O PACTO FEDERATIVO OU FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E ANÁLISE DA ARRECADAÇÃO DA RECEITA DO MUNICÍPIO DE SÃO PEDRO/SP

(1)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 53 O PACTO FEDERATIVO OU FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E ANÁLISE

DA ARRECADAÇÃO DA RECEITA DO MUNICÍPIO DE SÃO PEDRO/SP AUTORES

SEBASTIÃO VICENTE BRAGAIA; FATEC DE PIRACICABA DEP. ROQUE TREVISAN; sebastiaobragaia@hotmail.com.br

NILCEIA CRISTINA DOS SANTOS; FATEC DE PIRACICABA DEP. ROQUE TREVISAN; nilceia_santoss@yahoo.com.br

NELISA MICHETTI FERREIRA; UNIMEP;

nelisamf@gmail.com VALÉRIA RUEDA ELIAS SPERS; UNIMEP;

vrueda@unimep.br Artigo recebido em 26/05/2015 Artigo aprovado em: 28/06/2015 RESUMO

Este trabalho analisou a arrecadação da receita do Município de São Pedro/SP, através de pesquisa bibliográfica, buscou-se identificar as principais fontes de recursos do município de São Pedro no período de 2003 a 2013. Os dados identificados permitiram aferir que os recursos do município de São Pedro foram aplicados adequadamente, conforme a legislação e a Constituição vigentes, somente a partir de 2005. Assim também que como a maioria dos municípios brasileiros, a cidade de São Pedro/SP, não se sustenta com a arrecadação própria, conforme estudo feito pela FIRJAN e que o total de receitas geradas pelo município em relação ao total da receita corrente líquida, aponta a grande dependência dos municípios nas transferências de recursos das outras esferas de governo (FIRJAN, 2014). Finalizando, esse estudo não almeja ser conclusivo, pelo contrário, nota-se que é necessário aprofundar os estudos sobre os repasses das verbas públicas, bem como estudar em profundidade a utilização por cada secretaria municipal (saúde, assistência social, e outras) e os projetos que estão sendo desenvolvidos. Outra sugestão é replicar a análise em outros municípios do Estado ou do país, e comparar se estão sendo utilizados corretamente e de forma eficiente.

Palavras-chave: Pacto Federativo; Federalismo; Impostos; Orçamento; Planejamento.

ABSTRACT

This study analyzed the revenue collection of São Pedro / SP, through literature, we sought to identify the main sources of funds of the municipality of San Pedro in the period 2003 to 2013. The identified data indicate that the resources of São Pedro were applied properly under the law and the existing constitution, only from 2005. So that like most municipalities, the city of St. Peter / SP, does not hold with his own collection, according to a study done by FIRJAN and the total revenue generated by the municipality relative to the total of net current revenue, says the heavy reliance of municipalities on transfers of funds from other levels of government (FIRJAN, 2014). Finally, this study does not attempt to be conclusive, however, it is noted that it is necessary to further study the transfers of public funds and to study in depth the use by each municipal office (health, social welfare, and others) and projects being developed. Another suggestion is to replicate the analysis in other cities in the state or country, and compare whether they are being used correctly and efficiently.

(2)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 54 1 INTRODUÇÃO

O Pacto Federativo ou o Federalismo Fiscal está definido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, onde também estão definidas as competências tributárias dos entes da Federação. Esse Pacto está relacionado com os mecanismos de partilha das receitas dos tributos arrecadados entre os membros da Federação (União, Estados e Municípios).

Pode-se dizer que o pacto federativo, articula todas as instâncias estatais e está sob vigilância da sociedade civil, funciona como um elo entre o Estado e a sociedade, diminuindo assim a discrepância. De acordo com Affonso (1998), existia uma disputa do controle do gasto público com a capacidade de articulação político-eleitoral de cada região, por exemplo, em 1988, no Governo Sarney, a maior parte das transferências de recursos (25%) foram destinadas ao Estado do Maranhão e em 1991, no Governo Collor, 14% de todo o orçamento foi destinado ao Estado de Alagoas.

Considerando a importância do Pacto Federativo, a discrepância nos percentuais de repasse, a arrecadação da receita e, os dados de desenvolvimento econômico e social municipais, buscam-se responder a seguinte questão norteadora: Como as transferências constitucionais e a arrecadação própria de cada município, vêm ocorrendo nos últimos dez anos e de que maneira estão sendo aplicados esses recursos?

O presente estudo busca dentro do contexto federativo, analisar esses mecanismos de arrecadação e partilha da receita dos principais tributos no Brasil, bem como as principais transferências constitucionais.

O objetivo geral desta pesquisa é analisar a arrecadação e a aplicação de impostos no Município de São Pedro/SP referente os últimos dez anos.

Como objetivos específicos pretendem-se:

- Identificar as origens da arrecadação dos entes municipal, estadual e federal, da receita do Município de São Pedro/SP.

- Analisar como é a distribuição desses recursos no desenvolvimento social do Município de São Pedro/SP.

A metodologia utilizada na elaboração deste trabalho é baseada numa revisão de literatura, realizada em livros, em revistas, em artigos eletrônicos via Internet, e dados quantitativos obtidos em sites oficiais.

Segundo Lakatos (1992):

A pesquisa bibliográfica permite compreender que, se de um lado a resolução de um problema pode ser obtida através dela, por outro, tanto a pesquisa de laboratório quanto à de campo (documentação direta) exigem, como premissa, o levantamento do estudo da questão que se propõe a analisar e solucionar. A pesquisa bibliográfica pode, portanto, ser considerada também como o primeiro passo de toda pesquisa científica. (Lakatos, 1992, p. 44),

A necessidade de buscar novos recursos está atrelada à necessidade dos municípios buscarem a sustentabilidade financeira, face às responsabilidades impostas pelo Pacto Federativo e devido aos recursos recebidos não serem suficientes para suprir a demanda.

(3)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 55 2 REVISÃO DE LITERATURA

2.1 PACTO FEDERATIVO

O Pacto Federativo ou o Federalismo Fiscal está definido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (artigos 145 a 162), onde também estão definidas as competências tributárias dos entes da Federação, e os encargos ou serviços públicos pelos quais são responsáveis, estão definidos entre os artigos 21 a 32. Esse Pacto está relacionado com os mecanismos de partilha da receita dos tributos arrecadados entre os membros da Federação, por exemplo, os Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios (ALVERGA, 2013).

A arrecadação de tributos no Brasil começou a ser cobrado praticamente desde o início da colonização pelos portugueses, começando primeiramente sobre a exploração do pau-brasil em 1511 e posteriormente à época da implantação das capitanias hereditárias entre 1534 e 1536, onde os donatários eram obrigados a pagar a Corte de Portugal, parte da sua produção, principalmente de açúcar e aguardente (BORDIN, 2002).

2.2 DESCENTRALIZAÇÃO

Segundo Dornelles (2014), a reforma tributária promovida pela Constituição de 1988 modernizou e extinguiu impostos federais cumulativos e descentralizou a receita, mas, nos outros títulos que não eram o das finanças públicas, abriu caminho para a formação de outro sistema, no qual ficou fácil aumentar a carga, explorar bases arcaicas e “recentralizar” as receitas.

Com a implantação do Plano Real em 1994 e durante o governo de Fernando Henrique Cardoso entre os anos de 1995 e 2002, seguindo orientações liberais desenvolvidas no Consenso de Washington, que pregava a diminuição do papel do Estado e o fortalecimento da iniciativa privada, houve uma mudança que provocou uma alteração significativa na distribuição das competências entre os entes federados, no que se refere ao processo de implementação de políticas sociais, que envolveu o fechamento de órgãos federais nos Estados, a transferência, para os municípios, da responsabilidade de oferta de serviços sociais, como os de educação e de saúde, e a diminuição dos investimentos federais em políticas sociais (CRUZ, 2006).

2.3 HISTÓRIA DO FEDERALISMO

A palavra federação é originária do latim foedus, que quer dizer aliança, pacto, tratado. Assim, pode-se afirmar que a federação é o resultado da união, da aliança entre Estados, membros de um todo. Somente com a primeira Constituição dos Estados Unidos da América, em 1787, influenciado pelas teorias filosóficas iluministas à época, principalmente do francês Montesquieu, que afirmava a necessidade da separação dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, foi criado o federalismo (Estado federal), fruto dos anseios populares de valorização da liberdade como grande virtude (SOUZA, 2005).

A federação foi adotada pelo Brasil mediante o Decreto nº 1 de 15 de novembro de 1889, juntamente com a Proclamação da República. E assim dispunha a Constituição de 1891:

Art. 1o – A Nação Brasileira adota como forma de governo, sob regime representativo, a República Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constituem-se por união perpétua e indissolúvel de suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brasil”. Dessa forma, o Brasil adotou o modelo norte-americano de forma de governo,

(4)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 56 de forma tripartida, com a União, Estados membros e Municípios, dividindo as três esferas do Poder Público (SOUZA, 2005).

2.4 O BRASIL, OS ESTADOS E SEUS TRIBUTOS

A República Federativa do Brasil é formada pela União, 26 Estados, Distrito Federal e mais de 5.565 Municípios. O País se divide em cinco macrorregiões territoriais: Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste, que agrupam Estados com traços físicos, humanos, econômicos e sociais comuns.

De acordo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o ATLAS a população brasileira em 2013 é de aproximadamente 201 milhões de habitantes, o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) nacional é 0,730, já o PIB – Produto Interno Bruto R$ 4,403 trilhões (aproximadamente US$ 2,223 trilhões) e o PIB per capita R$ 22.402,00 (IBGE, 2014; ATLAS, 2014).

Em 2009 a quantidade de impostos pagos pelos brasileiros chegou à marca de 34,5% do PIB e em 2012 avançou para a marca dos 36,02%, isso significa que, dos R$ 4,4 trilhões produzidos pelo Brasil neste ano, aproximadamente R$ 1,6 trilhão foi parar nas mãos de prefeituras, estados e União em forma de arrecadação tributária (IBPT, 2013).

Segundo o Portal Tributário (2014), atualmente no Brasil essa arrecadação vem de 92 tributos diferentes que são cobrados, entre impostos, taxas e contribuições. Entres os principais impostos e taxas cobrados no país, existem aqueles com maior percentual da arrecadação da receita, como, o IR (Imposto sobre a Renda) e IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) no âmbito federal, ICMS (Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação) e IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores), no estadual e o ISSQN (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza) e IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), na esfera municipal. Por tributo, entende-se “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, art. 3 da Lei 5.172/66 (BRASIL, 2014).

Em sua origem o termo “tributo” foi utilizado para designar as contribuições em ouro, escravos, ou sob qualquer espécie, que nas guerras o povo vencido, em sinal de dependência, pagava ao “vencedor” (PEREIRA, 2004).

A palavra tributo vem do latim tributum, e significa o que se paga a outrem, como dependência. Inicialmente, nas sociedades primitivas, os tributos eram presentes ou ofertas voluntárias ao líder (chefe guerreiro, político ou religioso) e a seu grupo. Quando as exigências, cada vez maiores, do líder e do seu grupo já não podiam mais serem sustentadas apenas pelos membros de seu clã, ele e seus súditos lançavam-se à conquista de meios para consegui-los junto às tribos vizinhas e lhes impunham, também, contribuições obrigatórias. Na Grécia, instituiu-se o tributo administrado pelo Estado como se conhece hoje. (SILVA, 1993).

2.5 FORMAS DE TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS

Conforme consta no Portal da Transparência (2013), essas transferências de recursos podem ser:

− Constitucionais: são os recursos arrecadados em um nível de governo e repassados a outro por força de determinação constitucional, por exemplo: Fundo de Participação dos Estados (FPE).

(5)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 57

− Legais: são recursos cujo repasse está regulado por leis especificas que determinam a forma de habilitação, transferência, aplicação de recursos e prestação de contas, por exemplo: Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), que pertence à categoria fundo a fundo. − Voluntárias: é o repasse de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a

título de cooperação, convênios entre as partes, auxílio ou assistência financeira, por exemplo: Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).

2.6 DAS APLICAÇÕES OBRIGATÓRIAS a) Educação

Conforme prescreve a CF88, em seu art. 212, a União deve aplicar anualmente, e mínimo, 18% da receita resultante de impostos, e os Estados e o Distrito Federal, no mínimo, 25%, inclusive sobre a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1988)

Assim sendo do total das receitas arrecadadas de impostos, no caso dos Municípios, e das transferências constitucionais da União e Estados, o município é obrigado a aplicar no mínimo 25% (vinte e cinco por cento) na educação infantil e no ensino fundamental, além dos recursos recebidos do FUNDEB-Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (BRASIL, 1988).

b) Saúde

A Lei Complementar 141 de 13 de Janeiro de 2012, Art. 5º determina que a União aplique, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual. (BRASIL, 2014)

Os Estados e o Distrito Federal devem aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por cento) e os Municípios e o Distrito Federal devem aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 15% (quinze por cento) da arrecadação dos impostos de competência dos mesmos, elencados no art.156, e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea “b” do inciso I do caput e o parágrafo 3º do art. 159, todos da Constituição Federal (BRASIL, 2014).

2.7 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

Segundo Gontijo (2014), o modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal do Brasil de 1988, e compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, de acordo com o art. 165. Também compõem juntamente com esses instrumentos a Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000, a qual estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Conjuntamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Federal 4320/64 estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal que normatiza as finanças públicas no país. Enquanto esta estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para

(6)

planejamento e a gestão fiscal, atribuindo à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário e financeiro, tendo assim um caráter mais gerencial (PINTO JUNIOR, 2012).

A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009 - Lei da Transparência - alterou a redação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que se refere à transparência da gestão fiscal. Segundo a Confederação Nacional dos Municípios - CNM, o texto inova e determina que sejam disponíveis, em tempo real, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

3 MUNICÍPIO DE SÃO PEDRO

3.1 HISTÓRICO E FORMAÇÃO ADMINISTRATIVA

São Pedro está localizada no centro do estado de São Paulo, nas encostas do Planalto Paulista, entre a margem direita do Rio Piracicaba e a Serra do Itaqueri (SÃO PEDRO, 2009).

Em meados do século XIX, três irmãos da família Teixeira de Barros – Joaquim, José e Luís oriundos da cidade de Itu, vindos em busca de terras ainda inexploradas, adquiriram a Sesmaria do Pinheiro, com o compromisso de iniciar uma povoação e formar fazendas para o plantio de cana-de-açúcar, café e criação de gado leiteiro (SÃO PEDRO, 2009).

Em 12 de abril de 1864 pela Lei Provincial nº 12, foi criado o distrito de São Pedro e a município em 22 de fevereiro de 1881 pela Lei Provincial nº 42. Tornou-se Comarca em 25 de agosto de 1892 pela Lei Provincial nº 80 e a cidade em 05 de outubro de 1903, pela Lei Municipal nº 33. No ano de 1979 o município de São Pedro foi reconhecido como Estância Turística. São Pedro é um dos 29 municípios paulistas considerados estâncias turísticas, por cumprir determinados pré-requisitos por Lei Estadual (SÃO PEDRO, 2009).

3.2 DADOS DO MUNICÍPIO (POPULAÇÃO, TERRITÓRIO, PIB E IDH)

O município de São Pedro possui, segundo o censo de 2010 do IBGE, uma população de 31.662 habitantes, distribuídos numa área de 609,091 Km2 com uma densidade demográfica de 51,98, com um PIB de R$ 497,385 milhões, PIB per capita de R$ 15.567,00 e IDH de 0,755.

3.3 EVOLUÇÃO DOS PRINCIPAIS RECURSOS DE SÃO PEDRO NO PERÍODO DE 2003 A 2013

A Tabela 1 apresenta os três principais tributos gerados em São Pedro, de competência municipal, no período de 2003 a 2013, sua evolução anual em percentuais nominais e comparados com a evolução da população e da inflação para o mesmo período:

Tabela 1 – Valores arrecadados, evolução dos impostos, da população e inflação

Ano IPTU ITBI ISSQN TOTAL EVOL. EVOL. INFLAÇÃO

IMP.(%) POPUL.(%) IGP-M (%) 2003 2.643.039,27 327.672,61 984.388,51 3.955.100,39 0,00 0,00 0,00 2004 3.169.757,47 366.552,45 1.261.782,74 4.798.092,66 21,31 5,22 12,42 2005 3.390.302,52 328.383,11 1.270.441,18 4.989.126,81 3,98 2,75 1,20 2006 3.492.074,46 375.407,20 1.815.603,15 5.683.084,81 13,91 2,65 3,84

(7)

Ano IPTU ITBI ISSQN TOTAL EVOL. EVOL. INFLAÇÃO

IMP.(%) POPUL.(%) IGP-M (%) 2007 3.714.210,08 422.869,49 1.803.191,88 5.940.271,45 4,53 -11,51 7,74 2008 3.697.924,30 523.896,37 1.920.800,07 6.142.620,74 3,41 5,12 9,80 2009 4.518.599,50 1.088.835,91 1.906.699,52 7.514.134,93 22,33 1,01 -1,71 2010 4.825.547,90 788.867,73 2.018.092,52 7.632.508,15 1,58 0,27 11,32 2011 7.070.578,25 785.039,33 3.168.825,34 11.024.442,92 44,44 0,91 5,09 2012 6.215.077,98 1.061.825,72 2.829.023,69 10.105.927,39 -8,33 0,87 7,81 2013 6.643.793,68 1.134.937,72 2.770.890,12 10.549.621,52 4,39 4,36 5,52 Fontes: Adaptado da Prefeitura de São Pedro, IBGE (2014).

Observa-se na Tabela 1, que no ano de 2007 houve uma evolução negativa da estimativa da população de São Pedro, em virtude de mudança da metodologia das estimativas realizadas pelo IBGE, publicadas em 2008. Nota-se que ocorreu uma evolução nominal em percentuais, bem maior da arrecadação destes três impostos próprios do município de 166,73% em comparação com a evolução do crescimento da população estimada pelo IBGE de 10,15%, e da inflação medida pela Fundação Getúlio Vargas, o Índice Geral de Preços do Mercado (IGP-M) de 83,98% no período de 2003 a 2013.

As informações sobre a evolução total dos três principais repasses constitucionais efetuados ao município de São Pedro, no período de 2003 a 2013, comparados anualmente, bem como a evolução populacional e da inflação neste mesmo período, apresentam-se na Tabela 2:

Tabela 2 – Valores constitucionais repassados, sua evolução, da população e inflação Ano FPM ICMS IPVA TOTAL

EVOL. EVOL. INFLAÇÃO IMP.(%) POPUL.(%) IGP-M (%) 2003 3.925.689,89 3.278.341,25 959.143,91 8.163.175,05 0,00 0,00 0,00 2004 4.316.252,84 4.138.925,59 1.116.364,63 9.571.543,06 17,25 5,22 12,42 2005 6.107.929,30 4.669.069,02 1.338.663,24 12.115.661,56 26,58 2,75 1,20 2006 6.733.634,22 5.338.391,94 1.518.143,93 13.590.170,09 12,17 2,65 3,84 2007 7.734.007,92 5.729.710,03 1.821.359,83 15.285.077,78 12,47 -11,51 7,74 2008 8.575.312,03 6.934.204,38 2.135.767,58 17.645.283,99 15,44 5,12 9,80 2009 9.102.630,01 7.020.813,50 2.397.678,77 18.521.122,28 4,96 1,01 -1,71 2010 9.755.722,25 7.985.651,77 2.649.151,25 20.390.525,27 10,09 0,27 11,32 2011 12.027.796,15 8.631.729,42 3.158.921,77 23.818.447,34 16,81 0,91 5,09 2012 12.378.179,60 9.445.840,40 3.604.633,62 25.428.653,62 6,76 0,87 7,81

(8)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 60 Ano FPM ICMS IPVA TOTAL

EVOL. EVOL. INFLAÇÃO IMP.(%) POPUL.(%) IGP-M (%) 2013 13.286.710,79 11.156.286,01 3.940.866,06 28.383.862,86 11,62 4,36 5,52

Fontes: Adaptado da STN, Secretaria da Fazenda SP, IBGE (2014).

Na Tabela 2 nota-se que ocorreu uma evolução nominal em percentuais, bem maior da arrecadação destes três principais repasses de 247,70% em comparação com a evolução do crescimento da população estimada pelo IBGE de 10,15%, e da inflação (IGP-M) de 83,98% no período de 2003 a 2013.

Na Tabela 3, a evolução das transferências destinadas à manutenção e desenvolvimento da educação básica efetuada ao município entre os anos de 2003 a 2013, sua evolução anual em percentuais nominais, bem comparativo com o crescimento populacional e também a taxa de inflação:

Tabela 3 – Transferências do Fundef/Fundeb, sua evolução, da população e inflação

Ano FUNDEF / EVOLUÇÃO EVOLUÇÃO DA INFLAÇÃO

FUNDEB TRANSF. (%) POPULAÇÃO (%) IGP-M (%)

2003 2.510.519,07 0,00 0,00 0,00 2004 2.937.386,92 17,00 5,22 12,42 2005 3.481.140,77 18,51 2,75 1,20 2006 3.800.431,05 9,17 2,65 3,84 2007 4.583.426,23 20,60 -11,51 7,74 2008 6.517.442,62 42,20 5,12 9,80 2009 7.582.019,77 16,33 1,01 -1,71 2010 9.040.955,20 19,24 0,27 11,32 2011 10.979.262,87 21,44 0,91 5,09 2012 12.318.191,24 12,20 0,87 7,81 2013 14.906.428,62 21,01 4,36 5,52

Fontes: Adaptado da STN, IBGE (2014).

Na Tabela 3, verifica-se que do ano de 2006 a 2009 praticamente dobrou os recursos recebidos, em virtude da majoração dos percentuais ocorridos entre 2007 e 2009. Já no período compreendido de 2003 a 2013 ocorreu evolução nominal de 493,76%, diante da inflação de 83,98%, assim como do crescimento da população da cidade que foi de 10,15%, também para o mesmo período de 2003 a 2013.

4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RECURSOS DO MUNICIPIO DE SÃO PEDRO

Na observação das principais fontes de receitas do município São Pedro, no período de 2003 a 2013 na Tabela 1 estão o IPTU, ISSQN e ITBI da arrecadação própria, do FPM, ICMS e IPVA das transferências constitucionais constantes na Tabela 2 e do FUNDEB dos recursos adicionais na Tabela 3. Estes recursos de maior valor citados anteriormente e que serão analisados, representam na média dos últimos dez anos cerca de 70% (setenta por cento) do total arrecadado pelo município.

Do total das receitas de impostos e transferências do município, o art. 212 da Constituição Federal estabelece que a quarta (25%) parte dos impostos seja destinada a manutenção e ao desenvolvimento do ensino. Os municípios devem aplicar esse percentual na

(9)

educação infantil e no ensino fundamental. Destes impostos também devem aplicar 15% em saúde, conforme LC 141/2012.

Na Tabela 4, o resumo das aplicações constitucionais e leis complementares frente ao fechamento do orçamento dos exercícios entre os anos de 2003 a 2013, enviados ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo - TCESP, que após a análise do parecer de um dos seus Conselheiros Relatores, conclui ser favorável se o município atendeu todos os requisitos legais e desfavoráveis se estes não foram parcial ou totalmente atendidos. Após então segue para a junta dos Conselheiros do Tribunal de Contas, se estes seguem o parecer do relator, e caso desfavorável, estipula um prazo para defesa ou correções por parte do executivo, que posteriormente, após conclusão dos trabalhos, encaminha informando a Câmara Municipal, com base no parecer do tribunal, se aprovou ou não as contas do exercício analisado.

Tabela 4 - Resultado da aplicação mínima dos recursos segundo o parecer TCESP

APLICAÇÃO DOS RECURSOS RESULT. DO ORÇ. (%) PARECER TCESP

EXERCÍCIO EDUCAÇÃO SAÚDE FUNDEF FUNDEB DÉFICIT

(%) (%) (%) (%) SUPERÁVIT 2003 24,08 13,46 N/APL. 100,00 -9,15 DESFAVORÁVEL 2004 19,95 12,82 N/APL. 100,00 -8,34 DESFAVORÁVEL 2005 26,50 16,28 100,00 0,63 FAV. C/ OBSERVS. 2006 25,47 19,50 100,00 -1,54 FAVORÁVEL 2007 25,77 19,15 100,00 5,53 FAVORÁVEL 2008 25,00 18,90 100,00 3,00 FAVORÁVEL 2009 25,51 22,76 100,00 0,93 FAVORÁVEL 2010 26,46 23,28 100,00 0,02 FAVORÁVEL 2011 26,14 23,76 99,78 1,76 DESFAVORÁVEL 2012 27,75 26,86 100,00 -0,39 FAVORÁVEL 2013 25,26 22,84 95,92 14,73 EM ANDAMENTO

Fonte: Adaptado do TCESP (2014).

Na análise da Tabela 4, verifica-se que nos anos de 2003 e 2004, não foram atendidas as aplicações mínimas constitucionais exigidas quanto à educação e saúde, quando o mínimo exigido é de 25% e 15% respectivamente. Também como não se aplicou o 100% do Fundef e houve ainda expressivos déficits orçamentários nestes dois exercícios, que comprometem significativamente os principais investimentos sociais.

Já no exercício de 2006 apresentou um pequeno déficit orçamentário de 1,54%, porém as aplicações mínimas exigidas em relação à educação e saúde foram atendidas, com uma pequena percentagem a mais de 0,47% na educação e de 4,50% na saúde. Em 2011, reflete bem a falta de planejamento, pois o percentual de 0,22% da despesa empenhada não foi pago ao final do primeiro trimestre do ano seguinte, em 2012, referente os recursos do FUNDEB, segundo parecer do Tribunal de Contas.

No exercício de 2012 o pequeno déficit orçamentário de 0,39% foi compensado pelo superávit do exercício anterior e em 2013 o processo das contas encontra-se em análise não conclusiva por parte do Tribunal de Contas, porém observa-se um superávit orçamentário positivo expressivo de 14,73%, que indica “sobras” que não foram adequadamente investidas em benefício da população.

(10)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 62 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após a apresentação dos dados e análises, com base nas normas e legislação vigentes, conclui-se que:

1. As leis relativas à gestão pública priorizam o planejamento, a responsabilidade fiscal e controle por parte das instituições em busca da transparência pública procurando atingir o objetivo principal de atender as necessidades primárias da população, principalmente da saúde e educação.

2. Nota-se que o Estado brasileiro ao não praticar o que prega os sistemas de planejamento e controle dos gastos públicos, busca solução para o desequilíbrio fiscal e orçamentário, o financiamento das contas públicas com a criação de mais impostos, taxas, contribuições, como exemplo a extinta CPMF.

3. Também se constata que os valores repassados aos municípios tiveram substancial aumento nominal, mesmo descontando-se a inflação para o mesmo período, e assim os setores sociais prioritários, continuam a não atender as necessidades da população. A maioria dos projetos de leis aprovados no legislativo municipal de São Pedro, por exemplo, é de autoria do executivo, conforme podemos constatar no Quadro 1 e Gráfico 1.

Quadro 1 - Projetos de Leis Aprovados

Exercício Autoria Quantidade

Total

% %

Executivo Legislativo Executivo Legislativo

2008 80 5 85 94 6 2009 57 9 66 86 14 2010 42 7 49 86 14 2011 38 29 67 57 43 2012 21 15 36 58 42 2013 98 15 113 87 13

Fonte: Adaptado da Câmara Municipal de S Pedro (2014)

Gráfico 1- Total em Percentual de Projetos Aprovados de 2008 a 2013

Fonte: Adaptado da Câmara Municipal de S Pedro (2014)

No período pesquisado no portal da Câmara dos Vereadores, verifica-se que o grande responsável dos projetos de lei aprovados, é o executivo municipal, principalmente com

(11)

relação à criação ou mudança de dotações orçamentárias, que conforme na análise do capítulo anterior, carece de planejamento e acompanhamento efetivos.

4. Identifica-se que a origem das principais fontes dos recursos dos municípios no âmbito federal é o Fundo de Participação dos Municípios – FPM, sendo que alguns locais principalmente das regiões Norte e Nordeste dependem quase que exclusivamente deste recurso. Também importante fonte de investimento se faz por meio do repasse da União dos recursos do FUNDEB, que tem origens de suas fontes os principais tributos a nível estadual, do Distrito Federal e municipal para a manutenção e desenvolvimento do ensino básico, principalmente na aplicação por parte dos municípios.

Já as principais fontes de recursos dos municípios na esfera estadual são o ICMS e o IPVA. Especificamente no caso de São Pedro os tributos de maior importância que são gerados no município, é o IPTU, ISSQN e o ITBI.

5. Com relação à aplicação nas áreas sociais prioritárias, como saúde e educação, o município ficou com uma carga maior de encargos após a municipalização de ambos os setores, necessitando que o governo local, mesmo com os recursos disponíveis buscar recursos extraordinários através de convênios ou parcerias com o Estado e a União, para atender totalmente suas necessidades.

6. Referente os exercícios de 2003 e 2004, as contas não foram aprovadas pelo Tribunal de Contas, tornando o ex-chefe do executivo inelegível por oito anos. Já referente ao exercício de 2011, recentemente, no dia 15/10/2014 em sessão ordinária do Tribunal Pleno, atendendo pedido de reexame das contas foi solicitado já que em primeira vista, o Tribunal fez apontamento desfavorável à aprovação das contas de 2011, onde foi constatado um investimento de 99,78% do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) quando a lei exige que sejam investidos 100%, faltando em tese uma diferença de 0,22%, segundo o único apontamento feito. A relatora conselheira do processo, após ter ouvido a sustentação oral proferida pelo ex-prefeito, reavaliou sua posição e deu parecer favorável as contas de 2011, reconheceu que houve um erro exclusivamente técnico, sendo que os valores lançados foram sim pagos e que o investimento na educação desse ano foi de 25,82% e reexaminando seu voto, deu parecer favorável as contas de 2011 de São Pedro, parecer este seguindo pelos demais conselheiros.

7. Assim como a maioria dos municípios brasileiros, a cidade de São Pedro/SP,

também não se sustenta com a arrecadação própria, conforme estudo feito pela FIRJAN – Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (2014), que é elaborado exclusivamente com dados oficiais, declarados pelos próprios municípios à Secretaria do Tesouro Nacional. A maioria absoluta dos municípios brasileiros não se sustenta e 83% destes não geraram 20% de sua receita em 2010. Os dados são do IFGF (Índice FIRJAN de Gestão Fiscal), criado pelo Sistema FIRJAN para avaliar a qualidade de gestão fiscal dos municípios brasileiros. Um dos indicadores, o da Receita Própria, que mede o total de receitas geradas pelo município em relação ao total da receita corrente líquida, aponta a grande dependência dos municípios nas transferências de recursos das outras esferas de governo (FIRJAN, 2014).

8. Está na Constituição Federal de 1988, que os municípios anualmente devem

aplicar o percentual mínimo de 25% da receita em educação e 15% na saúde, assim como 100% dos recursos do FUNDEB, sendo que 95% devem ser pagos até o final do exercício fiscal corrente e o restante de 5%, que devem obrigatoriamente serem pagos até o final do 1º trimestre no ano posterior do exercício anterior (BRASIL, 1988).

O não cumprimento das exigências legais constitucionais acarreta (FNDE, 2014): a) Para os Municípios:

(12)

•Rejeição das contas, mediante parecer prévio do Tribunal de Contas competente, com o consequente encaminhamento da questão ao respectivo Poder Legislativo e, caso a rejeição seja confirmada, à autoridade competente e ao Ministério Público; •Impossibilidade de celebração de convênios junto à administração federal e estadual, quando exigida certidão negativa do respectivo Tribunal de Contas;

•Impossibilidade de realização de operações de crédito junto às instituições financeiras (empréstimos junto a bancos);

•Perda da assistência financeira da União e do Estado, conforme artigos 76 e 87, § 6º, da LDB – Lei 9.394/96;

•Intervenção do Estado no Município (CF88, art. 35, III). b) Para o Chefe do Poder Executivo (FNDE, 2014):

•Sujeição a processo por crime de responsabilidade, se caracterizados os tipos penais previstos no art. 1º, III (aplicar indevidamente verbas públicas) e XIV (negar execução à lei federal) do Decreto-lei nº 201/67. Nestes casos, a pena prevista é de detenção de três meses a três anos. A condenação definitiva por estes crimes de responsabilidade acarreta a perda do cargo, a inabilitação para exercício de cargo ou função pública, eletivos ou de nomeação, pelo prazo de cinco anos (art. 1º, § 2º, Decreto-Lei nº 201/67);

•Sujeição a processo por crime de responsabilidade, se caracterizada a negligência no oferecimento do ensino obrigatório (art. 5º, § 4º, LDB);

•Sujeição a processo penal, se caracterizado que a aplicação de verba pública foi diversa à prevista em lei (art. 315 – Código penal). A pena é de 1 a 3 meses de detenção ou multa;

•Inelegibilidade, por cinco anos, se suas contas forem rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário (art. 1º, g, Lei Complementar nº 64/90).

A Lei de Inelegibilidades (Lei Complementar 64/1990), modificada pela Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010), considera inelegíveis os candidatos que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável, configurando ato doloso de improbidade administrativa. Neste caso, a inelegibilidade é de oito anos (BRASIL, 2014; FNDE, 2014).

9. Esse estudo não almeja ser conclusivo, pelo contrário, nota-se que é necessário

aprofundar os estudos sobre os repasses das verbas públicas, bem como estudar em profundidade a utilização por cada secretaria municipal (saúde, assistência social, e outras) e os projetos que estão sendo desenvolvidos. Outra sugestão é replicar a análise em outros municípios do Estado ou do país, e comparar se estão sendo utilizados corretamente e de forma eficiente. Outro ponto importante seria abordar a legislação existente, e verificar se os impostos arrecadados estão realmente sendo utilizados para o fim que se destina, por exemplo, o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), arrecadação que é incorporada à receita do município e não necessariamente voltada para a manutenção e recuperação das vias urbanas, cabe ao poder público aplicá-la da maneira conveniente, para os diversos serviços públicos, como educação, saúde e segurança.

(13)

Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 65 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AFFONSO, Rui de Brito A. La Federación en Brasil: Impasses y perspectivas. In: ALBA, Carlos; BIZBERG, Ilán; D’ARC, Hélène Rivière (Comp.). Las regiones ante la globalización: competitividade territorial y recomposición sociopolítica. México: El Colégio de México, 1998. p. 691-716.

ALVERGA, Carlos Frederico R. P. O significado do Pacto Federativo. Disponível em: < http://jus.com.br/artigos/25427/o-significado-do-pacto-federativo>. Acesso em 07 out. 2013. ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO NO BRASIL. Disponível em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/perfil_m/sao-pedro_sp>. Acesso em 17 out. 2014. BORDIN, L. C. V. A origem dos tributos. Estudos Econômico-Fiscais. Governo do Estado do Rio Grande do Sul, Secretaria da Fazenda, Departamento da Receita Pública Estadual, Divisão de Estudos Econômico-Tributários, ano 8, n. 9, nov. 2002.

BRASIL. Constituição da República Federativa de 1988. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, n. 191-A, de 05 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 21 set. 2014.

BRASIL. Instrumentos de Planejamento e Orçamento. Disponível em:

<http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html>. Acesso em: 22 set. 2013.

BRASIL. Lei Complementar 64 de 18 de maio de 1990. Inelegibilidade. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm>. Acesso em: 21 set. 2014.

BRASIL. Lei Complementar 131 de 27 de Maio de 2009 – Lei da Transparência. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm>. Acesso em: 22 set. 2013. BRASIL. Lei Complementar 141 de 13 de Janeiro de 2012. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp141.htm>. Acesso em: 21 set. 2014.

BRASIL. Lei 5.172 de 25 de outubro de 1966. Sistema Tributário Nacional. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm>. Acesso em: 29 nov. 2014. BRASIL. Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011. Lei de acesso as informações. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em 22 set. 2013.

CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PEDRO. Projetos de lei. Disponível em: <http://www.camarasaopedro.sp.gov.br>. Acesso em: 22 set. 2014

CNM-CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS. Lei da Transparência. Disponível em: <www.leidatransparencia.cnm.org.br>. Acesso em: 20 abr. 2014.

CRUZ, Rosana Evangelista da. Relações federativas e o financiamento da educação. Eccos Revista Científica, vol. 8, núm. 1, janeiro-junho, 2006, pp. 47-64, Universidade Nove de Julho, Brasil. Disponível em: <http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=71580103>.

DORNELLES, Francisco Oswaldo Neves. O Sistema Tributário da Constituição de 1988.Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-

(14)

estudos/outras-publicacoes/volume-iv-constituicao-de-1988-o-brasil-20-anos-depois.-estado-Revista de Finanças e Contabilidade da Unimep – REFICONT – v. 1, n. 2, Jan/Jun – 2015 Página 66

e-economia-em-vinte-anos-de-mudancas/do-sistema-tributario-nacional-o-sistema-tributario-da-constituicao-de-1988>. Acesso em: 18 ago. 2014

FIRJAN – FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – IFGF (Índice FIRJAN de Gestão Fiscal): quase 65% dos municípios do país têm gestão fiscal difícil

ou crítica. Disponível em: http://www.firjan.org.br/data/pages/2C908CEC360FD0D40136227FDC486FF4.htm.Ace

sso em: 21 set. 2014

FNDE – FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. Aplicação dos recursos. Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/arquivos/category/167-fundeb?download=6186:aplicacao-dos-recursos>. Acesso em: 01 out. 2014.

FNDE - FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. Financiamento

FUNDEB, Funcionamento. Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-funcionamento>. Acesso em: 21 set.

2013

GONTIJO, Valter. Instrumentos de Planejamento e Orçamento – Portal da Câmara dos Deputados. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html. Acesso em 22 mar. 2014.

IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - Censo 2010.

Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/default.shtm>. Acesso em: 21

set. 2013.

IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA –

Cidades/População. Disponível em:

<http://cidades.ibge.gov.br/painel/populacao.php?lang=&codmun=355040&search=sao-paulo|sao-pedro|infográficos:-evolução-populacional-e-pirâmide-etária>. Acesso em: 18 set. 2014.

IBPT - INSTITUTO BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO TRIBUTÁRO. Impostômetro. Disponível em: <https://www.ibpt.org.br/impostometro>. Acesso em: 01 out. 2013.

LAKATOS, Maria Eva. MARCONI, Maria de Andrade. Metodologia Do Trabalho

Científico. 4 ed.São Paulo. Revista e Ampliada. Atlas, 1992.

PEREIRA, José Matias. “Tributação e cidadania”. Correio Braziliense, Brasília, 01 mar. 2004. PINTO JUNIOR, Odilon Guedes. Orçamento Público e Cidadania. 1. ed. São Paulo: Editora Livraria Física, 2012.

PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. Controladoria Geral da União-Governo Federal.

Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/glossario/DetalheGlossario.asp?letra=t>. Acesso em

21 set. 2013.

PORTAL TRIBUTÁRIO. Os Tributos No Brasil. Relação Atualizada e Revisada em 16.09.2014. Disponível em: <http://www.portaltributario.com.br/tributos.htm>. Acesso em 22 set. 2014.

SÃO PEDRO: Educação, cultura e turismo/[organizador Rodrigo Luiz dos Santos]. Série

(15)

SECRETARIA DA FAZENDA – Governo do Estado de São Paulo. Repasse Tributos a

Municípios. Disponível em: <https://www.fazenda.sp.gov.br/RepasseConsulta/Consulta/repasse.aspx>. Acesso em: 10 set.

2013.

SILVA, M. (Coord.) A história dos tributos: uma conquista do homem. Vitória: Abril, 1993. p. 13.

SOUZA, A.P.D. A mecânica do federalismo. Revista de Informação Legislativa, Brasília,

ano 42, n. 165, jan./mar.2005. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/317/R165-15.pdf?sequence=4>. Acesso

em: 26 set. 2013.

STN - SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Ministério da Fazenda. Transferências

Constitucionais e Legais. Disponível em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/component/content/article/766>. Acesso em: 10 set.

2013.

TCESP - TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Contas anuais. Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/resultados?quicktabs_contasgov=1#quicktabs-contasgov>. Acesso em: 21 set. 2014.