INSCRIÇÃO NA DÍVIDA ATIVA,
COBRANÇA EXTRA-JUDICIAL E JUDICIAL. I. Apresentação do Trabalho
Este trabalho pretende contribuir com a discussão sobre os procedimentos administrativos e legais que podem ser adotados para o recebimento das multas de trânsito devidas e não pagas pelos proprietários dos veículos autuados.
O Município de Campinas vem, desde 2007, adotando medidas para a cobrança e recebimento das multas de trânsito vencidas e não pagas, dentro do prazo prescricional, que, de acordo com o entendimento do DENATRAN, é previsto em 5 anos a partir da data do cometimento da infração.
Dentre as opções de cobrança ou execução para o recebimento das multas de trânsito vencidas, foi realizado pela EMDEC um estudo que concluiu sobre viabilidade jurídica e financeira da cobrança destes valores por meio da inscrição na Dívida Ativa Municipal. A inscrição dos valores de multas vencidas na Dívida Ativa do Município, evita a prescrição do crédito da administração pública e viabiliza a execução fiscal dos valores devidos pelos proprietários dos veículos autuados.
Desta forma, este trabalho pretende compartilhar a experiência resultante das ações que vêm sendo desenvolvidas em Campinas para o recebimento dos valores devidos a título de multas de trânsito, inclusive por meios administrativos e extrajudiciais.
II. Diagnóstico
A EMDEC é sociedade de economia mista da administração indireta e tem por objetivo a gestão do trânsito e transporte do Município de Campinas. O poder para fiscalizar e arrecadar as multas de trânsito advém de delegação da Prefeitura Municipal de Campinas. Legalmente, a receita arrecadada com a cobrança de multas de trânsito deve ser aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito, nos termos do artigo 320 do Código de Trânsito Brasileiro.
Ocorre, entretanto, que parte das multas de trânsito aplicadas não são pagas pelos proprietários dos veículos autuados, o que obriga a administração pública a recorrer a outros mecanismos de cobrança para o recebimento destes créditos.
Dentre as dificuldades enfrentadas pela administração pública citamos a prescrição ou perda do direito ao crédito, que ocorre em 5 (cinco) anos, a contar da data da infração, bem
como, questões relacionadas a cadastro dos proprietários dos veículos e morosidade da justiça, o que acaba por ocasionar prejuízos a toda a população da cidade, que se torna privada de investimentos na área de trânsito, em decorrência da falta de arrecadação de tais valores.
Dessa forma, a Administração Pública Municipal tem a inderrogável atribuição de cobrar todos os seus créditos, por se tratar de valores do erário municipal.
Apresentamos abaixo o estoque da dívida existente em novembro de 2007, relativa aos valores acumulados dos últimos cinco anos, não pagas no Município de Campinas:
Nº MULTAS ABERTAS ENTRE 01/11/2002 E 30/09/2006 VALOR DE MULTAS DO PERÍODO (R$) 176.887 28.244.722,84 Figura 1 – Estoque de multas acumuladas:
Observação: Não foram incluídos neste total os valores das multas referentes ao período de outubro de 2006 a novembro de 2007 pois havia a expectativa de que tais valores fossem arrecadados por vias normais, quando do licenciamento do veículo.
III. Proposições
Diante da situação dos fatos apresentados, em 2007 a EMDEC, preocupada com o problema da inadimplência e prescrição da cobrança de multas de trânsito buscou informações acerca das providências necessárias quanto à inadimplência.
Certificada de que não havia orientação específica para a questão, junto aos órgãos reguladores, foi constituído pela EMDEC um grupo de trabalho para análise jurídica e viabilidade técnica operacional a fim de que fosse definido um procedimento para a cobrança dos débitos não pagos originários de multa de trânsito.
Dentre as opções para cobrança destes créditos discutiu-se as hipóteses de cobrança administrativa extrajudicial, a cobrança ordinária judicial e a cobrança realizada por meio da inscrição do débito na Dívida Ativa do Município e Execução Fiscal.
Concluiu-se, em decorrência da natureza do crédito e como sendo o meio menos gravoso ao erário público, que a inscrição dos débitos na Dívida Ativa do Município constitui o crédito em definitivo e torna legitimo o credor para a exigência do valor da multa de trânsito com atualização monetária e acréscimo de multa e juros de mora.
Como efeito da inscrição na Dívida Ativa, o débito fica com a exigibilidade suspensa pelo prazo de 180 dias, período em que caberá a emissão de cobrança extrajudicial do débito, ainda no âmbito administrativo.
Neste sentido, e em decorrência da inscrição na Dívida Ativa do Município, o débito de multa de trânsito fica sujeito à cobrança judicial por meio da Execução Fiscal a ser proposta pela Procuradoria do Município de Campinas no prazo de 5 (cinco) anos a contar da data do cometimento da infração de trânsito.
Registramos também que para a viabilização do procedimento de inscrição na Dívida Ativa do Município se fazem necessárias adaptações nos sistemas hoje existentes.
Em uma primeira etapa, a necessidade de parametrizações quanto a informações (conteúdo e layout) sobre os proprietários nos sistemas da EMDEC e da PRODESP – Processamento de Dados do Estado de São Paulo, empresa com a qual a EMDEC mantém contrato para o recebimento das multas de trânsito.
Seguinte a esta providência, a necessidade de alterações no software atualmente utilizado na Prefeitura de Campinas para inscrição de débitos na Dívida Ativa e o fluxo de informações transmitido entre a Prefeitura e a EMDEC.
Para estas adaptações foram analisados pontos tais como: período da dívida a ser inserido no sistema, cobrança de juros e correção monetária, agrupamentos de multas, recebimento das multas por outras vias dentre outras.
Diante das dificuldades acima elencadas foram discutidas, no âmbito da EMDEC, outras possibilidades de cobrança das multas não pagas, entre elas a cobrança judicial por vias ordinárias.
Ocorre, entretanto, que após análise dos custos envolvidos para tal providência, concluiu-se ser esta muito onerosa, em decorrência de valores de custas, emolumento e taxas judiciais envolvidas na via ordinária, comparadas ao processo de Execução Fiscal, em que a administração pública, na posição de autora da ação, fica dispensada do pagamento de parte destes valores.
Com o objetivo de evitar a prescrição dos créditos e diante da verificação dos fatos e dificuldades que vinham sendo enfrentadas até aquele momento, a EMDEC deu início às providências necessárias à cobrança administrativa:
Em outubro de 2007, como regulamentação da Lei Municipal nº 11.276/2002, que autoriza o parcelamento de multas de trânsito, foi assinado o Decreto Municipal n° 16.034 instituindo o parcelamento, em até 12 vezes, de multas de trânsito vencidas há até 5 (cinco) anos.
Com esta regulamentação a EMDEC tomou as seguintes providências:
• Capacitação do pessoal responsável pelo atendimento ao público;
• Publicidade dos atos da administração na imprensa escrita e falada, bem como, disponibilização, juntamente com a Prefeitura de Campinas, de ações por meio do “Porta Aberta” (serviço de atendimento aos munícipes) e via web para a consulta das multas e parcelamento dos valores em aberto;
• Envio de notificações aos devedores, informando multas em aberto, com valores consolidados em boleto integrante da própria notificação, com data de vencimento especificada e comunicando a possibilidade de parcelamento para todas as autuações:
1) A EMDEC enviou em 25/10/2007, o primeiro lote com cerca de 61.000 notificações contendo as multas em aberto, relativas ao período de 01/11/2002 a 30/09/2006, por meio do Sistema SEED dos Correios, com aviso de recebimento:
1º LOTE Multas em aberto de 01/11/2002 a 30/06/2006, constantes das Notificações Enviadas Multas com Notificações Devolvidas no 1º Lote
Total Multas com Notificações Entregues no 1º Lote
Número de multas 176.887 48.074 128.813
Valor total em multas até envio da notificação (R$)
28.244.722,00 7.676.729,00 20.567.993,00 Valor de Parcelamento
em até 12x após envio notificação (R$)
824.705,58 Valor pago à vista
após envio notificação (R$) 509.639,98 Total (R$) 1.334.345,56 % Retorno multas pagas/ parceladas após notificações 4,7% 6,5%
Figura 2 – Total de multas enviadas e pagas/parceladas até maio/2008, com base nas notificações de cobrança enviadas.
Comentários acerca do quadro demonstrativo referente ao primeiro lote de notificações:
• O número de multas cobradas foi de 176.887, sendo que 48.074 multas foram devolvidas em decorrência da necessidade de comprovação do recebimento das mesmas pelos destinatários, pelo Sistema SEED dos Correios com aviso de recebimento utilizado para envio, bem como pela desatualização de endereços dos proprietários dos veículos.
• O primeiro lote de notificações resultou na adesão 6,5% do total de notificações enviadas entre parcelamentos realizados e pagamentos, até maio/2008.
2) Posteriormente, em 26/05/2008, por meio do Decreto Municipal nº 16.219/08 foi autorizado novo parcelamento de débitos de multas de trânsito, em até 60 vezes.
Nesta oportunidade, em 02/06/2008, a EMDEC reenviou as 48.074 notificações aos proprietários de veículos relativos às correspondências que haviam sido devolvidas no primeiro lote, juntamente com um novo lote de notificações, contendo todas as multas em aberto relativas ao período de 01/07/2003 a 31/12/2003. Desta vez, todas as notificações foram enviadas por meio de carta simples.
2º LOTE Multas em aberto de 01/07/2003 a 31/12/2003, constantes das Notificações Enviadas Multas 1º Lote Reenviadas Total de Multas Enviadas 2º Lote Multas com Notificações Devolvidas no 2º Lote Total de Multas com Notificações Entregues no 2º Lote Número de multas 15.906 48.074 63.980 8.446 55.534 Valor total das
multas constantes das notificações (R$) 2.716.096,58 7.676.729,00 10.392.825,58 1.371.957,00 9.020.868,58 Valor de Parcelamento em até 60x após envio notificação (R$) 149.336,16 149.336,16 Valor pago à vista após envio notificação (R$) 50.896,33 50.896,33 Total (R$) 200.232,49 200.232,49 % Retorno multas pagas/ parceladas após notificações 1,9% 2,2%
Figura 3 – Total de multas enviadas e pagas/parceladas até janeiro/2009, com base nas notificações de cobrança enviadas.
Comentários acerca do quadro demonstrativo referente ao segundo lote de notificações:
• Com relação ao segundo lote de correspondências enviadas verificamos que para o período analisado a medida administrativa não apresentou os mesmos efeitos financeiros do primeiro lote enviado: no 1º lote o retorno sobre as multas consideradas como entregues foi de 6,5%, ao passo que no 2º lote o retorno foi de 2,2%.
• Ressalte-se que ao analisar este segundo caso, além do número de adesões, levamos em consideração o tipo de correspondência utilizada – carta simples, que não requer assinatura de recebimento, o que gerou um menor percentual de multas devolvidas.
3) A EMDEC enviou em 10/02/2009 o terceiro lote de notificações, contendo todas as multas em aberto relativas ao período de 01/01/2004 a 30/06/07, por meio de carta simples.
3º LOTE Multas em aberto de 01/01/2004 a 30/06/2007, constantes das Notificações Enviadas Multas com Notificações Devolvidas no 3º Lote
Total de Multas com Notificações Entregues no 3º
Lote Número de multas 133.700 17.648 (1) 116.052 Valor total em multas
até envio da notificação (R$)
20.228.298,00 2.670.338,00 17.557.960,00
Valor de Parcelamento em até 60x após envio
notificação (R$)
155.242,39
Valor pago à vista após envio notificação
(R$) 167.680,10 Total (R$) 322.922,49 % Retorno multas pagas/ parceladas após notificações 1,6% 1,8% (1) Quantidade estimada
Figura 4 – Total de multas enviadas e pagas/parceladas até maio/2009, com base nas notificações de cobrança enviadas.
Comentários acerca do quadro demonstrativo referente ao terceiro lote de notificações:
• O terceiro lote de notificações enviadas demonstrou à EMDEC um percentual ainda menor de adesão a parcelamentos e pagamento, comparado aos valores obtidos como resultados do primeiro e segundo lotes.
• Isto demonstra que o procedimento de cobrança administrativa vem perdendo sua eficácia financeira diante dos resultados esperados.
• Das três etapas de cobrança podemos concluir que, embora o número de adesões ao parcelamento tenha sido financeiramente satisfatório, pois trouxe aos cofres públicos valores que estavam em aberto, o montante total de parcelamentos, ainda sim, fica muito aquém da necessidade da administração pública em relação ao número de infrações praticadas e o total acumulado de multas em aberto.
Desta forma, paralelamente ao procedimento de cobrança administrativa que estava sendo realizado, a EMDEC deu seguimento aos entendimentos com a Prefeitura Municipal de Campinas apresentando um projeto que envolvia o embasamento jurídico para o deslinde da cobrança dos débitos, juntamente com possíveis questões operacionais que haveriam de ser enfrentadas, em conjunto, com a Municipalidade.
Neste sentido, trazemos em breve resumo as conclusões alcançadas a respeito da legitimidade, base legal, formas de recebimento e manutenção da dívida residual, dentre outras:
• Base Legal: O artigo 24, inciso I da Constituição Federal, Lei Federal 4.320/64, Lei 6.830/80, Lei 12.838/07 e Decreto Municipal 15.766/07;
• Modelo da Certidão da Dívida Ativa – CDA: A descrição da CDA deverá conter todos os requisitos determinados pela Lei de Execuções Fiscais, por ser este o dispositivo legal a ser aplicado na execução e cobrança de débitos tributários e não tributários da Fazenda Pública do Município.
• Definição do autor da ação na execução fiscal: Tendo em vista a natureza e origem do crédito, o autor da ação de execução fiscal (Exequente) deverá ser a Fazenda Pública do Município, por meio de sua Procuradoria.
• Legitimidade Passiva (Executado) e o Leasing: A Execução Fiscal deverá ser proposta contra o proprietário do bem constante dos registros da autoridade fiscalizadora. O proprietário do veículo tem total responsabilidade sobre o seu bem, e neste sentido, é também de sua responsabilidade, agindo de boa-fé, o correto registro do veículo em seu nome, bem como a comprovação deste perante as autoridades fiscalizadoras.
Pode se afirmar que, em caso de venda onde não tenha sido comprovada a transferência de propriedade do veículo perante a autoridade fiscalizadora, será de inteira responsabilidade do antigo proprietário, todas as ocorrências relacionadas ao veículo, inclusive as multas de trânsito, ainda que este bem já tenha sido alienado a terceiros.
Assim foi a manifestação exarada pelo Ministério das Cidades, em consulta formulada pela EMDEC no mês de agosto de 2008, sobre o tema:
“O art. 134 do CTB estabelece o prazo de 30 dias para comunicação da venda e transferência do veículo ao novo proprietário. Caso o proprietário antigo não efetuar a comunicação de venda no prazo, poderá ter que se responsabilizar solidariamente pelas penalidades impostas e suas reincidências até a data que efetuar a comunicação”.
No mesmo sentido temos o leasing, cujo responsável pelo veículo é o arrendatário que tem a posse direta e a quase-propriedade do bem, conforme define o código civil no que se refere à responsabilidade nos contratos de arrendamento e assim é confirmado pelas decisões já proferidas em nossos tribunais.
Temos como registro o acórdão nº 425265900 da 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferido em 30 Janeiro de 2009:
"EXECUÇÃO FISCAL. Multa de trânsito. Veículo objeto de contrato de arrendamento mercantil, legitimidade passiva da arrendante. 1. Contrato de arrendamento. Arrendamento mercantil é um contrato de natureza financeira por meio do qual o arrendante aluga ao arrendatário um bem móvel ou imóvel mediante pagamento de determinado preço, mantendo o locador {arrendante) o domínio sobre o bem locado e cabendo ao arrendatário somente a posse. O arrendante não tem poderes para fiscalizar o uso e gozo do bem pelo arrendatário; não há como responsabilizá-lo pelas infrações cometidas pelo arrendatário. Não há que falar em violação ao art. 257, § 2o do CTB. 2. Ilegitimidade passiva. O arrendador mercantil ('leasing'), cujo interesse é meramente financeiro, não responde pelas multas de trânsito impostas ao arrendatário, que tem a posse direta e a quase-propriedade do bem. Jurisprudência pacifica na Câmara e no Tribunal, legitimidade passiva reconhecida. Execução que deve ser proposta contra arrendatário.
Precedentes. Sentença de procedência dos embargos. Recurso oficial e da Fazenda a que se nega seguimento.”
• Procedimento para cobrança de multas inscritas na Dívida Ativa – aplicação de índices e penalidades ao valor original da cobrança:
- Juros e Multa de Mora (Art. 148 e parágrafos da Lei Municipal 5.626/85)
- Atualização Monetária (UFIC – Unidade Fiscal do Município de Campinas ou qualquer índice que vier substituí-lo)
- Após o início da ação de Execução Fiscal o débito cobrado sofrerá ainda a incidência de Honorários Advocatícios, de um percentual de aproximadamente 10% do total da ação.
• Gestão dos débitos em aberto no cadastro da PRODESP - órgão de gestão de multas por sistema integrado - cujo acesso se dá por via da internet, órgãos públicos, sistema bancário integrado e unidades do POUPATEMPO, acessíveis para pagamento do débito a qualquer tempo, dentro do prazo de cinco anos da autuação - Neste sentido, foi definido que a arrecadação dos débitos inscritos em Dívida Ativa poderá ocorrer de três formas:
a) Pelo sistema bancário integrado - cuja informação é obtida no site da Prodesp para visualização, acesso e pagamento de débito, por até cinco anos após o registro e imposição da penalidade. Neste caso, o infrator inscrito em Dívida Ativa somente conseguirá pagar o débito decorrente da multa, restando em aberto os valores à título de correção monetária, juros e multa de mora, emolumentos, custas judiciais e honorários advocatícios.
Para estes casos haverá continuidade da cobrança para recebimento destes valores, e a baixa da inscrição da Dívida Ativa ocorrerá tão somente após a quitação total do montante devido;
b) Pelo sistema integrado de débitos da Prefeitura do Município de Campinas – nesta hipótese somente são admitidos o pagamento do débito principal com demais encargos, conforme determina a lei municipal e federal;
c) Nos autos da Execução Fiscal (Pagamento em dinheiro, penhora de bens, adjudicação, e outras formas de satisfação do crédito) - o pagamento efetuado nos autos da Execução Fiscal, este deverá abranger todos os valores envolvidos e apresentados Certidão da Dívida Ativa que compõe o pedido inicial da Execução Fiscal.
IV. Resultados
O recebimento dos valores de multa de trânsito não pagas, por meio de procedimento administrativo nos comprovou que, embora tenha apresentado resultado financeiro, tal cobrança possui efeitos limitados e o não pagamento não implica em penalidade sobre o atraso do devedor.
Os resultados mais satisfatórios, financeiramente, ocorreram na primeira, das três remessas de notificações realizadas. Naquela oportunidade as notificações foram enviadas aos devedores pelo Sistema SEED dos Correios com aviso de recebimento, o que implicava na necessidade de uma pessoa para receber a correspondência de notificação.
Neste sentido, registramos a devolução de aproximadamente 1/3 das correspondências enviadas.
Outra dificuldade enfrentada pela EMDEC consiste na desatualização dos dados cadastrais dos proprietários de veículos (dados de identificação do proprietário x endereço para correspondência), ou seja, a administração despende recursos, tempo e burocracia para identificação correta do dado do proprietário do veículo com uma cobrança que não se mostrou eficiente.
Por outro lado, a inscrição dos débitos na Dívida Ativa é o procedimento legal para a cobrança de débitos da própria municipalidade (IPTU, Taxas e contribuições de iluminação pública) e se apresenta, pela sua natureza, como um instrumento de maior coerção ao pagamento de débitos, inclusive no que se refere à presunção de certeza do crédito posto que contém elementos identificadores do devedor e da própria dívida.
Neste sentido, a inscrição do débito na Dívida Ativa permite também a correção do valor original do débito e a aplicação e cobrança de penalidade pela mora do devedor, o que tem um efeito compensatório à Municipalidade.
A instituição do procedimento de cobrança exposto até agora se encontra em estágio bastante avançado, sendo certo que para a efetivação da inscrição dos débitos na Dívida Ativa ainda há a necessidade de ajustes técnicos a fim se realizar a interface das informações nos diversos cadastros de gestão existentes nos órgãos envolvidos, quais sejam a Prefeitura Municipal de Campinas, EMDEC e PRODESP.
V. Conclusão
A cobrança administrativa ou extra-judicial de multas de trânsito em aberto tem efeito limitado por não ter a mesma capacidade coercitiva da inscrição desses valores na Dívida Ativa do Município, que afigura-se como o procedimento potencialmente mais eficaz e menos dispendioso para Municipalidade, além de permitir a atualização dos valores envolvidos desde a inscrição até o efetivo recebimento.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 16º Edição, São Paulo, Editora Malheiros, 1990.
Lei de Cobrança Judicial de Dívidas da Fazenda Pública http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6830.htm
PEIXOTO, Marcelo Magalhães, LACOMBE, Rodrigo Santos Masset. Comentários ao Código Tributário Nacional, São Paulo, Editora MP, 2005.
