OS CUSTOS E BENEFÍCIOS DA REDUÇÃO DAS EMISSÕES DE
CARBONO ORIUNDAS DO DESMATAMENTO E
DEGRADAÇÃO DA FLORESTA NA AMAZÔNIA BRASILEIRA
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS UNIVERSIDADE FEDERAL DE
MINAS GERAIS
Autores: Daniel Nepstad (WHRC, IPAM), Britaldo Soares (Univ. Federal de
Minas Gerais), Frank Merry (WHRC), Paulo Moutinho (IPAM, WHRC),
Hermann Oliveira Rodrigues (Univ. Federal de Minas Gerais), Steve
Schwartzman (Environmental Defense), Oriana Almeida (Univ. Federal do
Pará), Sérgio Rivero (Univ. Federal do Pará), Maria Bowman (WHRC)
Sumário Executivo:
Apoio a este Relatório
The Linden Trust for Conservation
Joseph H. Gleberman
Roger and Victoria Sant
William and Flora Hewlett Foundation
The Global Opportunities Fund (GOF)
Apoio à pesquisa relacionada a este Relatório
The Gordon and Betty Moore Foundation
The David and Lucile Packard Foundation
US National Science Foundation
US Agency for International Development
Fundação Blue Moon
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS UNIVERSIDADE FEDERAL DE
MINAS GERAIS
Autores: Daniel Nepstad (WHRC, IPAM), Britaldo Soares (Univ. Federal de Minas Gerais), Frank Merry (WHRC), Paulo Moutinho (IPAM, WHRC), Hermann Oliveira Rodrigues (Univ. Federal de Minas Gerais), Steve Schwartzman
(Environmental Defense), Oriana Almeida (Univ. Federal do Pará), Sérgio Rivero (UFPa), Maria Bowman (WHRC)
Sumário Executivo:
Apoio a este Relatório
The Linden Trust for Conservation, Joseph H. Gleberman,
Roger and Victoria Sant,
the William and Flora Hewlett Foundation e the Global Opportunities Fund (GOF)
Apoio à Pesquisa relacionada a este Relatório The Gordon and Betty Moore Foundation, The David and Lucile Packard Foundation
US National Science Foundation, US Agency for International Development,
Fundação Blue Moon
Para maiores informações, por favor, contate: Daniel Nepstad
(dnepstad@whrc.org)
The Woods Hole Research Center (WHRC) e
Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazonia (IPAM) Paulo Moutinho (moutinho@ipam.org.br) IPAM e WHRC ou Britaldo Soares-Filho (britaldo@csr.ufmg.br)
Universidade Federal de Minas Gerais
“As figuras e a apresentação do material contido neste relatório, incluindo a
delimitação de fronteiras, não implica na expressão de qualquer opinião, mesmo que parcial, por parte das instituições que apoiaram esta pesquisa. Os financiadores deste estudo não garantem que a informação contida nesta publicação é completa e correta e não são responsáveis por qualquer dano incorrido do uso de seus resultados. A visão expressada pelos autores ou editores não seguem necessariamente decisões ou orientação política dos financiadores deste estudo”.
Agradecimentos
Karen Schwalbe, Paul Lefebvre, Tracy Johns, Wendy Kingerlee, Claudia Stickler, David McGrath, Michael Ernst e Richard Houghton pela revisão e edição deste relatório.
OS CUSTOS E BENEFÍCIOS DA REDUÇÃO DAS EMISSÕES DE
CARBONO ORIUNDAS DO DESMATAMENTO E DEGRADAÇÃO
DA FLORESTA NA AMAZÔNICA BRASILEIRA
Sumário Executivo
• O desmatamento tropical e a degradação das florestas contribuíram com 7 a 28% das emissões globais de carbono induzidas pelo homem nos anos 90 (0.5 a 2.4 bilhões de toneladas) chegando a mais de 3.0 bilhões de toneladas durante os anos sob intensa estiagem e ocorrências de fogo florestal. Um novo e importante regime de créditos de carbono encontra-se sob negociação na Convenção Quadro de Mudança Climática da ONU (United Nations Framework on Climate Change Convention - UNFCCC) que poderá se transformar em um importante mecanismo para a conservação das florestas tropicais e para reduções das emissões de carbono que aquecem o planeta. Tal mecanismo poderá compensar aqueles países em desenvolvimento que, voluntariamente, demonstrarem Reduções de suas Emissões via redução do Desmatamento e da Degradação de Florestas (REDD) em seus territórios.
• O Brasil é o principal candidato para um programa de REDD, pois demonstra inúmeros sucessos no combate e no monitoramento do desmatamento e no controle da degradação das florestas da Região Amazônica, as principais fontes de emissões de gases de efeito estufa do país. Isto porque as florestas do Brasil são armazéns gigantes de . Somente na Amazônia, são 48 ± 9 bilhões de toneladas de carbono distribuídos em 3.3 milhões de quilômetros quadrados de floresta. O Brasil também caminhou a passos largos na conservação de florestas implementando um amplo sistema de administração florestal, demonstrando ser possível acabar com o desmatamento e zerar as emissões associadas de carbono. No entanto, há ainda um intenso debate sobre como os programas de REDD devem funcionar e o quanto dos benefícios adquiridos poderão ser carreados para as nações que os implementarem.
• O presente relatório busca contribuir com o debate sobre tais programas, oferecendo uma estrutura conceitual que seja capaz de estabelecer os custos de reduções das emissões via desmatamento nas nações tropicais que, por ventura, venham implementá-los. A estrutura apresentada neste documento aplica-se, contudo, somente à região da Amazônia brasileira. Avaliou-se qual seria o custo de um programa de redução de desmatamento a ser desenvolvido ao longo de um período de 30 anos. Partiu-se da premissa que as taxas de derrubada da floresta seriam reduzidas próximas de zero já nos primeiros 10 anos. Os custos de oportunidade envolvidos na conservação da floresta como alternativa a outros usos da terra (pastagens e plantações de grãos - soja) foram calculados como uma base de referência. Em seguida, foram analisados os custos anuais considerando-se uma série de premissas e ajustes. Assumiu-se que o custo de um programa de REDD deve ser, na prática, menor que o custo de oportunidade. O relatório é finalizado avaliando-se, preliminarmente, os benefícios oriundos da redução do desmatamento para a sociedade brasileira e sugerindo-se quais os elementos necessários para que arranjos institucionais sejam construídos de
modo a viabilizar a participação do país no potencial mercado de carbono pra programas de REDD.
• Os programas de REDD certamente serão complexos e deverão ser aprimorados através do diálogo, debates, troca de idéias e devem envolver, prioritariamente, diferentes setores da sociedade nacional e internacional. É justamente sob o espírito de estímulo ao debate que este relatório é aqui apresentado. “Desmistificar” e transpor barreiras a implementação de programas de REDD é de fundamental importância para o cumprimento do objetivo final da UNFCCC. Assim, espera-se que propostas práticas sobre como abordar os custos de redução das emissões resultantes do desmatamento, como as expostas neste documento, sejam de valia para que tenhamos, finalmente, um regime onde as emissões pela derrubada das florestas tropicais sejam contabilizadas e os esforços dos países em desenvolvimento em reduzi-la sejam finalmente reconhecidos e compensados.
Propósito Fundamental
• O Propósito fundamental deste relatório, portanto, é o de contribuir para a
desmistificação dos desafios relacionados com programas de REDD e, ao mesmo tempo, estimular o diálogo e propor mecanismos inovadores para superar tais desafios.
Premissas
• #1. Os custos vs. o valor das emissões reduzidas. O objetivo do trabalho aqui apresentado é, exclusivamente, o de calcular o custo de se desenvolver um programa de REDD na Amazônia brasileira. Portanto, não se trata de um estudo para estabelecer um valor para da floresta amazônica. Obviamente, o valor resultante da conservação da floresta excede, em muito, os custos de protegê-la, embora ambos esses montantes sejam difíceis de monetizar. O valor final dos créditos de carbono via REDD será, certamente, determinado pelo tamanho do mercado de carbono mundial o qual é, em última instância, definido pelo tamanho das metas obrigatórias de redução de emissões com as quais os países desenvolvidos irão se comprometer.
• #2. Cálculo dos custos de oportunidade deve basear-se na renúncia ao direito legal de conversão da floresta. Aos custos de programas de REDD devem ser incorporados os custos de oportunidade envolvidos com a renúncia ao direito legal de converter a floresta em outros usos, especialmente o agrícola e pecuário, descontando-se, contudo, os benefícios econômicos associados com a manutenção e uso sustentável da floresta.
• #3. O cálculo dos custos de oportunidade deve abranger todas as terras florestadas. Os custos de oportunidade devem ser estimados para todas as terras florestadas, incluindo parques, concessões de florestais e reservas em propriedades particulares. Esta premissa se baseia no fato de que qualquer legislação ou designação de terra que atualmente protege as florestas é reversível e que os incentivos econômicos serão necessários para garantir a sua
conservação. A proporção dos custos de oportunidade que serão cobertos via compensação por créditos de carbono, pode variar em função da destinação de uso da terra (exemplo: áreas protegidas VS florestas privadas).
• #4. Compensando os Povos da Floresta. As populações com modo de vida baseado na conservação da floresta, entre eles povos indígenas e tradicionais e algumas comunidades de agricultores familiares, devem ser compensadas pelo papel de guardiãs da floresta que exerceram no passado e continuarão a exercer no futuro.
• #5. Fundos adicionais para o governo. Os recursos oriundos de programas de REDD devem ser, em parte, destinados aos governos e adicionais aos atuais orçamentos que estes destinaram a administração e a proteção de florestal . • #6. Investimentos em governança. Os programas de REDD são, na essência,
programas de compensações pelos serviços ambientais prestados pela floresta. Contudo, um programa de REDD exigirá uma nova perspectiva que vá além da escala de “projetos”. Devem contemplar “programas nacionais” como alvos destas compensações.
• #7. O cenário de redução do desmatamento. Assumiu-se neste estudo, para efeito de cálculo dos custos de oportunidade, que o programa de REDD proposto para a Amazônia brasileira reduzirá a aproximadamente zero as taxas de desmatamento na região num prazo de dez anos, partindo-se de um patamar histórico de 20,000 km2 por ano.
• #8. Compensações por redução do desmatamento devem ser de longo prazo (100 anos). O Brasil deverá receber compensações via REDD a uma taxa que seja condizente com a taxa de reduções de emissões. Sob o atual ritmo de desmatamento, se levaria mais que um século para desmatar as florestas da Amazônia brasileira. Conseqüentemente, as compensações deverão continuar sob um período de igual duração.
Três Fundos
• O programa de REDD aqui proposto deverá abastecer três fundos (a) Fundo para Povos da Floresta,
(b) Fundo para Florestas Privadas e o (c) Fundo Governamental.
Neste relatório é apresentado, a título de ilustração, um cenário de custos para cada dos fundos citados acima. Detalhes sobre o método utilizado para a construção de tais cenários podem ser encontrados em:
Alocação de Áreas Florestadas nos Diferentes Tipos de Unidades de Conservação e em Terra Privada
• No cenário apresentado neste estudo, a alocação dos 3.3 milhões de km2 de
floresta que ainda permanecem “em pé” na Amazônia adotou as seguintes proporções: 40% em Reservas “Sociais” (terras indígenas, reservas extrativistas, etc.), 30% em Reservas “Biológicas/Ecológicas” e de “Produção”; e 30% em Terras Privadas.
Custos de Oportunidade
• Os custos de oportunidade relacionados à conservação completa da floresta foram calculados com a intenção de se obter uma estimativa do custo máximo inicial de um programa de REDD. Ainda, tais custos foram obtidos utilizando-se modelos “espacializados” dos potenciais rendimentos econômicos de diferentes usos da terra (soja, pecuária e exploração madeireira). Para cada parcela de floresta (4 km2), os rendimentos ou lucros anuais de cada um destes usos foram somados por um período de 30 anos, assumindo uma taxa de desconto de 5%. Um cronograma pré-determinado de pavimentação de rodovia (estradas asfaltadas são vias de desmatamento) também foi considerado pelos modelos. Levando-se em conta apenas o custo máximo de oportunidade resultante da decisão de se manter floresta, ou seja, de não convertê-la a um plantio de soja ou em pasto, o custo total para se preservar as florestas remanescentes da Amazônia brasileira (3.3 milhões de km2, 47 bilhões de toneladas de carbono) é de US$5.50 por tonelada de carbono, totalizando US$257 bilhões. Este valor recua para US$2.80 por tonelada de carbono (US$123 bilhões) se a conversão de floresta para soja e pecuária for permitida nos 6% de terras florestadas as quais têm os custos de oportunidade mais elevados (370,000 km2 de floresta que abriga 3 bilhões de toneladas de carbono). Nestes casos, um quarto destas terras com floresta com alto custo de oportunidade (6% do total) estaria sob alto risco de desmatamento durante os primeiros dez anos do programa, e provavelmente faria parte dos 90.000 km2 que ocorreriam até que a taxa de desmatamento fosse “zerada” (em 10 anos). Outras florestas poderiam estar desmatadas para fins de agricultura familiar. Se for descontada do custo de oportunidade a renda potencial com o manejo florestal para retirada de madeira da floresta que deixou de ser derrubada, a redução no custo final seria de apenas 4%.
Compensações aos Povos da Floresta: O Fundo para Florestas Públicas
• As populações indígenas, seringueiros e outras populações que promovem ativamente a conservação e proteção de florestas raramente recebem compensação por tal ação. Essas populações controlam 26% das florestas da Amazônia brasileira e supõe-se que, eventualmente, este controle passe a 40% através da demarcação de novas áreas. O Fundo para Povos da Floresta teria como principal meta compensar estas populações, aumentando os recursos para o seu sustento e garantindo e reconhecendo o papel futuro das mesmas na conservação florestal. Para tanto, propõe-se compensações baseadas em desempenho, isto é, uma compensação maior para aqueles povos que atingirem e
manterem taxas menores de desmatamento nas regiões onde vivem. Para prover anualmente o equivalente a metade de um salário mínimo (US$1.200,00 por ano) para aproximadamente 150.000 famílias de povos da floresta que vivem em terras indígenas, reservas extrativas e reservas de desenvolvimento sustentável, serão necessários US$180 milhões por ano. Outros US$13 milhões apoiariam estas famílias na proteção ativa, por exemplo, do perímetro de suas terras, como fazem hoje algumas populações indígenas. Essa compensação anual também poderia capacitar um adicional de 50,000 famílias de pequenos produtores rurais (US$60 milhões por ano), que vivem em assentamentos estabelecidos pelo governo para, por exemplo, restabelecer suas florestas em terras degradadas. Essas compensações declinariam com o passar do tempo assim que economias baseadas na exploração sustentável da floresta fossem sendo estabelecidas e consolidadas.
Compensações para Proprietários de Terras com Floresta
• Recursos do Fundo para Florestas Privadas devem ser destinados a proprietários de florestas com título legal da terra1 – ou em processo de legalização - que se disponham a abrir mão do direito legal de desmatar em troca de uma compensação, calculado pelo custo de oportunidade. Pela legislação atual, cada proprietáriona Amazônia deve manter 80% de suas terras com floresta (Reserva Legal), mas o cumprimento de tal lei é fraco e a legislação que a regulamenta é freqüentemente colocada em questão. Tais compensações, contudo, seriam diferenciadas. Por exemplo, 20% dos custo de oportunidade calculado para uma reserva florestal em terra privada seriam destinados a seu proprietário caso este se dispusesse a manter suas florestas e o respectivo estoques de carbono nos moldes que a lei exige. Tal compensação deve, contudo, ser analisada com muito cuidado. A proposta é dar um estimulo positivo a proprietários para que passem a valorizar suas florestas e reduzir o risco futuro de desmatamento caso a legislação venha a ser alterada, e não remunerar para que a lei seja cumprida. A ameaça de redução do tamanho da Reserva Legal é constante. Há atualmente um movimento no Congresso Nacional neste sentido.. Uma compensação mais elevada (100% dos custos de oportunidade) poderia ser destinada aqueles que excedam a exigência legal. Se for assumido também que a metade das florestas que são desmatadas a cada ano na Amazônia brasileira é privada e legalmente adquirida, o volume de compensação anual destinado a proprietários de terra começaria em US$9 milhões, podendo chegar a um máximo de US$90 milhões após dez anos. Após este período, as compensações declinariam de acordo com o aumento do número de proprietários na legalidade e a redução na disponibilidade de floresta privadas ainda não compensadas. Aqueles que adquirissem suas terras florestadas após uma data limite, contudo, não estariam mais qualificados a receberem compensações, já que estes custos já estariam refletidos no preço de venda da terra.
1 A legalidade aqui é definida pela existência de um título claro de propriedade ou através de um de um “Termo de Ajuste de Conduta”, através do qual há um claro compromisso do proprietário em cumprir os passos necessários para a legalização de sua propriedade.
Compensações ao Governo
• O Fundo Governamental destinaria recursos adicionais aos governos do Brasil (federal e estadual) para que estes alcançassem uma redução gradual de emissões de carbono oriundas do desmatamento. O custo anual de monitoramento, proteção e administração de florestas públicas foi estimado em US$25 milhões, com um adicional de US$8 milhões por ano para estabelecimento de novas florestas públicas. O custo de desenvolvimento, estabelecimento e implementação de uma floresta privada com um sistema de monitoramento e licenciamento implementado seria de US$16 milhões por ano. Apoios adicionais (US$700 por família por ano para investimentos extras em saúde, educação e em serviços básicos de justiça e assistência técnica) para as famílias de povos da floresta, além dos apoios já existentes através dos programas do governo, custariam um adicional de US$140 milhões por ano para 200,000 famílias rurais. Os desembolsos anuais do Fundo Governamental atingiriam um máximo de US$190 milhões por ano.
O Custo em 30 anos e a Trajetória de Reduções de Emissões
• Durante os primeiros 10 anos de um programa brasileiro de REDD, os custos anuais para o país aumentariam de US$100 milhões por ano para US$530 milhões por ano considerando uma queda de 300 milhões de toneladas anuais a zero (considerando uma linha de base de emissão referente a 20.000 km2 de desmatamento). Após 10 anos os custos decaíram a medida que economias baseadas na exploração sustentável da floresta fossem ganhando fôlego, a área de florestas em terras privadas e ainda não compensadas fosse se esgotando e a redução nos custos do governo fosse conseguida através de uma maior eficiência no controle do desmatamento e aumentos na arrecadação de impostos. Ao final de 30 anos, a emissão de aproximadamente 6 bilhões de toneladas de carbono seria evitada a um custo de US$8 bilhões. Toda a compensação a partir do custo de oportunidade destas emissões evitadas seria de, aproximadamente, US$18 bilhões. A redução da emissão de carbono aumentaria de aproximadamente 25 milhões de toneladas no primeiro ano para 250 milhões no ano 10 e além deste. • Seguro para os créditos de carbono. As reduções de emissões resultantes do
desmatamento ou da queima de combustíveis fósseis podem não ser permanentes, pois sempre poderão ser anuladas no futuro se o país ou empresa que comerciou tais reduções produzirem emissões além de suas metas. Qualquer regime de comércio de redução de emissões precisa de mecanismos para se assegurar contra tais fracassos. No caso de um programa de REDD, poderia ser criado um tipo de seguro contra tais falhas. Por exemplo, as reduções de emissões alcançadas e comprovadas seriam asseguradas através de uma reserva de créditos de carbono para o caso de ocorrer aumentos futuros nas taxas de desmatamento ou de queimadas.
Benefícios adicionais
• Benefícios adicionais e substanciais deste programa de REDD incluem: a duplicação de renda de 200,000 famílias rurais baseadas na floresta, a redução
dos custos sociais e econômicos provenientes das queimadas (doenças
respiratórias, mortes, prejuízos agrícolas e na silvicultura) que totalizam de US$10 a US$80 milhões por ano e também a proteção de um sistema de chuva dependente da floresta que contribui para a produtividade do cinturão agrícola brasileiro e para a produção de energia hidroelétrica do sudeste industrial do país. Benefícios significativos não monetários incluem a conservação da
biodiversidade, pela não eliminação de cinco ecoregiões que o desmatamento
