NATHANI EDUARDA DE ANDRADES FELDENS
ANÁLISE DE RISCO E GERENCIAMENTO DE DESASTRES: ESTUDO
COMPARATIVO ENTRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEIRA E
COLOMBIANA
Ijuí 2018
ANÁLISE DE RISCOS E GERENCIAMENTO DE DESASTRES:
ESTUDO COMPARATIVO ENTRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS
BRASILEIRA E COLOMBIANA
Trabalho de Conclusão de Curso de Engenharia Civil apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Engenheiro Civil.
Orientador: Prof. Pós-Dr. Giuliano Crauss Daronco
Ijuí /RS 2018
ANÁLISE DE RISCO E GERENCIAMENTO DE DESASTRES: ESTUDO
COMPARATIVO ENTRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEIRA E
COLOMBIANA
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado para a obtenção do título de ENGENHEIRO CIVIL e aprovado em sua forma final pelo professor orientador e pelo membro da banca examinadora.
Ijuí, 12 de julho de 2018
Prof. Pós-Dr. Giuliano Crauss Daronco Pós-Doutor pela Universidade Federal da Bahia - Orientador Profª. Me. Lia Geovana Sala Coordenador do Curso de Engenharia Civil/UNIJUÍ BANCA EXAMINADORA Prof ª. Me. Daiana Frank Bruxel Bohrer (UNIJUÍ) Mestre pela Universidade Federal de Santa Maria
Prof. Pós-Dr. Giuliano Crauss Daronco (UNIJUÍ) Pós-Doutor pela Universidade Federal da Bahia - Orientador
Aos meus grandes exemplos de vida, minha mãe Andréia e meus avós Maria e Valdir por todo apoio, carinho, compreensão e dedicação incondicional durante todos estes anos.
Agradeço primeiramente a Deus, pela vida e por guiar meus passos na busca por meus objetivos.
A minha mãe Andréia, meu maior exemplo, de mulher, de garra e dedicação. Ao meu padrasto Diego e meus avós Maria e Valdir, que juntamente com a minha mãe, não mediram esforços durante esta caminhada, para a concretização deste sonho. Por abdicarem de muitas coisas, em prol das minhas. Por permanecerem sempre ao meu lado, me incentivando, aconselhando e vibrando a cada conquista. Sempre fizeram o possível e impossível para que eu chegasse até aqui.
A minha família, principalmente meu irmão Luis Henrique, meus tios Fábio e Fernando, minha tia Cris e minha tia Aline, pelo carinho, companheirismo e compreensão. Sem a ajuda de vocês teria sido muito mais difícil.
Ao meu namorado Denis, pela compreensão, paciência, por todas as vezes que se dedicou a me ajudar, pelo incentivo e por dividir comigo os finais de semana de estudo.
Ao meu orientador professor Giuliano Crauss Daronco, por todo o tempo dedicado a este trabalho, pelas dúvidas e incertezas esclarecidas e principalmente por acreditar em meu potencial.
Aos professores que estiveram nesta trajetória, obrigada por além de transmitir seus conhecimentos, transmitir-nos a sua experiência e apoiar-nos em nossas dificuldades.
A todos os meus amigos que me acompanharam nesta jornada, em especial aos grandes amigos e companheiros de vida, Vanessa Spohr, Caroline Hepp, Luiza Scortegagna, Lucas Knechtel, Yuri Fragoso, Cassiana Cavinato e Kelin Zanetti, que sempre me apoiaram, me deram forças e estiveram ao meu lado, nas horas de estudo e de lazer.
Por fim, agradeço a todos aqueles que de alguma forma me auxiliaram durante esta graduação e no desenvolvimento deste trabalho. Muito Obrigada!
A Grande Conquista é o resultado de pequenas vitórias que passam despercebidas.
FELDENS, N.E.A. Análise de risco e gerenciamento de desastres: estudo comparativo entre as políticas públicas Brasileira e Colombiana. 2018. Trabalho de Conclusão de Curso. Curso de Engenharia Civil, Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ, Ijuí, 2018.
Nas últimas décadas os Desastres Naturais constituem um tema cada vez mais presente no cotidiano das populações. Eles têm ocorrido com mais frequência no Brasil nos últimos anos, além disto estão aumentando de intensidade e periodicidade, provocando óbitos e danos materiais. A posição geográfica da Colômbia, a dinâmica da natureza e a maneira como as comunidades colombianas ocuparam seus ecossistemas, determinam que cada vez se apresentem mais desastres no país. Neste trabalho desenvolveu-se uma comparação entre as políticas públicas brasileira e colombiana, relativas ao gerenciamento de desastres, indicando os itens de maior ou menor relevância nas ações de prevenção, preparação, resposta e reconstrução. O Brasil deveras não possui políticas públicas, mas sim programas que auxiliam principalmente na etapa de resposta, o monitoramento e o banco de dados, acabam sendo falhos pois muitos municípios não reportam as situações de emergência. A Colômbia por sua vez, dispõe de subsídios maiores nesta área, possuindo um Sistema Nacional de Gerenciamento de Risco de Desastres.
FELDENS, N.E.A. Análise de risco e gerenciamento de desastres: estudo comparativo entre as políticas públicas Brasileira e Colombiana. 2018. Trabalho de Conclusão de Curso. Curso de Engenharia Civil, Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ, Ijuí, 2018.
En las últimas décadas los Desastres Naturales constituyen un tema cada vez más presente en el cotidiano de las poblaciones. Se han producido con más frecuencia en Brasil en los últimos años, además de esto están aumentando de intensidad y periodicidad, provocando muertes y daños materiales. La posición geográfica de Colombia, la dinámica de la naturaleza y la manera en que las comunidades colombianas ocuparon sus ecosistemas, determinan que cada vez se presenten más desastres en el país. En este trabajo se desarrolló una comparación entre las políticas públicas brasileña y colombiana, relativas a la gestión de desastres, indicando los ítems de mayor o menor relevancia en las acciones de prevención, preparación, respuesta y reconstrucción. Brasil no tiene políticas públicas, pero sí programas que auxilian principalmente en la etapa de respuesta, el monitoreo y el banco de datos, acaban siendo fallos pues muchos municipios no reportan las situaciones de emergencia. Colombia a su vez, dispone de subsidios mayores en esta área, poseyendo un Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres.
Figura 1 – Número de desastres reportados por país...23
Figura 2 – Desastres naturais registrados por região do mundo (1900-1999)...25
Figura 3 – Risco de eventos que podem se configurar como desastres...26
Figura 4 – Desastres naturais entre 1960 e 2009, discriminados por tipo, para cada país sul-americano...27
Figura 5 – Divisão político-administrativa da República Federativa do Brasil...29
Figura 6 – Etapas de atuação do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres...32
Figura 7 – Gráfico dos desastres naturais no Brasil de 1991 a 2012...32
Figura 8 – Gráfico das ocorrências entre décadas (1990-2000)...33
Figura 9 – Sistema de monitoramento e alertas...34
Figura 10 – Reconhecimento de Desastres no Brasil 2012-2016...36
Figura 11 – Mapa da Colômbia...37
Figura 12 – Divisão político-administrativa da República da Colômbia...38
Figura 13 – Delineamento da pesquisa...44
Figura 14 – Pós rompimento da Barragem de Mariana...51
Quadro 1 – Hierarquização de documentos...19 Quadro 2 – Vantagens e desvantagens sobre mortes como indicador de riscos...20 Quadro 3 – Classificação Geral de Desastres Naturais Adotada pelo EM-DAT...21 Quadro 4 – População (2010), área e desastres naturais (1960-2009) por país sul-americano...28
ANA Agência Nacional de Águas AVADAN Avaliação de Danos
CAR Corporaciones Autónomas Regionales
CEMADEN Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais CENAD Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
CEPED Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres CIA Central Intelligence Agency
COMDEC Coordenadorias Municipais de Defesa Civil CONPDEC Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
CRED Centre for Research on the Epidemiology of Disasters DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral
EM-DAT Emergengy Events Database
FIDE Formulário de Informações sobre Desastres
FUNCAP Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales MI Ministério da Integração Nacional
NOPRED Notificação Preliminar de Desastre ONU Organização das Nações Unidas
PNGR Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres PNPAD Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres PNPDEC Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
PPA Planos Plurianuais
S2ID Sistema Integrado de Informações sobre Desastres SCG Sociedad Colombiana de Geotecnia
SEDEC Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil SIG Sistema Informativo del Gobierno
SINPDEC Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
SNGRD Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres SNPAD Sistema Nacional de Prevenção e Atenção a Desastres TAC Termo de Transação e de Ajustamento de Conduta
UFSC Universidade Federal de Santa Catarina
UNDRO United Nations Disaster Relief Organization UNISDR United Nations Office for Disaster Risk Reduction
1 INTRODUÇÃO ... 15 1.1 CONTEXTO ... 15 1.2 PROBLEMA ... 16 1.2.1 Questões de Pesquisa ... 17 1.2.2 Objetivos de Pesquisa ... 17 1.2.3 Delimitação ... 17 2 REVISÃO DA LITERATURA ... 18 2.1 ASPECTOS TEÓRICO-CONCEITUAIS ... 18
2.2 DESASTRES NATURAIS NO MUNDO ... 22
2.3 DESASTRES NATURAIS NA AMÉRICA DO SUL ... 24
2.4 GESTÃO (DE RISCO) DE DESASTRES NATURAIS BRASILEIRA ... 29
2.5 GESTÃO (DE RISCO) DE DESASTRES NATURAIS COLOMBIANA . 37 3 MÉTODO DE PESQUISA ... 43
3.1 ESTRATÉGIA DE PESQUISA ... 43
3.2 DELINEAMENTO ... 43
4 RESULTADOS ... 45
4.1 SUCESSOS E FRUSTRAÇÕES DE GESTÃO ... 45
4.2 ATUAÇÃO FRENTE AOS DESASTRES ... 51
4.2.1 Rompimento da Barragem de Mariana/Brasil (2015) ... 51
4.2.1.1 Prevenção ... 51
4.2.1.2 Preparação ... 52
4.2.1.3 Resposta ... 52
4.2.1.4 Reconstrução ... 53
4.2.2 Deslizamentos de terra em Mocoa/Colômbia (2017) ... 53
4.2.2.4 Reconstrução ... 56 5 CONCLUSÃO ... 57 REFERÊNCIAS ... 59
______________________________________________________________________________
1 INTRODUÇÃO
Primeiramente, dar-se-á uma contextualização da temática onde se insere esta pesquisa, bem como a justificativa que levou a realização da mesma. Serão abordadas, ainda, as questões de pesquisa, os objetivos e a delimitação da abordagem deste estudo.
1.1 CONTEXTO
Para KOBIYAMA et al. (2004, p. 834), “Inundações, deslizamentos, desmoronamentos e enxurradas são fenômenos naturais, fortemente influenciados pelas características regionais, tais como, rocha, solo, paisagem, condições meteorológicas, entre outros. Desta forma, encontram-se no ecossistema, podendo alterá-lo drasticamente ou catastroficamente. ”
Para o mesmo autor, “Quando estes fenômenos intensos ocorrem em locais onde os seres humanos vivem, resultando em “prejuízos” materiais e humanos, chamam a atenção da sociedade, e, portanto, são tratados como “desastres naturais”. ”
“A grande incidência de desastres nos últimos anos passou a estabelecer uma nova relação entre os cidadãos, risco e desastres. De acordo com o relatório da Organização das Nações Unidas – ONU, dá conta de que eventos adversos serão mais frequentes e intensos, em consequência do aumento dos fatores de risco decorrentes de mudança ambientais e ocupação do espaço urbano. ” (SOUZA et al., 2011, p. 376)
Diante desta situação, surge o tema a ser abordado neste estudo: o Brasil e demais países estão preparados para tais infortúnios?
A escolha do tema justifica-se pela relevância que o assunto exerce no contexto onde se insere; pela importância do gerenciamento de desastres e pelo interesse da autora em se aprofundar seus estudos na área.
_____________________________________________________________________________________________ 1.2 PROBLEMA
Nas últimas décadas os desastres naturais constituem um tema cada vez mais presente no cotidiano das populações. Há um aumento considerável não só na frequência e intensidade, mas também nos impactos gerados, com danos e prejuízos cada vez mais intensos (CEPED UFSC, 2013a, p. 3).
Apesar de existirem registros que comprovam acontecimentos da época do Brasil colônia, segundo os dados levantados pelo Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da UFSC, nas últimas duas décadas, o número de desastres registrado é tão grande quanto, senão maior, que o registrado em quase quinhentos anos de história (SOUZA et al., 2011, p.376).
“[...] a organização de informações relativas aos desastres no Brasil, disponibilizadas no banco de dados do PNGR, proporciona ferramentas adequadas à realidade local para ações efetivas na redução dos riscos, bem como direciona as decisões políticas e técnicas da gestão de risco. No entanto, é necessário criar uma cultura do risco, ainda inexistente no País, para que os cidadãos estejam preparados para participarem da tomada de decisões. Esta medida torna-se viável por meio do acesso à informação de qualidade e pela troca de impressões entre os principais agentes sociais, na busca da participação e do envolvimento de todos os setores da sociedade. ” (CEPED UFSC, 2013a, p.122)
Da mesma forma que muitos países da América Latina, a Colômbia enfrenta grandes desafios que ameaçam seriamente seu desenvolvimento. Fatores estes, como deslocamento da população das zonas rurais para as zonas urbanas, a degradação ambiental e a mudança acelerada no uso da terra amplificam estes desafios. Estas condições socioeconômicas, juntamente com a propensão do país na ocorrência de desastres naturais, tais como terremotos, inundações e deslizamentos de terra, intensificado mediante às ações humanas e as condições variantes do clima, confirmam um processo contínuo de construção e acúmulo de riscos. A materialização destes riscos em desastres, afetam o desenvolvimento do país, além de impedir e atrasar suas metas de bem-estar social trazidas pelo Governo (MUNDIAL et al., 2012, vi, tradução nossa).
Após a ocorrência do fenômeno La Niña (2010-2011), o Governo colombiano em parceria com o Banco Mundial e o Departamento Nacional de Planejamento, desenvolveu uma avaliação abrangente das políticas de gerenciamento de riscos, do mesmo modo que foram criadas
______________________________________________________________________________ recomendações estratégicas de curto e longo prazo, que contribuem para reduzir o impacto populacional e econômico na ocorrência de desastres (MUNDIAL et al., 2012 vi, tradução nossa). Desta maneira, neste trabalho desenvolveu-se uma comparação entre as políticas públicas brasileira e colombiana, relativas ao gerenciamento de desastres, indicando os itens de maior ou menor relevância nas ações de prevenção, preparação, resposta e reconstrução.
1.2.1 Questões de Pesquisa
Para o propósito deste estudo, foram formuladas algumas questões de pesquisa, sendo elas: Questão principal: Frente ao aumento significativo de desastres naturais,
encontrar-se-á o Brasil e a Colômbia, prontos quanto ao regramento para fazer frente às ações de prevenção, preparação, resposta e reconstrução?
Questões secundárias:
i. Qual o papel da comunidade no gerenciamento de desastres naturais? ii. Os países analisados obtiveram êxito em suas ações de gestão de risco de
desastres? 1.2.2 Objetivos de Pesquisa
Objetivo Geral: O principal objetivo deste trabalho é realizar uma comparação entre a preparação do Brasil e da Colômbia perante às ações de prevenção, preparação, resposta e reconstrução de desastres naturais.
Objetivos específicos:
i. Identificar o papel da comunidade no gerenciamento de desastres naturais; ii. Verificar o êxito nas ações de gestão e gerenciamento de risco de desastres
em cada país. 1.2.3 Delimitação
Diante da complexidade e heterogeneidade da abrangência das Políticas Públicas, faz-se indispensável uma delimitação no escopo do trabalho. Este estudo restringe-se aos aspectos de ações de prevenção, preparação, resposta e reconstrução de desastres naturais, da mesma forma no âmbito de resgate teórico e geográfico dos dois países, Brasil e Colômbia.
_____________________________________________________________________________________________
2 REVISÃO DA LITERATURA
Neste capítulo realizar-se-à uma contextualização e elucidação dos conceitos relacionados a temática da Gestão (de risco) de Desastres Naturais, tais como: definição de desastres naturais e a classificação dos mesmos. Além disso serão apresentados registros de âmbito mundial, na América Latina e por fim apontadas as políticas públicas e aspectos de importância do Brasil e Colômbia.
2.1 ASPECTOS TEÓRICO-CONCEITUAIS
Para prosseguir na temática desta monografia, faz-se necessário delimitar claramente os conceitos imbuídos neste estudo.
“Ao longo do tempo, ocorrem no planeta processos físicos de diferentes intensidades que fazem parte de sua dinâmica natural, como deslizamentos, terremotos, erupções vulcânicas e inundações. Estes processos sempre aconteceram, independente da ação do homem. No entanto, quando existe a interação desses processos com grupos sociais localizados em áreas específicas, causando prejuízo às atividades econômicas, ambientais ou humanas, acontecem os desastres naturais. A classificação “natural” indica que a força motriz dos processos provém de um ou mais dos seguintes componentes: geológico, hidrológico, climatológico e meteorológico. ” (SAUSEN; LACRUZ, 2015, p.23)
Para prosseguir torna-se imprescindível o entendimento de que, os desastres naturais não somente são causados pelos processos citados anteriormente, mas sim são desencadeados tanto por estas variáveis geofísicas, quanto por fatores humanos. Catástrofes são resultados de modelos de desenvolvimento, processo que influencia direta e indiretamente as condições de vulnerabilidade por meio do uso, ocupação e transformação do ambiente natural, sem preocupação com a sustentabilidade (SAUSEN; LACRUZ, 2015).
Grande parte destes eventos calamitosos não pode ser evitada. Entretanto, podem-se identificar padrões comportamentais com o intuito de elaborar métodos preventivos para a atenuação e redução dos efeitos destrutivos dos mesmos (ALCÁNTARA-AYALA, 2002; ISDR, 2002 apud MARCELINO; NUNES; KOBIYAMA, 2006a, p.73). Por exemplo, em uma análise de risco, busca-se correlacionar a probabilidade de ocorrência de eventos futuros com a estimativa de danos potenciais (MARCELINO; NUNES; KOBIYAMA, 2006a, p.73).
“O conhecimento dos tipos de desastre e de sua classificação facilita a tomada de decisões específica e direcionada, assim como o encaminhamento rápido e eficiente de profissionais para atender a população em uma situação de desastre. Esse conhecimento pode ser obtido por meio da análise do histórico de ocorrências, que permite desenvolver estudos diretamente voltados aos períodos preferenciais, tempos de retorno, entre outros.” (SAUSEN; LACRUZ, 2015, p.28)
______________________________________________________________________________ No âmbito mundial, podemos citar o banco de dados do Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (Cred), da Universidade Louvain, conhecido como Emergengy Events Database (EM-DAT). Na escala nacional, destaca-se o Anuário Brasileiro de Desastres Naturais, idealizado pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec) e formulado pelo Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da Universidade Federal de Santa Catarina (Ceped – UFSC).
A EM-DAT (s.d.), para incluir um desastre em seu sistema, possui certos critérios a serem atendidos, sendo eles:
Dez ou mais pessoas mortas;
Cem ou mais pessoas afetadas;
Declaração de estado de emergência;
Pedido de assistência internacional.
“No Brasil, o registro oficial de um desastre poderia ocorrer pela emissão de três documentos distintos, não obrigatoriamente dependentes: Notificação Preliminar de Desastre (NOPRED), Avaliação de Danos (AVADAN), ou Decreto municipal ou estadual. Após a publicação da Instrução Normativa n. 1, de 24 de agosto de 2012, o NOPRED e o AVADAN foram substituídos por um único documento, o Formulário de Informações sobre Desastres (FIDE). ” (CEPED UFSC, 2013b, p.16)
Ainda sobre o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, de acordo com a CEPED UFSC (2013b, p.16) “os documentos pesquisados foram selecionados de acordo com a escala de prioridade apresentada no Quadro 1 para evitar a duplicidade de registros. ”
Quadro 1 – Hierarquização de documentos
Fonte: Adaptado CEPED UFSC (2013b, p.16)
AVADAN/FIDE Documento prioritário em função da abrangência de informações registradas NOPRED Selecionado no caso de ausência de AVADAN/FIDE
Relatório de Dados Selecionado no caso de ausência de AVADAN/FIDE e NOPRED
Portaria Selecionado no caso de ausência de AVADAN/FIDE, NOPRED e relatório de danos Decreto Selecionado no caso de ausência de AVADAN/FIDE, NOPRED, relatório de danos e portaria Outros Selecionado no caso de ausência de AVADAN/FIDE, NOPRED, relatório de danos, portaria e decreto Jornais Selecionado no caso de ausência dos documentos acima
_____________________________________________________________________________________________ Para melhor entendimento da dimensão de cada desastre, o Atlas foi separado por tipo de catástrofe, e as ocorrências de um mesmo município foram agrupadas de acordo com os seguintes critérios:
Estiagem e seca: períodos de seis meses;
Enxurradas, inundações, alagamentos e chuvas torrenciais: períodos de sete dias;
Deslizamentos: casos isolados;
Erosão: período de cinco dias;
Granizo e vendaval: período de cinco dias;
Movimento de massa, tornado e geada: período de trinta dias;
Incêndios florestais: período de um dia.
De acordo com Sausen; Lacruz (2015, p.29), “Um ponto de grande controvérsia entre os especialistas são os parâmetros utilizados para mensurar a magnitude de um desastre natural, de modo a ser possível realizar comparações entre diferentes ocorrências. ” O Quadro 2 apresenta as vantagens e desvantagens da utilização do indicativo de mortes.
Quadro 2 – Vantagens e desvantagens sobre mortes como indicador de riscos
Fonte: Adaptado PEDRUZZI et al (2013, p.4, tradução nossa)
Atualmente, a ONU (Organização das Nações Unidas) utiliza dados globais do banco EM-DAT para elaborar políticas alternativas que contribuam para a redução do risco de desastres,
INDICADOR VANTAGEM DESVANTAGEM
Número de mortos Todos os humanos tem o mesmo “peso”.
10.000 pessoas mortas dividas entre 10 pequenos países não aparecem da mesma forma que 10.000 mortos em 1 grande país. Pequenos países ficam em desvantagem.
Mortos/população
Permite comparações entre países. Países menores tem o mesmo peso que os de maior população.
O “peso” do humano não é igual, Por exemplo, 1 pessoa morta em Honduras equivale a 1.600 pessoas mortas na China.
Mortos/população exposta
Riscos regionais são destacados, ainda que a população afetada é uma pequena porção do total do país
Evidenciar um problema local que não é de significância nacional e dar prioridade errada para o país selecionado.
______________________________________________________________________________ especialmente nos países em desenvolvimento (MARCELINO; NUNES; KOBIYAMA, 2006b, p.130).
“De acordo com a classificação internacional do Centro de Pesquisa de Epistemologia em Desastres (Cred), os desastres são divididos em duas categorias: naturais e tecnológicos. Os desastres naturais são provocados por fenômenos e desequilíbrios da natureza e subdividem-se em geofísicos, climatológicos, hidrológicos, meteorológicos e biológicos. Esses subgrupos abrangem 12 especificações de desastres e mais de 30 subtipos. Por sua vez, os desastres tecnológicos abrangem acidentes com produtos químicos perigosos e acidentes industriais e de trânsito. ” (SAUSEN; LACRUZ, 2015, p.32)
No Quadro 3 apresenta-se a classificação geral de desastres naturais adotadas pelo EM-DAT (s.d.). Esta como já citada anteriormente é a mais utilizada por ser de âmbito mundial, porém cada país se adapta e caracteriza as catástrofes mais ocorrentes nos mesmos.
Quadro 3 – Classificação Geral de Desastres Naturais Adotada pelo EM-DAT
Fonte: Adaptado EM-DAT (s.a.) apud SAUSEN; LACRUZ (2015, p. 32)
“Apesar das suas limitações, os bancos globais podem ser utilizados como indicadores estatísticos que demonstram, de forma geral, a vulnerabilidade de cada país frente aos perigos naturais. Quanto a isso, há que se destacar que as medidas tomadas para minimizar os impactos causados por um desastre natural são diretamente relacionadas ao entendimento do fenômeno e das dimensões humanas associadas. ” (MARCELINO; NUNES; KOBIYAMA, 2006b, p.132)
Subgrupo Definição Principais tipos de Desastres
Desastres geofísicos Eventos originados na geosfera Terremoto, erupção vulcânica, movimento de massa (seco)
Desastres meteorológicos Eventos causados por processos atmosféricos
de curta duração (de minutos a dias) Tempestades Desastres hidrológicos
Eventos causados por alterações no ciclo normal da água e/ou por transbordamento de sistemas hídricos por ação dos ventos
Inundação, movimento de massa (úmido)
Desastres climatológicos
Eventos causados por processos de longa duração (variabilidade climática de intrassazonal a multidecadal)
Temperaturas extremas, secas, incêndios espontâneos
Desastres biológicos
Eventos causados pela exposição de organismos vivos a germes e substâncias tóxicas
Epidemias, infestação de insetos, debandada de animais
_____________________________________________________________________________________________ 2.2 DESASTRES NATURAIS NO MUNDO
De acordo com Sausen; Lacruz (2015, p.7), “Desastres acontecem ao redor do mundo com muita frequência e afetam tanto os países desenvolvidos como os em desenvolvimento, causando danos a todas as camadas da sociedade, dos mais ricos aos mais pobres, sem distinção. ”
As autoras, argumentam ainda, que mesmo que não haja tal distinção, as camadas da sociedade que mais sofrem para se recuperar destes danos, são aquelas nas quais há um menor nível de escolaridade e de poder aquisitivo. A Ásia é citada como o continente que mais registra ocorrência de desastres, o continente americano ocupa o segundo lugar.
“Em virtude do aumento abrupto dos desastres naturais, a partir da década de 50, a ONU criou uma secretaria denominada United Nations Disaster Relief Organization (UNDRO) que buscou propor e promover iniciativas preventivas e mitigadoras em desastres naturais para todo o mundo. Para tanto, na Assembléia Geral das Nações Unidas de 11 de dezembro de 1987 foi decidido, por unanimidade, que os anos 90 seriam a Década Internacional para a Redução de Desastres Naturais (International Decade for Natural Disaster Reduction - IDNDR). O sucesso desse esforço é reconhecido por alguns e contestado por outros. ” (MARCELINO; NUNES; KOBIYAMA, 2006b, p.132)
Segundo o mesmo autor “[...] ao findar a década, houve um “relaxamento” e muitos dos programas adotados foram encerrados, outros não foram aperfeiçoados, resultando numa elevação significativa da taxa de crescimento para a primeira década do século XXI. ”
“As taxas de crescimento dos desastres naturais foram em média 56% contra 14% da população mundial. Desta forma, além do crescimento populacional, outros fatores também contribuíram significativamente para o aumento dos desastres, como a segregação socioespacial, a acumulação de capital fixo em zonas consideradas perigosas, o avanço tecnológico das comunicações e as mudanças globais. ” (MARCELINO; NUNES; KOBIYAMA, 2006b, p.145)
O CRED, de tempos em tempos, divulga no site do EM-DAT um boletim de notícias, trazendo o mais relevante sobre as calamidades. Na edição de número 50, sintetiza os desastres do ano de 2017, enfatizando o título “menor mortalidade, maior custo”.
______________________________________________________________________________ No ano de 2017, os dados do EM-DAT indicaram 318 ocorrências de desastres naturais, afetando 122 países. O impacto resultou em 9.503 mortes, 96 milhões de pessoas afetadas, além de US$314 bilhões de dólares em danos econômicos (CRED, 2018, p.1, tradução nossa).
O impacto humano dos desastres naturais no ano de 2017, foi muito menor do que a média dos últimos 10 anos, onde eventos com extrema mortalidade ocorreram, como no ano de 2010 no Haiti (225.570 mortes) e em 2008 o Ciclone Nargis em Myanmar na Birmânia (138.400 mortes). Em 2017 não houve um único grande evento responsável pelo aumento na mortalidade (CRED, 2018, p.1, tradução nossa).
A Figura 1 retrata o número de desastres reportados por país (em amarelo) e o total por continente (em laranja). Nota-se que como supracitado o continente asiático lidera com 136 desastres, logo seguido pelo continente americano com 93. A Colômbia, objeto deste estudo, se encontra no mapa afetada por 7 fatalidades.
Figura 1 – Número de desastres reportados por país
_____________________________________________________________________________________________ 2.3 DESASTRES NATURAIS NA AMÉRICA DO SUL
Conforme Nunes (2015, p. 10), “Ocupando aproximadamente 17.800.000 km², ou 12% da superfície terrestre, a América do Sul se estende entre 12°N e 55°S de latitude, o que perfaz cerca de 7.400km a partir do mar do Caribe até o cabo Horn. ”
“A América do Sul engloba os seguintes países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela e Suriname. Os seguintes territórios também fazem parte desse subcontinente: a Guiana Francesa, departamento ultramarino da França, não sendo, dessa forma, uma nação independente; as Ilhas Malvinas, ou Falklands, e as Ilhas Geórgia do Sul e Sandwich do Sul, pertencentes à Grã-Bretanha, mas reivindicadas pela Argentina; e Aruba, Curaçao e Bonaire, ilhas autônomas. ” (NUNES, 2015, p.10)
Assim como em outros locais, também na América do Sul os primeiros povoamentos ocorreram próximo da costa – tendência que perdura até hoje -, e a implantação das cidades não levou em conta o fato de haver risco sísmico, vulcânico ou de outra ordem, que foi subestimado ou não reconhecido (THOURET, 2007 apud NUNES, 2015, p.10).
“O processo de transferência da população rural para as cidades na América do Sul foi conduzido, inicialmente, pela industrialização, que teve seu maior impulso a partir de meados do século XX. Apesar de a contribuição da migração rural para centros urbanos operar em taxas menores a partir dos anos 1980, esse padrão de concentração populacional está indelevelmente associado às profundas alterações no ambiente das nações sul-americanas, impondo enormes desafios para o desenvolvimento sustentável e qualidade de vida dos seus habitantes. ” (NUNES, 2015, p.10)
Para Orsi (2014, p.3), “ A urbanização e as mudanças no uso da terra trazidas pelas pressões econômicas da globalização, vêm fazendo com que a América do Sul registre um número crescente de desastres naturais nas últimas décadas, desastres que atingem cada vez mais pessoas, embora causem menos mortes do que no passado. ”
“Inúmeros autores, entre os quais Alcántara-Ayala (2002) e Tobin e Montz (1997), apontam que a maior quantidade de desastres tem ocorrido nos países em desenvolvimento. Degg (1992), analisando dados do Sigma para o período de 1947-1989, também chega a esta conclusão, visto que dos 1.771 desastres, 64% ocorreram nos países em desenvolvimento, somados ao Japão e Austrália. Mas, de acordo com Alexander (1995), Degg (1992) e Tobin e Montz (1997), a discrepância no número de vítimas fatais entre os países em desenvolvimento e os desenvolvidos é ainda mais assustadora: ambos os autores apontam que do total de mortes em todo o mundo por decorrência dos desastres
______________________________________________________________________________ naturais, mais de 95% ocorreram nos países considerados mais pobres. ” (MARCELINO; NUNES; KOBIYAMA, 2006b, p.136)
De acordo com os desastres naturais registrados entre 1900 e 1999 (Figura 2), 42% do total ocorreram na Ásia, enquanto os Estados Unidos tiveram 27%, Europa 13% e Oceania e África, 8% e 10%, respectivamente (EM-DAT, s.d. apud ALCÁNTARA-AYALA, 2002, p. 112, tradução nossa).
Figura 2 – Desastres naturais registrados por região do mundo (1900-1999)
Fonte: Adaptado de ALCÁNTARA-AYALA (2002, p. 112)
“[...] a América do Sul passa por profundas alterações socioambientais – em especial, com a diminuição de seus limiares de estabilidade em relação às intempéries físicas – o que impõe limitações às práticas socioespaciais, antigas e novas. Toda essa desestruturação se vincula, diretamente à maior incidência e dramaticidade dos desastres naturais, que acarretam enormes custos humanos e financeiros e atingem mais frequentemente as parcelas mais carentes da população, principalmente em áreas urbanas.
Considerando que a América do Sul é um ambiente em rápida alteração e que a alocação de parte considerável das pessoas acontece em locais de risco, as eventuais mudanças climáticas são um fator a mais para que as calamidades naturais atinjam dimensões cada vez maiores, comprometendo os espaços físicos e de vivência das pessoas e a integridade de parcelas crescentes da população. Com isso, eventuais ganhos econômicos – produto de condutas com base em lógicas externas a esses espaços – poderiam ser canalizados para cobrir os prejuízos crescentes das catástrofes naturais, e não para contribuir para a real melhoria socioeconômica da população sul-americana. ” (NUNES, 2015, p.10)
_____________________________________________________________________________________________ A Figura 3, apresenta a classificação dos países sul-americanos em cinco níveis de risco aos eventos que produzem desastres (ciclones, inundações, escorregamentos e secas) e mostra, também, aglomerações urbanas com mais de três milhões de pessoas (NUNES, 2015, p.10).
Nota-se que a Colômbia está entre os países que se destacam por ter maioria de seu terreno com risco médio e alto. No Brasil, as capitais analisadas estão todas em risco alto, com exceção de Salvador, porém de acordo com o autor é questionável a exclusão desta, por conta dos rotineiros escorregamentos de encostas e inundações recorrentes.
Figura 3 – Risco de eventos que podem se configurar como desastres
Fonte: Adaptado de IZQUIERDO (2010) apud NUNES (2015, p.10)
“O risco de desastres naturais de diferentes naturezas e magnitudes é alto na América do Sul: na vertente pacífica, a proximidade com a cordilheira dos Andes faz com que a
______________________________________________________________________________ possibilidade de ocorrência de terremotos, erupções vulcânicas e tsunami seja pertinente; já as calamidades hidrometeorológicos (inundações, corridas de massa, tornados e ciclones extratropicais) e climáticas (secas) são mais comuns e generalizadas. Mas apesar do conhecimento de que a probabilidade de catástrofes naturais de diferentes tipos é constante, a falta de preparo das nações frente ao registro de fenômenos físicos que os desencadeiam é notória e faz com que a dimensão das consequências desses episódios seja dramática. ” (NUNES, 2015, p.11)
Para o mesmo autor, “As bases dos países da América do Sul são deficientes pouco sistematizadas e seguem critérios diferentes entre si, dificultando a comparação entre elas. ”
A Figura 4 apresenta o número de catástrofes por país sul-americano, discriminados pelas três categorias de desastres, o raio do círculo, em escala logarítmica, é proporcional às ocorrências. O Brasil se destaca na quantidade de eventos hidrometeorológicos, mas também porque, o número de eventos não se distancia das demais, mesmo sendo o país com maior população e extensão.
Figura 4 – Desastres naturais entre 1960 e 2009, discriminados por tipo, para cada país sul-americano
_____________________________________________________________________________________________ “As inundações têm sido o principal fenômeno desencadeador de desastres natural, afetados e perdas na América do Sul, seguindo a tendência mundial; contudo, as secas atingiram mais pessoas. Os fenômenos geofísicos, notadamente os terremotos, têm sido a causa primeira dos óbitos e, considerando que eles atingem somente os países andinos, seu peso é bastante elevado, em especial na Colômbia e no Peru. Este último país se destaca também, em termos mundiais, quanto às consequências dos extremos de temperaturas baixas. ” (NUNES, 2015, p.12)
No Quadro 4, apresentou-se um comparativo entre os diferentes países constituintes da América do Sul, demonstrando a porcentagem de desastres naturais em relação à área e população de cada um deles. Podemos notar que embora haja mais desastres no Brasil, país sul-americano de maior extensão e população, Equador, Uruguai e Colômbia se destacam quando se considera a densidade de risco ás calamidades. Com relação à densidade dos desastres em relação à população, se destacam Bolívia, Guiana, Suriname e Uruguai.
Quadro 4 – População (2010), área e desastres naturais (1960-2009) por país sul-americano País População Área (km²) DD DNs %DNs/área
(x100.000) %DNs/pop. (x100.000) Argentina 40.412.376 2.780.092 14,4 86 3,1 0,2 Bolívia 9.929.849 1.098.581 8,8 68 6,2 0,7 Brasil 194.946.470 8.547.403 22,5 179 2,1 0,1 Chile 17.113.688 756.626 22.2 76 10,0 0,4 Colômbia 46.294.841 1.141.748 40,9 139 12,2 0,3 Equador 14.464.739 283.561 52,5 70 24,7 0,5 Guiana 754.493 214.970 3,5 9 4,2 1,2 Guiana Francesa* 231.151 91.000 2,5 1 1,1 0,4 Paraguai 6.454.548 406.752 15,3 34 8,4 0,5 Peru 29.076.512 1.285.215 22,0 131 10,2 0,5 Suriname 524.636 163.820 3,0 3 1,8 0,6 Uruguai 3.368.786 176.215 19,0 22 12,5 0,7 Venezuela 28.979.857 912.050 30,8 45 4,9 0,2 Total 387.760.307 17.858.033 21,7 863 4,8 6,2
*Departamento ultramarino da França DD=densidade demográfica DNs=desastres naturais Fonte: Adaptado UN (2011) E Guha-Sapir, Below e Hoyois (s.d.) apud NUNES (2015, p. 11)
“Os países da América do Sul dominam, em termos mundiais, o registro de movimentos de massa úmida, ainda que no banco do EM-DAT algumas ocorrências tenham sido tipificadas como inundações que, na verdade, foram consequências secundárias. É possível que em outras regiões do mundo o mesmo erro tenha acontecido, mas, por suas
______________________________________________________________________________ características geomorfológicas e climáticas e dado o crescente aumento de moradias em áreas de risco, não pairam dúvidas quanto à importância desse processo no contexto dos desastres naturais nas nações sul-americanas. ” (NUNES, 2015, p.12)
2.4 GESTÃO (DE RISCO) DE DESASTRES NATURAIS BRASILEIRA
O Brasil é o maior país da América do Sul, ocupando 47% do território sul-americano, possuindo uma área total de 8.515.767,049 km² e uma população de 190.732.694 pessoas, delimitado pelo Oceano Atlântico a leste, possui um litoral de 7.491 km. É dividido em 27 Unidades Federativas, sendo 26 estados e Distrito Federal, e faz fronteira com todos os demais países sul-americanos, com exceção do Chile e Equador (IBGE, s.d.; CIA, s.d., tradução nossa).
Na Figura 5, podemos observar a divisão político-administrativa do país, principais cidades, rios. Nota-se do mesmo modo as 10 fronteiras do Estado, que totalizam 16.145km, sendo elas Argentina 1.263 km, Bolívia 3.403 km, Colômbia 1.790 km, Guiana Francesa 649 km, Guiana 1.308 km, Paraguai 1.371 km, Peru 2.659 km, Suriname 515 km, Uruguai 1.050 km e Venezuela 2.137 km (CIA, s.d., tradução nossa).
Figura 5 – Divisão político-administrativa da República Federativa do Brasil
_____________________________________________________________________________________________ Os resultados do Censo Demográfico de 1940 revelaram que apenas 31,2% da população brasileira na época, que era de 41.236.315 habitantes, residia em áreas urbanas. Nas décadas seguintes esse percentual aumenta sistematicamente, observando-se tendência crescente de urbanização, mas é somente em 1970 que registrou-se, para o país como um todo, uma população urbana superior à rural (55,9%). Essa migração elevada, causa uma urbanização desigual, e apresentam, invariavelmente, um absoluto quadro de pobreza, provocando além disso uma piora nos índices socioeconômicos (crescimento, renda, desemprego e violência) e urbanísticos (crescimento urbano e aumento de favelas) (BRITO; HORTA; AMARAL, 2011; FERREIRA, 2000).
“O processo de urbanização do País, que se acelerou intensamente a partir da década de 1950, não foi acompanhado por políticas robustas de desenvolvimento urbano que desse conta de prover moradia para toda a população. Sem condições de adquirir no mercado legal uma residência, importantes parcelas da população mais pobre ocuparam aqueles terrenos não disponíveis no mercado imobiliário, em função de restrições à ocupação legal, seja devido à situação de risco potencial, seja devido à necessidade de preservação ambiental. Assim, os assentamentos precários implantaram-se e expandiram-se nas cidades ocupando áreas de elevada declividade e margens de rios, resultando em parcelas urbanas de extrema vulnerabilidade a deslizamentos de encostas, inundações e enxurradas.” (BERTONE E MARINHO, 2013, p.7)
Os desastres naturais têm ocorrido com mais frequência no Brasil nos últimos anos. Os eventos com maior recorrência registrados no país são os decorrentes de inundações, enxurradas, deslizamentos de encostas (movimento de massa), estiagens, secas e vendavais (BERTONE; MARINHO, 2013, p.4).
“Estes desastres que influenciam as atividades humanas vêm historicamente intensificando-se devido ao mau gerenciamento das bacias hidrográficas, especialmente pela urbanização desordenada. Além disso, o aquecimento global aumenta a frequência e a intensidade de eventos de chuva, acarretando no aumento da incidência de desastres naturais. ” (KOBIYAMA et al., 2003 apud KOBIYAMA et al., 2004)
No Brasil, a ocorrência e a intensidade dos desastres naturais dependem mais do grau de vulnerabilidade das comunidades afetadas do que da magnitude dos eventos adversos. (BERTONE; MARINHO, 2013). Mas, por motivos ainda não pacificados, os desastres naturais estão aumentando de intensidade e periodicidade, provocando óbitos e danos materiais. Todavia, a sociedade brasileira está despreparada para atender as necessidades públicas decorrentes de seus efeitos ou dar uma resposta rápida de reconstrução e assistência às vítimas (SÉGUIN, 2013).
______________________________________________________________________________ No intuito de atender essas necessidades públicas, a partir do diálogo conjunto entre os ministérios e os governos federal, estadual e municipal, além de diversas instituições de pesquisa, foi elaborado o Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres, no ano de 2012, coordenado pela Casa Civil. O Plano divulgou investimentos de 18,8 bilhões entre os anos de 2012 a 2014 (CEMADEN, s.d.; MP, 2012).
Para enfrentar o desafio de preparar nossas cidades, de torná-las capazes de resistir, absorver e se recuperarem quando atingidas por um desastre, no tempo e na forma adequada, é necessário planejamento, investimentos e muito trabalho, de forma a tornar a resiliência mais do que uma ideia, mas sim uma realidade (MI, 2012, p.1).
Para a atuação organizada das entidades, foram construídos os eixos que focaram a atuação governamental na prevenção contra os desastres naturais: mapeamento das áreas de risco, estruturação de sistema de monitoramento e alerta, obras estruturantes e, em médio prazo, o fortalecimento dos órgãos de defesa civil e apoio a um melhor planejamento urbano capaz de evitar a ocupação de áreas de risco (CEMADEN, s.d.). O Plano então distribuído em quatro grandes eixos (Figura 6), teve o intuito de atingir as principais crises de cada estado.
“Além de obras, o fortalecimento de órgãos locais de proteção civil tem sido foco do trabalho. Comunidades só serão resilientes se bem orientadas e preparadas, especialmente em um país composto por 5.655 municípios. É fundamental, a participação dos governos locais, a capacitação e a formação dos recursos humanos necessários e provermos os meios para que estes possam trabalhar junto às populações mais vulneráveis. ” (MI, 2012, p.2)
Os desastres seguirão acontecendo, mas a população precisa ser informada e estar preparada para enfrentá-los. A população precisa contar com um órgão de proteção civil local forte e estruturado e, principalmente, participar da construção da política de resiliência da sua cidade (MI, 2012, p.2).
_____________________________________________________________________________________________ Figura 6 – Etapas de atuação do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres
Fonte: Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres (2012)
De acordo com o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, o aumento do número de desastres naturais ocorreu na década de 2000, e subiram ainda mais de 2010 a 2012 (Figura 7). De acordo com CEPED UFSC (2013a, p.34), “Do total de 38.996 registros, 8.515 (22%) ocorreram na década de 1990; 21.741 (56%) ocorreram na década de 2000; e apenas nos anos de 2010, 2011 e 2012 este número já soma 8.740 (22%). ”
Figura 7 – Gráfico dos desastres naturais no Brasil de 1991 a 2012
______________________________________________________________________________ Do ponto de vista do mesmo autor, os números, entretanto, não permitem afirmar que os desastres aumentaram em 78% nos últimos 13 anos, uma vez que é sabida a histórica fragilidade do Sistema de Defesa Civil em manter atualizados seus registros. A Figura 8 ilustra o gráfico comparativo entre as ocorrências entre décadas.
Figura 8 – Gráfico das ocorrências entre décadas (1990-2000)
Fonte: CEPED UFSC (2013a, p.34)
Com a introdução PNGR supracitado, foi elaborado um sistema de monitoramento e alertas, que de acordo com o CEMADEN (s.d.) funciona da seguinte maneira, os alertas elaborados pelo Cemaden, baseados em análises de risco de condições potencialmente adversas, por meio de estudos de modelagem e acompanhamento sistemático de dados oriundos das redes geo-hidro-meteorológicas distribuídas pelo país, são repassados de forma imediata ao Cenad. Em casos de potenciais desastres, o Cenad encaminha os alertas recebidos do Cemaden e aciona os órgãos de defesa civil nos estados e municípios, oferecendo apoio às ações de resposta a desastres. A Figura 9 exemplifica o sistema.
Em 2013, outro Protocolo de Ação Integrada foi firmado especificamente para os casos de inundação gradual, reunindo, além de Cemaden e Cenad, a Agência Nacional de Águas (ANA) e a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) (CEMADEN, s.d.).
_____________________________________________________________________________________________ Figura 9 – Sistema de monitoramento e alertas
Fonte: CEMADEN (s.d.)
Outrora, até o ano de 2011, as políticas públicas no Brasil de desastres naturais eram só de resposta, ações humanitárias. Não tinha preparação e monitoramento. Isso avançou, mas desde que o plano foi criado, em 2012, as verbas orçamentárias para ações na área têm decrescido. Leis relevantes, como a de recursos hídricos e o Estatuto da Cidade, sequer mencionavam enchentes e deslizamentos. Desastres eram solenemente ignorados pelo legislador. Predominava, pois, o “direito desastroso” (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018; MARRARA, s.d.).
A única Lei que expunha algo em relação aos desastres e que falava somente de auxílios estatais para prevenção e pós desastres, era a Lei n. 12.340/2010, regulamentada pelo Decreto n. 7.257/2010, que então, disciplina os auxílios estatais para prevenção de desastres e atividades de resgate, assistência e reconstrução pós-desastre.
“Muito simplificadamente, são previstos dois tipos de auxílios. As transferências financeiras compulsórias, como o próprio nome indica, são direcionadas pela União aos Municípios com a finalidade de ajudar e prestar assistência a vítimas, bem como de promover o restabelecimento e a reconstrução de áreas afetadas por desastres. Trata-se de um auxílio financeiro a posteriori e cuja concessão é vinculada. Diferentemente, as transferências financeiras voluntárias são valores destinados à prevenção de desastres por meio da redução da vulnerabilidade de áreas de risco. Tais recursos provem do Fundo para Calamidades Públicas (FUNCAP), criado em 1969 e reformulado em 2010. De forma
______________________________________________________________________________ muito interessante, com o objetivo de estimular os governos locais a investirem na prevenção de desastres, a legislação federal agora prevê uma espécie de parceria. Para cada R$ 1,00 aplicado pelo Município, a União deposita mais R$ 3,00. Com isso, ao necessitar de recursos, o Município está autorizado a sacar quatro Reais do fundo para cada um anteriormente investido. ” (MARRARO, s.d.)
Esta lei, reformulada no ano de 2014, tornou-se a Lei 12.983/2014. Ela então, altera a Lei no 12.340/ 2010, para dispor sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil, e as Leis nos10.257, de 10 de julho de 2001, e 12.409, de 25 de maio de 2011, e revoga dispositivos da Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010 (BRASIL, 2014).
Em 2012, além do PNGR, foi criada uma Comissão na Câmara dos Deputados e outra no Senado Federal para discutir alterações na estrutura da Defesa Civil nacional.
“No Executivo federal, propôs-se, por meio de Medida Provisória, novo marco legal para o Sistema Nacional de Defesa Civil, transformado na Lei 12.608, de 10 de abril de 2012, que incorporou diversas sugestões das comissões parlamentares. A Lei 12.608/12 provê o amparo legal à nova orientação de foco na prevenção de desastres, pois determina a identificação de áreas de risco como obrigatória para o planejamento municipal, autoriza a criação de um sistema de informações e monitoramento de desastres e organiza as competências dos órgãos governamentais e dos entes federativos no âmbito do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC). A legislação versa, ainda, sobre a instituição da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e sobre o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC). ” (BERTONE E MARINHO, 2013, p.14)
Tão relevantes quanto as legislações supramencionadas, são as modificações em outros diplomas federais relevantes, de modo a corrigir lacunas inaceitáveis da legislação preexistente.
“No Estatuto da Cidade, a Lei n. 12.608 incluiu, por exemplo, a obrigatoriedade de edição de planos diretores por Municípios localizados em zonas vulneráveis. Na Lei de Parcelamento do Solo, inseriu a vedação da aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em áreas de risco definidas como não edificáveis pelo plano diretor ou
_____________________________________________________________________________________________ por legislação dele derivada. Da Lei de Educação Ambiental passou a constar a obrigatoriedade de se ensinarem diretrizes de defesa civil e proteção contra desastres em escolas de ensino primário e secundário. Por fim, na Lei de Serviço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório, estendeu-se o serviço alternativo à atividade de treinamento para atuação em áreas atingidas por desastre, em situação de emergência e estado de calamidade. ” (MARRARO, s.d.)
Especialistas na área concordam que houve um salto em 2011 e 2012, mas muitas iniciativas importantes não tiveram continuidade. Políticas públicas mais eficientes esbarram também na falta de estrutura e de profissionalização de defesas civis municipais, que estão pouco preparadas para lidar com a resposta a desastres- e menos ainda para a prevenção (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018).
A porcentagem de infortúnios chegou a quase 28% no ano de 2013, contudo em sinal positivo começa a diminuir nos anos seguintes como podemos notar na Figura 10. No período de 2012 -2016, houveram 13.772 desastres reconhecidos, dentre estes 54 estados de calamidade pública e 13.718 situações de emergência (S2ID, s.d.).
Figura 10 – Reconhecimento de Desastres no Brasil 2012-2016
Fonte: Adaptado de S2ID (s.d.)
O S2ID, reformulado em 2012, não tem o objetivo de ser um banco de dados, mas sim um sistema de transferências obrigatórias da União para municípios e estados, todavia alega que a falta de qualidade de dados nacionais sobre desastres também afeta seu sistema, que possui uma série de problemas. Atualmente reflete apenas uma parte da realidade, podendo apresentar um cenário
______________________________________________________________________________ geral com número subdimensionados, pois várias cidades não decretam emergência e não registram no sistema, não significando que não tenha ocorrido um desastre (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018).
Em entrevista à Folha de São Paulo (2018), David Stevens da UNISDR, reforça que a falta de dados no país prejudica a elaboração de políticas públicas. Afirma ainda que o que o Brasil tem hoje apenas supre o que ele faz, que é administrar emergência.
2.5 GESTÃO (DE RISCO) DE DESASTRES NATURAIS COLOMBIANA
A Colômbia, país do noroeste da América do Sul, possui uma área total de 1.138.914 km² e uma população de 47.698.524 habitantes. Dividida em 32 departamentos e um distrito capital. Faz fronteira a leste com a Venezuela e o Brasil, ao sul com Equador e Peru, a norte com o Mar do Caribe, noroeste com o Panamá e a oeste com o Oceano Pacífico. Além disso, tem fronteiras marítimas com a Venezuela, Jamaica, Haiti, República Dominicana, Honduras, Nicarágua e Costa Rica (CIA, s.d., tradução nossa).
Figura 11 – Mapa da Colômbia
_____________________________________________________________________________________________ Na Figura 11 podemos observar algumas cidades principais, e na Figura 12, verificamos todos os departamentos e seus limites territoriais, a divisão político-administrativa do país. São 5 fronteiras, em um total de 6.672 km, sendo elas Brasil 1.790 km, Equador 708 km, Panamá 339 km, Peru 1.494 km e Venezuela 2.341 km (CIA, s.d., tradução nossa)
Figura 12 – Divisão político-administrativa da República da Colômbia
Fonte: Pinterest (s.d.)
Desde a década de 1960, a Colômbia passou por uma migração maciça para suas cidades que transformou o que era uma sociedade majoritariamente agrária em uma das nações mais urbanizadas da América Latina. Bogotá, Medellín, Cali e Barranquilla observaram o aumento da
______________________________________________________________________________ atividade econômica, o acesso a melhores sistemas de educação e saúde e o acelerado desenvolvimento tecnológico (AMA, 2013, tradução nossa).
Durante esse crescimento intenso, no entanto, as divisões sociais se desenvolveram dentro das próprias cidades e entre áreas rurais e urbanas. Centros urbanos cresceram tão rapidamente (e de uma maneira altamente desorganizada) que muitos moradores foram forçados a viver em assentamentos improvisados, com quase um terço da população em situação de pobreza. Em Medellín, cerca de dois terços da população vivem em favelas (AMA, 2013, tradução nossa).
A posição geográfica da Colômbia, a dinâmica da natureza, que junto com a diversidade cultural, constitui uma das riquezas mais importantes deste território, e a maneira como as comunidades colombianas ocuparam seus ecossistemas, em especial na segunda metade do século XX, determinam que cada vez se apresentem mais desastres no país, estes não são exclusivos na Colômbia. Fatores similares, ligados ao incremento da população humana, e especialmente ao incremento de comunidades em condições de vulnerabilidade, determinam cada vez mais o aumento de desastres no mundo (ARBOLEDA et al, 2004, p.2, tradução nossa).
Atualmente, a distribuição do nível de exposição indica que na Colômbia, 36% do território está em situação de alto risco sísmico, 28% em alto potencial de inundação e 8% em alta ameaça devido a movimentos de massa. Enquanto eventos geológicos causam grandes perdas concentradas em um território e em um tempo relativamente curto, fenômenos hidrometeorológicos geram impactos mais localizados, mas de alta frequência, que cumulativamente ao longo do tempo significam perdas, até maiores do que aquelas associadas a eventos sísmicos, e erupções vulcânicas (MUNDIAL et al, 2012, p. 4, tradução nossa).
Se pode afirmar que os desastres na Colômbia começaram a ser notados, a partir do maremoto de Tumanco (12 de dezembro de 1979) e do terremoto ocorrido neste mesmo ano, que afetou as cidades de Pereira e Manizales (23 de novembro de 1979). Não obstante, no século XX já haviam desastres que impactaram o país, entre eles a explosão dos caminhões carregados com dinamite na cidade de Cali (1956) e, posteriormente, o deslizamento de Quebradablanca em 1974, que deixou dezenas de mortos e deixou a cidade de Bogotá isolada das planícies orientais por um tempo considerável (ARBOLEDA et al, 2004, p.2, tradução nossa).
_____________________________________________________________________________________________ A Colômbia tem sido pioneira na América Latina no desenvolvimento de uma visão mais integral sobre o tratamento de riscos e desastres, permitindo uma redução na perda de vidas; no entanto, os danos à propriedade, infraestrutura e meios de subsistência seguem aumentando e mostram que os desastres não são eventos da natureza em si, mas o resultado da aplicação de modelos inadequados de desenvolvimento que não consideram a relação entre a sociedade e a natureza (MUNDIAL et al, 2012, p. 3, tradução nossa).
A Lei 1.523/2012, foi um marco, por ela se adotou a política nacional de gestão de risco de desastres e se estabeleceu o Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD). Determina-se então, que a gestão de risco é um processo no qual se executam uma série de ações encaminhadas ao conhecimento e redução de risco para a gestão de desastres, com o objetivo de contribuir para o bom desenvolvimento do país e da comunidade. Da mesma forma, se determina que o conhecimento de risco, corresponde à identificação de cenários de risco, à análise e avaliação de risco e seus componentes e comunicação para promover maior conscientização dos mesmos que alimentam os processos de redução de risco e gestão de desastres (SNGRD, 2012, tradução nossa). O processo de conhecimento de risco pode ser dividido em três componentes principais: o primeiro pode ser classificado como análise e avaliação do risco, no qual o processo de identificação de cenários de risco é encontrado. O segundo pode ser entendido como monitoramento e o terceiro, de comunicação de risco para a redução e gestão de desastres (OLAYA G.; MORA C., 2016, p. 6, tradução nossa).
São diversas as normativas do SNGRD, o governo colombiano lançou um material onde estão todas estas. Neste material consta a supradita Lei 1.523/2012 como sendo a principal, há algumas normas vigentes não revogadas por esta lei, estas que falam sobre o Fundo Nacional de Calamidades. Os Decretos 4.702/2010 e 4.830/2010 modificam decretos anteriores, já o Decreto 4.579/2010 declara a situação de desastre nacional no território colombiano e o Decreto 4.580/2010 declara o estado de emergência econômica, social e ecológica por razão de grave calamidade pública. Além destes, existem ainda o Decreto 4.147/2011 que cria a Unidade Nacional para a Gestão de Riscos de Desastre, estabelecendo assim seu objetivo e estrutura, e também a Lei 1.505/2012 por meio da qual se cria o Subsistema Nacional de Voluntários de Primeira Resposta e são dados incentivos aos voluntários da Defesa Civil, do Corpo de Bombeiros da Colômbia e da
______________________________________________________________________________ Cruz Vermelha Colombiana e outras disposições são emitidas sobre o voluntariado na primeira resposta (SNGRD, 2012, tradução nossa).
De acordo com a Lei 1.523/2012 (Artigo 6), o objetivo geral do sistema nacional é realizar o processo social de gestão de riscos, a fim de oferecer proteção à população do território colombiano, melhorar a segurança, o bem-estar e a qualidade de vida e contribuir para o desenvolvimento sustentável (SNGRD, 2012, tradução nossa).
O 4º artigo do Decreto 4.147/2011, dispõe sobre as funções da Unidade Nacional para Gestão de risco e desastres, e são elas:
“ 1. Dirigir e coordenar o Sistema Nacional de Prevenção e Atenção a Desastres - SNPAD, monitorar seu funcionamento e fazer propostas de melhoria nos níveis nacional e territorial.
2. Coordenar, promover e fortalecer as capacidades de conscientização sobre riscos; redução e gestão de desastres, e sua articulação com os processos de desenvolvimento nas esferas nacionais e territoriais do Sistema Nacional de Prevenção e Atenção a Desastres -SNPAD.
3. Propor e articular políticas, estratégias, planos, programas, projetos e procedimentos nacionais de gestão de risco de desastres, no âmbito do Sistema Nacional de Prevenção e Atenção a Desastres - SNAP e atualizar o quadro normativo e os instrumentos de gestão do SNPAD.
4. Promover a articulação com outros sistemas administrativos, como o Sistema Planejamento Nacional, Sistema Nacional do Meio Ambiente, Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação e Sistema Nacional de Incêndio, entre outros, nos assuntos de sua competência.
5. Formular e coordenar a execução de um plano nacional de gestão de risco de desastres, monitorar e avaliá-lo.
6. Orientar e apoiar as entidades nacionais e territoriais no seu fortalecimento estrutura institucional para a gestão do risco de desastres e aconselhá-los sobre a inclusão de política de gestão de risco de desastres nos Planos Territoriais.
7. Promover e realizar as análises, estudos e pesquisas relacionados à sua competição. 8. Fornecer o suporte técnico, informativo e educacional exigido pelos membros do Sistema Nacional de Prevenção e Atenção de Desastres - SNAP.
9. Gerenciar, com a Unidade Presidencial de Cooperação Internacional da Colômbia, a recursos para fortalecer a implementação das políticas de gestão do risco de desastre no país.
10. Gerir e manter o funcionamento do sistema integrado de informação de tratado no art. 7º do Decreto-Lei 919, de 1989, ou da pessoa que atua como tal, possibilitar o avanço na gestão do risco de desastres.
_____________________________________________________________________________________________ 11. As outras funções que lhe são atribuídas e que correspondem à natureza do a entidade.” (SNGRD, 2012, tradução nossa)
As propostas para o fortalecimento e atualização do marco normativo e regulatório sobre o tema do gerenciamento do risco de desastres na Colômbia não se materializaram em resultados concretos. Apesar dessas ações e compromissos estabelecidos, a iniciativa de atualização ainda não foi plausível para o país (MUNDIAL et al, 2012, p. 372, tradução nossa).
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3 MÉTODO DE PESQUISA
Este capítulo apresenta o método de pesquisa utilizado para o desenvolvimento desta monografia, incluindo a estratégia da pesquisa e seu delineamento, tal como o detalhamento quanto aos procedimentos adotados em cada etapa.
3.1 ESTRATÉGIA DE PESQUISA
Objetivamente, a pesquisa classifica-se como exploratória, por assumir caráter de pesquisa bibliográfica. O método exploratório segundo Selltiz (1967 apud GIL, 2002, p.41) considera que “Estas pesquisas têm como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a constituir hipóteses. Pode-se dizer que estas pesquisas têm como objetivo principal o aprimoramento de ideias ou a descoberta de intuições. ” Para o autor, em sua maioria, estas pesquisas se configuram em pesquisa bibliográfica ou estudo de caso.
Com relação a abordagem do problema, podemos definir este estudo como qualitativo. Para Minayo (1994), a pesquisa qualitativa responde a questões muito particulares, esta abordagem aprofunda-se no mundo dos significados das ações e relações humanas, um lado não perceptível e não captável em equações, médias e estatísticas. Para a mesma autora, o conjunto de dados quantitativos e qualitativos, não se opõem, mas sim, se completam.
Do ponto de vista dos procedimentos teóricos, identifica-se esta pesquisa como bibliográfica e documental. De acordo com Gil (2002), a pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos, já a pesquisa documental se diferencia da anterior em função da natureza de suas fontes, pois esta vale-se de materiais que não recebem ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem vale-ser reelaborados de acordo com os objetos de pesquisa.
3.2 DELINEAMENTO
Esta pesquisa foi dividida em quatro etapas: pesquisa bibliográfica, a comparação entre as políticas públicas estudadas, um exemplo de ação perante a catástrofe em cada país e por fim, a apresentação das considerações finais. A Figura 13, mostra estas etapas.
_____________________________________________________________________________________________ Figura 13 – Delineamento da pesquisa
Fonte: Autoria Própria (2018)
A primeira etapa deste estudo compreendeu, fundamentalmente, em uma pesquisa bibliográfica, a qual está composta pela revisão de literatura relacionada à temática proposta para este trabalho. Foram abordados aspectos teórico conceituais de relevância, desastres no âmbito mundial, da América do Sul e a gestão brasileira e colombiana com relação aos mesmos.
A segunda etapa foi a realização da comparação entre ambas as políticas públicas, objetos de estudo deste estudo. Através desta comparação foi feita a identificação dos sucessos e frustrações dos mesmo com relação à gestão de risco de desastres. Na quarta etapa foram dados dois exemplos de catástrofes, uma em cada país em análise e verificadas suas ações de prevenção, preparação, resposta e reconstrução. E por fim, na quinta etapa, a partir da realização das demais etapas foi possível redigir as considerações finais deste trabalho.
1 • Pesquisa Bibliográfica
2 • Comparação das Políticas Públicas estudadas 3 • Ações frente à desastres, exemplos de cada país 4 • Considerações finais
