POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS À PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NAS IES PÚBLICAS
Graziele Alano Gesser
Universidade Federal de Santa Catarina
graziele.alano@gmail.com RESUMO
A presente pesquisa teve como objetivo conhecer as políticas públicas voltadas à gestão participativa nas instituições públicas federais de educação superior. Trata-se de uma pesquisa qualitativa, exploratória e documental que buscou maior compreensão sobre um tema pouco explorado na literatura. As ideias de participação e controle social estão relacionadas: a participação social visa o direcionamento das ações do governo por meio da deliberação conjunta e o controle social visa o monitoramento e avaliação destas ações por parte dos cidadãos. Este estudo demonstrou as políticas públicas pertinentes às IES públicas federais relativas às audiências públicas, conferências de políticas públicas, Conselhos gestores de políticas públicas, Ouvidorias, Serviços de Informações ao Cidadão (SICs) e portais da Transparência, que são mecanismos de controle social de iniciativa do Ente Público. Essa investigação contribui com a gestão universitária ao identificar e descrever as políticas públicas de participação e controle social nas IES públicas, favorecendo a análise de possíveis melhorias tanto nas políticas estruturantes quanto nas diretrizes operativas.
Palavras chave: Gestão universitária; Políticas públicas; Participação social; Controle social;
1. INTRODUÇÃO
Políticas públicas são macro ou microdiretrizes elaboradas com a finalidade de enfrentar e solucionar problemas públicos (DIAS; MATOS, 2012; SECCHI, 2013). Essas diretrizes podem se materializar de diversas formas, como por exemplo, por meio de leis, programas, projetos, campanhas publicitárias, subsídios governamentais, gasto público direto, decisões judiciais, entre outras (SECCHI, 2013).
A participação dos cidadãos na formulação e gestão de políticas públicas foi institucionalizada e legitimada pela Constituição Federal (CF) de 1988 (ENAP, 2015a; PINHO; SACRAMENTO, 2009; SACRAMENTO; PINHO, 2007). A gestão participativa busca incentivar a organização da sociedade civil e promover maior envolvimento dos cidadãos na formulação, implementação e controle das políticas públicas (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Participação e controle social são ideias fortemente relacionadas: a participação social visa o direcionamento das ações do governo por meio da deliberação conjunta e o controle social visa o monitoramento e avaliação destas ações por parte dos cidadãos (ENAP, 2015b; PINHO; SACRAMENTO, 2009). Os mecanismos de controle social podem ser de iniciativa do Ente Público ou de iniciativa da sociedade, sendo que audiências, conferências de políticas públicas, Conselhos gestores de políticas públicas, Ouvidorias, Serviços de Informações ao Cidadão (SICs) e portais da Transparência são mecanismos de controle social de iniciativa do Ente Público (ENAP, 2015a).
Assim, esse artigo pretende responder ao seguinte problema de pesquisa: Quais políticas públicas fomentam a gestão participativa nas instituições públicas federais de educação superior? Para responder ao problema proposto, a pesquisa tem como objetivo conhecer as políticas públicas voltadas à gestão participativa nas instituições públicas federais de educação superior.
Este estudo mostra-se relevante na medida em que contribui com a identificação e descrição do fenômeno estudado e, desta forma, facilita a percepção de lacunas ou redundâncias nas políticas públicas de participação e controle social nas Instituições de Educação Superior (IES) públicas, favorecendo possíveis melhorias tanto nas políticas estruturantes quanto nas diretrizes operativas.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A compreensão de políticas públicas requer a prévia compreensão da definição de política. O vocábulo política originou-se das palavras polis, que significa cidade, e politikós que denota relativo à cidade, citadino, urbano (MATIAS-PEREIRA, 2014). Atualmente, o termo política possui várias acepções podendo relacionar-se com: a vida em sociedade e as relações sociais; o conjunto de processos, métodos e ações para manutenção de poder; o ramo da ética (arte de governar e realizar o bem público); as funções de Estado e governos para resolver problemas da sociedade (visão pragmática); a teoria ou estudo dos fenômenos associados à regulação, regulamentação e controle da vida em sociedade (HEIDEMANN, 2014).
Para Secchi (2013), em países de língua latina, entre os quais o Brasil se inclui, a diferenciação de alguns termos da ciência política é dificultada, tendo em vista que, enquanto países de língua inglesa possuem dois termos distintos, politics e policy, nos países de língua portuguesa, por exemplo, há somente um termo, política, para expressar os dois termos da língua inglesa (SECCHI, 2013; DIAS; MATOS, 2012).
O termo politics está relacionado à ideia de atividade e competição política e eleitoral e conectado às ideias de luta e exercício de poder, influência, liderança, consenso (DIAS;
MATOS, 2012; SECCHI, 2013). Nesse sentido, Dias e Matos (2012) conceituam politics como “conjunto de interações que definem múltiplas estratégias entre atores para melhorar seu rendimento e alcançar certos objetivos” (DIAS; MATOS, 2012, p. 2). Policy, por sua vez, relaciona-se com a realização de ações que afetam o sistema político e social (DIAS; MATOS, 2012) ou, em outras palavras, com orientações para decisão e ação (SECCHI, 2013). Como tradução de policy, política significa “ação do governo. Constitui atividade social que se propõe a assegurar, [...], a segurança externa e a solidariedade interna de um território específico, garantindo a ordem e providenciando ações que visam atender às necessidades da sociedade” (DIAS; MATOS, 2012, p. 2). Os autores concluem que todas as diferentes interpretações de política remetem de algum modo à ideia de poder.
Assim como a palavra política, a expressão políticas públicas (public policy) possui diversas concepções, geralmente baseadas no papel do governo diante da sociedade. Secchi (2013) declara que a expressão políticas públicas vincula-se ao sentido do termo policy. No mesmo sentido, Dias e Matos (2012) declaram que o termo política, quando inserido no contexto de políticas públicas, deve ser interpretado como conjunto de atividades que evidenciam relações de poder.
De acordo com Secchi (2013, p. 1): “Políticas públicas tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões”.
Políticas públicas podem ser definidas como conjunto de diretrizes e ações elaboradas com a finalidade de enfrentar e solucionar problemas públicos ou, ainda, são orientações à atividade ou à passividade (DIAS; MATOS, 2012; SECCHI, 2013). Dias e Matos (2012) conceituam políticas públicas como a “gestão dos problemas e das demandas coletivas através da utilização de metodologias que identificam as prioridades, racionalizando a aplicação de investimentos e utilizando o planejamento como forma de se atingir os objetivos e metas predefinidos” (p. 14).
Dentro da conceituação de políticas públicas, dois aspectos são assinalados por Dias e Matos (2012): primeiramente, que tais políticas se referem a problemas públicos, significando isso que o problema necessita estar localizado na esfera pública. Em segundo lugar, como resultado de atividades políticas, as políticas públicas envolvem decisões políticas. Reforçando esse segundo aspecto, Oliveira (2010) conceitua políticas públicas como “decisões políticas sobre a priorização dos recursos públicos na satisfação das necessidades dos vários grupos sociais” (p. 5).
Para Heidemann (2014, p. 33): “a definição de política pública inclui ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: ação e intenção”. Assim, para haver política pública é necessária a dríade ação e intenção, ou seja, é necessário haver ações que materializem uma intenção deliberada, mas não necessariamente explicitada. Embora não obrigatória, essa explicitação favorece a comunicação e o entendimento entre governo e cidadãos. No mesmo sentido, Secchi (2013) assegura que políticas públicas possuem dois elementos essenciais, quais sejam: a intencionalidade pública, o propósito para a definição da política pública; e a resposta, resolução de um problema público.
Não obstante definir políticas públicas, Secchi (2013) afirma que qualquer conceituação do termo é arbitrária tendo em vista que não há um consenso quanto a essa definição. Segundo o autor, essa falta de consenso seria decorrente de uma diversidade de respostas quanto a fatores básicos os quais denomina de “nós conceituais”.
O primeiro nó se refere a quem elabora as políticas públicas. Segundo a abordagem estatista (estadocêntrica), a elaboração das políticas públicas é exclusividade de atores estatais, ou seja, a personalidade jurídica dos atores que elaboram as políticas determina se essas políticas são ou não “públicas”. Do outro lado, a abordagem multicêntrica assevera que o que adjetiva uma política como pública é o caráter público do problema a ser enfrentado,
isto é, o que determina o caráter público de uma política é a sua intenção de solucionar problemas públicos, independente da personalidade jurídica do tomador de decisão (SECCHI, 2013). Nessa seara, Secchi (2013) diferencia políticas públicas de políticas governamentais, as quais seriam as políticas elaboradas pelos órgãos e atores governamentais. Nesse contexto, as políticas públicas abrangeriam além da perspectiva de políticas governamentais, tendo em vista que o governo não seria o único ator a desenvolver políticas públicas (HEIDEMANN, 2009 apud SECCHI, 2013).
O segundo nó conceitual refere-se às divergências de entendimento entre os estudiosos da área quanto a considerar ou não a ausência de ação (inação) por parte do governo como política pública, ou seja, considerar ou não a intencionalidade de não fazer nada, as omissões e as negligências como políticas públicas. Secchi (2013) opina que em diversas situações o que ocorre é a falta de política pública visando resolver determinado problema e sugere que casos de omissão ou negligência sejam considerados somente como falta de inserção do problema na agenda formal e declara ainda que considerando “política como diretriz é bastante difícil aceitar a omissão como forma de política pública” (SECCHI, 2013, p.6).
O terceiro nó conceitual refere-se à divergência na interpretação quanto à amplitude das políticas públicas, ou seja, refere-se à falta de consenso quanto às políticas públicas englobarem: a) somente macrodiretrizes estratégicas (conjuntos de programas ou diretrizes estruturantes) consistindo, então, as diretrizes de nível intermediário e operacional apenas elementos operativos das políticas públicas; ou b) englobarem diretrizes de todos os níveis, estratégico, intermediário e operacional (diretrizes estruturantes, programas, planos e projetos) (SECCHI, 2013).
Quanto à materialização das políticas públicas, Secchi (2013, p.11) declara:
Política pública é um conceito abstrato que se materializa por meio de instrumentos variados [...] Políticas públicas tomam forma de programas públicos, projetos, leis, campanhas publicitárias, esclarecimentos públicos, inovações tecnológicas e organizacionais, subsídios governamentais, rotinas administrativas, decisões judiciais, coordenação de ações de uma rede de atores, gasto público direto, contratos formais e informais com stakeholders, entre outros.
Considerando rapidamente a realidade nacional, no Brasil, o foco nas políticas públicas surgiu na década de 50, dando ênfase à substância das políticas em detrimento da estrutura burocrática: “O conceito de política pública passa a ser entendido como a função básica do governo e de seu aparato organizacional” (HEIDEMANN, 2014, p. 34).
Segundo Secchi (2013) e Dias e Matos (2012), a finalidade de uma política pública reside na intenção em enfrentar e resolver um problema público. Nesse sentido, Secchi (2013) afirma que o delineamento de um problema público é primordial no processo de formulação de políticas públicas.
O delineamento do que é um problema público muitas vezes é impreciso e intersubjetivo, tendo em vista que essa delimitação é suscetível a interpretações políticas e/ou normativas dos próprios atores envolvidos na formulação de políticas. Secchi (2013) define problema como a diferença entre o status quo (situação existente) e uma situação ideal possível e define problema público como a disparidade entre a situação atual e uma situação ideal desejada para a realidade pública. Para o autor, o problema pode tanto ser uma situação inadequada, fruto da deterioração de determinada condição, como também pode dizer respeito à intenção de melhorar certa situação. O autor destaca que na delimitação do que é um problema público esse problema deve ser “entendido como coletivamente relevante” (SECCHI, 2013, p. 10).
A participação está relacionada à igualdade de participação na tomada de decisões, o que pressupõe igualdade de poder de decisão (PATEMAN, 1992). Dessa forma, a participação social, ou participação cidadã, está associada ao poder, ao controle e a democracia (SALM; MENEGASSO, 2010).
Roberts (2004) define participação cidadã como o processo pelo qual os servidores públicos e os membros da sociedade (não ocupantes de cargos públicos) compartilham o poder de tomada de decisões substantivas relacionadas à comunidade.
Arnstein (2002) fornece uma tipologia de participação a qual define os diferentes graus de participação (SALM; MENEGASSO, 2010). A tipologia proposta por Arnstein (2002) apresenta oito tipos de participação, representados em formato de escada. Cada degrau dessa escada corresponde à amplitude ou nível de poder do cidadão em decidir sobre as ações governamentais (ARNESTEIN, 2002; SALM; MENEGASSO, 2010).
Trata-se de uma escada com degraus crescentes de poder do cidadão sobre as decisões estatais, partindo dos níveis caracterizados pela ausência de participação até as categorias marcadas pelos altos níveis de participação. Os degraus inferiores dessa escada (1 e 2) são a manipulação e a terapia, que se referem aos níveis de não participação e descrevem situações de pseudoparticipação (ARNESTEIN, 2002; PATEMAN, 1992).
Os degraus 3, 4 e 5 da escada englobam o que Salm e Menegasso (2010) denominam de poder simbólico (tokenism) do cidadão sobre o Estado. O degrau 3 (informação) refere-se ao fornecimento de informações aos cidadãos; o degrau 4 (consulta) consiste na realização de consultas pela gestão pública à sociedade visando a obtenção de informações, contudo sem garantia alguma de que as informações e opiniões dos cidadãos serão consideradas; já no degrau 5 (pacificação) há concessão de um nível um pouco maior de poder aos cidadãos que passam a ter certa influência, ainda que limitada, sobre a atividade estatal (ARNESTEIN, 2002; SALM; MENEGASSO, 2010).
Nos degraus mais altos da escada de participação estão os níveis de poder do cidadão sobre o Estado. No degrau 6, parceria, é possível aos cidadãos a negociação de igual para igual com o Estado. Os últimos degraus do topo da escada são a delegação de poder e o controle cidadão; nestes níveis os cidadãos têm grande poder nos fóruns de tomada de decisões ou até mesmo detêm o poder gerencial por completo (ARNESTEIN, 2002). Os níveis de poder cidadão contêm traços do modelo ideal de participação e estão associados ao empowerment da comunidade. Esses três níveis de participação exigem transparência das ações realizadas pela gestão pública, de modo que possibilite o monitoramento contínuo do Estado pelo cidadão (SALM; MENEGASSO, 2010).
O monitoramento da Administração Pública pela sociedade é denominado pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP, 2015a) de controle social. Este controle, em conjunto com o controle institucional exercido pela própria Administração, tem como objetivo verificar se a atividade estatal está atendendo à finalidade pública, à legislação e aos princípios constitucionais da Administração Pública.
É importante esclarecer que participação e controle social são ideias fortemente relacionadas:
por meio da participação na gestão pública, os cidadãos podem intervir na tomada da decisão administrativa, orientando a Administração para que adote medidas que realmente atendam ao interesse público e, ao mesmo tempo, podem exercer controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua atuação (ENAP, 2015b, p. 5).
Assim, enquanto a participação social visa o direcionamento das ações do governo por meio da deliberação conjunta, o controle social visa o monitoramento e avaliação destas ações. Por meio do controle social, os cidadãos podem controlar os representantes e governantes não somente nas eleições, mas também durante o mandato e, além disso, o
controle social pode ser empregado em qualquer etapa da atividade estatal, desde a formulação de políticas até a prestação dos serviços públicos (PINHO; SACRAMENTO, 2009).
A Constituição Federal (CF) promulgada em 1988 oportunizou, institucionalizou e legitimou a participação dos cidadãos na formulação e gestão de políticas públicas (ENAP, 2015a; PINHO; SACRAMENTO, 2009; SACRAMENTO; PINHO, 2007). A CF/88 versa sobre a participação da sociedade na saúde (Art. 198º, inciso III), na assistência social (Art. 204º, inciso II) e na educação (Art. 205º e Art. 206º, inciso VI) (PINHO; SACRAMENTO, 2009).
Também a LRF fortaleceu a participação cidadã, dado que definiu em seu Art. 48º que a transparência pública se certifica inclusive por meio da participação da sociedade na elaboração e discussão dos planos orçamentários e de ações (SACRAMENTO; PINHO, 2007).
Desde a promulgação da Constituição de 1988 foram instituídos diversos mecanismos visando concretizar a participação da cidadania na Administração Pública tais como conselhos, orçamentos participativos e plebiscitos (PINHO; SACRAMENTO, 2009; SACRAMENTO; PINHO, 2007).
Tais mecanismos consistem em políticas públicas que integram a forma de controle que a Enap (2015a; 2015b) denomina de controle social de iniciativa do Ente Público. São mecanismos desta forma de controle social: audiências; conferências de políticas públicas; Conselhos gestores de políticas públicas; Ouvidorias; Serviços de Informações ao Cidadão (SICs); e portais da Transparência. O quadro 1 apresenta os mecanismos de controle da Administração Pública relativos tanto ao controle institucional quanto ao controle social.
Quadro 1 – Mecanismos de controle da Administração Pública. CONTROLE INSTITUCIONAL POLÍTICAS PÚBLICAS CONTROLE SOCIAL Interno: Administração (Gestor) Controladorias Externo: Poder Judiciário Poder Legislativo Polícia Judiciária Tribunal de Contas Ministério Público
De iniciativa do Ente Público: Audiências Conferências Conselhos Ouvidorias SIC/E-SIC Portal da transparência De iniciativa da sociedade: Manifestações Redes sociais
Grupos organizados de controle social Fonte: Adaptado de Enap (2015a)
Entre os mecanismos de controle de iniciativa da própria sociedade estão os grupos organizados de controle social. Dentre os diversos grupos organizados da sociedade civil atuantes no país, a Enap (2015c) cita: Observatório Social do Brasil; Instituto de Fiscalização e Controle (IFC); AMARRIBO Brasil; Artigo 19; Instituto Ethos; Transparência Internacional; Rede Nossa São Paulo; Transparência Capixaba; e Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral.
A gestão participativa caracteriza-se pela relação interativa entre governantes e governados, pelo controle social do governo, pela descentralização da gestão e pela atenção ao bem estar da população (SACRAMENTO; PINHO, 2007). Em termos de proposições teóricas, a gestão participativa, ou modelo democrático-participativo, é uma das vertentes da reforma da gestão pública, concorrendo com o modelo gerencial de Administração Pública (MATIAS-PEREIRA, 2014).
O modelo democrático-participativo preocupa-se em incentivar a organização da sociedade civil e promover a participação ativa e maior envolvimento dos cidadãos na formulação, implementação e controle das políticas públicas (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Apesar dos diversos mecanismos para o controle social e do fato deste constituir-se em uma exigência legal, a maior barreira para a concretização da transparência pública no Brasil consiste na resistência dos gestores públicos à promoção de uma gestão participativa e à abertura de espaços para o controle efetivo (SACRAMENTO; PINHO, 2007).
Segundo Sacramento e Pinho (2007, p. 60): “Trata-se, portanto, de um lento aprendizado onde a construção de uma nova cultura em substituição a cultura conservadora e fortemente enraizada, tanto no governo como na sociedade, certamente levará tempo”. Para os autores, entre obstáculos e avanços na direção da transparência e de uma gestão participativa efetiva ainda há muito progresso a ser realizado sendo necessário esforço tanto por parte dos gestores públicos quanto por parte da sociedade.
A participação, nas instituições universitárias, é um conceito multidimensional que envolve espaços políticos, acadêmicos, culturais, esportivos e cooperativos (VIRGILI LILLO; GANGA CONTRERAS; FIGUEROA AILLAÑIR, 2015).
3. METODOLOGIA
A presente pesquisa teve como objetivo conhecer as políticas públicas voltadas à gestão participativa nas instituições públicas federais de educação superior.
Trata-se de um artigo de revisão que, dada sua preocupação com o aprofundamento da compreensão acerca de um fenômeno, nesse caso, as políticas públicas voltadas à gestão participativa nas IES públicas federais, caracteriza-se com pesquisa qualitativa (GOLDENBERG, 2004).
Classifica-se, quanto aos fins, como exploratória por ter como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, o qual é pouco explorado na literatura (VERGARA, 2010; GIL, 2008). Quanto aos meios, classifica-se como pesquisa documental uma vez que se vale de materiais acessíveis ao público capazes de fornecer dados atuais e relevantes ao tema da pesquisa, tais como leis e decretos (VERGARA, 2010; MARCONI; LAKATOS, 2003).
Como já mencionado, as políticas públicas podem se materializar de diversas formas, tais como leis, projetos, programas públicos, entre outras (SECCHI, 2013). Assim, esse estudo limita-se a conhecer somente as políticas públicas de participação e controle social caracterizados como mecanismos de controle social de iniciativa do Ente Público (ENAP, 2015a; 2015b) e materializadas sob a forma de dispositivos legais instituídos pelo Poder Executivo federal brasileiro. Para tanto, a coleta de dados valeu-se de levantamentos bibliográficos e documentais realizados nos meses de junho e julho de 2019, buscando, por meio de motores de busca, legislação pertinente aos mecanismos de controle social de iniciativa do Ente Público.
4. RESULTADOS
A constituição brasileira (CF/88) prevê, em seus arts. 205º e 206º, Inc. VI, a participação da sociedade na educação, tanto básica como superior. O Art. 205º versa que: “Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 1988). Já o inciso VI do Art. 206º, traz como princípio da gestão do ensino a: “VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei”
Referindo-se à educação superior pública e à participação social, o Art. 56º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) define que: “As instituições públicas de educação superior obedecerão ao princípio da gestão democrática, assegurada a existência de órgãos colegiados deliberativos, de que participarão os segmentos da comunidade institucional, local e regional” (BRASIL, 1996).
Como demonstrado pela Enap (2015a), são mecanismos de controle social de iniciativa do Ente Público: audiências; conferências de políticas públicas; Conselhos gestores de políticas públicas; Ouvidorias; Serviços de Informações ao Cidadão (SICs); e portais da Transparência. As políticas públicas relativas a esses mecanismos serão descritas a seguir. 4.1 Políticas públicas de participação e controle social na educação superior pública
Audiências
Embora sem foco específico nas políticas de educação, a gestão participativa por meio da realização de audiências públicas está prevista tanto na CF/88 quando na LRF (BRASIL, 1988; 2000). A LBD, por sua vez, legisla somente acerca da realização de audiências para tratar de políticas relativas à educação de comunidades indígenas (BRASIL, 1996).
Visando promover a participação e controle social na educação, atender a LFR quanto à realização de audiências e ainda alcançar a sua meta 20, relativa à ampliação dos níveis de investimento público em educação pública, o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei n.º 13.005/2014, apresenta como estratégia 20.4:
fortalecer os mecanismos e os instrumentos que assegurem, nos termos do parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a transparência e o controle social na utilização dos recursos públicos aplicados em educação, especialmente a realização de audiências públicas, a criação de portais eletrônicos de transparência e a capacitação dos membros de conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb [...] (BRASIL, 2014).
Conferências e Fóruns
Muito antes da promulgação da Constituição cidadã (CF/88), a Lei n.º 378/1937 já instituíra a Conferência Nacional de Educação (Conae). Segundo o Ministério da Educação, a “Conferência Nacional de Educação - CONAE é um espaço democrático aberto pelo Poder Público para que todos possam participar do desenvolvimento da Educação Nacional” (BRASIL, 2018b).
Na Conae 2010, deliberou-se pela criação do Fórum Nacional de Educação (FNE). O Fórum Nacional de Educação, de caráter permanente, foi criado pela Portaria n.º 1.407/2010 do Ministério da Educação e, posteriormente, instituído pela Lei n.º 13.005/2014, que aprova o PNE (BRASIL, s.d.).
De acordo com o Ministério da Educação, o “Fórum Nacional de Educação (FNE) é um espaço de interlocução entre a sociedade civil e o Estado brasileiro” (BRASIL, s.d.). Ou seja, o FNE, assim como o Conae, consiste em um espaço de articulação entre o governo e a sociedade civil que permite que a sociedade participe na formulação, implementação e controle das políticas públicas relativas à educação (MATIAS-PEREIRA, 2014).
O Art. 5º da Lei n.º 13.005/2014 prevê que o Fórum Nacional de Educação, em conjunto com o Ministério da Educação, com as comissões de Educação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e com o Conselho Nacional de Educação, realize o monitoramento contínuo e avaliações periódicas em relação à execução e cumprimento das metas do PNE.
A mesma lei estipula, em seu Art. 6º, § 2º, que: “As conferências nacionais de educação realizar-se-ão com intervalo de até 4 (quatro) anos entre elas, com o objetivo de avaliar a execução deste PNE e subsidiar a elaboração do plano nacional de educação para o
decênio subsequente” (BRASIL, 2014). Segundo o caput do mesmo artigo, cabe ao Fórum Nacional de Educação a articulação e coordenação das conferências nacionais e a articulação entre as “conferências nacionais de educação com as conferências regionais, estaduais e municipais” (BRASIL, 2014).
Conselhos
A constituição de um conselho direcionado a educação consta no § 1º, do Inc. IX, do Art. 9º da LDB: “§ 1º Na estrutura educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão e atividade permanente, criado por lei” (BRASIL, 1996).
Entretanto, lei publicada no ano anterior, 1995, já menciona o Conselho Nacional de Educação e suas atribuições. Em seu Art. 1º, a Lei nº 9.131/1995 alterou os arts. 6º, 7º, 8º e 9º da Lei nº 4.024/1961. Com isso, o § 1º do Art. 6º da referida lei passou a ter a seguinte redação: “§ 1º No desempenho de suas funções, o Ministério da Educação e do Desporto contará com a colaboração do Conselho Nacional de Educação e das Câmaras que o compõem” (BRASIL, 1995).
O Conselho Nacional de Educação (CNE) é composto pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação Superior. A seleção dos membros das Câmaras é disposto no caput e parágrafos do Art. 8º da Lei nº 4.024/1961. A participação da sociedade no CNE está previsto nos arts. 7º e 8º da Lei nº 4.024/1961 (atualizado pela Lei nº 9.131/1995), da seguinte forma:
Art. 7º. O Conselho Nacional de Educação, composto pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação Superior, terá atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação e do Desporto, de forma a assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional. […]
Art. 8º.
§ 1º A escolha e nomeação dos conselheiros será feita pelo Presidente da República, sendo que, pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os indicados em listas elaboradas especialmente para cada Câmara, mediante consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas às áreas de atuação dos respectivos colegiados. […]
§ 4º A indicação, a ser feita por entidades e segmentos da sociedade civil, deverá incidir sobre brasileiros de reputação ilibada, que tenham prestado serviços relevantes à educação, à ciência e à cultura (BRASIL, 1995).
Ouvidorias
A criação de Ouvidorias, outro mecanismo de controle social, está previsto no § 7º do Art. 103-B da CF/88. Segundo esse parágrafo:
§ 7º A União, inclusive no Distrito Federal e nos Territórios, criará ouvidorias de justiça, competentes para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, ou contra seus serviços auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional de Justiça (BRASIL, 1988). A Ouvidoria-Geral da República foi criada por meio da Lei nº 8.490/1992, vinculando-se à estrutura do Ministério da Justiça (BRASIL, 1992). Em 2002, o Decreto nº 4.490/2002 incorpora a Geral da República, a posteriori denominada de Ouvidoria-Geral da União (OGU), à estrutura da Corregedoria-Ouvidoria-Geral da União, a qual posteriormente passa a chamar-se, por meio da Lei nº 10.683/2003, de Controladoria-Geral da União (BRASIL, 2002; 2003). As atribuições da OGU constam no Art. 12º da Lei nº 9.681/2019. Entre suas competências consta: “XII - promover formas de participação popular no acompanhamento e na fiscalização da prestação dos serviços públicos” (BRASIL, 2019).
Cabe ainda à OGU a responsabilidade pela coordenação, implantação e execução do Programa de Avaliação Cidadã de Serviços e Políticas Públicas instituído por meio da
Portaria nº 1.864/2016 do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. O referido programa tem como finalidade “coletar dados e produzir informações acerca da satisfação dos usuários de políticas e serviços públicos prestados pelo Poder Executivo federal” (BRASIL, 2016).
A Lei nº 13.460/2017, conhecida como Código de Defesa do Usuário do Serviço Público, dispõe sobre “normas básicas para participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos prestados direta ou indiretamente pela administração pública” (BRASIL, 2017). Para cumprimento de suas diretrizes, a lei define as atribuições tanto das Ouvidorias públicas quanto dos Conselhos de Usuários.
O Decreto nº 9.492/2018 regulamenta o Código de Defesa do Usuário do Serviço Público e institui o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal aplicável a todos os órgãos da administração pública direta e indireta e institui a Rede Nacional de Ouvidorias, cuja adesão é voluntária. Entretanto, o sistema informatizado mantido pelo órgão central do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal é de uso obrigatório pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta (BRASIL, 2018a). No mesmo sentido, a Instrução Normativa nº 19/2018 regulamenta o “recebimento exclusivo de manifestações de ouvidoria por meio das unidades do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal” (BRASIL, 2018c).
Serviços de Informações ao Cidadão (SICs)
A Lei nº. 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, foi regulamentada pelo Decreto nº 7.724/2012. Tal lei se constitui em uma importante política pública que visa, por meio da transparência e da garantia de acesso às informações, permitir a participação da sociedade na gestão dos serviços públicos. O Art. 9º dessa lei prevê a criação, nas instituições públicas, de Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) bem como a participação por meio da realização de audiências ou consultas públicas. Segundo esse artigo, o SIC tem, entre outras, as atribuições de realizar o atendimento e orientação ao público quanto ao acesso a informações e de receber solicitações de acesso a informações (BRASIL, 2011).
Portais da Transparência
A instituição do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal foi definida pelo Decreto nº 5.482/2005 que trata também da disponibilização de informações pelas instituições públicas federais por meio da rede mundial de computadores (BRASIL, 2005). Conforme os arts. 1º e 2º do decreto, o portal eletrônico tem por finalidade divulgar dados e informações orçamentárias e financeiras detalhadas, relativas aos gastos efetuados, aos repasses de recursos federais, às operações de descentralização de recursos, às operações de crédito feitas pelas instituições oficiais de fomento e às licitações, contratos e convênios (BRASIL, 2005).
5. CONCLUSÃO
Este trabalho teve como finalidade conhecer as políticas públicas voltadas à gestão participativa nas instituições públicas federais de educação superior.
Democracia e participação estão intimamente relacionadas, constituindo-se a participação no pilar fundamental da governança democrática (VIRGILI LILLO; GANGA CONTRERAS; FIGUEROA AILLAÑIR, 2015).
A consecução de uma gestão participativa efetiva no Brasil depende do rompimento de barreiras e resistências à promoção de um modelo democrático- participativo de gestão e depende também da construção de uma cultura na qual gestores públicos e cidadãos valorizem a participação efetiva. Não obstante a existência de entraves, sobretudo culturais e
comportamentais, à participação na gestão pública, esse trabalho evidenciou diversos esforços do ente público no sentido de promover o envolvimento da sociedade na realização do bem público.
Assim, neste estudo foram demonstradas as políticas públicas pertinentes às IES públicas federais relativas às audiências públicas, conferências de políticas públicas, Conselhos gestores de políticas públicas, Ouvidorias, Serviços de Informações ao Cidadão (SICs) e portais da Transparência, que são mecanismos de controle social de iniciativa do Ente Público. No entanto, ao fomentar o emprego de novos mecanismos de gestão e a inclusão de novos atores no processo decisório, a gestão pública deve precaver-se contra a cooptação ou limitação da participação, o que levaria a pseudoparticipação ou a níveis de participação mínima.
Esse estudo contribui com a gestão universitária ao identificar e descrever as políticas públicas de participação e controle social nas IES públicas, favorecendo a análise de possíveis melhorias tanto nas políticas estruturantes quanto nas diretrizes operativas.
Novos estudos podem ser realizados para verificar se os mecanismos analisados estão sendo aplicados nas IES públicas e, em caso afirmativo, se são efetivos. Também pode ser estudado se os gestores públicos que atuam em IES são resistentes à promoção de uma gestão participativa, como sugere a literatura.
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