PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA E GESTÃO DO CONHECIMENTO
ANTONIO WALDIMIR LEOPOLDINO DA SILVA
GOVERNANÇA DE SISTEMAS DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM PROCESSOS DE
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA SOB MEDIAÇÃO DA GESTÃO DO CONHECIMENTO
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia e Gestão do Conhecimento da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) como requisito parcial para obtenção do Título de Doutor em Engenharia e Gestão do Conhecimento.
Orientador: Prof. Dr. Paulo Maurício Selig
Coorientador: Prof. Dr. Alexandre de Avila Leripio
Antonio Waldimir Leopoldino da Silva
GOVERNANÇA DE SISTEMAS DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM PROCESSOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA SOB MEDIAÇÃO DA GESTÃO DO CONHECIMENTO
Esta Tese foi julgada adequada para obtenção do Título de “Doutor em Engenharia e Gestão do Conhecimento”, e aprovada em sua
forma final pelo Programa de Pós-Graduação em Engenharia e Gestão do Conhecimento da Universidade Federal de Santa Catarina.
Florianópolis, 27 de junho de 2014.
________________________________ Prof. Gregório Jean Varvakis Rados, Dr.
Coordenador do Programa
Banca Examinadora:
_________________________ Prof. Paulo Maurício Selig, Dr.
Orientador UFSC
____________________________ Prof. Arlindo Philippi Junior, Dr.
USP São Paulo
____________________________ Prof. Eduardo J. Soriano Sierra, Dr.
UFSC
___________________________ Prof. Marcelo Montaño, Dr.
USP São Carlos
_____________________________ Prof. Hans Michael Van Bellen, Dr.
UFSC
AGRADECIMENTOS
“Serão os quatro melhores anos da tua vida”, profetizou meu Orientador, na primeira conversa que tivemos após meu ingresso no Programa de Doutorado.
Não há como aferir se foram os quatro melhores anos de minha vida, até mesmo porque espero ter vários outros “quatro anos” para viver. Mas foram, sem dúvida, quatro anos muito felizes, inesquecíveis, de grande crescimento profissional, pessoal, e de muito aprendizado. Um tempo digno de ser vivido! Por isso, citando Gonzaguinha, eu digo:
“começaria tudo outra vez, se preciso fosse; a chama em meu peito ainda queima, saiba, nada foi em vão...”
Assim, há muito que agradecer. E há muitos a quem agradecer.
Em primeiro lugar, desejo louvar e agradecer a Deus, que tornou possível esta caminhada e me deu força, fé e entusiasmo para chegar até aqui. Uma história escrita com a mão de Deus é sempre uma bela história. Esta não foi diferente.
Aos meus pais, Nelly e Antonio (ambos in memoriam), meus melhores Professores e a quem tudo devo, por terem me ensinado tudo o que verdadeiramente sei.
Ao Professor Paulo Maurício Selig, meu Orientador e, principalmente, meu Amigo, meu Parceiro, meu Mestre nesta jornada. Saiba que, de você, eu levo bem mais do que ensinamentos; eu levo exemplos. Minha gratidão por você ter confiado em minha capacidade e ter me iluminado em todos os momentos desta trajetória.
Ao Professor Alexandre de Avila Leripio, meu Coorientador e Amigo, pelo permanente incentivo, pelo seu comprometimento a este trabalho e por sua infinita disposição em colaborar. Levo comigo o seu idealismo em nome do meio ambiente – uma grande lição!
engrandeceram muito este trabalho.
Ao Professor Marcelo Montaño, da Escola de Engenharia de São Carlos, da Universidade de São Paulo – USP, por me receber em um momento importante deste trabalho e ter colaborado decisivamente para que o estudo adquirisse melhor forma.
Aos Professores Alexandre de Avila Leripio, Eduardo Juan Soriano-Sierra e Lucila Maria de Souza Campos, que revisaram e aprimoraram o questionário usado como suporte das entrevistas.
À Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, que me concedeu esta oportunidade de capacitação e qualificação.
A todos os(as) Professores(as) do Programa de Pós-Graduação em Engenharia e Gestão do Conhecimento, pelas grandes lições oferecidas, pelos inesquecíveis momentos de alegria compartilhada e pelo marcante papel que exerceram na minha formação.
Aos Servidores Técnicos do Programa, por sua permanente disposição em contribuir e facilitar meu (nosso) percurso acadêmico.
Aos meus colegas alunos do Programa – amigos, companheiros, incentivadores – que tornaram mais fácil e mais agradável este desafio.
A Anne Caroline Malvestio, colega doutoranda da Escola de Engenharia de São Carlos, pela inestimável colaboração no intercâmbio de relatórios de AAE.
À Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC, por ter facultado o meu afastamento para participação, com dedicação exclusiva, neste programa de capacitação acadêmica.
Aos estudantes da UDESC Oeste e aos produtores rurais do Grande Oeste Catarinense, razão de ser deste esforço e motivação para novos desafios.
Aos meus familiares, em particular aos meus irmãos Sérgio (in
memoriam) e Eliane, meus exemplos e referenciais de garra e superação; e aos meus amigos, irmãos que Deus me deu, que colaboraram
decisivamente com seu apoio, com sua torcida e com sua certeza de que eu alcançaria este momento.
Em especial, à Mari, por sua cumplicidade em todos os momentos, por sua permanente colaboração, por ser fonte de inspiração e de incentivo, e por representar tanto em minha vida.
A terra e o homem A força da união Um longe do outro Não tem salvação Só o homem plantado De pé sobre o chão É um marco de pedra Querência e galpão. Por isso que chegam O peão e o doutor A viola nos braços De cada cantor Por isso trancamos Um grito de dor Buscando na terra A fé e o amor. (Oração à terra, de Antônio Augusto Fagundes e Bagre Fagundes)
RESUMO
aprimoramento à prática brasileira de AAE.
ABSTRACT
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Representação esquemática de dois modelos de
organização de indicadores, baseados na cadeia causal ... 114 Figura 2. Representação esquemática de um sistema hierárquico PCI ... 117 Figura 3. Relações entre indicadores e outros elementos da
Avaliação Ambiental Estratégica ... 122 Figura 4. Representação esquemática do ciclo do conhecimento, com os seis principais processos que o compõem ... 138 Figura 5. Representação de um modelo (framework) conceitual
integrando os processos de Gestão do Conhecimento ... 138 Figura 6. Elementos construtivos da Gestão do Conhecimento ... 142 Figura 7. Representação esquemática da concepção de governança de sistemas de indicadores de sustentabilidade adotada neste
trabalho ... 147 Figura 8. Quadro conceitual para abordagem qualitativa ... 155 Figura 9. Representação esquemática das etapas de
desenvolvimento metodológico do trabalho ... 159 Figura 10. Representação esquemática da extração de boas
práticas e de lições aprendidas a partir de processos de AAE e seus produtos ... 207 Figura 11. Representação da origem dos grupos de boas práticas extraídas dos relatórios de AAE ... 211 Figura 12. Visão geral esquemática do modelo G-SINDS ... 280 Figura 13. Representação esquemática das atividades que
compõem a fase “Definições Prévias” e suas possíveis
inter-relações ... 291 Figura 14. Relação entre os processos de importação e elaboração de indicadores na construção do sistema de indicadores de
sustentabilidade ... 308 Figura 15. Modelo (framework) do tipo “árvore de decisões”,
envolvendo o reuso (importação), a criação e a validação de
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Abordagens da literatura sobre a importância e a necessidade de estruturação do processo de desenvolvimento de sistemas de indicadores de sustentabilidade ... 47 Quadro 2. Aspectos que sustentam a construção de uma
plataforma de desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade para Avaliação Ambiental Estratégica ... 50 Quadro 3. Referências acerca do sentido e importância da
Avaliação Ambiental Estratégica frente à sustentabilidade e ao
desenvolvimento sustentável ... 72 Quadro 4. Critérios de desempenho – vistos como princípios
norteadores – da Avaliação Ambiental Estratégica ... 73 Quadro 5. Benefícios que podem ser alcançados mediante
aplicação da Avaliação Ambiental Estratégica ... 75 Quadro 6. Problemas e limitações relacionadas ao emprego da
Avaliação Ambiental Estratégica ... 77 Quadro 7. Possíveis benefícios e dificuldades da participação
pública em processos de Avaliação Ambiental Estratégica ... 94 Quadro 8. Tipos ou níveis de participação pública, de acordo com a ação-chave (tipo de atuação) dos interessados, e respectivos modelos de Avaliação Ambiental Estratégica e de
transdisciplinaridade ... 95 Quadro 9. Fatores e critérios de avaliação de processos de
desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade ... 107 Quadro 10. Principais modelos de organização de indicadores de sustentabilidade e exemplos de possíveis categorias de cada
modelo, nas quais os indicadores serão agrupados ... 112 Quadro 11. Representação hipotética da organização de
indicadores de sustentabilidade através do emprego conjunto dos modelos dimensional e temático, este incluindo divisão em
subtemas ...113 Quadro 12. Manifestações da literatura acerca do significado e da importância de indicadores de sustentabilidade em processos de
Quadro 13. Critérios para definição de indicadores de sustentabilidade visando emprego em processos de Avaliação
Ambiental Estratégica ... 128 Quadro 14. Listas de critérios de verificação da garantia de
qualidade dos indicadores de sustentabilidade empregados em
relatórios de Avaliação Ambiental Estratégica ...133 Quadro 15. Processos (atividades) do ciclo do conhecimento e
número de frameworks ou definições de Gestão do Conhecimento que os mencionam, segundo três fontes autorais ... 137 Quadro 16. Número de publicações indexadas nas bases de dados Scopus, SpringerLink e Web of Science®, em busca realizada para diferentes termos e em dois momentos ... 160 Quadro 17. Categorias empregadas na Análise de Conteúdo e respectivos exemplos de descritores (temas) empregados ...163 Quadro 18. Relação e detalhamento das entrevistas realizadas na presente pesquisa ... 165 Quadro 19. Caracterização e descrição sucinta dos processos de Avaliação Ambiental Estratégica realizados no Brasil e analisados neste trabalho ... 170 Quadro 20. Distribuição das AAEs brasileiras pesquisadas quanto ao emprego de indicadores (de sustentabilidade e/ou de outro tipo) 179 Quadro 21. Transcrição textual dos relatórios de Avaliação
Ambiental Estratégica no que tange à recomendação de definição posterior de indicadores de sustentabilidade ... 180 Quadro 22. Processos de Avaliação Ambiental Estratégica que
empregam indicadores de sustentabilidade: classificação com base na(s) função(ões) desempenhada(s) pelos indicadores e na forma como são utilizados ...182 Quadro 23. Caracterização dos indicadores de sustentabilidade
empregados para as funções de avaliação e monitoramento nas AAEs brasileiras estudadas: classificação temática, classificação tipológica e sistema de organização empregado (framework) ...184 Quadro 24. Relação dos processos de Avaliação Ambiental
Estratégica de cunho internacional, cujos relatórios foram
Quadro 25. Síntese de alguns aspectos analisados em relação ao emprego de indicadores de sustentabilidade para avaliação e
monitoramento pelas AAEs internacionais estudadas ... 193 Quadro 26. Menções textuais (literais) acerca do processo de
seleção ou definição dos indicadores de sustentabilidade,
verificadas nos relatórios das AAEs internacionais ...195 Quadro 27. Relação de boas práticas extraídas dos 32 processos nacionais e 100 processos internacionais de Avaliação Ambiental Estratégica analisados neste trabalho ... 211 Quadro 28. Alguns papéis passíveis de serem desempenhados por um comitê de apoio ou acompanhamento, de natureza
transdisciplinar, em processos de Avaliação Ambiental Estratégica 220 Quadro 29. Relação de boas práticas mencionadas por praticantes de AAE por ocasião das entrevistas conduzidas neste trabalho ... 248 Quadro 30. Caracterização dos trabalhos que apresentam modelos de desenvolvimento e utilização de indicadores de sustentabilidade e que foram analisados nesta pesquisa ...274 Quadro 31. Primeiro passo ou atividade inicial dos modelos de
desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade analisados
neste trabalho ... 275 Quadro 32. Elementos processuais que se enquadram na fase
“Definições Prévias”, com indicação dos modelos referenciais
analisados que os apresentam ... 288 Quadro 33. Razões para usar e para não usar indicadores em
processos de avaliação ... 295 Quadro 34. Elementos processuais que se enquadram na fase
“Identificação”, com indicação dos modelos referenciais
analisados que os apresentam ... 298 Quadro 35. Elementos processuais que se enquadram na fase
“Criação”, com indicação dos modelos referenciais analisados que os apresentam ...312 Quadro 36. Questões que poderiam ser abordadas na descrição da seleção de indicadores de sustentabilidade nos processos de
Quadro 37. Elementos processuais que se enquadram na fase “Compartilhamento”, com indicação dos modelos referenciais
analisados que os apresentam ... 326 Quadro 38. Elementos processuais que se enquadram na fase
“Utilização”, com indicação dos modelos referenciais analisados que os apresentam ... 335 Quadro 39. Sítios da rede mundial de computadores que atuam no armazenamento e como repositório de dados, informações e
conhecimentos sobre Avaliação Ambiental Estratégica ... 342 Quadro 40. Alguns papéis passíveis de serem desempenhados por um observatório de informação e conhecimento voltado à temática da avaliação ambiental ou, especificamente, à Avaliação
Ambiental Estratégica ... 345 Quadro 41. Algumas questões que devem ser
analisadas/respondidas quando da avaliação de viabilidade da
formação de um centro de conhecimento sobre avaliação ambiental 347 Quadro 42. Principais atividades que compõem o G-SINDS em que a participação das partes interessadas é prevista e/ou
recomendável ... 365 Quadro 43. Fatores que favorecem a participação das partes
interessadas em processos de AAE e/ou de construção de sistemas de indicadores de sustentabilidade, com referência à boa prática
relacionada ao fator ...367 Quadro 44. Análise dos relatórios das AAEs brasileiras quanto à demonstração de alguns elementos relativos à fase “Definições
Prévias” ... 370 Quadro 45. Grupos de interesse identificados na Avaliação
Quadro 49. Emprego de outros sistemas de indicadores como fontes de indicadores para processos de AAE, segundo os
praticantes entrevistados que os conduziram ... 387 Quadro 50. Demonstração da associação entre objetivos e
indicadores ambientais para o componente “Biodiversidade”, apresentada na Avaliação Ambiental Estratégica do Eixo de
Capricórnio – Corredor Bioceânico Ferroviário (AAE N-30) ... 392 Quadro 51. Manifestação dos praticantes quanto ao tipo de
supradisciplinaridade adotado no(s) processo(s) de AAE, mediante apresentação de uma opinião por entidade elaboradora ... 393 Quadro 52. Classificação dos processos de Avaliação Ambiental Estratégica em grupos homogêneos, de acordo com critérios relativos à função segundo a qual os indicadores de
sustentabilidade são utilizados ... 404 Quadro 53. Análise dos relatórios das AAEs brasileiras quanto à demonstração de alguns elementos relativos à fase
“Armazenamento” ... 411 Quadro 54. Análise dos relatórios das AAEs brasileiras quanto ao emprego de algumas técnicas de Gestão do Conhecimento ... 422 Quadro 55. Emprego de algumas fontes de informação externas à equipe de elaboração de AAE, segundo os praticantes
entrevistados ... 427 Quadro 56. Formas de participação pública (interação com
agentes externos) adotadas nas AAEs brasileiras ... 432 Quadro 57. Modelo de abordagem participativa adotado na
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AA Avaliação Ambiental
AAE Avaliação Ambiental Estratégica
ACEG Associação Científica de Estudos Agrários AIA Avaliação de Impacto Ambiental
AMRJ Arco Metropolitano do Rio de Janeiro BAP Bacia do Alto Paraguai
BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BP Boa(s) prática(s)
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CE Comunidade Europeia
CEL Conhecimento ecológico local
CEMIG Companhia Energética de Minas Gerais CET Conhecimento ecológico tradicional
CL Conhecimento local
CN Costa Norte
CNIA Centro Nacional de Informação Ambiental COMPERJ Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro COPEL Companhia Paranaense de Energia
COPPE Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia
CS Ciência da Sustentabilidade
DER/SP Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo
DIC Dados, informações e conhecimentos
DS Desenvolvimento sustentável
DT Desenvolvimento teórico
EEA European Environmental Agency (Agência Europeia do Ambiente)
EESC Escola de Engenharia de São Carlos
EGC Programa de Pós-Graduação em Engenharia e Gestão do Conhecimento – UFSC
EIA Estudo de Impacto Ambiental
ENSEA European Network for Strategic Environmental Assessment
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura)
FER (Sistema ou modelo) força motriz – estado – resposta FESP Fundação Escola de Sociologia e Política
FPEIR (Sistema ou modelo) força motriz – pressão – estado – impacto – resposta
FSIS Framework para o desenvolvimento de sistemas de indicadores de sustentabilidade
GASBOL Gasoduto Bolívia – Brasil
GC Gestão do Conhecimento
GNL Gás natural liquefeito
GovC Governança do conhecimento
G-SINDS Governança de Sistemas de Indicadores de Sustentabilidade ou Governance of Sustainability Indicators Systems
IAIA International Association for Impact Assessment (Associação Internacional para a Avaliação de Impactos) IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ID Interdisciplinaridade
IdS Indicador(es) de sustentabilidade
IdSAM Indicador(es) de sustentabilidade para avaliação e monitoramento
LA Lições aprendidas
LIMA Laboratório Interdisciplinar de Meio Ambiente
MD Multidisciplinaridade
NEPA National Environmental Policy Act (Ato Nacional de Política Ambiental)
OECD Organisation for Economic Co-operation and
Development (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE)
ONGs Organizações não governamentais PCI Princípios, critérios e indicadores
PDITS Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável
PE Projeto estruturante
PER (Sistema ou modelo) pressão – estado – resposta PGHMG Programa de Geração Hidrelétrica de Minas Gerais PINO Dimensão Portuária, Industrial, Naval e Offshore
Pla Plano
PLANGAS Plano de Antecipação da Produção de Gás
Pol Política
PP Participação pública
PPP Políticas, planos e programas
PRMG Programa Rodoviário de Minas Gerais
Pro Programa
PRODETUR Programa(s) Regional(is) de Desenvolvimento do Turismo PROSAMIM Programa Social e Ambiental dos Igarapés de Manaus
RA Relatório ambiental
RAp Relato de aplicação
RDA/E Relatório de definição de âmbito ou escopo RIMA Relatório de Impacto Ambiental
RM Região Metropolitana de São Paulo
SEA Strategic Environmental Assessment
SECI Socialização, Externalização, Combinação, Internalização SI Sustainability indicator
SINIMA Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente SIS Sistema de indicadores de sustentabilidade
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
T Territorial
TBL Triple bottom line
TD Transdisciplinaridade
UE União Europeia
UEMS Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul UFAM Universidade Federal do Amazonas
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro UFSC Universidade Federal de Santa Catarina UNEMAT Universidade do Estado do Mato Grosso
UNEP United Nations Environment Programme (Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas)
UPGRH Unidade de Planejamento e Gestão dos Recursos Hídricos USP Universidade de São Paulo
WCED World Commission on Environment and Development (Comissão Mundial sobre Ambiente e Desenvolvimento) WWF World Wildlife Fund (Fundo Mundial para a Vida
SUMÁRIO
1 ASPECTOS INTRODUTÓRIOS ... 37 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA DE PESQUISA ... 37 1.2 PERGUNTA DE PESQUISA ... 45 1.3 OBJETIVOS ... 46
1.3.1 Objetivo geral ... 46
1.3.2 Objetivos específicos ... 46 1.4 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA ... 46 1.5 INEDITISMO E ORIGINALIDADE DO TEMA ... 51 1.6 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA ... 52 1.7 ADERÊNCIA AO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO ... 53 1.8 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 57
2 AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA EM
VISÃO PANORÂMICA ... 63 2.1 ORIGEM E CRIAÇÃO DA AAE ... 63 2.2 DEFINIÇÕES DE AAE ... 65
2.3 EVOLUÇÃO CONCEITUAL E “MODELOS” DE AAE ... 66
2.4 O SENTIDO DE “AMBIENTE” NA AAE ... 68 2.5 OBJETIVOS E PRINCÍPIOS DA AAE ... 71 2.6 ETAPAS DO PROCESSO DE AAE ... 74 2.7 BENEFÍCIOS DETERMINADOS PELA APLICAÇÃO DA
AAE ... 75 2.8 LIMITAÇÕES DA AAE ... 76 2.9 AAE NO BRASIL ... 77
3 AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA:
UMA CONCEPÇÃO TRANSDISCIPLINAR ... 83 3.1 ABORDAGENS SUPRADISCIPLINARES NO ESTUDO DA
4.1 INDICADORES NA AVALIAÇÃO DA
SUSTENTABILIDADE …... 99 4.2 INDICADORES COMO INTERFACE ENTRE CIÊNCIA,
POLÍTICA E SOCIEDADE ... 101 4.3 A CONSTRUÇÃO PARTICIPATIVA DE INDICADORES
DE SUSTENTABILIDADE ... 103 4.4 FRAMEWORKS (MODELOS) PARA
DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS DE INDICADORES 106 4.5 MODELOS DE ORGANIZAÇÃO DE INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE ... 112
4.5.1 Modelo baseado nas dimensões da sustentabilidade ... 113
4.5.2 Modelo baseado na cadeia causal entre indicadores ... 113
4.5.3 Modelo hierárquico baseado em objetivos ... 114
5 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM
PROCESSOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL
ESTRATÉGICA ... 119 5.1 SIGNIFICADO E PAPÉIS DOS INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE EM AAE ... 119 5.2 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM AAE: A
CONCEPÇÃO DESTE TRABALHO ... 123 5.3 SELEÇÃO DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE
EM AAE ... 124
5.3.1 Posicionando a definição de indicadores de
sustentabilidade em processos de AAE ... 124
5.3.2 Critérios de seleção dos indicadores de sustentabilidade ... 127
5.3.3 Aspectos metodológicos da definição de indicadores de
sustentabilidade para AAE ... 129
5.3.4 Critérios de verificação da qualidade de indicadores de
sustentabilidade em AAE ... 132 5.4 PROBLEMAS VERIFICADOS EM AAE COM RELAÇÃO
A INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE ... 133
6 GESTÃO DO CONHECIMENTO E SEUS
PROCESSOS FUNDADORES ... 135 6.1 A GESTÃO DO CONHECIMENTO SOB A LENTE DESTA
PESQUISA ... 135 6.2 PROCESSOS ESSENCIAIS DE GESTÃO DO
6.2.1 Análise de modelos e definições de Gestão do
Conhecimento ... 136
6.2.2 Breve descrição dos principais processos de Gestão do
Conhecimento ... 139
7 GOVERNANÇA EM SISTEMAS DE
INDICADORES ... 143 7.1 GOVERNANÇA EM MÚLTIPLAS PERSPECTIVAS ... 143 7.2 GOVERNANÇA DE SISTEMAS DE INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE ... 145 8 METODOLOGIA ... 149 8.1 CONCEPÇÃO PARADIGMÁTICA DO TRABALHO ... 149
8.1.1 Paradigmas positivista, interpretativista e construtivista .... 149
8.1.2 Paradigma adotado ... 152 8.2 CLASSIFICAÇÃO METODOLÓGICA DA PESQUISA ... 153 8.3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 158
8.3.1 Revisão e pesquisa bibliográfica ... 158
8.3.2 Pesquisa documental ... 161
8.3.3 Pesquisa de campo – Entrevistas ... 164
8.3.4 Extração de boas práticas ... 167
8.3.5 Construção do modelo de governança ... 167
8.3.6 Constraste entre o modelo de governança e a prática
brasileira de AAE ... 168
9 APRESENTAÇÃO DOS PROCESSOS DE
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA REALIZADOS NO BRASIL E BREVE
CARACTERIZAÇÃO QUANTO AO EMPREGO
DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE ... 169 9.1 PROCESSOS DE AAE ANALISADOS ... 169 9.2 UTILIZAÇÃO DE INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE NAS AAEs ... 179 9.3 PAPÉIS DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE
NAS AAEs ... 181
9.4
CARACTERIZAÇÃO DOS INDICADORES DE
10 PROCESSOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA REALIZADOS NO EXTERIOR E O EMPREGO DE INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE ... 187 10.1 PROCESSOS DE AAE ANALISADOS ... 187 10.2 BREVE CARACTERIZAÇÃO DA SELEÇÃO, EMPREGO E
APRESENTAÇÃO DOS INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE ... 192 10.3 DESENVOLVIMENTO DE INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE ... 195
11 BOAS PRÁTICAS EXTRAÍDAS DOS PROCESSOS
DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA ... 201
11.1 BREVE NOÇÃO DE BOAS PRÁTICAS E LIÇÕES APRENDIDAS ... 201
11.2 BOAS PRÁTICAS E LIÇÕES APRENDIDAS NO CONTEXTO DA AAE ... 205
11.3 BOAS PRÁTICAS EXTRAÍDAS DOS RELATÓRIOS DE AAE ... 209
11.3.1 Critérios adotados na extração de boas práticas ... 209
11.3.2 Boas práticas genéricas do processo de avaliação ... 212 11.3.2.1 BP-01 – Delimitação do escopo da avaliação ... 213
11.3.2.2 BP-02 interessadas ... – Identificação e envolvimento precoce das partes 215
11.3.2.3 BP-03 em avaliação e seu contexto ... – Construção da visão de futuro em relação ao objeto 216 11.3.2.4 BP-04 – Definição de objetivos de sustentabilidade ... 217
11.3.2.5 BP-05 avaliação e monitoramento ... – Linha de base direcionada aos indicadores de 218
11.3.2.6 BP-06 – Formação de comitês de apoio, consultivos e/ou
gestores ... 219
11.3.2.7 BP-07 as partes interessadas ... – Abordagem orientada à participação e à interação com 221
11.3.2.8 BP-08 seguimento da AAE ... – Avaliação da capacidade institucional para 224
11.3.2.9 BP-09 – Captação de dados primários (pesquisas in loco) 226
11.3.3 Boas práticas relativas ao emprego de indicadores de
11.3.3.1 BP-10 – Emprego de indicadores de sustentabilidade para
avaliação e monitoramento ... 227 11.3.3.2 BP-11 – Especificação teórica sobre indicadores e sua
aplicação ... 228 11.3.3.3 BP-12 – Indicadores de sustentabilidade para além do triple
bottomline ... 229 11.3.3.4 BP-13 – Definição dos indicadores em associação a objetivos
de sustentabilidade ... 230 11.3.3.5 BP-14 – Participação de agentes externos na definição /
validação dos indicadores ... 231 11.3.3.6 BP-15 – Adequação quanto a conteúdo, forma e finalidade dos
indicadores ... 232 11.3.3.7 BP-16 – Apresentação de valores de base, metas e tendências
dos indicadores ... 233 11.3.3.8 BP-17 – Formação de grupos de análise por semelhança nos
indicadores (“arquétipos”) ... 234 11.3.3.9 BP-18 – Avaliação da qualidade e aplicabilidade do sistema de
indicadores ... 235
11.3.4 Boas práticas relativas à apresentação do(s) relatórios(s) .... 236 11.3.4.1 BP-19 – Apresentação de relatórios parciais ao longo do
processo ... 236 11.3.4.2 BP-20 – Referência temporal na descrição das atividades de
avaliação ... 237 11.3.4.3 BP-21 – Descrição e contextualização do objeto em avaliação . 238 11.3.4.4 BP-22 – Descrição, registro e memória das atividades de
participação externa ... 238
11.3.5 Boas práticas relativas à Gestão do Conhecimento aplicada à AAE ... 240 11.3.5.1 BP-23 – Construção de competências (formação de recursos
humanos) ... 240 11.3.5.2 BP-24 – Uso de AAEs anteriores como suporte teórico e
metodológico ... 242 11.3.5.3 BP-25 – Geração de conhecimento através da prática inter ou
transdisciplinar ... 243 11.3.5.4 BP-26 – Emprego de múltiplas mídias de comunicação e
relacionamento com o público ... 244 11.3.5.5 BP-27 – Registro das lições aprendidas no processo de
11.3.5.6 BP-28 – Apresentação das lacunas de informação e
dificuldades técnicas ... 246 11.4 BOAS PRÁTICAS MENCIONADAS POR PRATICANTES
DE AAE ... 247
11.4.1 Boas práticas registradas pelos praticantes ... 248 11.4.1.1 BP-29 – Atenção ao teor do Termo de Referência ... 248 11.4.1.2 BP-30 – Formação e constituição da equipe elaboradora ... 250 11.4.1.3 BP-31 – Realização da AAE em paralelo à elaboração do PPP . 252 11.4.1.4 BP-32 – Envolvimento da entidade contratante do estudo ... 253 11.4.1.5 BP-33 – Inserção ao contexto técnico, político e institucional
local ... 255 11.4.1.6 BP-34 – Visitas de reconhecimento à região em estudo ... 258 11.4.1.7 BP-35 – Compartilhamento e intercâmbio de informações /
conhecimentos por meio digital ... 259 11.4.1.8 BP-36 – Supervisão e apoio de outra equipe de AAE ... 260 11.4.1.9 BP-37 – Concisão e objetividade do estudo e seus relatórios .... 261 11.4.1.10 BP-38 – Destinação e transmissão do estudo finalizado ... 262
11.4.2 Boas registradas pelos praticantes e na análise dos
relatórios ... 264 11.4.2.1 BP-07A – Abordagem orientada à participação e à interação
com as partes interessadas ... 264 11.4.2.2 BP-08A – Avaliação da capacidade institucional para
seguimento da AAE ... 267 11.4.2.3 BP-23A – Construção de competências (formação de recursos
humanos) ... 269
12 FUNDAMENTOS DO MODELO DE
GOVERNANÇA ... 271 12.1 O OBJETO A SER DESENVOLVIDO: UM MODELO ... 271 12.2 MODELOS (FRAMEWORKS) REFERENCIAIS DE
CONSTRUÇÃO DE SISTEMAS DE INDICADORES ... 272 12.3 FINALIDADES DO MODELO DE GOVERNANÇA PARA
INDICADORES ... 276 12.4 ATRIBUTOS CONCEITUAIS DO MODELO A SER
13 MODELO DE GOVERNANÇA DE SISTEMAS DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM PROCESSOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL
ESTRATÉGICA – G-SINDS ... 279 13.1 VISÃO GERAL DO MODELO G-SINDS ... 279 13.2 FASE 1 – DEFINIÇÕES PRÉVIAS ... 281
13.2.1 Objetivos da fase ... 281
13.2.2 Fundamentação teórica e operacional ... 281
13.2.3 Identificação da fase nos modelos referenciais ... 288
13.2.4 Boas práticas relacionadas à fase ... 289
13.2.5 Articulação com outras fases do G-SINDS ... 290
13.2.6 Síntese e recomendações ... 290 13.3 FASE 2 – IDENTIFICAÇÃO ... 292
13.3.1 Objetivos da fase ... 293
13.3.2 Fundamentação teórica e operacional ... 293
13.3.3 Identificação da fase nos modelos referenciais ... 297
13.3.4 Boas práticas relacionadas à fase ... 299
13.3.5 Articulação com outras fases do G-SINDS ... 299
13.3.6 Síntese e recomendações ... 300 13.4 FASE 3 – CRIAÇÃO ... 301
13.4.1 Objetivos da fase ... 302
13.4.2 Fundamentação teórica e operacional ... 302
13.4.3 Identificação da fase nos modelos referenciais ... 312
13.4.4 Boas práticas relacionadas à fase ... 313
13.4.5 Articulação com outras fases do G-SINDS ... 314
13.4.6 Síntese e recomendações ... 315 13.5 FASE 4 – COMPARTILHAMENTO ... 318
13.5.1 Objetivos da fase ... 319
13.5.2 Fundamentação teórica e operacional ... 320
13.5.3 Identificação da fase nos modelos referenciais ... 326
13.5.4 Boas práticas relacionadas à fase ... 327
13.5.5 Articulação com outras fases do G-SINDS ... 328
13.6 FASE 5 – UTILIZAÇÃO ... 329
13.6.1 Objetivos da fase ... 330
13.6.2 Fundamentação teórica e operacional ... 330
13.6.3 Identificação da fase nos modelos referenciais ... 335
13.6.4 Boas práticas relacionadas à fase ... 335
13.6.5 Articulação com outras fases do G-SINDS ... 337
13.6.6 Síntese e recomendações ... 337 13.7 FASE 6 – ARMAZENAMENTO ... 338
13.7.1 Objetivos da fase ... 339
13.7.2 Fundamentação teórica e operacional ... 339
13.7.3 Identificação da fase nos modelos referenciais ... 348
13.7.4 Boas práticas relacionadas à fase ... 348
13.7.5 Articulação com outras fases do G-SINDS ... 349
13.7.6 Síntese e recomendações ... 349 13.8 ELEMENTOS TRANSVERSAIS ... 350
13.8.1 Avaliação ... 351
13.8.2 Gestão do Conhecimento ... 353
13.8.3 Participação das Partes Interessadas ... 362
14 A PRÁTICA DOS PROCESSOS BRASILEIROS DE
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
ANALISADA SOB A CONCEPÇÃO DO G-SINDS ... 369 14.1 DEFINIÇÕES PRÉVIAS ... 370 14.2 IDENTIFICAÇÃO ... 377 14.3 CRIAÇÃO ... 382 14.4 COMPARTILHAMENTO ... 397 14.5 UTILIZAÇÃO ... 403 14.6 ARMAZENAMENTO ... 411 14.7 ELEMENTOS TRANSVERSAIS ... 419
14.7.1 Avaliação ... 419
14.7.2 Gestão do Conhecimento ... 421
14.7.3 Participação das Partes Interessadas ... 430
15 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES DE
REFERÊNCIAS ... 451 ANEXO 1. GLOSSÁRIO ... 545 ANEXO 2. TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO APRESENTADO AOS
ENTREVISTADOS ... 559 ANEXO 3. QUESTIONÁRIO EMPREGADO
1 ASPECTOS INTRODUTÓRIOS
O capítulo está dividido em seções que, no seu conjunto, dão uma visão geral do trabalho, sua concepção e finalidade. Inicia-se com a descrição da contextualização que cerca o tema, ou seja, sua problemática, com menção ao problema em si. A seguir, apresenta-se a pergunta que norteia a presente pesquisa, bem como os objetivos – geral e específicos – desta. O capítulo prossegue com a exposição sobre a justificativa da escolha do tema e sua relevância, mostrando a necessidade de estudar indicadores de sustentabilidade em processos de Avaliação Ambiental Estratégica e caracterizando o modelo a ser proposto como um sistema de governança. Nos itens seguintes, são abordados o ineditismo e originalidade da pesquisa; sua delimitação ou escopo; e sua aderência ao Programa de Pós-Graduação a que está vinculada. O capítulo é concluído com a apresentação sinóptica da estrutura redacional do presente documento.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA DE PESQUISA
Nas últimas três décadas e meia, o chamado “desenvolvimento sustentável” (DS), ou “desenvolvimento com sustentabilidade”, tem despertado crescente interesse na comunidade científica e na população, figurando como um dos maiores ideais da autointitulada “Sociedade do Conhecimento”. Não obstante tal importância e popularidade, Partidário et al. (2010) registram que a sustentabilidade tem diferentes significados para diferentes pessoas, variando entre visões de curto e longo prazo, de perspectivas individuais a comunitárias, de inovações tecnológicas e mudanças em atitudes, comportamentos e preferências das pessoas. McCool e Stankey (2004) destacam que os conceitos de sustentabilidade e DS1 são tão complexos como os problemas que eles pretendem resolver, a ponto de ter-se uma melhor definição e compreensão daquilo que é insustentável, e não do que é sustentável (FRICKER, 1998).
Aparentemente, as primeiras definições de DS datam de 1980, e têm origem em duas fontes: a obra “How to Save the World”, de Robert
1 Bell e Morse (2003) referem que os termos sustentabilidade e
Allen, que mistura elementos de DS e “utilização sustentável”; e o documento “World Conservation Strategy”, fruto da parceria entre as entidades International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), United Nations Environment Programme (UNEP) e World Wildlife Fund (WWF).
Utilização sustentável é uma ideia simples: devemos utilizar espécies e ecossistemas em níveis e formas que lhes permitam continuar se renovando indefinidamente, para todos os propósitos práticos. (ALLEN, 1980, p.18). (...) desenvolvimento sustentável –
desenvolvimento que é apropriado para alcançar a satisfação duradoura das necessidades humanas e a melhoria da qualidade de vida. (ibidem, p.23).
Desenvolvimento é definido aqui como: a modificação da biosfera e a aplicação de recursos humanos, financeiros, vivos e não vivos, para satisfazer as necessidades humanas e melhorar a qualidade da vida humana. Para o desenvolvimento ser sustentável, deve levar em conta fatores sociais e ecológicos, assim como os econômicos; a base de recursos vivos e não vivos; e as vantagens e desvantagens das ações alternativas, tanto a longo quanto a curto prazo. (IUCN/UNEP/WWF, 1980, p.9).
que devem ser preservados, sob pena de extinção ou depauperamento irreversível.
Outros trabalhos também destacam a questão da “capacidade de suporte” dos ecossistemas e recursos naturais. Daly (1991) apresenta o que denomina “princípios operacionais da sustentabilidade, consistindo de: (a) a escala da ação humana deve estar em um nível que, senão ótimo, pelo menos dentro da capacidade de carga, ou seja, sustentável; (b) o progresso tecnológico para o DS deve visar o aumento da eficiência, ao invés do aumento no rendimento; (c) as taxas de colheita não devem ultrapassar as taxas de regeneração; (d) as emissões de resíduos não devem exceder a capacidade assimilativa renovável do meio ambiente; e (e) os recursos não renováveis podem ser explorados, mas a uma taxa igual à de criação de substitutos renováveis.
Pronk e ul Haq (1992), citados por Van Bellen (2006), consideram que o DS ocorre quando (a) o desenvolvimento econômico traz justiça e oportunidades para todos os seres humanos; (b) não há privilégio de algumas espécies sobre outras; (c) não ocorre destruição dos recursos naturais finitos; e (d) a capacidade de carga do planeta não é ultrapassada. Já Hay e Mimura (2006) consideram que a sustentabilidade é alcançada apenas quando há plena conciliação entre (a) desenvolvimento econômico; (b) reunião, em uma base equitativa, de crescimento e evolução das necessidades e aspirações humanas; e (c) conservação dos recursos naturais limitados e a capacidade do ambiente de absorver as múltiplas tensões que se originam das atividades humanas.
É inconteste o fato de que a ação humana, na busca do desenvolvimento, provoca inúmeras perturbações e desequilíbrios na alçada ambiental, como também na social. Assim, aprender sobre e para sustentabilidade passou a ser um desafio contemporâneo, quer no âmbito das esferas governamentais, corporações e sociedade civil, pois a sustentabilidade “é um processo de aprendizagem” (VELAZQUEZ et al., 2011, p.41). Verifica-se a necessidade de produzir, empregar, compartilhar, disseminar e preservar conhecimentos que façam sustentáveis as atividades econômicas e as condutas pessoais, políticas e sociais.
informação apropriada é a chave para uma melhor decisão política visando à sustentabilidade.
Uma das mais importantes fontes de informação e conhecimento sobre sustentabilidade são as avaliações ambientais. Segundo Fitzpatrick e Sinclair (2003), avaliação ambiental é uma ferramenta proativa de planejamento que permite que promotores de iniciativas de desenvolvimento, autoridades, cientistas e cidadãos identifiquem, avaliem e, quando possível, mitiguem as mudanças potenciais em um ambiente oriundas de uma iniciativa proposta, antes que esta seja efetivada. Assim, avaliações ambientais verificam as prováveis consequências ambientais e sociais de ações humanas que se consolidam na forma de políticas, planos, programas e projetos (CASHMORE et al., 2007, 2008). A gênese das avaliações ambientais está relacionada à criação, nos Estados Unidos, do National Environmental Policy Act (NEPA), ocorrida ao final da década de 60, como é descrito no item 2.1. Com sua crescente expansão e adoção em todo o mundo, grande parte das avaliações ambientais passaram a ser praticadas na forma de “avaliações de sustentabilidade”2, ou seja, envolvendo não apenas o elemento ambiental, mas também os de ordem econômica e social.
Gasparatos et al. (2008) assinalam que, cerca de 20 anos após o Relatório Brundland, parece haver um consenso que as avaliações de sustentabilidade devem (a) integrar questões econômicas, ambientais, sociais e, cada vez mais, também as institucionais, bem como levar em conta suas interdependências; (b) considerar as consequências das ações atuais no futuro; (c) reconhecer a existência de incertezas quanto ao resultado das ações realizadas no presente e agir com um viés de precaução; (d) engajar o público; e (e) incluir considerações de equidade, tanto intra quanto intergeracional. Nilsson et al. (2005) explicam que, para ser efetiva, a avaliação de sustentabilidade deve demonstrar três propriedades básicas: ser relevante (saliente) em termos políticos, ter validade ou credibilidade científica, e apresentar legitimidade sob o ponto de vista das partes interessadas. Ou seja, toda
2 Ao mencionar “avaliação de sustentabilidade” com as letras iniciais em
minúsculo, faz-se referência genérica aos processos de avaliação que consideram as várias dimensões da sustentabilidade. Não se trata, pois, das
avaliação de sustentabilidade é, ao mesmo tempo, um instrumento político, científico e social, e assim deve ser construída.
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) constitui um processo de avaliação da sustentabilidade cuja relevância e aplicação tem se expandido de forma considerável ao longo de todo o mundo (PARTIDÁRIO, 2007a; DALAL-CLAYTON; SADLER, 2008; SÁNCHEZ, 2008; AZCARATE; BALFORS, 2009; FISCHER; HE, 2009; THERIVEL, 2010; JILIBERTO, 2011; POSAS, 2011; ZHOU; SHEATE, 2011; TETLOW; HANUSCH, 2012). De fato, segundo MMA (2002), a importância e a necessidade de se adotar um instrumento de política ambiental com os objetivos da AAE (avaliação de políticas, planos e programas – PPP) é amplamente reconhecida. Egler (2001) ressalta que três tipos principais de ação podem ser submetidos a um processo de AAE: PPP setoriais, como, por exemplo, sobre energia ou transporte; PPP relacionados ao uso do território, que cobrem todas as atividades a serem implementados naquela área específica; e políticas ou ações que não necessariamente se implementam por meio de projetos, mas que podem ter impactos ambientais significativos, como políticas de incentivos ou créditos. Neste particular, Sánchez (2008) observa que há inúmeras decisões governamentais relativas a PPP que têm provocado impactos adversos na esfera socioambiental e inclusive econômica. No caso do Brasil, apenas a título de exemplificação, o autor cita a ocupação da Amazônia (e os respectivos mecanismos de crédito e isenção fiscal), a abertura da fronteira agrícola na Região Centro-Oeste, e a política de apoio à produção de carvão mineral em Santa Catarina.
(...) O que a maioria das pessoas procura na AAE é uma forma diferente e mais flexível de avaliar preventivamente intenções de desenvolvimento futuro, e assim influenciar e melhorar a concretização dessas intenções em propostas e projetos de desenvolvimento. E que há algum desencanto com a AAE quando esta se comporta como uma AIA, preocupada com a verificação ex-post das propostas de intervenção, e confundindo estratégia com solução. (PARTIDÁRIO, 2006, p.2, itálico nesta versão).
de projetos, pode ser um grande e irreparável equívoco. Isto porque a AIA/EIA (Estudo de Impacto Ambiental) é uma ferramenta apenas reativa e não propositiva, que ocorre muito tarde no processo de planejamento, com limitada análise de alternativas3, e que não avalia uma série de impactos cumulativos, como os impactos advindos de projetos sem exigência de AIA/EIA e os impactos sinérgicos (EGLER, 2001). Diante disso, evidencia-se a importância de contar com uma ferramenta de suporte durante a implementação de PPP, ferramenta esta que não só dimensione os possíveis futuros impactos, mas principalmente promova a introdução de conceitos de ordem socioambiental em tais iniciativas, conduzindo a decisões sustentáveis.
Partidário (2005b) registra que a AAE pode colaborar com a tomada de decisão estratégica ao: (a) integrar as questões ambientais e de sustentabilidade na formulação de políticas e processos de planejamento; (b) identificar e discutir alternativas estratégicas, enquanto ainda estão em aberto; (c) promover opções de desenvolvimento ambientalmente saudáveis e sustentáveis; (d) antecipar os impactos que podem ocorrer ao nível de projeto, fortalecendo a AIA; (e) facilitar mentalidades estratégicas e tomadas de decisão informadas; e (f) mudar a forma como as decisões são tomadas. Constata-se que a AAE – se bem conduzida – assume posição de destaque na efetivação de uma governança ambiental (WIRUTSKULSHAI et al., 2011) e na busca e construção de um desenvolvimento verdadeiramente sustentável.
Em função da amplitude de sua ação, para ter efetividade a AAE precisa adequar-se às diferentes condições em que é aplicada, seja em termos de nível de intervenção (política, plano ou programa), de foco de avaliação (setorial ou territorial), de contexto específico, ou de outro fator que particularize a situação ou o objeto em análise. “Diferentes
3Sánchez (2008, p.5) descreve muito bem a questão: “Se uma empresa solicita
uma licença para construir uma usina termoelétrica a gás, não há como exigir, realisticamente, que o estudo de impacto ambiental considere outras alternativas de geração com nível similar de detalhe. Normalmente os EIAs são feitos quando o projeto de engenharia está suficientemente delineado (normalmente um projeto básico) e quando as avaliações econômicas já indicam sua viabilidade. Isto significa que recursos já foram dispendidos na preparação do projeto e em sua avaliação econômica, de forma que o retorno a uma condição
‘estratégica’ de análise de alternativas representa um questionamento de
decisões já tomadas. Não que este questionamento não possa ou não deva ser formulado, mas é justamente durante uma avaliação ambiental estratégica o melhor momento para fazê-lo, antes, portanto, da escolha de alternativas
abordagens e sistemas de AAE são moldados pelo contexto específico da cada país”, ressaltam Wirutskulshai et al. (2011, p.353). Em função disso, a flexibilidade tem sido considerada uma característica chave de processos de AAE (WOOD; DEJEDDOUR, 1992; PARTIDÁRIO, 1996, 2000, 2007b; VERHEEM; TONK, 2000; JAY, 2007; AZCARATE; BALFORS, 2009; WHITE; NOBLE, 2013), a ponto de ser descrita como o fator que mais afeta a capacidade da AAE influenciar a tomada de decisão (RUNHAAR; DRIESSEN, 2007; RUNHAAR, 2009). Tal flexibilidade levou a AAE a ser vista não como uma “ferramenta”, mas como uma “família de ferramentas e instrumentos” (BROWN; THÉRIVEL, 2000; PARTIDÁRIO, 2000; SADLER, 2005a, 2008; OECD, 2006; GONZÁLEZ et al., 2011b), passível da aplicação de diferentes procedimentos metodológicos e avaliativos. Finnveden et al. (2003, p.91) apontam que a AAE é “uma ferramenta procedural e dentro do framework da AAE, vários tipos diferentes de ferramentas analíticas podem ser usadas na avaliação” (itálico acrescentado).
Para ser eficaz e responsiva às necessidades de decisão, a AAE deve mover-se além da noção de uma seqüência alinhada de atividades padronizadas, e desenvolver a noção de um framework de atividades que permita à AAE tornar-se flexível, diversificada e feita sob medida para os processos de tomada de decisão. (VICENTE; PARTIDÁRIO, 2006, p.698, itálico acrescentado).
Sobre o assunto, é imperioso registrar que flexibilidade não significa a possibilidade de utilização de um método ou instrumento de análise qualquer, ou seja, a flexibilidade deverá ser exercida mantido o rigor científico, sem qualquer prejuízo a este. Portanto, a flexibilidade não é antagônica ao uso de protocolos de procedimentos metodológicos e pode ser associada a eles (WHITE; NOBLE, 2013), visando uma maior eficácia da AAE frente às condições em que está sendo realizada.
Os indicadores de sustentabilidade (IdS) figuram entre os inúmeros instrumentos analíticos disponíveis para emprego na AAE. De forma geral, os IdS têm sido amplamente adotados como um meio de determinar o progresso de setores, organizações e regiões em direção a um futuro sustentável (O’TOOLE et al., 2006). Para Donnelly e O’Mahony (2011), os indicadores ambientais são a principal ferramenta através da qual os impactos dos planos e programas podem ser demonstrados. “Indicadores constituem uma tecnologia específica de conhecimento”, afirmam Lyytimäki et al. (2014, p.86). Assim, dada a função central exercida pelos indicadores na AAE, é fundamental assegurar alta qualidade em seu desenvolvimento (DONNELLY et al., 2008).
Em que pese a relevância dos IdS, a literatura é farta em registrar a ocorrência de grandes e diversificadas deficiências no que diz respeito à sua definição e utilização em processos de AAE, conforme apresenta-se na apresenta-seção 5.4. Como agravante, Donnelly e O’Mahony (2011) destacam que existe pouco material publicado sobre o uso exitoso de indicadores ambientais em AAE, o que evidencia os desafios que cercam a tarefa de identificar indicadores adequados.
Constata-se, assim, que não há uma metodologia consolidada que permita a definição de IdS “customizados” para o processo de AAE e para as condições em que este se desenvolve, e que constitua uma via operacional capaz de minimizar os problemas frequentemente verificados nesta área. Do mesmo modo, verifica-se a falta de uma plataforma que trate os IdS na integralidade de seu ciclo, ou seja, de sua identificação ao armazenamento e reutilização em processos subsequentes. Tampouco existe alguma iniciativa que, por meio de abordagem científica, tenha buscado incorporar e capitalizar o suporte da Gestão do Conhecimento. No atual “estado da arte” da AAE, estas questões constituem lacunas de conhecimento.
flexibilidade própria da ferramenta, de forma a alcançar um termo de conciliação entre as correntes antes descritas. É necessário, pois, desenvolver um objeto de conhecimento (com características de um framework) que, primando por um caráter flexível, permita promover a roteirização e padronização do processo de identificação, seleção, uso e armazenamento de IdS nos processos de AAE.
Na visão deste trabalho, o desafio apresentado suscita um encaminhamento que envolva uma verdadeira “governança de sistemas de indicadores”. Há que se considerar, por um lado, que os IdS são instrumentos de indiscutível conotação política, como é abordado no item 4.2. Imperioso, também, destacar que, para adquirir legitimidade e capacidade de influenciar a tomada de decisão, o sistema de indicadores deve ser elaborado mediante processos que contemplem a participação dos agentes afetados ou interessados (ver item 4.3). Neste sentido, elementos como o envolvimento de múltiplos atores (indivíduos, instituições governamentais, não governamentais e privadas – ou seja, o tecido social como um todo); a ação coletiva, cooperativa e coordenada, mediante responsabilidade compartilhada; a formação de redes de interação; a administração de conflitos e busca de consenso; o conhecimento tomado em uma concepção de bem público; e a abordagem de tema de interesse coletivo (público) por meio da construção social e transdisciplinar do conhecimento – aspectos que são características dos processos de governança – servem e devem ser aplicados aos processos de construção de sistemas de indicadores. Por isso, entende-se que esta construção é ou deve ser, acima de tudo, um processo de governança, justificando a adoção da designação que intitula este trabalho. O Capítulo 7 aprofunda esta concepção.
Assim, o presente estudo tenciona desenvolver um modelo4 que estruture este processo de governança, focando o aprimoramento da construção de sistemas de indicadores em processos de AAE.
1.2 PERGUNTA DE PESQUISA
Este trabalho de pesquisa procura responder a seguinte pergunta:
Como realizar a governança de sistemas de indicadores de sustentabilidade no âmbito de processos de Avaliação Ambiental Estratégica?
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo geral
O objetivo geral deste trabalho é:
Desenvolver um modelo de governança de sistemas de indicadores de sustentabilidade no âmbito de processos de Avaliação Ambiental Estratégica.
1.3.2 Objetivos específicos
Como objetivos específicos do presente trabalho, listam-se os seguintes:
Compilar boas práticas verificadas em processos nacionais e internacionais de Avaliação Ambiental Estratégica, notadamente quanto ao emprego de indicadores de sustentabilidade;
Comparar o modelo de governança proposto com a forma de condução de processos de Avaliação Ambiental Estratégica realizados no Brasil;
Identificar técnicas/atividades de Gestão do Conhecimento que possam aprimorar a utilização do conhecimento em processos de construção de sistemas de indicadores de sustentabilidade.
1.4 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA
Quadro 1. Abordagens da literatura sobre a importância e a necessidade de estruturação do processo de desenvolvimento de sistemas de indicadores de sustentabilidade.
MENÇÕES RELACIONADAS A INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE DE FORMA GERAL
“Sem a aplicação de um método claro, indicadores serão produzidos de modo ‘ad hoc’, sem plena consideração dos princípios-chaves do desenvolvimento sustentável ou das características dos indicadores.” (MITCHELL, 1996, p.1). “O processo de desenvolvimento dos indicadores é tão importante quanto os indicadores selecionados.” (MEADOWS, 1998, p.ix).
“A principal influência dos indicadores não ocorre após estarem desenvolvidos e publicados, mas sim durante o curso do seu desenvolvimento.” (INNES; BOOHER, 2000, p.177).
“Na prática, processos de governança frequentemente asseguram que os indicadores sejam selecionados em exercícios dinâmicos, interativos.” (RICE; ROCHET, 2005, p.517).
“A literatura ressalta (...) a necessidade de melhor compreender e estruturar o processo de desenvolvimento de indicadores (...).” (PÜLZL et al., 2012, p.36). “Gestores dos setores governamentais e não governamentais, pesquisadores, lideranças sociais e tomadores de decisão, que venham a trabalhar com indicadores de sustentabilidade, têm à sua frente um amplo conjunto de questões referentes ao uso adequado dessa ferramenta tão essencial na gestão para a sustentabilidade. No entanto, pressionados pela necessidade de dar respostas urgentes à crescente demanda das partes interessadas, frequentemente acabam por escolher modelos e processos de construção nem sempre mais adequados aos seus contextos.” (MALHEIROS et al., 2013, p.8).
MENÇÕES RELACIONADAS A INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM PROCESSOS DE AAE
“Considerando a importância que a AAE tem alcançado em nível global, há uma urgente necessidade por mais pesquisa, particularmente no que diz respeito aos seguintes aspectos de AAE: (...)
Até que ponto a AAE pode ser padronizada e até que ponto ela precisa ser flexível? A pesquisa pode focar uma série de aspectos, incluindo:
– Processos – (...) – Métodos e técnicas; – Indicadores;
–Frameworks.” (FISCHER, 2007, p.150-151).
avaliação, sendo para tal necessário adotar diretrizes metodológicas concebidas para este âmbito.” (EZEQUIEL, 2010, p.1-2).
“A análise das vinte e cinco AAE selecionadas, das quais quatro não apresentavam indicadores em nenhuma das suas fases de execução, veio a demonstrar que em nenhum dos casos se adotou um processo explícito de seleção de indicadores. Este resultado reforça a importância e a necessidade da elaboração de mais trabalhos de investigação neste domínio que visem assegurar uma seleção dos indicadores mais eficiente e eficaz.” (EZEQUIEL, 2010, p.104-105).
“Com a quantidade de AAEs realizadas aumentando em todo o mundo, há uma crescente necessidade de estabelecer uma base comum para a formulação de indicadores que estejam em alinhamento com a AAE em questão, levando a uma melhor tomada de decisões sobre os PPPs.” (GAO et al., 2010, p.1).
“Entre os respondentes, 89% gostariam de ter maior orientação no desenvolvimento e uso dos indicadores. Entre estes, (...) 67% queriam melhores procedimentos e métodos para selecionar indicadores.” (GAO et al., 2013b, p.4). “O desenvolvimento e a aplicação de indicadores em AAE são uma tarefa complexa.” (GAO et al., 2014, p.28).
“Demonstra-se aqui que as orientações são um dos instrumentos fundamentais para definir indicadores e sua utilização, tanto em todo o sistema de AAE, bem como no caso de uma AAE em particular.” (GAO et al., 2014, p.29).
Fontes: no corpo do Quadro. Elaboração do autor.
Tratando-se de AAE, a temática envolvendo sistemas de indicadores de sustentabilidade é abordada de forma extremamente limitada pela literatura mundial. Segundo Donnelly e O´Mahony (2011, p.338),
oficiais sobre a utilização de indicadores ambientais em AAE e fornecer exemplos para cada indicador ambiental.
Se a abordagem científica sobre sistemas de indicadores de sustentabilidade em AAE é limitada, isso é ainda mais verdadeiro no que se refere ao processo de desenvolvimento e definição destes sistemas. Conforme palavras de Ezequiel (2010, p.v), “à escala internacional, as iniciativas de investigação sobre a seleção de indicadores a utilizar em AAE são relativamente escassas e recentes”. Ao analisar 25 AAEs portuguesas, a autora constatou que nenhum dos casos adotou um processo explícito de seleção de IdS, apontando a necessidade de estabelecer uma plataforma que oriente – e provoque – o adequado direcionamento à questão. O Quadro 2 traz a “linha de raciocínio” que sintetiza a questão, com a indicação do tópico onde o assunto é discutido.
Sem dúvida, o direcionamento do trabalho a um foco pouco visado pela literatura corrente e que tem reconhecida importância prática, como foi demonstrado, já poderia ser suficiente para justificar sua realização. Entretanto, verifica-se ainda outra nuance que lhe reveste de singularidade e lhe imprime um diferencial de qualidade. Trata-se do emprego da teoria e de técnicas de Gestão do Conhecimento (GC), em conjunto com IdS e AAE. “A Gestão do Conhecimento é necessária em qualquer discussão envolvendo sustentabilidade”, anunciam Jorna et al. (2009, p.382). Neste sentido, particular atenção é dada ao emprego de boas práticas, conceito seminal na GC.
Quadro 2. Aspectos que sustentam a construção de uma plataforma de desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade para Avaliação Ambiental Estratégica.
ASPECTOS QUE SUSTENTAM A CONSTRUÇÃO DE UMA PLATAFORMA DE DESENVOLVIMENTO DE INDICADORES DE
SUSTENTABILIDADE PARA AAE
A AAE é uma ferramenta de avaliação ambiental que visa o desenvolvimento sustentável, razão que demonstra sua relevância e justifica seu emprego (item 2.5 deste documento);
A adoção da AAE permite o alcance de inúmeros benefícios tanto ao meio ambiente quanto à sociedade (item 2.7);
A AAE encontra-se em fase de implantação e consolidação no Brasil (item 2.9);
Um dos objetivos da AAE é prever, descrever, avaliar e monitorar possíveis impactos ambientais, econômicos e sociais causados pela política, plano ou programa em análise (itens 2.3 e 2.5);
A forma mais utilizada para determinar tais impactos é o emprego de indicadores de sustentabilidade (item 4.1);
Os indicadores de sustentabilidade desempenham um destacado papel e apresentam reconhecida importância em processos de AAE, pois, sendo a forma de “medição” dos efeitos da política, plano ou programa em avaliação, colaboram diretamente para produzir as conclusões da AAE e a consequente tomada de decisão, ou seja, o resultado final do processo (item 5.1);
Os processos de definição e utilização de indicadores de sustentabilidade na AAE têm sido cercados de falhas, envolvendo os mais variados tipos e graus de importância (item 5.4);
A análise da literatura revela a inexistência de metodologia que permita a definição de indicadores de sustentabilidade “customizados” para o processo de AAE e que aborde tais indicadores na integralidade de seu ciclo de vida, isto é, desde sua identificação até um desejável armazenamento e reutilização em processos subsequentes (item 1.1).
Fonte: Elaboração do autor.
Trabalhos científicos que versam sobre ciências ambientais – e que tem por foco a construção de um mundo e de uma sociedade mais sustentáveis – são reconhecidamente relevantes. Nesse sentido, cabe registrar a posição de Philippi Jr. et al. (2000):
objetivo das ciências ambientais não é, e nunca foi, conhecimento pelo conhecimento, porém, esse aspecto já foi bem absorvido. Para as ciências ambientais é muito claro que se busca conhecimento para transformar a realidade. Reconhece-se, então, a necessidade de expandir as barreiras da interdisciplinaridade para além dos limites formais da ciência. É preciso pôr em convivência o intra com o extramuros das universidades e institutos de pesquisa, pondo em convivência a universidade com os setores de produção mas, também, com a administração pública, em seus diferentes níveis, de tal forma que ela possa estar presente na concepção, na formulação, no acompanhamento e na avaliação de políticas e programas voltados para a população. (PHILIPPI JR. et al., 2000, p.277, itálicos no original, sublinhados adicionados nesta versão).
Diante das considerações externadas, entende-se que o tema apresenta relevância tal que justifica e recomenda a sua investigação por meio de um projeto de pesquisa científica. Sua adequada abordagem poderá trazer resultados e respostas relevantes na área de conhecimento da sustentabilidade e do desenvolvimento sustentável.
1.5 INEDITISMO E ORIGINALIDADE DO TEMA
A temática da sustentabilidade tem despertado crescente interesse em significativa parcela da população mundial e, de igual modo, junto à comunidade científica. Como consequência, temas como indicadores de sustentabilidade e Avaliação Ambiental Estratégica são cada vez mais frequentes nas publicações de cunho acadêmico. Assim, esta Tese envolve assuntos de grande relevância social e de intensa dedicação pela ciência.
trabalhado pela sua respectiva literatura, entende-se que a conjunção dos quatro elementos é inovadora e inédita.
Além do fato de constitui uma abordagem inédita, como destacado, o presente trabalho demonstra outras vertentes de ineditismo, a saber:
O modelo proposto origina-se e espelha o ciclo do conhecimento, também descrito como ciclo da Gestão do Conhecimento;
Diferentemente da grande maioria (ou totalidade) dos modelos ou frameworks apresentados na literatura, o modelo proposto abrange a integralidade do ciclo dos IdS, desde sua identificação até seu armazenamento e posterior reutilização;
Apresenta um estudo comparativo entre várias AAEs realizadas no Brasil, no tocante à questão específica da seleção e emprego de IdS; e
Considera a perspectiva de AAEs em rede, onde o trabalho realizado em uma pode ter reflexo em outras, através do compartilhamento de conhecimento, da adoção de boas práticas e do uso de repositórios de informação.
1.6 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA
Preliminarmente, é preciso destacar, tal qual fez Hezri (2004), que este trabalho não propõe a prescrição de um conjunto de indicadores de sustentabilidade. Não se pretende, portanto, enumerar indicadores mais apropriados para uma dada condição ou outra. Assim, não se faz referência ao indicador “a” ou “b”, uma vez que a definição de uma lista de indicadores é fruto de uma condição específica, ou seja, de uma conjugação de fatores e objetivos. Neste trabalho, o que se busca é a construção de um modelo ou framework para realizar a governança de sistemas de IdS. A definição de conjuntos de indicadores será uma consequência do emprego deste modelo. Isto vale dizer que o objetivo em tela é “desenhar a fábrica” e não propriamente gerar o produto.
