GRANDE DO SUL
PATRICIA SCHREINER HOLZ
PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL
Santa Rosa (RS) 2015
PATRICIA SCHREINER HOLZ
PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Conclusão de Curso - TCC. UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Maristela Gheller Heidemann
Santa Rosa (RS) 2015
Dedico este trabalho à minha família, principalmente aos meus pais, pelo apoio, incentivo e confiança em mim depositados durante toda a minha jornada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
À minha família, que sempre esteve presente e me incentivou com apoio e confiança nas batalhas da vida e com quem aprendi que os desafios são as molas propulsoras para a evolução e o desenvolvimento.
À minha orientadora Maristela Gheller Heidemann, com quem eu tive o privilégio de conviver e contar com sua dedicação, disponibilidade e paciência, me guiando pelos caminhos do conhecimento.
Aos colegas, professores e funcionários da UNIJUÍ, que foram muito importantes para a jornada acadêmica e concretização dessa etapa da minha vida.
“A liberdade é o direito de fazer tudo quanto as leis permitem: e, se um cidadão pudesse fazer o que elas proíbem, não teria mais liberdade porque os outros teriam idêntico poder.” Barão de Montesquieu
O presente trabalho de conclusão de curso faz uma abordagem quanto a relevância do poder de polícia em matéria ambiental, a fim de propiciar uma investigação quanto a efetividade de tal instrumento. Analisa o exercício deste poder administrativo pelo Poder Público, verificando a eficácia da aplicabilidade de tal instrumento contra atividades consideradas lesivas e danosas ao meio ambiente, e a possibilidade de sua aplicabilidade quando tais condutas são praticadas pela própria Administração Pública. Aborda referente as infrações ambientais e quais as sanções administrativas podem ser aplicadas. Estuda a responsabilidade administrativa por danos ambientais. Verifica ainda situações concretas referente a aplicabilidade do poder de polícia, como mecanismo de defesa ambiental, analisando algumas decisões dos Tribunais para verificar o seu entendimento referente a responsabilização por tais danos, buscando quais são as perspectivas legislativas para o assunto.
Palavras-Chave: Poder de polícia. Responsabilidade ambiental. Administração pública. Proteção ambiental.
This conclusion of course work is an approach how the relevance of police power in environmental matters in order to facilitate an investigation into the effectiveness of such an instrument. Analyzes the exercise of administrative power by the Government, verifying the effectiveness of the applicability of such an instrument against activities considered as harmful and damaging to the environment, and the possibility of its applicability when such behaviors are practiced by the Public Administration itself. Approaches regarding environmental infractions and which administrative penalties may apply. Studies the administrative liability for environmental damage. Also notes specific situations regarding the applicability of police power, as environmental defense mechanism, analyzing some decisions of the courts to check your understanding regarding accountability for such damages, which are seeking legislative perspective to the subject.
Keywords: Police Power. Environmental responsibility. Public administration. Environmental Protection.
INTRODUÇÃO ... 8
1 PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL... 10
1.1 Poder de polícia e suas características... 10
1.2 Competência em matéria ambiental ... .14
1.3 Poder de polícia ambiental ... 19
1.3.1 Infrações ambientais e sanções administrativas no âmbito do poder de polícia ... 24
2 RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL ... 33
2.1 Responsabilidade administrativa ... 34
2.2 Responsabilidade administrativa por dano ambiental... 36
2.3 Alguns casos concretos e a jurisprudência ... 40
CONCLUSÃO ... 47
INTRODUÇÃO
O presente trabalho apresenta um estudo acerca do poder de polícia como instrumento primordial para a defesa ambiental, considerando o que dispõe a Constituição Federal, a qual relegou ao meio ambiente o status de direito fundamental, e impôs à coletividade e ao Estado o dever de zelar pela qualidade e preservação ambiental.
Para a realização deste trabalho foram efetuadas pesquisas bibliográficas e por meio eletrônico, analisando os conteúdos que tratam sobre a responsabilização por danos ao meio ambiente, a fim de enriquecer a coleta de informações e permitir um aprofundamento no estudo do poder de polícia ambiental e revelar a importância de tal instrumento administrativo para a sociedade.
A estruturação do presente trabalho pretende abordar quanto a responsabilidade por atividades danosas ao meio ambiente, atentando para a real efetividade da aplicabilidade do poder de polícia para a reparação e prevenção de tais danos, através da imposição de sanções administrativas aos infratores ambientais.
O trabalho está estruturado em dois capítulos, sendo que no primeiro é realizada uma abordagem quanto as características do poder de polícia, a atuação do Estado e a competência para a utilização deste mecanismo administrativo frente a danos ambientais, além das sanções administrativas e a reparação do dano.
No segundo capítulo é analisada mais pontualmente a responsabilidade administrativa quanto a proteção do meio ambiente. Também são analisadas as
perspectivas legislativas e a posição do Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal em relação à responsabilização administrativa por danos ambientais e a aplicabilidade do poder de polícia, assim como o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.
1 PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
Nos dias atuais verifica-se uma grande preocupação com a preservação e proteção do meio ambiente, principalmente pelo crescimento dos problemas ambientais que causam a degradação dos recursos naturais.
Conforme o disposto no artigo 225 da Constituição Federal, o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos, e cabe à sociedade e ao Estado proteger tal direito a fim de assegurar sua preservação e garantir qualidade de vida para as presentes e futuras gerações.
Com o intuito de garantir eficácia na prevenção contra a degradação ambiental, surge o poder de polícia administrativa ambiental, como importante instrumento do Estado para a defesa do bem comum.
Feitas essas primeiras colocações, esclarece-se que o presente capítulo tem por objetivo analisar aspectos gerais sobre a temática, visto que o poder de polícia é um instrumento de muita relevância para o Poder Público fazer cumprir os objetivos fixados na Constituição Federal, visando a satisfação do interesse da coletividade, a fim de possibilitar a averiguação sobre a efetividade de tal instrumento quando utilizado em matéria ambiental, para fiscalizar, prevenir e repreender infrações ambientais.
1.1 Poder de polícia e suas características
O conceito de poder de polícia é muito amplo, mas resumidamente pode-se afirmar que se trata de um instrumento utilizado pelo Estado para condicionar e limitar a liberdade e o interesse do particular em prol de direitos da coletividade, visando a satisfação de interesse do bem comum e proteção dos direitos fundamentais.
Conveniente destacar o conceito normativo que positivou o poder de polícia no direito brasileiro, previsto na Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, denominada
de Código Tributário Nacional. Conforme estabelece o artigo 78 desse Dispositivo Legal:
Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (BRASIL, 2015).
Trata-se, portanto, de uma prerrogativa que o Poder Público utiliza para fiscalizar, prevenir e repreender as atividades privadas com o intuito de fazer prevalecer os interesses da coletividade.
Assim sendo, importante destacar as palavras de Paulo de Bessa Antunes (2009, p. 130), o qual afirma que “[...] o poder de polícia é definido como a faculdade que o Estado possui de intervir na vida social, com a finalidade de coibir comportamentos nocivos para a vida em comunidade.”
Veja-se ainda a definição de poder de polícia administrativa conceituada pelo jurista Marçal Justen Filho (2011, p. 567, grifo do autor):
O poder de polícia administrativa é a competência para disciplinar o exercício da autonomia privada para a realização de direitos fundamentais e da democracia, segundo os princípios da legalidade e da proporcionalidade.
A partir da análise do conceito acima citado, verifica-se que a atividade administrativa do poder de polícia é exercida visando a prevenção através da criação de normas de conduta, sendo norteada principalmente pelos princípios da proporcionalidade e legalidade, sendo estes primados de extrema importância, visto que regulam limitações e restrições para a sua aplicabilidade.
Assim, de acordo com o princípio da legalidade, o ato desenvolvido por meio de tal poder somente terá validade e eficácia se estiver assegurado e previsto em lei,
sendo que toda e qualquer sanção aplicada ao caso concreto, na aplicabilidade do poder de polícia, também deve ter fundamento e previsão legal.
Nesses termos são os ensinamentos de Marçal Justen Filho (2011, p. 568-569), referente a importância de tal princípio:
É relevante insistir com a natureza infralegislativa da atividade de poder de polícia administrativa. O princípio da legalidade assegura a todos que somente a lei crie deveres de agir e de abster-se. A atividade de poder de polícia administrativa não apresenta natureza inovativa, mas meramente regular. As limitações constantes das leis são tornadas concretas por meio da atividade administrativa de poder de polícia.
Ainda, conforme o princípio da proporcionalidade, o ato administrativo deverá ser necessário, adequado e compatível com a previsão legal e a Constituição Federal, visando evitar que se ultrapassem limites, seja através de abuso de poder, desvios de finalidade ou excessos quando em seu exercício.
Referente a tal princípio, importante destacar:
A proporcionalidade que informa o poder de polícia é reflexo da proporcionalidade que está na base dos direitos sujeitos à limitação. Pode-se relembrar, nesse ponto, que o art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei nº 9.784 (Lei do Processo Administrativo) exige „adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público‟, regra inquestionavelmente aplicável ao âmbito das medidas de poder de polícia. (JUSTEN FILHO, 2011, p. 569, grifo do autor).
Visto que o poder de polícia tem como princípios fundamentais a legalidade e a proporcionalidade, torna-se importante ressaltar os atributos necessários para garantir a eficácia e a validade deste ato administrativo, quais sejam: a coercibilidade, a discricionariedade e a autoexecutoriedade.
A coercibilidade é um atributo vinculado ao princípio da proporcionalidade, pois as medidas impostas pela Administração Pública devem ser acatadas pelo particular, mesmo que obrigatoriamente, podendo ser inclusive por meio de força.
Édis Milaré (2011, p. 1137, grifo do autor) discorre sobre tal atributo, observando que:
A investigação de supostas infrações e a aplicação de sanções administrativas figuram entre as mais importantes expressões do poder de polícia conferido à Administração Pública. A coercibilidade é um dos atributos desse poder, externado através de penalidades
administrativas previstas abstratamente em lei e aplicadas
concretamente por agentes credenciados do Poder Público.
Importante salientar que com base na discricionariedade, a Administração Pública tem a prerrogativa de definir quais serão os limites, restrições e sanções impostas aos direitos particulares, sendo que assim que tais condições forem reguladas, estas devem ser observadas e cumpridas pela Administração, visto que os atos executados serão vinculados, e somente serão válidos se forem cumpridos todos os requisitos previstos em lei.
Nesse sentido é conveniente destacar o entendimento de Marçal Justen Filho (2011, p.576), quando observa que:
[...] as competências de poder de polícia envolvem tanto disciplina discricionária como vinculada. O poder de polícia é integrado não apenas por competências discricionárias. Há inúmeras atribuições que são reguladas de modo vinculado pela lei.
A autoexecutoriedade consiste na faculdade da Administração Pública em exercer o poder de polícia por meios próprios, impondo limites e sanções aos particulares, em prol da defesa de direitos coletivos, sem sofrer intervenções do Poder Judiciário.
Referente a tal atributo, relevante destacar os ensinamentos do doutrinador Paulo de Bessa Antunes (2009, p. 133):
O ato de polícia é autoexecutório, resguardados os direitos constitucionais de inviolabilidade do domicílio; por exemplo, isso significa a desnecessidade de que o Poder Executivo recorra ao Poder Judiciário a fim de obter autorização para agir em casos concretos, desde que a infração seja atual.
Por ser um poder estatal utilizado pela Administração Pública que se destina a limitação de direitos individuais, a fim de satisfazer as necessidades da coletividade, poderá ser exercido no âmbito administrativo e Judiciário. Importante estabelecer a diferenciação entre polícia administrativa e polícia judiciária:
Costuma-se, mesmo, afirmar que se distingue a polícia administrativa da polícia judiciária com base no caráter preventivo da primeira e repressivo da segunda. Esta última seria a atividade desenvolvida por organismo – o da polícia de segurança – que cumularia funções próprias da polícia administrativa com a função de reprimir a atividade dos delinquentes através da instrução policial criminal e captura dos infratores da lei penal, atividades que qualificariam a polícia judiciária. Seu traço característico seria o cunho repressivo, em oposição ao preventivo, tipificador da polícia administrativa. (MELLO, 2009, p. 826, grifo do autor).
A partir do exposto acima, cabe destacar que a Administração Pública, na função do poder de polícia administrativa, pode agir em caráter repressivo sempre que o interesse particular causar danos ao interesse coletivo, impondo restrição de direitos, suspensão de atividades, advertências e multa, sendo diferente da atuação repressiva da polícia judiciária, pois esta visa coibir ilícitos penais.
No entanto, importante ressaltar que a grande maioria das medidas adotadas pela administração, quando no exercício do poder de polícia, são preventivas, e não repressivas, visto que visam evitar e prevenir que direitos coletivos e o interesse público sejam prejudicados por atos ou direitos individuais, disciplinando e limitando o exercício destes.
1.2 Competência em matéria ambiental
A Constituição Federal de 1988 relegou a preservação ao meio ambiente à esfera de direito fundamental da pessoa humana, e trouxe instrumentos para a sua defesa e proteção. Nesse sentido, considerando a supremacia do direito coletivo sobre o individual, é dever do Estado fazer cumprir a Constituição Federal e vigiar pela qualidade de vida saudável e bem estar social, zelando pela preservação ambiental.
Frente a condutas lesivas ao meio ambiente é de grande valia o exercício do Poder Público, utilizando o instrumento administrativo do poder de polícia. Conforme exposto anteriormente, é importante compreender que a definição de poder de polícia é muito ampla, sendo que no tocante a matéria ambiental pode ser entendida como uma prerrogativa da Administração Pública, que visa resguardar o interesse do bem comum e do Poder Público, operando deveres e limitações para evitar atividades e atos nocivos ao meio ambiente saudável.
Trata-se, portanto, de um poder eficaz para combater e inibir atividades e condutas lesivas ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo que a forma de execução deste instrumento será principalmente preventiva, por meio da execução de normas de conduta e aplicabilidade de sanções nas esferas penais e administrativas. Assim, vista a importância da proteção constitucional ao meio ambiente, enquanto um direito fundamental, é efetiva a aplicabilidade das sanções administrativas em prol da defesa deste direito.
No entanto, para que o exercício do poder de polícia ambiental seja realmente eficaz e adequado, é necessário a definição da competência administrativa legislativa, para determinar a responsabilidade de cada ente federativo para o controle e fiscalização de atividades desenvolvidas.
Referente à competência do exercício do poder de polícia em matéria ambiental, Édis Milaré (2011, p.1135) esclarece que:
A Constituição da República estabelece que a União, os Estados e o Distrito Federal têm competência concorrente para legislar sobre a proteção do meio ambiente. Acresce, ainda, que todos os entes federativos têm competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; isso envolve atribuições na esfera administrativa, com fulcro no poder de polícia.
Conforme previsto na Constituição Federal, a competência administrativa para o exercício do poder de polícia no tocante a matéria ambiental, cabe a União, ao Distrito Federal, aos Estados e aos municípios.
Nesses termos estabelece a previsão legal disposta no artigo 23 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
Art. 23 – É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; [...]
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
Portanto, conforme a Carta Magna, a competência comum constitucional para o exercício do poder de polícia ambiental é de todos os entes federativos, sendo observada a competência legislativa concorrente1.
Nesse sentido importante destacar o exposto no artigo 24 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), o qual estabelece a competência concorrente quanto à responsabilidade administrativa ambiental:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...]
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
[...]
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
1
Competência legislativa concorrente trata-se da atribuição de cada ente federativo para atuação no território nacional, a qual deve ser respeitada considerando que, em um contexto geral, cabe à União legislar perante o interesse nacional, aos Estados perante interesses regionais e aos Municípios cabe atuar perante interesses locais.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Referente ao artigo exposto acima, importante esclarecer quanto a competência concorrente, que cabe à União estabelecer normas gerais de legislação ambiental inerentes aos interesses nacionais, e aos Estados e Distrito Federal cabe a responsabilidade de fixar normas suplementares.
Visando implementar uma política nacional que trate sobre a gestão ambiental no Brasil, foi aprovada a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, com o intuito principal de preservação e garantia constitucional ao meio ambiente equilibrado e saudável para todas as gerações.
A promulgação desta lei foi de extrema importância para o nosso país, pois o planejamento ambiental passou a integrar as políticas públicas e assim os problemas ambientais e a importância incontestável da preservação e proteção dos recursos naturais passaram a constituir com maior relevância os assuntos do governo e da própria sociedade.
Pertinente enfatizar que a Lei nº 6.938, a qual trata sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, constituindo as entidades e órgãos da União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, e as Fundações criadas pelo Poder Público, como integrantes do mesmo, sendo que tais órgãos possuem a atribuição de zelar pela proteção ao meio ambiente.
Nesse contexto Édis Milaré (2011, p. 1135) reforça que:
Na legislação infraconstitucional, a Lei 6.938/1981, que dispôs sobre a Política Nacional Do Meio Ambiente e seus mecanismos de aplicação, ao estruturar o Sisnama – Sistema Nacional do Meio Ambiente, nele igualmente integrou os órgãos municipais, atribuindo-lhes a responsabilidade pelo controle e pela fiscalização, na esfera local, das atividades capazes de provocar degradação do ambiente. Além disso, cometeu ao Município a elaboração de normas supletivas e complementares às editadas pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal na matéria.
Assim sendo, convém destacar que o SISNAMA “[...] é, de direito e de fato, uma estrutura político-administrativa oficial, governamental, ainda que aberta à participação de instituições não governamentais e da sociedade, através dos canais competentes.”(MILARÉ, 2011, p. 368).
Nesse sentido, conveniente verificar como está estruturado o SISNAMA e quais as finalidades de cada órgão que o compõe, conforme disposto no artigo 6º da Lei nº 6.938 (BRASIL, 1981):
Art. 6º Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências;
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;
Conforme visto, o SISNAMA está estruturado em uma hierarquia administrativa, onde cada órgão deve desempenhar harmonicamente, no âmbito de sua competência, funções específicas, sempre com o intuito de garantir a proteção
do meio ambiente e a sua preservação. Assim, resta evidente que a competência para a atividade do Poder de Polícia Ambiental é de todos os entes federativos, nas esferas municipal, estadual e federal, por meio de suas autarquias e órgãos instaurados para tal finalidade.
1.3 Poder de polícia ambiental
O poder de polícia está diretamente ligado a preservação ambiental, sendo um instrumento jurídico por meio do qual a Administração Pública intervém operando limitações e deveres, visando o bem da coletividade.
Conforme os ensinamentos de Paulo Affonso Leme Machado (2005, p. 317-318):
Poder de polícia ambiental é a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.
O artigo 225 da Constituição Federal dispõe que é direito de todo o cidadão o meio ambiente ecologicamente equilibrado, visto se tratar de um direito fundamental da pessoa humana, sendo dever da sociedade e do Poder Público preservar, defender e assegurar a efetividade desse direito. Determina ainda, em seu § 3.º, que toda atividade ou conduta que possa prejudicar ou danificar o meio ambiente, sujeitará os contraventores, independentemente do dever de reparar os danos, a sanções penais e administrativas. Portanto, visando a efetividade da aplicabilidade de tais normas constitucionais, o Poder de Polícia Ambiental é um importante instrumento utilizado pelo Poder Público, especialmente pelo Poder Executivo, objetivando disciplinar e restringir o direito, regulando a prática ou a conduta de atividades em prol do benefício da coletividade.
O poder de polícia ambiental, em favor do Estado, definido como
incumbência pelo art. 225 da Carta Magna, e a ser exercido em
função dos requisitos da ação tutelar, é decorrência lógica e direta da competência para o exercício da tutela administrativa do ambiente. O poder de polícia administrativa é prerrogativa do Poder Público, particularmente do Executivo, e é dotado dos atributos da
discricionariedade, da autoexecutoriedade e da coercibilidade,
inerentes aos atos administrativos. (MILARÉ, 2011, p. 1132, grifo do autor).
Sendo proveniente do Direito Administrativo, os atos de poder de polícia ambiental estão diretamente relacionados à precaução e prevenção. Desta forma, com o objetivo principal de proteção ao meio ambiente tem em sua aplicabilidade medidas preventivas e repressivas, no intuito de conscientizar o cidadão, além de fazer cumprir a lei através de sanções penais e administrativas.
Assim sendo, importante destacar as palavras de Milaré (2011, p. 1136), o qual afirma que “[...] a defesa do meio ambiente desenvolve-se simultaneamente a partir de ações de índole preventiva, reparatória e repressiva.”
Nesse sentido, Édis Milaré (2011, p.1133, grifo do autor) discorre que:
A importância do correto exercício desse poder reflete-se tanto na
prevenção de atividades lesivas ao meio ambiente, através do
controle dos administrados, como em sua repressão, quando as autoridades noticiam formalmente ocorrência de uma infração ás normas e aos princípios de Direito Ambiental, ensejando o desencadeamento dos procedimentos para a tutela civil, administrativa e penal dos recursos ambientais agredidos ou colocados em situação de risco.
Contudo, partindo do pressuposto de que o propósito da aplicabilidade do poder de polícia ambiental é no sentido de proteção ao meio ambiente, para que esta seja eficaz, é necessária uma política ambiental educativa, buscando adequar às condutas e atividades relacionadas ao meio ambiente, visto que muitas situações e ações danosas decorrem de hábitos culturais da população.
Com relação a gestão pedagógica do poder de polícia administrativa ambiental, é entendimento de Édis Milaré (2011, p. 1134):
Cabe notar que o poder de polícia administrativa ambiental, a serviço da comunidade e na defesa do patrimônio público, nunca será eficazmente exercido sem uma pedagogia adequada às situações. Ainda que ignorantia legis neminem excusat, constatamos e entendemos que muitos desvios nocivos ao meio ambiente provêm de velhos vícios culturais, da falta de consciência sobre problemas e exigências ambientais, assim como da compulsão de hábitos arraigados na população em geral. É mais nobre educar do que punir, sem dúvida. Entretanto, há casos em que a punição integra o processo pedagógico. Seja como for, quem exerce o poder de polícia administrativa ambiental precisa estar preparado para ambas as medidas, amparado pela lei e armado de profunda consciência social.
Conforme se depreende da lição doutrinária acima, é importante para a eficácia e efetividade do exercício do poder de polícia ambiental, que na aplicabilidade do mesmo sejam priorizadas ações educativas, visto que devem ser privilegiados instrumentos de cunho preventivo no âmbito de tal poder estatal, valorizando a propagação de informações e a educação de cunho ambiental para toda a comunidade, utilizando medidas repressivas apenas quando for realmente necessário.
Outrossim, considerando que o poder de polícia está submetido diretamente ao princípio da legalidade, torna-se fundamental que haja uma base normativa para a sua aplicação. Para o Direito Ambiental é de grande relevância a subsistência de preceitos legais designados à proteção e preservação do meio ambiente.
Paulo de Bessa Antunes (2009, p.130, grifo do autor)assim leciona:
O moderno poder de polícia é uma decorrência do próprio Estado de Direito e está, ipso iure, submetido ao princípio fundamental da legalidade, sem o qual não alcança legitimidade constitucional. Não se poderá estabelecer uma exigência de polícia sem que haja uma base constitucional e legal para a sua imposição. Este é um elemento de grande tensão no Direito Ambiental, pois a Administração Pública Ambiental, muitas vezes, confunde a existência de princípios jurídicos – por exemplo, o princípio da precaução – com proibições sem uma base normativa clara. Princípios jurídicos, como já foi visto neste livro, servem fundamentalmente para estabelecer critérios para a formulação de normas ou ante a inexistência destas últimas para o preenchimento das chamadas lacunas jurídicas. O administrador está prioritariamente submetido à legalidade. Princípios de Direito não são
visto que tal poder não está restrito à aplicação da lei, mas do Direito; o administrador limita-se a aplicação da norma positivada.
Constata-se, então, que as limitações e restrições instituídas pela Administração Pública no exercício do poder de polícia, estão submetidas às normas e preceitos legais, sendo que sempre que houver abuso de poder ou ilegalidade por parte do Poder Público na atribuição deste poder, o mesmo estará sujeito ao controle pelo Poder Judiciário.
Ainda em relação ao princípio da legalidade, Édis Milaré (2011, p. 1158) menciona que:
Contudo, a incidência do princípio da legalidade, salvo disposição legal em contrário, não implica o rigor de se exigir que as condutas infracionais sejam previamente tipificadas, uma a uma, em lei, tal como ocorre no Direito Penal. Basta, portanto, a violação de preceito inserto em lei ou em normas regulamentares, configurando o ato como ilícito, para que incidam sobre o caso as sanções prescritas, estas, sim, em texto legal formal.
Nesse sentido verifica-se que para a imposição de sanções administrativas ao caso concreto, é imprescindível que estas estejam previstas em lei, pois para a caracterização da infração administrativa ambiental basta que o agente viole preceito legal, configurando a ilicitude da conduta cometida.
Assim sendo, o princípio da legalidade deve ser sempre observado, tanto para a constatação de condutas infracionais ambientais, quanto para a aplicabilidade de sanções administrativas. Contudo, no âmbito administrativo, conforme destaca Milaré (2011, p. 1161, grifo do autor) “[...] a infração é caracterizada não pela ocorrência de um dano, mas pela inobservância de regras jurídicas, de que podem ou não resultar consequências prejudiciais ao ambiente.”
Conveniente esclarecer que o poder de polícia administrativa ambiental é executado por profissionais técnicos, dotados de atribuição legal e capacitados para a defesa do bem comum, no caso a proteção dos recursos naturais, prevenção e reparação de danos ao meio ambiente, diferenciando-se de outras formas de poder de polícia em seus métodos. No entanto em algumas situações, segundo Milaré
(2011, p.1133, grifo do autor), pode ser exercido por “[...] Polícias Militares Ambientais, que agem por delegação expressa do Poder Executivo competente e, ademais, segundo os objetivos e métodos de polícia administrativa.”
Convém ainda destacar que no exercício deste poder a autoridade competente atuará geralmente através de atos fiscalizatórios e de controle, visto que comumente a proteção ambiental desenvolve-se preventiva ou repressivamente através de medidas corretivas. Assim sendo, cabe ressaltar as palavras de Paulo de Bessa Antunes (2009, p.136), quando diz que “ A fiscalização ambiental é uma das atividades mais relevantes para a proteção do meio ambiente, pois é por meio dela que danos ambientais podem ser evitados e, se consumados, reprimidos.”
No entanto, para que a fiscalização seja efetuada de maneira correta, deve ser exercida pelos fiscais responsáveis, observando os limites e garantias individuais contidos na Constituição Federal e preceitos legais, devendo sempre ser observados os princípios constitucionais.
Oportuno salientar que “O licenciamento ambiental é, juntamente com a fiscalização, a principal manifestação do poder de polícia exercido pelo Estado sobre as atividades utilizadoras de recursos ambientais.” (ANTUNES, 2009, p. 146, grifo do autor).
Diz ainda Milaré (2011, p.1133) que:
[...] dentre os atos de polícia em meio ambiente, o licenciamento também ocupa lugar de relevo, uma vez que as licenças são requeridas como condicionantes para a prática de atos que, não observadas as respectivas cláusulas, podem gerar ilícitos ou efeitos imputáveis. O licenciamento ambiental visa a preservar de riscos potenciais ou efetivos a qualidade do meio e a saúde da população, riscos esses oriundos de qualquer empreendimento ou intervenção que altere ou possa alterar de modo desfavorável as condições do ambiente.
Portanto, o licenciamento ambiental consiste em procedimento administrativo por meio do qual o Poder Público autoriza a localização, instalação e operação de qualquer empreendimento ou atividades que possam ser consideradas
potencialmente poluidoras ou danosas ao meio ambiente, determinando limitações e condições para o andamento destas, visando prevenir ou reduzir a degradação ambiental (ANTUNES, 2009, p. 146-147).
Neste sentido, pode-se afirmar que o poder de polícia administrativa ambiental, exercida pelo Poder Público, desenvolve-se primordialmente através da fiscalização, evitando e reprimindo condutas e atos danosos ao meio ambiente, juntamente com o licenciamento ambiental, que também é manifestação do poder de polícia, concedendo licenças ou autorizações para o desenvolvimento de atividades que utilizem recursos ambientais, estabelecendo limites e condições para o exercício destas.
Assim, conforme demonstrado percebe-se a importância deste poder da Administração Pública, visto que o mesmo possibilita reprimir e penalizar infrações ambientais por meio de ações fiscalizadoras, licenças, normas limitadoras e a imposição de sanções.
1.3.1 Infrações ambientais e sanções administrativas no âmbito do poder de polícia
Infração administrativa ambiental é considerada como toda ação ou omissão que viole preceitos legais de proteção e prevenção à degradação ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, denominada Lei de Crimes Ambientais, aborda sobre as infrações administrativas no Capítulo VI, e define no caput do artigo 70 que “Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente."
Durante a fiscalização, sendo constatada uma infração, o agente administrativo deve exarar auto de infração ambiental e proceder na instauração de um processo administrativo, a fim de averiguar quanto à responsabilidade do infrator, e aplicar a devida sanção. Pode ocorrer também, de o particular que tiver
conhecimento de alguma infração, apresentar o fato às autoridades competentes, podendo estas ser corresponsabilizadas acaso venham se omitir de tomar as medidas cabíveis de forma imediata.
Referente à competência para a instauração de procedimento administrativo, oportuno destacar as palavras de Milaré (2011, p.1135, grifo do autor), quando diz que:
Em sintonia com a competência comum dos entes federativos, a denominada Lei dos Crimes Ambientais inclui, como habilitados, para fins de lavratura de autos de infração e de instauração de processos administrativos, todos os órgãos ambientais integrantes do Sisnama, no âmbito das três esferas da Federação brasileira.
Mediante o processo administrativo a Administração Pública verifica a autoria e responsabilidade do infrator ambiental, devendo ser observados os princípios constitucionais quanto ao direito de ampla defesa e ao contraditório, e demais princípios legais, tais como legalidade, moralidade, impessoalidade, dentre outros, e respeitando os prazos processuais pertinentes, sendo que somente após o cumprimento desses preceitos legais a sanção é efetivamente aplicada.
No entanto, com o intuito de suspender o exercício de atividades consideradas danosas ao ecossistema e garantir a efetividade do processo administrativo, a autoridade fiscalizadora na atuação do poder de polícia, deverá adotar medidas administrativas acautelatórias, conforme previsto no artigo 101 do Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, nos seguintes termos:
Art. 101. Constatada a infração ambiental, o agente autuante, no uso do seu poder de polícia, poderá adotar as seguintes medidas administrativas:
I - apreensão;
II - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas; III - suspensão de venda ou fabricação de produto;
IV - suspensão parcial ou total de atividades;
V - destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração; e
Tais medidas administrativas não são consideradas sanções, visto que se efetivam através de auto de infração, sem que tenha ocorrido o andamento de processo administrativo, pois visam primordialmente a prevenção dos atos lesivos e a garantia da efetividade do processo administrativo. A Lei nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998 apresenta um rol de dez sanções aplicáveis a infrações ambientais, pela polícia administrativa, conforme redação do artigo 72 do referido Dispositivo Legal:
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
I - advertência; II - multa simples; III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto; VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades; X – (VETADO)
XI - restritiva de direitos.
Tal enumeração deve ser observada impreterivelmente pela União, porém Estados e Municípios podem, quando necessário, acrescer outras sanções administrativas para a ocorrência de infrações de suas normas e preceitos legais, visto que a Lei nº 9.605/98 estabelece disposições gerais.
Dentre estas sanções, deverá ser analisada a responsabilidade com culpa somente para a aplicação de multa simples, sendo que no caso de aplicabilidade das demais sanções dispostas, o preceito a ser observado é referente a responsabilidade objetiva, ou seja, sem culpa, sendo dispensável a análise do dolo, negligência, imprudência e imperícia do infrator (MACHADO, 2005, p. 307).
A advertência será aplicada por meio de auto de infração, ao caso concreto a infrações de menor potencial, na hipótese de o infringente não reparar os danos ambientais ou irregularidades verificadas devido a inobservância de preceitos legais, não excluindo a possibilidade de aplicação de demais sanções. Importante observar que tal sanção não poderá ser imposta caso o transgressor tenha sido advertido no
período de três anos após o julgamento de outra pena cominada ou advertência aplicada.
A sanção administrativa mais recorrente é a multa simples, sendo que para a sua aplicabilidade o agente fiscalizador deverá analisar os antecedentes do infrator e a responsabilidade com culpa do mesmo. É comumente imposta após a advertência do transgressor, quando este por dolo ou culpa, deixar de reparar o dano autuado, no prazo legal. No entanto pode também ser aplicada sem que tenha ocorrido advertência anterior. O valor cominado varia entre cinquenta reais e cinquenta milhões de reais, podendo ser periodicamente corrigido, conforme disposição legal (MILARÉ, 2011, p.1166-1167).
Conforme o exposto, é relevante destacar o artigo 10 do Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, nos seguintes termos:
Art. 10. A multa diária será aplicada sempre que o cometimento da infração se prolongar no tempo.
§ 1º Constatada a situação prevista no caput, o agente autuante lavrará auto de infração, indicando, além dos requisitos constantes do art. 97, o valor da multa-dia.
§ 2º O valor da multa-dia deverá ser fixado de acordo com os critérios estabelecidos neste Decreto, não podendo ser inferior ao mínimo estabelecido no art. 9o nem superior a dez por cento do valor da multa simples máxima cominada para a infração.
§ 3º Lavrado o auto de infração, será aberto prazo de defesa nos termos estabelecidos no Capítulo II deste Decreto.
§ 4º A multa diária deixará de ser aplicada a partir da data em que o autuado apresentar ao órgão ambiental documentos que comprovem a regularização da situação que deu causa à lavratura do auto de infração.
§ 5º Caso o agente autuante ou a autoridade competente verifique que a situação que deu causa à lavratura do auto de infração não foi regularizada, a multa diária voltará a ser imposta desde a data em que deixou de ser aplicada, sendo notificado o autuado, sem prejuízo da adoção de outras sanções previstas neste Decreto.
§ 6º Por ocasião do julgamento do auto de infração, a autoridade ambiental deverá, em caso de procedência da autuação, confirmar ou modificar o valor da multa-dia, decidir o período de sua aplicação e consolidar o montante devido pelo autuado para posterior execução.
§ 7º O valor da multa será consolidado e executado periodicamente após o julgamento final, nos casos em que a infração não tenha cessado.
§ 8º A celebração de termo de compromisso de reparação ou cessação dos danos encerrará a contagem da multa diária.
Portanto, conforme verifica-se no artigo acima citado, pode a sanção de multa simples ser arbitrada ao infrator ambiental, após constatada a transgressão, a partir da instauração do auto de infração, sendo que posteriormente deverá ser oportunizado o prazo para a defesa do autuado. Importante destacar ainda, que a sanção de multa simples pode ser convertida em prestação de serviços voltados a preservação e recuperação de danos ambientais, devendo o infringente requerer tal conversão a Administração Pública.
Se após a aplicação da sanção de multa simples ocorrer a continuidade da infração ambiental, deverá ser imposta multa diária, a qual é cominada ao infrator ambiental com a finalidade de que o mesmo regularize a sua situação e cumpra a obrigação devida. Nesse sentido importante destacar que, conforme explica Milaré (2011, p.1168):
No silêncio da Lei e de seu Regulamento, cabe à autoridade ambiental caracterizar o que seja infração continuada. Por certo, não é a infração repetida diversas vezes, mas aquela cujos efeitos se protraem no tempo. Geralmente, tal se dá, em decorrência de funcionamento de um estabelecimento, atividade, obra ou serviço sem a licença ou anuência ambientais exigíveis, ou quando não providos de meios adequados para evitar a emissão de poluentes.
Referente a sanção de apreensão de animais e bens utilizados na infração ambiental, cabe destacar que é também considerada uma medida administrativa acautelatória, visto que a sua cominação objetiva principalmente prevenir atos ilícitos e cessar atividades lesivas ao meio ambiente. Quanto a destinação posterior a apreensão, cabe destacar o artigo 107 do Decreto 6.514, de 22 de julho de 2008, o qual estabelece que:
Art. 107. Após a apreensão, a autoridade competente, levando-se em conta a natureza dos bens e animais apreendidos e considerando o risco de perecimento, procederá da seguinte forma:
I - os animais da fauna silvestre serão libertados em seu hábitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações, entidades de caráter cientifico, centros de triagem, criadouros regulares ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados, podendo ainda, respeitados os regulamentos vigentes, serem entregues em guarda doméstica provisória.
II - os animais domésticos ou exóticos mencionados no art.103 poderão ser vendidos;
III - os produtos perecíveis e as madeiras sob risco iminente de perecimento serão avaliados e doados.
§ 1o Os animais de que trata o inciso II, após avaliados, poderão ser doados, mediante decisão motivada da autoridade ambiental, sempre que sua guarda ou venda forem inviáveis econômica ou operacionalmente.
Cabe ainda esclarecer que estas medidas serão adotadas antes da efetivação do auto de infração, sendo que se tal não for confirmado após a apreciação da autoridade ambiental julgadora, o proprietário deve ser ressarcido, nos termos legais. A destinação final dos bens apreendidos em virtude da prática infracional ambiental, somente se concretizará posteriormente a confirmação da autuação, conforme estabelece o artigo 134 do Dispositivo Legal acima citado:
Art. 134. Após decisão que confirme o auto de infração, os bens e animais apreendidos que ainda não tenham sido objeto da destinação prevista no art. 107, não mais retornarão ao infrator, devendo ser destinados da seguinte forma:
I - os produtos perecíveis serão doados;
II - as madeiras poderão ser doadas a órgãos ou entidades públicas, vendidas ou utilizadas pela administração quando houver necessidade, conforme decisão motivada da autoridade competente; III - os produtos e subprodutos da fauna não perecíveis serão destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais;
IV - os instrumentos utilizados na prática da infração poderão ser destruídos, utilizados pela administração quando houver necessidade, doados ou vendidos, garantida a sua descaracterização, neste último caso, por meio da reciclagem quando o instrumento puder ser utilizado na prática de novas infrações;
V - os demais petrechos, equipamentos, veículos e embarcações descritos no inciso IV do art. 72 da Lei nº 9.605, de 1998, poderão ser utilizados pela administração quando houver necessidade, ou ainda vendidos, doados ou destruídos, conforme decisão motivada da autoridade ambiental;
VI - os animais domésticos e exóticos serão vendidos ou doados. VII - os animais da fauna silvestre serão libertados em seu hábitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações, centros de triagem, criadouros regulares ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados.
Considerando os fatores de perecimento, características e a natureza dos bens ou animais apreendidos, poderá ainda a autoridade competente proceder com a doação destes, quando verificada a inviabilidade de outra destinação.
A sanção de destruição ou inutilização de produtos é aplicada geralmente em caráter de urgência, sem necessidade prévia de processo administrativo, visto que visa assegurar que produtos considerados nocivos, quando não puderem ser utilizados para outros fins, sejam destruídos ou inutilizados. Para a aplicabilidade desta sanção devem ser observados os seguintes requisitos, conforme Milaré (2011, p. 1206):
[...] (i) não houver a possibilidade de outra forma de destinação, ou não houver uso lícito possível para o bem apreendido; (ii) manifestação da área técnica competente atestando estarem os bens enquadrados nas situações acima descritas; (iii) avaliação prévia dos bens; e (iv) decisão da autoridade competente corroborando o cabimento da hipótese de destruição ou inutilização.
Assim, tais requisitos devem ser obrigatoriamente observados pela autoridade competente para que a aplicabilidade desta sanção seja válida e eficaz. Além disso, antes de aplicar tal penalidade, a medida deve ser justificada em um Termo de Destruição ou Inutilização, onde deverá conter também as condições e descrição dos bens.
Com o intuito de evitar ou suspender a fabricação, a comercialização e o uso de produtos ilícitos ou oriundos de atividades infracionais ambientais, é possível aplicar a sanção de suspensão de venda e fabricação de produto, podendo esta ser parcial ou total.
É por meio do embargo que a Administração Pública suspende, temporariamente ou definitivamente, atividade ou obra que não possua autorização ou licença, e que seja considerada potencialmente perigosa à saúde ou ao meio ambiente.
Poderá ser aplicada a sanção de demolição de obra, após julgar o auto de infração, observados os procedimentos legais cabíveis ao processo administrativo, restando comprovado que a obra está localizada em área protegida ambientalmente pela lei, ou que a construção desta não atende aos requisitos legais. No entanto caso ficar comprovado, através de laudo emitido por técnico capacitado, que a
demolição poderá causar mais impactos e danos ambientais do que a manutenção da obra, a autoridade competente deverá cancelar a penalidade e analisar quais as medidas cabíveis são adequadas ao caso concreto.
A Administração Pública poderá aplicar a sanção de suspensão parcial ou total de atividades, quando verificado que estas são nocivas à saúde e ao meio ambiente, ou ainda na hipótese de a aplicação da penalidade de multas não bastar para o infringente legalizar a sua situação e as atividades continuarem irregulares.
Poderá ainda, a autoridade competente com atributo de poder de polícia administrativa, aplicar a infrações ambientais sanções restritivas de direitos. Tais sanções estão previstas no § 8º do artigo 72 da Lei nº 9.605/1998, o qual dispõe que:
§ 8º As sanções restritivas de direito são:
I - suspensão de registro, licença ou autorização; II - cancelamento de registro, licença ou autorização; III - perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais;
IV - perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
V - proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.
Analisando as sanções restritivas de direito citadas acima, verifica-se que estas podem ser consideradas como acessórias em relação a uma pena principal, visto que para a sua aplicabilidade ter significado e ser eficaz, deve estar associada a outra sanção, tais como a suspensão de obras e atividades ou a imposição de multa (MILARÉ, 2011, P.1176).
Conforme demonstrado, dentre as possíveis manifestações da prerrogativa de poder de polícia administrativa ambiental destaca-se a aplicabilidade de sanções administrativas, visto que por meio destas o Poder Público penaliza os infratores que cometem atos infracionais.
Nesse contexto, pode-se verificar que a apuração da responsabilidade administrativa do infrator ambiental, é disposta como importante mecanismo para
repreender atividades e condutas que causem danos ambientais, visando reparar e prevenir os danos provenientes de tais atos.
2 RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL
A Constituição Federal de 1988 dispõe que aos atos lesivos ou degradantes aos recursos naturais pode ser aplicada responsabilidade tríplice, ou seja, pode ser atribuída responsabilização tanto no âmbito administrativo, penal ou civil, sendo que a aplicabilidade de uma é independente da outra, visto serem distintas inclusive em suas respectivas penalidades.
Nesse sentido cabe destacar que:
Segundo o dispositivo constitucional supracitado – art. 225, § 3º, da Constituição -, existem três modalidades de responsabilidade, que são independentes entre si, quais sejam: a responsabilidade administrativa, a penal e a civil, geradoras, por sua vez, das respectivas sanções em cada âmbito referido. O dano ecológico, mesmo figurando lesão a bem de interesse difuso, não apresenta nenhuma diferenciação no que toca às repercussões jurídicas, podendo gerar, igualmente, os três tipos de responsabilidade referidos, de acordo com as especificidades de cada caso concreto. (CARLA PINHEIRO, 2008, p. 89)
Assim sendo, sempre que o meio ambiente for depredado deve ser apurada a responsabilidade pela infração cometida, para que possa ser aplicada a devida penalidade ao infrator, visando a reparação ecológica.
A partir de uma rápida análise das sanções administrativas aplicáveis as infrações ambientais, como mecanismo de proteção e limitação de direitos individuais para a garantia de direitos coletivos, percebe-se que é de extrema importância o esclarecimento quanto a responsabilização pelos danos ambientais, para a eficácia de tais medidas.
Dentre as várias formas de manifestação do poder de polícia administrativo, quais sejam a limitação ao exercício de direitos individuais, a responsabilidade administrativa, a fiscalização, a concessão de autorizações ou licenças e a aplicabilidade de sanções, a responsabilidade administrativa por danos ecológicos será abordada de forma mais pontual no presente capítulo, face à sua finalidade fundamental de proteção, prevenção e repressão de atividades potencialmente danosas ao meio ambiente.
2.1 Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa pode ser disposta como uma obrigação decorrente da lei, sendo consequência do cometimento de infrações aos preceitos e normas legais administrativas. Nesse contexto, importante ressaltar que a responsabilização pode atingir tanto o particular que cometer atos ilícitos, quanto o próprio Estado, seja por ação ou omissão, no exercício das atividades que lhe são atribuídas.
Segundo Marçal Justen Filho (2011, p. 1200):
A responsabilidade é inerente à existência de um dever jurídico. Consiste num aspecto ou consequência da existência desse dever e seu conteúdo envolve a submissão do sujeito a arcar com os efeitos decorrentes da ausência de cumprimento espontâneo da conduta diretamente imposta a ele (ou a terceiro) como obrigatória.
Assim, é importante esclarecer que a responsabilidade por infrações administrativas poderá ser atribuída tanto às pessoas físicas, inclusive menores de idade ou incapazes, como pessoas jurídicas, sejam de Direito Público ou de Direito Privado, suportando estas as devidas penalidades cabíveis de acordo com as transgressões cometidas (MELLO, 2009, p. 842).
Nesse sentido é relevante a compreensão da diferença entre infrator e responsável subsidiário:
O que se vem de dizer exibe, desde logo, a diferença entre a figura do infrator e a do chamado responsável subsidiário. O infrator, bem se percebe, é o sujeito que pratica a infração e que, de regra, suportará a sanção por ela; ao passo que o responsável subsidiário é aquele que, por força da lei, responderá pela infração caso aquele que a cometeu não possa responder ou não responda por ela. Sem embargo, como é intuitivo, a lei não poderia estabelecer tal efeito no caso de certas sanções como, por exemplo, a de suspensão do exercício de atividade por incursão em conduta gravemente censurável. (MELLO, 2009, p. 842-843, grifo do autor).
Quanto à responsabilidade administrativa do Estado, Marçal Justen Filho (2011, p. 1201, grifo do autor) diz que “consiste na submissão da organização estatal ao dever jurídico-político de prestar informações e contas por suas ações e
omissões e de corrigir as imperfeições verificadas em sua conduta.”
Importante destacar que não se deve confundir a responsabilidade administrativa estatal, a qual visa a reparação de defeitos derivados da conduta de entes públicos e prestação de contas e informações, com a responsabilidade civil do Estado, que consiste em indenização de danos materiais ou morais por atos ou omissões do Poder Público.
Nesse contexto, é relevante destacar as palavras de Mello (2009, p. 992, grifo do autor), quanto ao reconhecimento da responsabilidade estatal, e a sua evolução, quando diz que:
Admitida a responsabilidade do Estado já na segunda metade do século XIX, sua tendência foi expandir-se cada vez mais, de tal sorte que evolui de uma responsabilidade subjetiva, isto é, baseada na culpa, para uma responsabilidade objetiva, vale dizer, ancorada na
simples relação de causa e efeito entre o comportamento administrativo e o evento danoso.
Importante salientar que, para a apuração da responsabilidade pelo ato infracional e a aplicabilidade da respectiva sanção administrativa, deverá ser instaurado um processo administrativo, a fim de possibilitar ao acusado o direito a ampla defesa e ao contraditório, respeitando assim os princípios constitucionais referentes ao direito ao devido processo legal.
Assim, é importante destacar que:
[...] O texto constitucional estabelece no art. 5º, LV, que „aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes‟. Aliás, o inciso anterior dispõe que „ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal‟. Por força do primeiro dos incisos toda sanção administrativa terá que ser, sob pena de nulidade, precedida do devido processo legal, e também por força do segundo, nos casos em que a sanção seja a apreensão ou destruição de bens. (MELLO, 2009, p. 850).
Visto que a Constituição Federal assegura o direito a ampla defesa e ao contraditório em processos administrativos ou judiciais, e assevera quanto a necessidade do devido processo legal, para a aplicação de penalidades aos infratores, percebe-se que é de extrema importância que a responsabilidade seja apurada com observância do princípio da legalidade, para que tenha validade jurídica, visto que o Poder Público somente pode atuar de acordo com as determinações e normas legais.
2.2 Responsabilidade administrativa por dano ambiental
A Constituição Federal de 1988 relegou ao meio ambiente ecologicamente saudável e equilibrado à categoria de direito fundamental da pessoa humana, estabelecendo importantes mecanismos de proteção e defesa, e impondo deveres e responsabilidades à coletividade e ao Poder Público.
Para a configuração da responsabilidade administrativa por danos ambientais, é importante observar a presença de alguns fatores que imputem a conduta ilícita cometida. Assim, como pressuposto jurídico do ato infracional e correspondente atribuição de reponsabilidades e penalidades cabíveis, é importante analisar a conduta cometida que tenha concorrido para a degradação causada e a caracterização da ilicitude praticada, que deu origem ao dano ambiental (MILARÉ, 2011, p.1150-1151).
Assim, para uma melhor compreensão, é importante conceituar dano ambiental, conforme o entendimento de Carla Pinheiro (2008, p. 88-89, grifo da autora):
Dano ecológico seria todo dano causado diretamente ao meio,
independentemente de suas repercussões sobre as pessoas e seus bens. Para o direito, no entanto, torna-se imprescindível a
identificação do agente, a fim de que se possa efetivar a responsabilização pelo dano, assim como é necessário que se afira a repercussão deste sobre as pessoas ou bens, para que seja possível, de alguma forma, quantificar a lesão ocorrida. É com base nessa necessidade jurídica que, para o direito, o dano ambiental deve ser definido incluindo o agente da ação. Ele representa, assim,
a lesão ao meio ambiente causada pela conduta ou atividade de pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado.
Para que a prevenção e reparação aos danos ambientais seja realmente eficaz e produza os efeitos esperados, é necessário que o causador da degradação seja identificado e responsabilizado pelas condutas ou atividades danosas ou potencialmente poluidoras.
Nesse sentido, a responsabilidade administrativa é classificada por meio de “instrumentos de repressão às condutas e às atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, diferenciando-se, nesse sentido, da responsabilização civil.” (MILARÉ, 2011, p. 1136, grifo do autor).
No entanto, cabe esclarecer que:
O dano ambiental, isoladamente, não é gerador de responsabilidade administrativa; contrario sensu, o dano que enseja responsabilidade administrativa é aquele enquadrável como o resultado descrito em um tipo infracional ou o provocado por uma conduta omissiva ou comissiva violadora de regras jurídicas. Nesse sentido, p. ex., se uma indústria emite poluentes em conformidade com a sua licença ambiental, não poderá ser penalizada administrativa e penalmente caso o órgão licenciador venha a constatar, em seguida, que o efeito sinergético do conjunto das atividades industriais desenvolvidas na região está causando dano ambiental, não obstante a observância dos padrões legais estabelecidos em norma técnico-jurídica. (MILARÉ, 2011, p.1151, grifo do autor).
Assim sendo, no exemplo acima citado, não está eximida a responsabilização civil do dano, visto esta ser objetiva e dispensar a observância da licitude da conduta cometida. No entanto pode o Estado ser responsabilizado solidariamente, pois lhe é atribuído a definição dos parâmetros que devem ser obedecidos para a concessão do licenciamento, além de fiscalizar se realmente tais preceitos estão sendo desenvolvidos regularmente no exercício das atividades licenciadas (MILARÉ, 2011, p. 1151).
Conforme visto, muitas vezes o Estado não desempenha corretamente a sua função na qualidade de protetor ambiental, seja por uma ação, lícita ou ilícita, ou omissão. Além disso, cabe destacar que no desenvolvimento de suas atividades
econômicas ou na prestação de serviços, pode o Estado ser um potencial poluidor, sendo assim, a partir de tal conduta estatal, que gere prejuízos ou danos ao meio ambiente, o Poder Público poderá ser responsabilizado e deverá indenizar pelos danos ambientais causados.
Nesse sentido é importante destacar as palavras de Elisson Pereira da Costa (2010, p.17):
No tocante à própria Administração Pública temos que a responsabilidade dos atos administrativos praticados deve ser imputada não ao agente e sim à pessoa jurídica – Administração Pública direta ou indireta. Segundo o art. 37, § 6.º, da Constituição Federal, as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Quanto a responsabilidade solidária da Administração Pública por danos ambientais, importante o entendimento de Alindo Butzke, Giuliano Ziembowicz e Jacson Roberto Cervi (2006, p. 144):
É pertinente, ainda, tecer algumas considerações sobre a responsabilidade solidária e/ou subsidiária da Administração Pública, assunto que vem gerando acesas controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais. Embora os danos ambientais possam também ser provocados pelo próprio Estado ou por seus delegados, nota-se que os principais autores de atos depredatórios são particulares. A responsabilidade solidária do Estado se justifica na medida em que o Poder Público tem o dever de fiscalizar, vigiar e controlar todas as atividades potencialmente poluidoras, conforme art. 225, caput, e incisos do seu § 1.º da CF/88. Como exemplo da obrigação de controle administrativo de atividades nocivas ao meio ambiente, podem ser citados a necessidade de licenciamento ambiental e o estudo de impacto ambiental, previstos na Lei 6.938/81, cuja falta, quando necessário, pode ensejar responsabilidade solidária da Administração Pública, juntamente com o terceiro depredador.
Portanto, a partir da análise das transcrições acima mencionadas, pode-se concluir que perante prejuízos e danos ambientais ou deficiências no exercício do poder de polícia, a Administração Pública pode ser responsabilizada, inclusive de forma solidária com o particular. Assim, é importante destacar as palavras de Carla
