Anais do I Congresso Acadêmico de Direito Constitucional Porto Velho/RO 23 de junho de 2017 P. 81 a 101
A DESCARACTERIZAÇÃO DA NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA AMBIENTAL
Yara Carolline Rodrigues Flores¹ Marta Luiza Leszczynski Salib²
RESUMO
O presente artigo trata da análise da descaracterização da natureza jurídica da licença ambiental, caso seja inobservado o procedimento de licenciamento ambiental, o procedimento citado prevê as etapas da licença ambiental. Desta inobservância analisa-se uma casuística ocasionando danos irreparáveis ao meio ambiente e em sentido amplo à população presente e futura. Traz como metodologia a utilização de pesquisa bibliográfica, tais como artigos, livros, doutrinas e matérias publicadas que abordam o tema em comento. Além, o presente se utilizou de pesquisa descritiva com a especificidade da descaracterização da natureza jurídica da licença ambiental. Vale salientar, ser tema de natureza interdisciplinar, vez que se localiza no Direito Ambiental, Direito Administrativo e Direito Constitucional. Ainda, o tema debatido analisa a falta do cumprimento das etapas de licença ambiental, bem como sua fiscalização, ostentando em razão desta as possíveis consequências da descaracterização de sua natureza jurídica, fraudando assim a competência legal e constitucional do poder público de decidir sobre a possibilidade ambiental do empreendimento. Por fim, chega-se a conclusão que é lídima as consequências ocasionadas pelo descumprimento das fases da licença ambiental.
Palavras-chaves: Licença Ambiental. Licenciamento. Direito Constitucional. Meio ambiente. Danos Ambientais.
ABSTRACT
This article deals with the analysis of the discharacterization of the legal nature of the environmental license, if it is unobserved or environmental licensing procedure, the procedure quoted provides as stages of the environmental license. This non-compliance is analyzed in a series of cases causing irreparable damage to the environment and in a broad sense to the present and future population. It brings as a methodology the use of bibliography, such as articles, books, doctrines and published material that deal with the topic in question. In addition, the present uses of descriptive research with a specificity of the characterization of the legal nature of the
¹ Acadêmica do Curso de Direito da Faculdade Católica de Rondônia. E-mail: yara.flores@outlook.com
² Docente da disciplina de Direito Ambiental do Curso de Direito da Faculdade Católica de Rondônia. E-mail: martasalib@gmail.com
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environmental license. It is worth stressing, to be a subject of interdisciplinary nature, rather than to be located in Environmental Law, Administrative Law and Constitutional Law. Also, the issue is a problem of environmental licensing, as well as its inspection, bearing in mind this as possible consequences of the dismissal of its legal nature, thus defrauding a legal and constitutional jurisdiction of the public decision-making authority on the Environmental possibility of the enterprise. Finally, we arrive at the conclusion that it is bound to be consequences due to the decree of the phases of the environmental license.
Keywords: Environmental License. Licensing. Constitutional Law. Environment. Environmental Damage.
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 é o primeiro texto constitucional a prever a expressão “meio ambiente”, edificando o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a status de direito fundamental, sendo possuidor de transversalidade que transpõe e submete a execução do Poder Público, do indivíduo e da população em geral.
Ainda cumpre destacar que a legislação ambiental denota o licenciamento ambiental como mecanismo prévio de controle de atividades potencialmente poluentes ao meio ambiente. Neste procedimento incluem-se o Estudo de Impacto Ambiental - EIA, o Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, o Relatório de Ausência de Impacto Ambiental - RAIA e a licença ambiental propriamente dita.
Nesse sentido, Mirra (1995, págs. 40/41) analisa o procedimento de licenciamento pressupondo a expedição das três licenças, sendo-as necessárias e sucessivas, ou seja, não se pode suprimir nenhuma delas e nem iniciar uma nova sem o encerramento da que a antecede, sendo penalizada tal conduta, em flagrante ilegalidade no exercício da atividade.
Com isso, pode-se afirmar que o procedimento administrativo de licenciamento ambiental frente a uma legitima atividade empreendedora, objetiva preservar o meio ambiente e assegurar os direitos do indivíduo, conjecturado na Constituição Federal, no que diz respeito, portanto, à livre iniciativa econômica e a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e seguro para as futuras gerações.
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Nota-se, a conceituação de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) refere-se acerca do estudo técnico frisando o meio ambiente e os aspectos socioeconômicos analisados anteriormente do efetivo início do empreendimento e do acervo das decisões. Serve, portanto, como um mecanismo de planejamento, determinando a melhor escolha de localização do empreendimento e verificando a possibilidade ambiental, estipulando os principais impactos e suas relativas medidas mitigadoras.
Portanto, observa-se que são frequentes os estudos ambientais que deixam de contemplar atividades técnicas obrigatórias, motivo pelo qual não caracterizam suporte conveniente à emissão de licenças ambientais, sendo assim nulas de pleno direito.
Por fim, assim cumpre destacar que a emissão de licença ambiental vale-se antecipadamente do estudo técnico do EIA e o relatório de extrema importância expedido por meio do RIMA. Após a análise de tais documentos, passa-se às etapas da licença em comento. Com isso, será possível observar o licenciamento ambiental se fazer presente na atividade empreendedora e a lídima segurança de um meio ambiente equilibrado para as gerações.
1. CONCEPÇÕES DA NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA AMBIENTAL
A análise da natureza jurídica da licença ambiental ainda constitui debates na área jurídica. Partindo de dois conceitos da área do Direito Administrativo, os saber: a autorização é ato administrativo discricionário e precário e, a licença é o ato administrativo vinculado e não precário, inexistindo discricionariedade e voluntariedade para a Administração Pública.
Pode-se observar que o ordenamento jurídico não dispõe de qualquer dispositivo legal que contextualize as licenças administrativas, não contendo então uma definição legal do que seja licença, sendo definida, assim, pela criação doutrinária. Ao passo que os regramentos da concessão e da permissão detêm uma lei própria que os conceitua.
Para elucidar tal embate, vale destacar o ensinamento do grande administrativista Hely Lopes Meirelles (1999, pág. 170) que descreve a licença como:
Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as
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exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como, por exemplo, o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio.
Incontinente, Celso Antônio Bandeira de Mello (2006, pág. 418) sustenta que "licença é o ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administração faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos".
Com isso, cumpre extrair da Resolução do CONAMA 237/97, onde demonstra a licença ambiental ter regime jurídico idêntico ao da autorização administrativa, por possuir natureza autorizatória e devido ao seu caráter precário.
Consideradas tais premissas, veremos a concepção de licença ambiental, conforme definição legal prevista na Resolução CONAMA 237/97:
Art. 1o Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
No final, verificam-se expressivos motivos nas posições doutrinárias, contudo, com um estudo entre as duas definições se afirma que a licença ambiental funda-se de caráter de ato administrativo, que agrega características das duas naturezas, instituindo ato com características sui generis, imperando as peculiaridades de licença ambiental.
1.1 A LICENÇA AMBIENTAL E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Antes de adentrar nas explanações da licença ambiental, bem como do seu procedimento de licenciamento ambiental, devemos aprofundar na analise dos institutos que lhe antecedem.
A Constituição Federal conclui-se pela presunção relativa de que todo empreendimento é uma atividade causadora de impacto ambiental, motivo pelo qual se faz necessário o proponente do projeto, no início do licenciamento, a
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apresentação ao órgão público licenciador, do Relatório de Ausência de Impacto Ambiental, sendo tal analisado e servindo como base, a depender do caso concreto, para a classificação de uma atividade causadora de significativo impacto ambiental. Sendo este o presente caso, será preciso a execução do EIA/RIMA. E não o sendo, o empreendedor poderá requerer a licença prévia.
Destaca-se assim que a Resolução Conama n° 237/97 traz um rol das atividades que estão sujeitas ao licenciamento ambiental, entretanto não une o licenciamento à realização do EIA – Estudo de Impacto Ambiental e RIMA- Relatório de Impacto Ambiental. Deste modo, verifica-se que uma atividade potencialmente poluidora onde passará pelo procedimento ambiental não se é obrigatório ter o respaldo do EIA e RIMA.
O EIA é instrumento essencial da Política Nacional do Meio Ambiente, o qual deve ser realizado de forma prévia, ou seja, elaborado e aprovado antes da instalação de uma obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Portanto, o EIA – Estudo de Impacto Ambiental e o RIMA – Relatório de Impacto Ambiental estão inseridos na primeira etapa do processo de licenciamento devendo ser exigido, elaborado e aprovado antes da expedição da Licença Prévia (LP), sendo condição desta.
Tal instrumento tem o condão de diagnosticar ambientalmente a área influenciada do projeto do empreendimento, analisar seus impactos ambientais, definir medidas mitigadoras dos impactos negativos e elaborar um programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos.
Acerca do EIA, como instrumento do licenciamento ambiental, não encadeia a decisão que será tomada pelo poder pública na esfera do licenciamento ambiental. Nesse viés, Bechara (apud FIORILLO, 2014, p.241) diz:
A não vinculatividade do poder público deve-se ao fato de que o EIA não oferece uma resposta objetiva e simples acerca dos prejuízos ambientais que uma determinada obra ou atividade possa causar.
Por conseguinte, temos o instituto do RIMA – Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente, é um documento que apresentado conjuntamente ao EIA – Estudo de Impacto Ambiental, expõe os resultados dos estudos técnicos e científicos da avaliação de impacto ambiental de uma iniciativa de obras ou atividades.
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Aproveitar-se, ainda para analisar a diferença entre o EIA e o RIMA, respectivamente, sendo aquele um estudo completo de forma detalhada que se faz necessário para a análise dos técnicos responsáveis pela aprovação do projeto, em contrapartida este se destina a comunidade, devendo conter linguagem acessível, e de forma mais objetiva, contendo as conclusões daquele.
Com isso, passa-se à análise do procedimento administrativo, sendo este denominado licenciamento ambiental, desenvolve-se em três espécies de licenças, não se limitando a uma só licença expedida. Conforme definido na Resolução Conama 237/97, as licenças podem ser:
A) Licença Prévia (LP): concedida preliminarmente, apenas por aprovação do projeto, atestando a viabilidade ambiental e os respectivos condicionantes e requisitos básicos para as próximas fases. Possui como prazo de validade de até 05 anos.
B) Licença de Instalação (LI): autoriza a instalação do empreendimento, impondo condicionantes para as próximas fases. Dispõe do prazo de validade não superior a 6 anos.
C) Licença de Operação (LO): permite o início das atividades conforme o projeto aprovado, apontando medidas ambientais de controle e condicionantes. Tem como prazo de validade variando entre 04 e 10 anos. Ainda, tem-se conforme conjecturado na Lei Complementar 140/2011 que a renovação das licenças ambientais deve ser requerida com antecedência mínima de 120 dias da expiração do seu prazo de validade, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.
Em razão das etapas da licença ambiental a serem seguidas pelo licenciamento ambiental, enfatiza Mirra (apud MILARÉ, 1995, p.40/41):
O licenciamento ambiental pressupõe três etapas e a expedição de três licenças, necessária e sucessivamente. Isto significa que não se pode suprimir nenhuma dessas etapas e nem se pode iniciar uma nova etapa antes do encerramento da etapa anterior, com a correspondente concessão da licença cabível, sob pena de configurar-se flagrante ilegalidade no exercício da atividade. Finalmente, entende-se que para o efetivo exercício das atividades de um empreendimento potencialmente poluidor, em regra, percorre diversas etapas e até mesmo antes do licenciamento ambiental que são as fases das licenças expedidas
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pelo órgão responsável, justificadamente pela proteção do meio ambiente considerando este em sentido amplo.
2. O MEIO AMBIENTE E A AUSÊNCIA DA LICENÇA AMBIENTAL
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como direito fundamental de terceira geração, é configurado como cláusula pétrea. Tal como positivado no art. 225, com seus parágrafos e incisos, e no art. 60, §4º, IV, ambos da Constituição Federal, conforme colacionado abaixo:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro
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de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
IV - os direitos e garantias individuais.
O dever de preservar e defender o meio ambiente são imputados ao Poder Público e à coletividade civil, sendo que ao primeiro é atribuído o dever necessário do controle de atividades poluentes, no que se refere ao licenciamento ambiental.
Então, em razão da possibilidade de danos ambientais e poluição não obedecida pelo procedimento do licenciamento ambiental, bem como a inobservância da necessidade da licença ambiental, colaciono o julgado proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que decidiu:
Ementa: ADMINISTRATIVO. IBAMA. AUTO DE INFRAÇÃO. NECESSIDADE DE PRÉVIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. REDUÇÃO DA MULTA. POSSIBILIDADE. DANO AMBIENTALE/OUPOLUIÇÃO NÃO DEMONSTRADOS. 1. Cinge-se a questão na possibilidade ou não de redução de 90% do valor da multa cominada para a parte autora, aplicada pelo IBAMA por não possuir licença ambiental do IDEMA para a construção de condomínio residencial na praia de Búzios/RN. 2. Constata-se que a única motivação a ensejar o auto de infração por parte do IBAMA, foi o não licenciamento prévio do IDEMA, previsto no artigo 44 , do Decreto 3.179 /99. A autuação foi realizada em setembro de 2005 e em dezembro do mesmo ano, a empresa, ora apelada, obteve a licença simplificada, objeto da infração nº 514257-D. 3. Outro fato importante é que não restou demonstrado pelo IBAMA que a atuação da empresa tenha causado danoambiental, ou até mesmo poluição do ambiente no local de sua instalação. 4. As sanções impostas pelo Administrador aos administrados devem guardar uma relação de proporcionalidade e razoabilidade com a infração cometida. No caso, a aplicação de multa no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) apresenta-se juridicamente inadmissível, diante da ausência de qualquer prejuízo causado pela atividade desenvolvida. 5. Diante das circunstâncias trazidas nos autos, resta razoável e proporcional a redução da multa em 90%, para o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), nos termos do art. 60, parágrafo 3º, do Decreto nº 3.179 /99, no intuito de coibir e prevenir condutas incompatíveis em relação à
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exploração de atividade potencialmente poluidora ou capaz de causar dano ao meio ambiente, sem prévio licenciamento do órgão competente. 6. Apelação do IBAMA improvida.
Com isso, as ações que não observam a natureza jurídica da licença ambiental acima explicada podem colocar em risco o equilíbrio ambiental, como também o bem-estar de toda a população presente e futura.
Em análise, cumpre destacar as atividades em que estão sujeitas ao procedimento de licenciamento, desencadeando desta maneira nas etapas da licença ambiental, previstas no Anexo I da Resolução 237/97 do Conama, sendo tais atividades listadas por um rol não taxativo, são elas: a extração e tratamento de minerais, a indústria de produtos minerais não metálicos, a indústria metalúrgica, a indústria Mecânica Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações, a indústria de material de transporte, a indústria de madeira, a indústria de papel e celulose, a indústria de borracha, a indústria de couros e peles, a indústria química, a indústria de produtos de matéria plástica, a indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos, a indústria de produtos alimentares e bebidas, a indústria de fumo, as usinas de asfalto, usinas de produção de concreto. Bem como as obras civis de transporte, terminais e depósitos, as atividades relacionadas ao turismo como os complexos temáticos de lazer e autódromos, o parcelamento do solo, distrito e pólo industrial. Por fim, as atividades agropecuárias e os usos de recursos naturais como exemplo têm o manejo de recursos aquáticos vivos, a silvicultura, a exploração de subprodutos florestais e a exploração de madeira.
Mesmo, há de se falar das atividades que dispensam a licença conforme o Novo Código Florestal, sendo elas:
a) O manejo florestal para consumo: listado no artigo 23 do Novo Código Florestal;
b) Obras urgentes e segurança nacional: previsto no artigo 8º, §3º, do Novo Código Florestal;
c) Permissão de extração de lenha e reflorestamento: predito no artigo 35, §2º e §3º, do Novo Código Florestal.
Ainda, pelo estudo, é plenamente possível a revogação da licença ambiental, justificado principalmente pelos Princípios da Precaução e Prevenção, sendo respeitado o devido processo legal, embasando tal entendimento tem-se o julgado
90 do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
ADMINITRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICENÇA AMBIENTAL. REVOGAÇÃO IBAMA. CAMARÕES EXÓTICOS. Ressaltando o princípio da precaução, que deve nortear a autuação do poder público no que se refere a questão ambiental, e que reza não ser necessária a ocorrência do dano para que seja desencadeada a ação estatal, tenho que andou bem a sentença ao concluir não ser ilegal a revogação de licença, bem como não ser possível, em sede de mandado de segurança, o exame das adequações da atividade criatória de camarões exóticos, às disposições regulamentares e ao termo de ajustamento de conduta.
Portanto, é de se afirmar que em regra descabe indenização pela revogação da licença ambiental, salvo quando a causa determinante for imputada à própria administração pública que concedeu a licença incompatível com o interesse público.
Por fim, verifica-se à luz da legislação ambiental onde prevê licenças específicas a depender da atividade desenvolvida, como exemplo tem-se a Resolução CONAMA 23/94que instituiu duas licenças prévias para o licenciamento petrolífero: a Licença de Perfuração - LPper, e a de produção para pesquisa - LPpro.
2.1 A PEC 65/2012 E SUA AFRONTA À LICENÇA AMBIENTAL
A Proposta de Emenda Constitucional aprovada em 27/04/2016 na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal sob onº 65/2012, de lavra do Senador Acir Gurgacz (PDT-RO). A referida proposta acrescenta o §7º ao art. 225 da Constituição Federal, com o seguinte conteúdo: “A apresentação do estudo prévio de impacto ambiental importa autorização para a execução da obra, que não poderá ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razões a não ser em face de fato superveniente.”.
Sua justificativa está apresentada nas dificuldades da Administração Pública brasileira e no desprestígio, que se revela à sociedade como demonstração pública de ineficiência, abarcada nas obras inacabadas ou nas obras ou ações que se iniciam e são a seguir suspensas mediante decisão judicial de natureza cautelar ou liminar, resultantes, muitas vezes, de ações judiciais protelatórias.
Também buscando justificar tal proposta, o Senador Blairo Maggi (PR-MT), por meio de Parecer, alude a garantia da segurança jurídica à execução das obras públicas, quando sujeitas ao licenciamento ambiental. Alega ainda, que a proposta
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inova o ordenamento jurídico na medida em que não permite a suspensão ou o cancelamento após a apresentação do EIA/RIMA, exceto por fatos supervenientes.
Esse novo parágrafo aspira aos seguintes efeitos:
A) Outorgar imediatamente qualquer atividade com potencial negativo pela simples apresentação do estudo de impacto ambiental, independentemente deste estar correto ou suficiente, ou até mesmo de ter sido analisado, muito menos de ser deferido pelos órgãos competentes. B) Coibir que os órgãos ambientais e até o Poder Judiciário impeçam o
avanço da obra ou atividade poluente, mesmo que o estudo prévio tenha graves erros e possa causar danos ambientais irreversíveis.
A PEC 65/2012 quase destrói o sistema de proteção ambiental brasileiro, por visar o estudo de impacto ambiental como sendo a autorização para iniciação da obra ou atividade. E como vimos acima, ele atua de forma prévia à concessão da licença prévia.
E vai além, atingindo de forma direta os diversos dispositivos constitucionais, bem como princípios sendo eles: da precaução, da inafastabilidade da jurisdição, do meio ambiente ecologicamente equilibrado, da prevenção, da vedação ao retrocesso. Ademais, impedindo que os órgãos competentes exerçam seu poder de polícia diante de abusos, da mesma maneira, tolhendo o controle externo do Ministério Público e a atuação do Judiciário.
Em síntese, é de fácil percepção que os efeitos causados por tal proposta, bem como de diversos outros projetos legislativos possuem cunho de não sustentabilidade e não proteção ao meio ambiente desencadeando no ato de burlar a exigibilidade de procedimentos ambientais que asseguram os biomas e biotas na mais perfeita qualidade.
2.2 EFEITOS FÁTICOS E JURÍDICOS DA INOBSERVÂNCIA DA LICENÇA AMBIENTAL
A sociedade brasileira sofre com as ações e omissões que têm por consequência os desastres como o de Mariana e outras agressividades ao meio ambiente, à saúde pública e a sustentabilidade. A corrupção cada vez mais está presente nos procedimentos de licenciamento ambiental que repercutem em desastres como esse.
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Por muitas vezes, imprecisamente a licença ambiental é caracterizada como obstrução ao crescimento do país, mas também a debilitando em momento de crise econômica, fortalecida pela crise política. Desta forma, elencam-se diversas ações prejudiciais que descaracteriza a licença ambiental acarretando em consequências jurídicas e sociais como: a supremacia de interesses privados aos interesses da coletividade, a possibilidade de dispensa das Audiências Públicas, a precarização do sistema de gestão ambiental.
A segurança jurídica nas atividades empreendedoras e no seu relativo licenciamento será obtida com a efetivação dos quesitos presentes na legislação ambiental brasileira, a qual não pode retroceder sob pena de inconstitucionalidade, resultante da proteção ambiental, segundo preconizado na doutrina e na jurisprudência. O principio da vedação ao retrocesso merece minuciosa atenção em razão de mudanças climáticas, tais como os atuais acontecimentos de desastres ambientais, como exemplo temos o acidente radiológico em Goiânia também conhecido como o acidente com o césio-137 ocorrido em 13 de Setembro de 1987 e apesar do grande lapso temporal ainda tem-se presente efeitos do acontecido.
Com o intuito de demonstrar o prejuízo causado pela ausência do processo da licença ambiental, enriquece-se a pesquisa através da exposição de outros desastres ocorridos no Brasil, à margem dos já elencados, outro deles é o vazamento de óleo ocorrido, em janeiro de 2000, na Baía de Guanabara aonde um acidente de navio petroleiro resultou no acontecido, causando a morte da fauna local e a poluição do solo em vários munícipios como Majé, Rio de Janeiro.
Ainda nesta toada, o vazamento de barragem em Cataguases, em março de 2003, ocorreu o rompimento de barragem de celulose na região de Cataguases – Minas Gerais, com vazamento de 520 mil m³ de rejeitos compostos por resíduos orgânicos e soda cáustica. Tal acontecimento afetou os rios Pomba e Paraíba do Sul, causando prejuízos ao ecossistema e à população ribeirinha, onde o abastecimento de água foi interrompido. O ocorrido ainda atingiu áreas do Estado do Rio de Janeiro.
Enfim, destaca-se o acontecido em abril de 2015 na cidade de Santos – São Paulo, onde a empresa Ultracargo lançou efluentes líquidos em manguezais e na lagoa ao lado do terminal Alemoa, além de emitir efluentes gasosos na
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atmosfera, colocando em risco a segurança das comunidades próximas, dos servidores e de outras acomodações localizadas na mesma zona industrial.
Diante do exposto, há de se concluir que diferentemente da percepção que se têm acerca do processo da licença ambiental, onde não se deve ser analisada como um procedimento burocrático que impossibilita ou retarda o desenvolvimento econômico, mas sim como um meio de garantir as atividades empreendedoras sustentáveis onde não há agressão ao meio ambiente, seguindo os Princípios Constitucionais acerca da proteção ao meio ambiente.
3 A FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL E AS SANÇÕES APLICÁVEIS FRENTE A AUSÊNCIA DA LICENÇA AMBIENTAL
O poder de polícia é a atividade da administração pública no qual limita e disciplina o direito e o interesse para a regulaçãoda prática de ato ou abstenção de fato, por motivo de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem e ao exercício de atividades econômicas pendentes de concessão ou autorização do poder público.
Neste sentido, aduz Borges (2007, p. 94/95):
Na condução da política de proteção ao meio ambiente o Poder Público, tanto nos empreendimentos próprios como naqueles propostos pela iniciativa privada, tem o poder-dever de adotar medidas preventivas e mitigadoras de danos. A forma mais adequada de efetivação dessa sua missão está no regular exercício do poder de polícia, que tem a finalidade de constatar, por intermédio dos respectivos agentes administrativos, não só na ocasião do licenciamento, mas também na instalação e na operação, a observância dos padrões postos nas normas reguladoras editadas, punindo-se os infratores que deixarem do cumprir com sua obrigação de observar as regras próprias e, sobretudo, de preservar o meio ambiente, já que se trata de dever de todos.
Portanto, é uma atividade exclusivamente estatal e indelegável a particulares, devendo ser proveniente de autoridade competente e blindado de forma adequada. É um poderauto executório, não podendo ser executado sem a análise da legalidade e de proporcionalidade entre a infração e a sanção imposta.
As penalidades estão previstas no Decreto 6514/08 e na Lei 9.605/98 onde se elencam as penas de multa, penas restritivas de direito, as advertências, as
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demolições de obras, os embargos de obras ou atividades, a suspensão parcial ou total das atividades, entre outras.
O órgão competente para a fiscalização na esfera federal é o IBAMA que tem por peculiaridades, o dever de analisar o exame técnico precedido pelos órgãos estaduais e municipais envolvidos. Vale ressaltar, a competência supletiva, na delegação aos Estados sobre o licenciamento de atividades com significativo impacto ambiental.
Portanto, verifica-se que a fiscalização ambiental frente às licenças já expedidas é utilizada como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, por visar o controle e o monitoramento das atividades degradadoras de recursos ambientais, sendo executados pelos competentes do órgão ambiental, através de efetivação de vistorias periódicas.
Com o intuito de ratificar a importância da fiscalização após a concessão da licença ambiental, exemplifico através de um julgado de Recurso de Apelação n. 2011.068389-1, de Santa Catarina, conforme abaixo:
Ementa: APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO AMBIENTAL. CONCESSÃO DE LICENÇA PARA CONSTRUÇÃO DE LOTEAMENTO. DEGRADAÇÃO, NO ENTANTO, DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E TAMBÉM DE PROPRIEDADE ALHEIA. CORRETA APLICAÇÃO DOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS POSTOS À DISPOSIÇÃO DA POLÍCIA DO MEIO AMBIENTE PARA OBSTACULIZAR A CONTINUIDADE DAS ATIVIDADES REALIZADAS DE FORMA ILEGAL. NEXO DE CAUSALIDADE COMPROVADO. APLICAÇÃO DA MULTA EM PATAMAR CONSENTÂNEO COM O DANO CAUSADO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E PRIVADO. SENTENÇA QUE DENEGOU A SEGURANÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.
Então, diante do caso apresentado é de se analisar que caso a fiscalização
local não houvesse exercido seu poder de polícia, a empresa ora ré, continuaria a degradar o meio ambiente.2.1 A FISCALIZAÇÃO PERANTE A RESPONSABILIDADE ESTATAL POR OMISSÃO
Para a definição de responsabilidade, cumpre explicitar alguns conceitos de suma importância para a sua determinação. O primeiro deles está relacionado à conceituação de meio ambiente, sendo abrangidos por meio ambiente natural, por
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meio ambiente cultural, por meio ambiente artificial e por meio ambiente do trabalho. Após tal determinação, será estabelecido o conceito de degradação ambiental por meio do qual determina toda alteração adversa da qualidade do meio ambiente, podendo decorrer de ação humana ou não.
Neste sentido, a análise acerca da poluição que se encontra através da degradação da qualidade ambiental resultante das atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população, criem condições adversas às atividades sociais e econômicas, afetem desfavoravelmente a biota, bem como as que afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente, ou ainda que lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.
Com isso, o dano ao meio ambiente é uma lesão intolerável ao meio ambiente, que pode afetar a natureza ou, ainda atingir os indivíduos presente nesse meio ambiente natural.
Feita tais considerações, observar-se-á antecipadamente aos elementos essenciais para a configuração da responsabilidade estatal. Sendo o primeiro deles, o evento danoso o qual decorre da consumação de um dano moral ou material, conforme ensinamento de Milaré (2011, p. 1253) dizendo que “o evento danoso, como visto, vem a ser o resultante de atividades que, de maneira direta ou indireta, causem a degradação do meio ambiente ou de um ou mais de seus componentes”. O segundo elemento caracterizador de tal responsabilidade é a ação ou omissão imputável ao Estado, podendo ser lícitas ou ilícitas.
Por fim, o último elemento é a relação de causalidade aplicando as exposições estabelecidas no evento danoso e na ação ou omissão imputável ao Estado. Com isso, existindo uma omissão do Estado ou uma ação viciosa do serviço público ou dos órgãos estatais, existe responsabilidade civil.
Analisa-se, portanto, conforme o ensinamento de Meireles (2004, p.60) “sob o prisma constitucional o Estado é pessoa jurídica territorial soberana, e na conceituação do nosso Código Civil, é pessoa de direito público interno”. Então, enquanto sujeito dotado de personalidade, o Estado, de tal modo como as demais pessoas jurídicas e naturais, precisa responder pelos danos causados por sua ação ou omissão lesiva.
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Conforme assevera Miralé (2001, p.437), o poder público responderá pelos danos ambientais:
As pessoas de direito público interno podem ser responsabilizadas pelas lesões que causarem ao meio ambiente. De fato, não é só como agente poluidor que o ente público se expõe ao controle do poder Judiciário (p. Ex., em razão da construção de estradas ou de usinas hidroelétricas, sem a realização de estudo de impacto ambiental), mas também, quando se omite no dever constitucional de proteger o meio ambiente.
Com isso, a responsabilidade do Estado emana de seus privilégios binomiais de poder e dever, sobretudo do poder e dever de polícia.
Destarte verifica-se com tal responsabilidade por omissão que a entidade estatal quando devia agir e se omitiu, operou de forma inadequada. Igualmente, é admissível assegurar que o Estado absteve-se de seu dever em benfeitoria de seus administrados e do meio ambiente.
Deste modo afirma Schonardie (2008, p.88):
Dessa maneira geral, a conduta omissiva leva ao dever de reparar, pois, nesses casos, a lei exige a realização de determinados atos, que devem ser observados pelo agente estatal. [...] A omissão, por exemplo, configura-se quando, no dever constitucional de proteger o meio ambiente, o município mantém-se inerte.
Com isso, afirma-se que o Estado é detentor do poder-dever, decorrente do exercício da autotutela e do poder de polícia, incumbe-se o dever da defesa do meio ambiente.
Por fim, observa-se que o Estado também pode ser responsável pelos danos ambientais, até quando gerados por terceiros, porque é incumbido ao Estado o dever de fiscalizar e prevenir tais danos ocorra.
É cabível evidenciar que o Estado dispõe de instrumentos de ordem legal que lhe asseguram, especialmente por meios repressivos, condutas de administrados, pessoa física ou jurídica, que ameaçam ou mesmo degradam o meio ambiente. Sendo assim é seu dever, de consequente responsabilidade.
Então o poder público pode ser responsabilizado nos casos de sua omissão no dever de agir com o intuito de evitar as condutas lesivas causadoras de dano ao meio ambiente.
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AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. DEGRADAÇÃO DE ZONA DE PRESERVAÇÃO ECOLÓGICA PELA INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO CLANDESTINO DE FONTE DE POLUIÇÃO. INFRAÇÕES AMBIENTAIS REITERADAS DURANTE DÉCADAS. PROVA DO DANO. ALEGAÇÃO DE RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA DO MUNICÍPIO E DO ESTADO POR OMISSÃO NA FISCALIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES DE FAZER AOS ENTES PÚBLICOS E DE NÃO FAZER AO PARTICULAR. POSSIBILIDADE DE MULTA DIÁRIA POR DESCUMPRIMENTO E DE INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. SENTENÇA QUE SE TORNOU INEXEQUÍVEL ANTE A FALTA DE RECURSO DO AUTOR. RECURSO OFICIAL, CONSIDERADO INTERPOSTO, E APELAÇÕES DO MUNICÍPIO E DO ESTADO PROVIDAS. APELAÇÃO DO RÉU PARCIALMENTE PROVIDA, APENAS PARA LIMITAR OS EFEITOS DA SENTENÇA À PARCELA DA PROPRIEDADE INSERIDA NOS LIMITES DA SERRA DO ITAPETI.
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO ESTADO DE SÃO PAULO FIGURAR NO PÓLO PASSIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC REPELIDA. 1. Não existe ofensa ao art. 535 do CPC quando o Tribunal de origem, embora sucintamente, pronuncia-se de modo claro e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, é cediço nesta Corte que o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos listados pelas partes se ofertou a prestação jurisdicional de forma fundamentada. 2. A decisão de primeiro grau, que foi objeto de agravo de instrumento, afastou a preliminar de ilegitimidade passiva porque entendeu que as entidades de direito público (in casu, Município de Juquitiba e Estado de São Paulo) podem ser arrostadas ao pólo passivo de ação civil pública, quando da instituição de loteamentos irregulares em áreas ambientalmente protegidas ou de proteção aos mananciais, seja por ação, quando a Prefeitura expede alvará de autorização do loteamento sem antes obter autorização dos órgãos competentes de proteção ambiental, ou, como na espécie, por omissão na fiscalização e vigilância quanto à implantação dos loteamentos. 3. A conclusão exarada pelo Tribunal a quo alinha-se à jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, orientada no sentido de reconhecer a legitimidade passiva de pessoa jurídica de direito público para figurar em ação que pretende a responsabilização por danos causados ao meio ambiente em decorrência de sua conduta omissiva quanto ao dever de fiscalizar. Igualmente, coaduna-se com o texto constitucional, que dispõe, em seu art. 23, VI, a competência comum para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas. E, ainda, o art. 225, caput, também da CF, que prevê o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
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presentes e futuras gerações. 4. A competência do Município em matéria ambiental, como em tudo mais, fica limitada às atividades e obras de "interesse local" e cujos impactos na biota sejam também estritamente locais. A autoridade municipal que avoca a si o poder de licenciar, com exclusividade, aquilo que, pelo texto constitucional, é obrigação também do Estado e até da União, atrai contra si a responsabilidade civil, penal, bem como por improbidade administrativa pelos excessos que pratica. 5. Incidência da Súmula 83/STJ. 6. Agravo regimental não-provido.
Porém, a responsabilização do ente estatal por omissão deve ser vista com ressaltas, a fim de impedir excessos, já que quem será penalizado de forma indireta é a própria sociedade.
Portanto, comprovando o dano e o nexo de causalidade com a omissão do Estado e o resultado lesivo, provar-se-á a responsabilidade civil do Estado nos casos de sua omissão no dever-poder de fiscalização e proteção ao meio ambiente.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Consoante ao exposto, consideravelmente temos que há etapas cruciais ao desencadeamento do procedimento de licenciamento ambiental, o qual prevê a expedição de licenças ambientas sucessivas para uma melhor execução de empreendimento, sem a degradação ambiental.
Então, é lídima no caso de haver a falta ou até mesmo a não renovação das licenças ambientais tem por possíveis consequências a descaracterização de sua natureza jurídica, onde frauda assim a competência legal e constitucional do poder público de decidir sobre a possibilidade ambiental do empreendimento. Assim, como desastres ambientais vistos acima, além da má imagem formada pela empresa que não observa tais ditames deixando á margem uma figura tão importante no cenário atual, sendo este o meio ambiente.
Portanto, a norma fundamental de proteção ambiental já alcançada por nosso sistema jurídico, não deve retroceder de forma a ocasionar risco social e ambiental. Tal proteção deve estar presente para a manutenção dos meios de vida sustentáveis para as populações presentes e futuras atendendo a cautela necessária de prevenção e precaução para análise dos empreendimentos degradadores e impactantes ao meio ambiente e que comprometem a subsistência das populações.
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fiscalizar deve ser objetiva, permitindo a aplicação dos princípios da preservação, precaução e reparação dos bens ambientais, onde a responsabilidade verifica-se através da união entre a sociedade e o Estado, por meio de ações sociais e coletivas apesar de se iniciarem através de tutela individual, com o intuito de garantia de um meio ambiente saudável e equilibrado para a atual e futura geração confirmando assim o descrito no artigo 225 da Constituição Federal de 1988.
Conclusivo é que, para que essas consequências não sejam portadas a frente, é necessária a atuação popular, de políticas públicas e, principalmente de fiscalizações realizadas pelos entes responsáveis.
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