PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.535/2013-8

PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

Este processo cuida de Solicitação do Congresso Nacional formulada pela Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados, mediante o Requerimento de Informações n. 40/2012, de autoria do Deputado Sarney Filho, para que seja realizada análise da proteção das cavidades naturais subterrâneas (cavernas) do Brasil.

2. Destaco que a presente Solicitação foi conhecida mediante o Acórdão n. 3.005/2013 – Plenário, que autorizou a realização de auditoria operacional no Ministério do Meio Ambiente – MMA, Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama.

3. A auditoria teve por objetivo avaliar as estruturas normativa, gerencial e operacional do governo federal para garantir a conservação de suas cavernas, bem como do patrimônio cultural e ecológico por elas representados, respondendo, em especial, aos questionamentos formulados no Requerimento acima mencionado, quanto:

a) à suficiência dos normativos vigentes para garantir a proteção das cavidades naturais subterrâneas (cavernas);

b) às condições materiais do Centro Nacional de Pesquisa e Conservação de Cavernas – Cecav para efetivamente proteger as cavernas;

c) à capacidade do Cecav e das demais instituições federais para monitorar e fiscalizar os processos de licenciamento ambiental de responsabilidade dos estados e do Distrito Federal;

d) à legitimação dos critérios de enquadramento de categoria das cavernas previstos nos normativos vigentes.

4. Preliminarmente, ressalto que, nesta Casa, este é o primeiro trabalho relacionado a este tema.

5. As cavidades naturais subterrâneas, popularmente conhecidas por caverna, gruta, lapa, toca, abismo, furna ou buraco, são definidas, de acordo com o Decreto n. 99.556/1990, com redação dada pelo Decreto n. 6.640/2008, sinteticamente, por todo e qualquer espaço subterrâneo acessível pelo ser humano, formado por processos naturais, incluindo seu ambiente, conteúdo mineral e hídrico, a fauna e a flora ali encontrados e o corpo rochoso onde os mesmos se inserem.

6. Segundo o Centro Nacional de Pesquisa e Conservação de Cavernas – Cecav, em seu sítio, essas cavidades possuem um ecossistema frágil e diferenciado, em que os organismos vivos e os recursos abióticos dele integrantes interagem harmoniosamente. “Constituídas por um sistema de canais horizontais, verticais com fraturas e fendas de variações irregulares, as cavernas formam um complexo sistema de condutos de excepcional beleza cênica, onde a ação da água em algum momento e de diferentes formas dissolveu a rocha matriz” (Cecav).

7. Essas cavidades, por se constituírem patrimônio natural e cultural de grande valor, foram declaradas bens da União pela Constituição Federal, art. 20, inciso X.

8. Há estimativas de que, no Brasil, existam 300 mil cavernas. Contudo, na base de dados do Cecav/ICMBio (22/1/2014), há o cadastro de pouco mais de 12 mil, número que representa apenas 5% do potencial espeleológico brasileiro. Na esfera federal, das cavernas relacionadas pelo Cecav, cerca de 21,55% situam-se em unidades de conservação, sendo, aproximadamente, 81% de uso sustentável (APA, Flona e Resex) e 19%, de proteção integral (Esec e Parna).

9. A preservação, conservação, fiscalização e o controle do uso do patrimônio espeleológico brasileiro, bem como a realização de levantamentos, estudos e pesquisas sobre a matéria cabem à União, por intermédio do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama e do Instituto Chico Mendes – ICMBio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, no exercício da competência comum a que se refere o art. 23 da Constituição.

10. A importância de cada caverna é determinada pela análise de atributos ecológicos, biológicos, geológicos, hidrológicos, paleontológicos, cênicos, histórico-culturais e socioeconômicos,

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avaliados, de acordo com o normativo supracitado, sob enfoque regional e local, e, então, classificados como em máximo, alto, médio ou baixo grau de relevância.

11. Empreendimentos e atividades que causem impactos negativos irreversíveis na estrutura ou no equilíbrio ambiental de cavernas classificadas com grau de relevância alto, médio ou baixo são passíveis de obterem licença ambiental, desde que atendidas as condições impostas no Decreto n. 6.640/2008, que modificou o Decreto n. 99.556/1990. Apenas a caverna de máxima relevância não pode sofrer impacto irreversível.

12. No âmbito federal, o licenciamento ambiental está sob a responsabilidade do Ibama, a quem compete realizar a análise dos estudos espeleológicos e avaliar o grau de impacto ao patrimônio espeleológico afetado, assim como classificar o grau de relevância da cavidade natural subterrânea, ações essas realizadas exclusivamente no âmbito do licenciamento ambiental federal de empreendimentos/atividades que possam impactar cavernas.

13. Em 2007, com a criação do ICMBio, pela Lei n. 11.516/2007, algumas atividades que antes competiam ao Ibama passaram a esse instituto, quais sejam: gerar, incentivar a geração, adaptar e difundir conhecimentos científicos e tecnológicos, socioeconômicos e ambientais relacionados ao patrimônio espeleológico nacional e de sua área de influência, além de executar e fazer executar a gestão desses bens. O ICMBio também elabora planos de manejo espeleológicos, mas somente das cavernas situadas nas unidades de conservação federal ou em suas zonas de amortecimento.

14. Com essas alterações, o Centro de Estudo, Conservação e Manejo de Cavernas – Cecav/Ibama, foi incorporado à estrutura do novo instituto e passou a ser denominado Centro Nacional de Pesquisa e Conservação de Cavernas – Cecav/ICMBio, vinculado à Diretoria de Pesquisa, Avaliação e Monitoramento da Biodiversidade – Dibio.

15. O referido Centro tem por objetivo produzir, mediante pesquisa científica do ordenamento e da análise técnica de dados, o conhecimento necessário à conservação do patrimônio espeleológico, além de se pronunciar sobre a compensação espeleológica. Ademais, compete ao Cecav/ICMBio, em processos de licenciamento ambiental federal de empreendimentos/atividades que impactem cavernas, pronunciar-se para definir, de comum acordo com o empreendedor, outras formas de compensação, caso não existam, na área do empreendimento, outras cavidades representativas que possam ser preservadas sob a forma de cavidades testemunho.

16. Para o atendimento às informações solicitadas, a Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente – SecexAmbiental, realizou entrevistas estruturadas com gestores do ICMBio e do Ibama, análise de documentos e publicações sobre as cavidades naturais subterrâneas e pesquisa, via sistema, com especialistas da área.

17. Conforme identificado pela equipe de auditoria, o atual arcabouço técnico-jurídico-legal que rege o uso e a proteção do patrimônio espeleológico brasileiro permite, desde 2008, pela alteração do Decreto n. 99.556/1990, a instalação e a execução de atividades e empreendimentos que possam vir a impactar cavidades naturais subterrâneas, mediante seu licenciamento ambiental.

18. Em contrapartida à geração de impactos irreversíveis em determinado ambiente cavernícola, pela implantação de empreendimentos, o MMA, por meio de sua Portaria n. 358/2009, instituiu o Programa Nacional para a Conservação do Patrimônio Espeleológico (PNCPE), visando desenvolver estratégia nacional de conservação e uso sustentável do patrimônio espeleológico brasileiro, com previsão inicial de criação de trinta unidades de conservação.

19. Como consequência da alteração no citado normativo, também se verificou o aumento representativo das informações relativas ao patrimônio espeleológico brasileiro, tendo-se constatado o incremento, nos últimos anos, de 150% de todas as informações inseridas até 2009, provavelmente, pela permissão de se licenciar empreendimentos que venham a impactar cavernas.

20. Ainda quanto à análise das alterações procedidas pelo Decreto n. 6.640/2008 no Decreto n. 99.556/1990, não foi possível, com base no banco de dados do Cecav/ICMBio ou dos sistemas do Ibama, afirmar se o novo ordenamento legal viabilizou o aumento de supressão das cavidades naturais subterrâneas.

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21. No tocante às condições materiais do Cecav, foi identificada uma estrutura reduzida frente à demanda potencial decorrente do seu papel institucional, com baixo número de servidores e de bases avançadas, além de modesto e contingenciado recurso financeiro de que dispõe.

22. Houve redução no número de servidores e significativa diminuição no número de bases, de sete unidades para apenas três, quando da transferência do Centro do Ibama para o ICMBio. Atualmente apenas 23 servidores efetivos estão lotados no Centro, sendo quatorze na Sede e nove distribuídos em três bases avançadas, localizadas nos estados de MT, MG e RN.

23. Como observado no relatório precedente, essa força de trabalho, dentre outras atribuições, realiza atividades que demandam tempo e recursos humanos, co mo expedições para prospecção de territórios com potencial de ocorrência de cavernas ou que já existam cavernas identificadas e registradas no Cadastro Nacional de Informações Espeleológicas – Canie.

24. O incremento de informações nesse cadastro é essencial por auxiliar na análise de processos de licenciamento ambiental de atividades lesivas aos ambientes cársticos. Contudo, apesar do reduzido quantitativo de servidores, não há, no Cecav, estudo que indique o quantitativo ideal de servidores a serem lotados na Sede e nas bases avançadas, ou mesmo em quais estados é mais adequado manter essas bases.

25. Ademais, o recurso financeiro destinado ao Cecav mostrou-se modesto e contingenciado. De acordo com a análise feita, a média anual (2008 a 2013) de execução do orçamento do Cecav é próxima aos R$ 100.000,00.

26. Vale notar que a equipe realizou entre 2008 e 2013 quatro treinamentos, mas para evitar gastos, foram firmados termos de reciprocidade, possibilitando a capacitação de servidores envolvidos com o licenciamento ambiental sem transferência de recursos públicos federais.

27. Dentro do orçamento do Cecav, foram executados doze programas de trabalho, sendo que o programa de Conservação e Manejo do Patrimônio Espeleológico e a Administração da Unidade responderam por 59% do orçamento realizado pelo Cecav.

28. Como principal causa para o baixo montante de recurso financeiro destinado ao Cecav, ainda objeto de contingenciamentos, a equipe de auditoria apontou para a insuficiência de recursos orçamentários e a priorização do ICMBio a outros setores e programas, por possuir mais de 340 unidades em todo o território nacional.

29. Como visto, com a edição da Lei Complementar n. 140/2011, que trata das competências comuns entre os entes federados na defesa do meio ambiente, a regra geral é a de que o ente licenciador é que detém a atribuição de fiscalização. Assim, se o empreendimento é licenciado pelo órgão ambiental estadual, as avaliações, como relevância da caverna e impacto do empreendimento, e as medidas a serem adotadas para mitigar o impacto gerado, bem como a fiscalização estarão a cargo do órgão ambiental estadual.

30. Ao Ibama cabe apenas o monitoramento ou a fiscalização de processos de licenciamento ambiental de forma supletiva ou subsidiária, nos termos dos incisos I, II e III, do art. 15 e no parágrafo único do art. 16, da Lei Complementar 140/2011.

31. Apesar disso, o Cecav tem realizado ações, inclusive no âmbito do Plano Nacional para Conservação do Patrimônio Espeleológico nas Áreas Cársticas da Bacia do Rio São Francisco (PAN Cavernas do São Francisco), em conjunto com organizações de meio ambiente nos estados, objetivando aperfeiçoar a atividade de licenciamento. Dentre elas, cabe citar o fornecimento de informações da base de dados do Cecav, as quais são inseridas nos procedimentos de fiscalização dos órgãos ambientais, a identificação de áreas com necessidade de fiscalização intensiva e a capacitação de técnicos nos estados e em outras instituições ligadas ao tema.

32. Em relação aos critérios de enquadramento de categoria das cavernas previstos nos normativos vigentes, a avaliação do questionário aplicado a especialistas relacionados à área acadêmica, a órgãos do governo/estado ou a consultorias ambientais mostrou polarização nas opiniões no que se refere aos critérios de enquadramento para a definição do grau de relevância das cavernas,

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constantes do Decreto n. 6.640/2008, que alterou o Decreto n. 99.556/1990, e detalhados pela IN/MMA n. 2/2009.

33. De acordo com os resultados, enquanto os representantes da área de consultoria consideraram a participação da comunidade espeleológica no processo de elaboração da referida Instrução Normativa satisfatório e terem tido suas sugestões incorporadas ao normativo de forma crítica e democrática, os respondentes ligados à área acadêmica afirmaram ter havido baixa participação da comunidade espeleológica no processo de elaboração da aludida instrução normativa e os representantes do estado, que participaram da pesquisa, têm a percepção de que as dec isões relativas ao tema têm sido tomadas de modo autoritário pelo governo.

34. Essa diversidade de ideias aponta para uma necessidade de abordagem que envolva de forma harmoniosa as preocupações e aspirações desses setores quando da elaboração de políticas públicas relativas ao patrimônio espeleológico brasileiro.

35. No intuito de sanar as falhas constatadas, foram propostas recomendações ao ICMBio no sentido de considerar a oportunidade e a viabilidade de realizar estudos para a definição do número ideal de servidores lotados no Cecav e dos locais onde se faz necessária a presença de bases avançadas, bem como de sistematização das informações sobre os licenciamentos ambientais em empreendimentos que se inserem em área de ocorrência de cavernas, pela inserção de informações, no Canie, que correlacionem o licenciamento de empreendimentos/atividades em área de ocorrência de cavernas com as cavernas ali existentes (quantidade, nomenclatura e localização), os impactos decorrentes e as respectivas compensações.

36. Também foi proposta recomendação ao Ministério do Meio Ambiente – MMA para que avalie, em consonância com o disposto na Lei Complementar n. 140/2011 e na Lei n. 11.516/2007, a necessidade de propor junto ao Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama a revisão de sua Resolução n. 140/2011, em razão da evidência de que, embora o Cecav tenha sido incorporado ao ICMBio, a elaboração e a implementação dos planos de manejo espeleológicos, previstos na Resolução Conama n. 347/2004, não foram recepcionadas pelo novo Instituto quando de sua criação. 37. Outrossim, foi proposto o envio de cópia da peça n. 39 e da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada do relatório e voto que a fundamentarem, à Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados, ao Ministério do Meio Ambiente – MMA, ao Ibama e ao ICMBio.

38. Concordo com as propostas da unidade técnica e entendo que o exame empreendido pela SecexAmbiental atende plenamente aos quesitos formulados pelo Deputado Sarney Filho no Requerimento n. 40/2012, encaminhado pelo Presidente da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados.

39. Considero, contudo, importante ressaltar a existência de diferentes posicionamentos quanto às alterações feitas recentemente na legislação correlata ao tema, pois, com base em respostas de especialistas a algumas perguntas formuladas pela equipe de auditoria, percebo anseios pelo aperfeiçoamento da legislação e dos normativos vigentes, visando a melhor proteção das cave rnas brasileiras.

40. Há um consenso em relação ao uso sustentável do patrimônio espeleológico brasileiro, no sentido de seu uso racional, mas, por outro lado, é fortemente apontada a dificuldade de definição de quais atributos justificam a preservação da caverna, pela existência de falhas nos normativos quanto à metodologia de definição do grau de relevância dessas cavidades.

41. Essa insegurança na classificação da caverna somada ao quadro reduzido de servidores nesta área, à fiscalização insuficiente e ao baixo conhecimento das cavernas existentes, propicia um alto risco de perda de elementos importantes do patrimônio espeleológico brasileiro.

42. Como visto no relatório precedente, apenas 5% do patrimônio espeleológico brasileiro estão cadastrados na base de dados do ICMBio, e, ainda assim, o referido instituto não possui o conhecimento pleno de todas as cavernas relacionadas. Com um mapa incompleto, possivelmente

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empreendimentos poderão ser instalados em áreas cársticas, sem que o Estado tenha conhecimento de que cavernas venham a ser negativamente impactadas.

43. Essa carência de informações também dificulta a tomada de decisões dos órgãos responsáveis pelo licenciamento ambiental das cavernas, visto que suas análises são baseadas em estudos que podem ter um viés mais favorável ao empreendimento do que à preservação das cavernas, pois são elaborados pelo empreendedor, mediante a contratação de profissionais da área.

44. Ademais, nem mesmo a compensação de que tratam as disposições do Decreto n. 6.640/2008 (art. 4º, § 3º) é suficientemente capaz de preservar algumas características significativas e singulares do patrimônio espeleológico, isso porque existe uma possibilidade de que esse instituto da compensação seja adotado por acordo entre o ICMBio e o empreendedor, em desprestígio de critérios tecnicamente objetivos de preservação das cavernas.

45. Da análise das informações reunidas nos autos, percebo que, a utilização sustentável da caverna é necessária para conciliar os diversos usos do solo, mas, para isso, observo ser importante que as regras sejam definidas objetivamente e após ampla discussão com os diversos especialistas da área. Feitas essas considerações, manifesto-me por que o seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 11 de junho de 2014. MARCOS BEMQUERER COSTA