S
ER E COMO SER . . .
EIS A QUESTÃO:
A m udança n ecessária nos estilos de g e stã o pública H é c to r H e r n á n G o n z á le z O s o rio
A
questão do redesenho do p a p e l do Estado é objeto de im portantes discussões sobre as estratégias p a ra sair do subdesenvol v im en to . N essas d iscussões, u m a abordagem tnais qualitativa, que su bordine os problem as de ta m a n h o à definição de funções, não p o d e d ei x a r de considerar a fo rtn a em que essas fu n çõ es venham a ser executa das. O com o ser é tão im p o rta n te quanto o ser. Nesse sentido, a ques tão gerencial, que se m a n ifesta na procura de novos estilos de gestão, m arcados p e la procura d a q u a lid a de e um a p rática participativa, cons titui um a tendência institucional tão im/x>rtante quanto as diversas refor m a s e s tr u t u r a i s q u e b u s c a m reform ular o estado brasileiro.A
questão do listado cncon- tra-sc no ccm c das discus sões políticas e econôm i cas dos últim os anos. As aborda gens sob re a q u estão podem ser a g rup adas em du as grandes ten dências: as d e caráter q u a n tita ti vo, q u e c e n tram a análise nos p ro b le m a s deriv ad o s d o tam a n h o d o Estado e d o seu grau de intervenção na econom ia, e as de caráter qualitativo, q u e centram a análise nas form as d e interven ção d o Estado c nos setores da sociedade a quem essa ação favorece.Ambas tendências reconhecem o esgotam ento de um certo m odelo de acumulação capitalista, onde o Estado, associado ao capital na cional e internacional, teve um papel preponderante, provendo a infra-estrutura necessária e subsi diando o capital privado através de diversos mecanismos fiscais, mo netários e de legislação comer cial. Entretanto, apesar das seme lhanças, existem im portantes di ferenças entre ambas abordagens e a sua explicitação é condição para qualquer tom ada de posição face ao tipo de Estado que querem os.
O enfoque quantitativo põe ênfa se na crise fiscal e n o gigantism o do Estado, cujo crescim ento exa g erad o com eçou n os an o s 60, q u a n d o o m o d e lo n a c io n a l desenvolvim entista m ostrava os prim eiros sinais de crise. O pro cesso consolidou-se nos anos 70, com o esforço para m anter esse modelo na base do endividam ento externo, e entrou em crise total nos anos 80, cm meió às sucessi vas e fracassadas tentativas de
RSP
Héctor Hernán González Osorioestabilização, que acabaram com prom etendo definitivamente a efi ciência d o Estado como mecanis m o re g u la d o r da econom ia. As principais conclusões desta abor dagem encontram -se consubstan ciad as n o fam oso co n sen so de
W ashington e nas suas críticas ao
excesso de Estado1. A privatização, desregula- m entação e abertura da economia, a minimização do tama nho e das funções estatais, foram ap o n tad o s com o com plem entos
sine qua non das políticas de es
tabilização c saneam ento das fi nanças públicas.
O enfoque qualitativo, po r sua vez, tem posto uma ênfase m aior n o s e fe ito s d a s m u d a n ç a s civilizacionais pelas quais passa a hum anidade nos últimos 20 anos e n o seu rebatim ento estatal. Os impactos das transformações cien- tifico-tecnológicas deste fim de sé culo atingem não som ente a esfe ra das relações econômicas e dos processos produtivos, aspectos cla ram e n te d escrito s p o r diversos autores2. A nova configuração da divisão internacional do trabalho, os fenôm enos de globalização da produção, de integração dos mer
cados e de regionalização dos in vestim entos, exigem m ud an ças im portantes nas funções e na for ma de atuação do Estado. Mas o problem a principal não está no excesso de intervenção d o Estado c sim na forma como esta interven ção tem-se dado. A participação do Estado na dinâmica econômica do capitalismo brasileiro trouxe como co n seq üên cia não so m e n te um crescim ento descontrolado, mas também um processo crescente de penetração da coisa pública pela iniciativa privada, diretam ente ou através dos seus representantes3. Entre as conseqüências desse p ro cesso estão a redução ao máximo da capacidade do gasto público c o sucateam ento de um a estrutura qu e foi ficando cada vez mais a serviço dos setores oligopólicos da economia nacional e seus aliados internacionais e cada vez m enos a serviço da maioria da população. Assim, o problem a fundam ental é a m udança qualitativa do Estado, em term os de redeGnição de fun ções e de novas formas de exercí cio dessas funções. O que não im plica a defesa do tam anho atual do Estado e sim a recuperação da sua
- Uma polêmica c cxcelcntc anilisc desta postura pode ser encontrada no artigo de José Luís FIORI; “Os moedeiros falsos", In Folha de São Paulo: 03 de julho de 199<; pp.6/6 a 6/7.
- Ver COUT1NHO, Luciano; “A terceira revolução industrial e tecnológica: as gran des tendências de mudança"; In F.conomia e Sociedade n°.2; IE-UNICAMP; Campinas; 1992; pp. 69 a 87 e DOS SANTOS. Theotonio; F.conomia M undial. Integração Regional
e D esenvolvim ento Sustentável-, Ed. Vozes; Pctrópolis; 1993.
5 - De grande impacto e m uito elucidativo, o caso dos anões do orçam ento talvez náo seja o mais claro neste sentido. É freqüente a presença de médios e grandes em preiteiros em cargos executivos nas administrações públicas municipais ou estaduais, como reconhecim ento à sua participaçáo nas campanhas eleitorais, m uitas vezes com a missão explícita de favorecer seus negócios a partir do Estado.
capacidade para a tu a r naquelas áreas q ue lhe são próprias e onde a iniciativa privada não encontra os estím ulos de rentabilidade que a movimentam.
Na verdade, tem se falado e escri to m uito sobre a necessidade de red efin ir o papel d o Estado no contexto das transformações em curso na econom ia mundial. Nes sas discussões, destaque especial tem sido dado a aspectos como a necessidade de fortalecimento das funções próprias ao setor público, o reforço do aparelho d o Estado com re c u r s o s fin a n c e iro s e normativos e a descentralização na execução das políticas públicas4. Entretanto, a questão da gerência propriam ente dita, das formas de exercício da função pública em term os das m udanças necessárias nos estilos de gestão, tem perm a necido um pouco em segundo pla n o , com escassas exceções5. A m áquina burocrática, que já foi eficiente face a um a economia e um a sociedade estruturadas com base n o padrão tecnológico e produtivo da 2a. Revolução Indus trial, vê-se defrontada hoje com ne cessid ad es novas, re su lta d o da conjugação dos processos de mo dernização com as exigências de correntes da miséria. Na época em que a população era majoritaria- m ente rural e encontrava-se dis
persa no território, q uan do as ci dades eram poucas e m enores e as tecnologias de comunicação p re cárias, aum entando assim as dis tâncias relativas en tre o governo central e os governos locais e difi cultando as com unicações h o ri zontais, a centralização, a hierar quização, a padronização e a ad ministração po r norm as e regula m entos eram todos fatores de efi ciência. Com efeito, um a grande quantidade de níveis interm ediá rios de chefia era necessária para a gestão dos subconjuntos orgâni cos na hierarquia administrativa (departam entos, divisões, setores etc.), reproduzindo ao interior do Estado a estrutura piramidal de ge rência dos processos produtivos or ganizados com base no paradigma
taylorista-fordista derivado da 2a.
Revolução Industrial.
Entretanto, a urbanização acelera da vivida pelos nossos países nos últimos 30 anos, o processo cres c e n te d e d e m o c ra tiz a ç ã o e conscientização cidadã e o salto científico c tecnológico sem p re cedentes na área das com unica ções dim inuíram as distâncias re lativas, não som ente entre a po p u lação e o governo, mas tam bém entre dirigentes e funcionários da máquina estatal, em todos os ní veis da a d m in istra ç ã o p ú b lica. Este fato criou um clima favorável
* - Ver neste sentido os artigos e estudos publicados pela própria ENAP, nos seus
Cadernos e na Revista do Serviço Público, bem como alguns dos textos para discussão
publicados pelo Centro de Estudos de Políticas Públicas- CEPP, do Rio de Janeiro (Telefax: 021 227 2018)
5 - Ver a este respeito: K1JKSBERG, Bernardo; Como transform ar o Estado: p a ra
além de m itos e dogmas-, ENAP; Brasília; 1993, bem como: OSBORNE, David e GAEBI.ER,
Ted. R einventando o governo-, MU Comunicação; Brasília; 199 <.____________________
RSP
Héctor Hernán González Osorioao surgim ento de novas práticas gerenciais, acom panhando assim, com o acontecera no passado, as m udanças n os p ad rões o rg ani zacionais e funcionais dos proces sos produtivos industriais. Nesse sentido, vale a pena destacar dois aspectos que dizem respeito ao com o ser do Estado: a qualidade e a participação.
Não faz m uito tem po que a ques tão da q u alid ad e com o técnica gerencial fez a sua aparição no âm b ito d o Estado. Com base nas experiências de gestão da ini ciativa privada em que os ja p o neses foram pioneiros, criou- se a consciência de que não mais bastava com a aplicação de n o r m as e p ro c e d im e n to s form ais p ara te n ta r g aran tir b on s resul tados na adm inistração pública. Para m e lh o ra r o d e se m p e n h o d o s serviços do Estado é n e cessário levar cm consideração a o p in iã o dos beneficiários in term ed iário s ou finais - e esti m ular a com petitividade entre os p ro d u to re s desses serviços, n o ções chave d o conceito d e quali d ad e total.
Ora, é claro que não se trata de gerenciar o Estado como se fosse um a em presa privada, porque não é. Seus objetivos, a sua missão, o seu sentido são diferentes. Trata- se sim, de incorporar m étodos e técnicas de gestão que permitam m elhorar seu desem penho e ino var nos seus procedim entos, de acordo com as exigências impos tas pela sociedade e com as possi
bilidades tecnológicas d e nosso tempo. Não se trata tam pouco de pregar a adoção acrítica d e “paco tes adm inistrativos” im p o rtad o s diretam ente da iniciativa privada ou de outras realidades culturais. Trata-se, sim, de adaptar as ferra m entas d isp o n ív eis, c ria n d o as condições necessárias para o seu uso.
Neste sentido, o uso das ferram en tas da qualidade total para m elho rar o desem penho da função p ú b lic a e d o s m é to d o s d a reengenharia organizacional para inovar nas estruturas orgânicas e funcionais, constituem , sem dúvi d a, p a rte d e u m a te n d ê n c ia institucional de grande im portân cia, no sentido de procurar novos estilos de gestão na adm inistração pública.
Por outro lado, a restauração da democracia não esteve limitada à recuperação das liberdades pú bli cas e ao restabelecim ento dos p ro cessos eleitorais. Ela trouxe consi go a in co rp o raç ã o ativa d e um novo agente regulador nos proces sos econômicos e políticos: a cha mada sociedade civil organizada. Inúm eras organizaçõ es e m ovi m entos de cidadãos reunidos em to m o de interesses e reivindica ções comuns, às vezes conjunturais e outras não, invadiram a dinâm i ca social, m anifestando a sua des crença nas práticas políticas tradi cionais c procurando novas formas para garantir o respeito aos seus direitos e a satisfação das suas necessidades.
E
ste aspecto introduz um se gu n d o elem ento de força na discussão sobre o necessário redesenho do papel do listado: a sua democratização, na dupla di m ensão das relações govemo-so- cicdadc e da sua prática funcional interna. A relação do governo com a sociedade tem sido objeto de num erosos estudos sobre a parti cipação popular, surgida no âmbi to da resistência aos regimes dita toriais dos últimos vinte anos. Vale a pena então pô r um a ênfase es pecial nas relações entre dirigen tes e dirigidos ao interior da má quina pública. Com efeito, cabe perguntar-se com o dem ocratizara relação d o Estado com o espaço social se as práticas ao interior do próprio espaço do Estado continu am a ser as mesmas do período autoritário. Nesse sentido, adqui rem particular relevância as discus sões sobre a democratização das funções de planejamen to governa m ental e sobre a introdução de novos m étodos e técnicas que es timulam e facilitam o trabalho co letivo ao interior da administração pública6.E claro que um estilo de gestão de caráter participativo é condição
necessária, mas n ã o su ficiente, para a conquista da qualidade na função pública. Um trabalho pio neiro sobre o tema aponta com o algumas estratégias possíveis nes te sentido, além da implantação de modelos de gestão com ênfase na participação, a criação d e um a cultura propícia ao Estado d e qua lidade, a aqu isição e o u so d e tecnologia adequada e avançada e o investim ento na form ação d e quadros e na melhoria d o desem penh o das pessoas7. E ntretanto, esses aspectos som ente adquirem real sentido quando se pensa cm tom ar mais coletivos os processos d e to m a d a s d e d e c is ã o , potencializando assim o investi m ento na melhoria dos desem pe nhos individuais e aproveitando as possibilidades q u e oferecem as m odernas tecnologias de p ro d u ção e disseminação de informação. Mas é preciso coragem para ino var. A questão cultural é sem dúvi da de fundam ental im portância e o ponto de partida do processo. A m udança dos valores, das p rá ticas, dos hábitos e dos tabus ca racterístico s da g e stã o p ú b lic a paquidérm ica que herdam os d o passado e que continua a esmagar o nosso presente, só poderá
- Particularm ente interessante neste sentido 6 o trabalho do prof. Ademar SATO. com a sua proposta de Planejamento Estratégico Democrático, dando um a dim ensão participativa aos m étodos do planejam ento estratégico situacioual e incorporando téc nicas de visualização e discussão derivadas da metodologia ZOPP (Ziel Orientiert Plannung Projekt) e do Logical framcwork.; Sobre a dim ensãogoverno-sociedade. ver DOWBOR, Ladislau; O poder local; Brasiliense; Col. Primeiros Passos; São Paulo; 1994. Sobre as noções de espaço social e espaço do estado, ver a excelente obra de FRIEDMANN, John;
Etnpowerment-, Blackwell Publishers; Massachussets; 1992
- Ver VIEIRA DE CARVALHO, Maria do Socorro Macedo e TONE I’, Helena Corrêa; Q ualidade na adm inistração pública; Revista de Administração Pública-RAP; Rio de Janei ro 28(2); 137-52. AURJUN. 199i. pp. 137-152.
RSP
Hódor Hornán González Osorioresu ltar de iniciativas on d e diri g e n te s e d irig id o s não tenham m edo de arriscar e saibam resistir às pressões d o statu quo. A resis tência à m udança é um obstáculo reacionário de peso c que deve ser
denunciado para asr \encddd'.
M u ita s vezes a in o v aç ã o , a criatividade, a agilidade nas res postas, a horizontalidade nos pro cessos de discussão, a coletivização das responsabilidades, o predom í nio da interação sobre a excelên cia in d iv id u a l, c a ra c te rís tic a s exigidas pela prem ência dos pro blem as e facilitadas pelas novas tecnologias de trabalho, são siste m aticam ente tolhidas pela perm a nên cia das práticas tradicionais q u e anquilo sam o sistem a, nos seus diversos níveis. Pior ainda, m uitas vezes, quando se trata de m udar com portam entos e estilos de governo, o discurso progressis ta sobre as m udanças econômico- sociais se traduz em atitudes em i n e n te m e n te conservadoras. O cum prim ento da norma continua sendo privilegiado em detrim en to do resultado; o regulamento, p o r d efin ição um a ferram enta, transforma-se em um fim em si e os procedimentos centralizados de controle são reforçados, contribu indo para entravar um funciona m ento mais eficiente.
Essa verdadeira alienação in sti tucional se repete nos indivíduos, com a ausência quase total de estí mulo ao acerto e onde a responsa bilidade pelos erros é sempre p nv curada na base da pirâmide hierár quica. Nesse contexto, a ociosidade e sempre mais segura, pois quem nada £az não corre risco de errar e o acerto não é objeto de reconheci m ento nem estímulo de nenhum tipo, muito menos financeiro. A crítica aos estilos dom inantes de governo, aos padrões tradicionais de com portam ento, e às práticas gerenciais habituais, tem deixado c la ro q u e o p r o b le m a d a credibilidade e da governabilidade não é decorrente só de um a ques tão econômica ou financeira: a cri se fiscal e o esgotam ento da capa cidade de gasto público. Está pre sen te nessa crise um e le m e n to im portante de subjetividade que diz respeito à um a cultura ad m inistrativa baseada n o a u to ri tarismo, na centralização, na falta de profissionalização da função pública, no conseqüente desres peito aos que nela trabalham e na ausência total de accou nta bilit)9 face aos cidadãos.
A perpetuação da teia burocrática e dos seus instrum entos de gestão face às dem andas urgentes e
- Ver NOGUEIRA, Marco Aurélio; ''Permanência c m udança no setor público"; In
Revista d o Serviço Publico-, Ano (5-Vol. 118 No. 1 - Jan/Jul 1994; ENAP; Brasília; 1994.
•C om o é sabido, o term o continua sem tradução literal. Som ente a criação de um a cultura diferente de gestão pública, apoiada no movimento crescente de consciên cia cidadã, perm itirá que a idéia de accountability possa fazer parte da nossa bagagem conceituai. Ver a este respeito, CAMPOS, Ana Maria; "Accountability: quando p o d ere mos traduzi-la para o português?"; In Revista de A dm inistração Pública-RN?; Rio de Janeiro 24(2)30-50; fev/abr. 1990; pp. 30-50
dram áticas dc uma sociedade di lacerada pela polarização constan te entre riqueza e miséria, nas no vas condições de comunicação ge rad a s p e lo avanço cien tífico e tecnológico, tom aram absoluta m ente evidentes a ineficácia e ine ficiência da m áquina pública nos seus padrões atuais. Novas solu ções e respostas rápidas são neces sárias e possíveis e elas passam não som ente pela realização de refor mas no plano constitucional, tri butário ou político-eleitoral, mas também pela introdução de práti cas gerências diferentes, centradas na procura da qualidade e no exer cício da participação.
Neste m om ento da história do lis tado brasileiro, quando um novo governo está prestes a assumir as suas funções e quando im portan tes mudanças na estrutura e o fun cionam ento do Estado estão sen d o discutidas, é im portante insis tir neste fato: q u alq u er reforma administrativa que não considere os aspectos gerenciais estará fada da ao fracasso, como mostra a ex periência de vários governos esta duais e do próprio governo fede ral. Da mesma forma em que de nada adianta suprim ir m inistéri os, secretarias ou departam entos se não houver um claro entendi m ento prévio sobre o ser do Esta do, ou seja, sobre as funções que ele deve desem penhar, dc nada adiantarão tais entendim entos se
eles não forem acom panhados p o r uma decisão explícita de m udar o
com o ser da adm inistração públi
ca, ou seja seus estilos de gestão. Algumas das discussões da II Conferência Internacional de Ciências Administrativas, realizada cm julho de 1993 na cidade dc Toluca, México, deram um desta que particular a esta questão, ao falar explicitamente da necessida de de um novo estilo gerencial pú b lico , c a ra c te riz a d o p o r se r aberto ao diálogo e à negociação, por estar baseado no contato di reto com os diversos agentes en vo lv id o s, p o r e s tim u la r a criatividade e coletivizar o exercí cio do po der.10
Sc a defesa de um Estado forte não quer dizer a defesa de um Estado grande e sim dc um Estado com capacidade de cum prir as suas fun ções, a m udança dos estilos dc gestão tradicionais constitui um a tendência institucional que deve se r refo rçada p o r a q u e le s q u e enfatizam os aspectos qualitativos no necessário redesenho do papel do Estado.
10 - Um bom resum o com entado das conclusões da Conferência pode ser encontrado no artigo de IJARHOSA, Rizio; "Redesenho do papel do estado para o desenvolvim ento econôm ico e social"; In Política e Administração-, v.2 - No. 1; Fundação Escola dc Servi- ço Público-FESP; Rio dc Janeiro; Jan/Mar 199'i.____________________________________
RSP
Hédor Hernán González OsorioResum en
SER Y CÓM O SER... HE AHÍ LA CUESTIÓN: EL CAMBIO
NECESARIO EN LOS ESTILOS DE GESTIÓN PÚBLICA
La cucstión dc rcdelinear cl papel dcl Estado cs objeto de im portan te s d is c u s io n e s s o b re las e s tr a té g ia s p a ra s a lir d cl s u b d e s a r r o llo . En csas d isc u s io n e s , un a b o rd a je m ás cualitativo, que subordine los pro blemas dc tam ano a la dcfinición de funciones, no puede dejar de co nsiderar la forma en que csas fu n cio n e s scrán ejccu tad as. El cóm o scr es tan im portante com el scr. En esc sentido, la custión gerencial, que se manifiesta cn la b ú sq u e d a d e nucvos estilos dc gestión, marcados por Ia búsqueda d c la c a lid a d y u n a p rá c tic a p a rtic ip a tiv a , c o s titu y e u n a tendcncia institucional tan impor tante com o las diversas reformas e s tr u c tu r a le s q u e p ro c u ra m reform ularei Estado brasileno.
A bstract
TO BE AND HOW TO BE... THAT IS THE QUESTION: THE NECESSARY CHANGE IS THE STYLES OF PUBLIC ADMINISTRATION
llie issue of redesigning the State is th c o b je c t o f im p o rta n t discussions on strategies toget out o f u n d crd ev elo p m cn t. In those d iscussio ns, a m ore qualitative
approach, which subordinatcs thc problcm s of size to definition of functions, must consider thc form in w hich fu n c tio n s w o u ld b e c x e c u te d . H ow to b e is as im portant as to be. In that sen se, the issue of adm inistration, which is manifested in thc search forncw styles m arked by the search for q u ality and by a p a rtic ip a tio n p a c tic c , is an i n s titu tio n a l tcndcncy that is as im portant as thc many structural reforms that arc aimecl at re fo rm in g th e brazilian State.
Hector Hernán G. Osorio é téc nico do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social - IPARDES.