Universidade Federal de Ouro Preto Programa de Pós-Graduação em Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental
Mestrado Profissional
Geraldo da Fonseca Cândido Filho
VERIFICAÇÃO DA EFETIVIDADE DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE RODOVIAS NO ESTADO DE MINAS GERAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental, Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título: “Mestre Profissional em Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental.
Orientador: Prof. Dr Wilson José Guerra Co-orientador: Msc. Benerval A. Laranjeira Filho
Catalogação: sisbin@sisbin.ufop.br
C217v Cândido Filho, Geraldo da Fonseca.
Verificação da efetividade do licenciamento ambiental de rodovias no estado de Minas Gerais [manuscrito] / Geraldo da Fonseca Cândido Filho – 2011.
xv, 97f.: il., color.; mapas.
Orientador: Prof. Dr. Wilson José Guerra.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal de Ouro Preto. Núcleo de Pesquisas e graduação em Recursos Hídricos. Programa de
Pós-Graduação em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental. Área de concentração: Ambientometria.
1. Impacto ambiental - Teses. 2. Direito ambiental - Teses. 3. Licenças ambientais - Teses. 4. Rodovias - Minas Gerais - Teses. I. Guerra, Wilson José. II. Universidade Federal de Ouro Preto. III. Título.
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DEDICATÓRIA
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AGRADECIMENTOS
À Valéria, minha esposa, pelo permanente apoio;
À Sofia e ao Davi, meus filhos, pela paciência e pelos sorrisos; Aos meus pais por tudo;
Ao professor Guerra, orientador desta Dissertação, pela oportunidade de desenvolvimento do tema;
À Rosyelle Corteletti, grande amiga e incentivadora da Dissertação, com quem tenho aprendido, permanentemente, sobre obras lineares;
Ao José Cláudio Junqueira Ribeiro, presidente da FEAM, pelo convite;
Ao Benerval Alves Laranjeira Filho, meu coorientador, pelos ensinamentos ao longo de muitos anos;
Aos engenheiros Ricardo Barra e Robson Lopes das concessionárias de rodovias Concer e Nascentes das Gerais, e ao Geógrafo Ricardo Figueira de Carvalho, da Rio das Velhas Consultoria Ambiental, pelo apoio técnico/ logístico;
À toda turma acadêmica do 1° Mestrado UFOP/FEAM, velha e nova gerações, pela amizade e pelo apoio, em especial, ao Evandro Florêncio, ao Polynice Mourão e a Rosa Laender;
À direção e aos técnicos da SUPRAM CM pelo apoio, em especial à Isabel Cristina Meneses, ao Gustavo Araujo Soares, ao César Paiva e ao Aguinaldo Barbosa;
Ao amigo e “professor” Júlio César Duarte (em memória), responsável pelo começo de tudo; Ao Cáio, colega de curso, que foi concluir a sua Dissertação de Mestrado, sabe Deus onde! E por fim,
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SUMÁRIO
1-APRESENTAÇÃO 1.1 Objetivos
2-REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.1- Introdução: Contextualização – Breve histórico rodoviário em Minas Gerais 2.2– Sobre a Avaliação de Impactos Ambiental – AIA
2.3- Sobre o licenciamento ambiental no Brasil
2.3.1- A Regularização Ambiental em Minas Gerais
2.3.2- O licenciamento ambiental de rodovias em outros estados do Brasil 2.3.3-O licenciamento ambiental de rodovias no Estado de Minas Gerais 3- METODOLOGIA
4- DISCUSSÃO
4.1- Obras de Duplicação da rodovia BR 381- Sul, Fernão Dias, ligação Belo Horizonte/São Paulo
4.2- Obras de Melhoria da Concessão da rodovia BR 040, ligação Juiz de Fora/Divisa Rio de Janeiro
4.3- Obras de Melhoria e Restauração da rodovia MG 050, ligação Juatuba/ Divisa São Paulo
5- O ESTUDO DE CASO: Obras de Melhoria e Pavimentação da rodovia MG 010, ligação distrito Serra do Cipó (Cardeal Mota)/ Conceição do Mato Dentro.
5.1- Caracterização geral do trecho rodoviário Córrego do Vacaria (Serra do Cipó-Cardeal Mota)/ Conceição do Mato Dentro
5.2- Processo de licenciamento do trecho rodoviário Córrego do Vacaria (Serra do Cipó-Cardeal Mota)/ Conceição do Mato Dentro
5.2.1- A Licença de Instalação Corretiva de 1996 5.2.2-A Licença de Instalação Corretiva de 2001 6- CONCLUSÕES/RECOMENDAÇÕES:
7- DESAFOGO
vii LISTA DE FIGURAS
Figura 4.1 - Malha rodoviária do Sul e Sudoeste do Estado de Minas Gerais, com destaque para o segmento de ligação Belo Horizonte/São Paulo (Rodovia BR 381) e os municípios de entorno;
Figuras 4.2 e 4.3- Panorâmica do trecho duplicado da rodovia BR 381 – Fernão Dias;
Figura 4.4 – Recuperação de barreira New Jersey em trecho na Região Metropolitana de Belo Horizonte-RMBH durante a fase de Licença de Operação;
Figura 4.5 - Trecho relativo às Obras de Duplicação da rodovia BR 381, ligação Belo Horizonte/São Paulo;
Figura 4.6 – Exemplo de medida mitigadora: área industrial reabilitada (usinas de asfalto e de solos) em Carmopólis de Minas, MG;
Figura 4.7 – Medida mitigadora de proteção de manancial com a utilização de barreiras do tipo New Jersey;
Figura 4.8 – Panorâmica da rodovia da rodovia BR 040, ligação Juiz de Fora/Divisa Rio de Janeiro;
Figura. 4.9 - Trecho relativo às Obras de Duplicação da rodovia BR 040, ligação Juiz de Fora/Divisa Rio de Janeiro;
Figura 4.10 Detalhe do trecho concessionado da BR 040 – Ligação Juiz de Fora – Rio de Janeiro;
Figura 4.11 – Exemplo de medida mitigadora: tratamento de talude, junto a praça de pedágio em Matias Barbosa, MG;
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viii Figura 4.12 – Exemplo de medida compensatória: Valorização do patrimônio histórico, à esquerda bueiro centenário em Matias Barbosa, MG e à direita sede da Fazenda Mundo Novo, tombada pelo IPHAN, próximo a praça de pedágio, em Matias Barbosa, MG;
Figura 4.13 – Panorâmica da rodovia com destaque para as obras de acabamento após a concessão da Licença de Operação em Córrego Fundo, MG;
Figura 4.14 – Malha rodoviária do Sudoeste e Sul do Estado de Minas Gerais, com destaque para o segmento de ligação da MG 050, ligação Juatuba/divisa Estado de São Paulo;
Figura 4.15 – Ponte recuperada sobre o rio do Turvo, em Capitólio, MG, como de medida de segurança, e conforto ao usuário;
Figura 4.16: Vista do Lago de Furnas, próximo aos limites do PARNA da Serra da Canastra: Patrimônio Natural;
Figura 4.17 - Trecho relativo às Obras de Restauração da rodovia MG 050, ligação Juatuba/Divisa Estado de São Paulo;
Figura 5.1 - Trecho relativo às Obras de Melhoria e Pavimentação da rodovia MG 010, ligação distrito Serra do Cipó (Cardeal Mota)/Conceição do Mato Dentro;
Figura 5.2 – Portal que antecede o trecho licenciado, próximo ao Km 94,00;
Figura. 5.3 – Malha rodoviária da Região Central do Estado de Minas Gerais, com destaque segmento da MG 010, Ligação distrito Serra do Cipó (Cardeal Mota)/Conceição do Mato Dentro;
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ix Figura 5.4 – Primeiro segmento da via com pavimento intertravado na subida da serra do Cipó, próximo ao Km 101,00;
Figura 5.5 – Vista do Morro da Pedreira, localizado na região geológica-geomorfológica denominada Serra do Espinhaço (Serra do Cipó);
Figura 5.6 – Vista da paisagem local, apresentando relevo com vertentes de características montanhosas a onduladas típicas do domínio 3;
Figura 5.7 – Bueiro celular triplo localizado á montante da ponte antiga do córrego Alto Palácio: travessia de animais;
Figuras 5.8 e 5.9 – Trechos do traçado antigo da via, revitalizados (patrimônio histórico), paralelos ao traçado atual na região do córrego Alto Palácio;
Figura 5.10 e 5.11 – Medida compensatória: Travessia urbana de Cardeal Mota, MG;
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LISTA DE QUADROS:
Quadro 2.1: Listagem E – Atividades de Infra-Estrutura;
Quadro 5.1: Condicionantes de caráter administrativo estabelecidas na Licença de Instalação Corretiva de 1996;
Quadro 5.2: Condicionantes de caráter relativas à execução de obras físicas estabelecidas na Licença de Instalação Corretiva de 1996;
Quadro 5.3: Condicionantes de caráter administrativo estabelecidas na Licença de Instalação Corretiva de 2001;
Quadro 5.4: Condicionantes relativas à execução de obras físicas estabelecidas na Licença de Instalação Corretiva de 2001
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xi LISTA DE SIGLAS
AAF ABNT AIA APP APA BID BIRD CDE CEMIG CIF CONAMA CONCER COPAM(1) COPAM DL DAIA DEOP DER/MG DN DNER DNIT EIA FEAM FG FRN GEMOG IBAMA ICMBio LI
Autorização Ambiental para o Funcionamento Associação Brasileira de Normas Técnicas Avaliação de Impacto Ambiental
Área de Preservação Permanente Área de Proteção Ambiental
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento Câmara de Defesa de Ecossistemas
Centrais Elétricas de Minas Gerais Câmara de Atividades de Infra-estrutura Conselho Nacional de Meio Ambiente
Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora - Rio Comissão de Política Ambiental
Conselho Estadual de Política Ambiental Dispensa de Licença
Documento Autorizativo para Intervenção Ambiental Departamento de Estado Obras Públicas
Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais Deliberação Normativa
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes Estudo de Impacto Ambiental
Fundação Estadual do Meio Ambiente Fundação Gorceix
Fundo Rodoviário Nacional
Gerência de Monitoramento de Geoprocessamento
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
xii LIC LO LP PARNA PAEG PNUMA PCA PED PNV PRAD RIMA RCA RMBH SALTE SEMA SEMAD SIAM SISEMA SISNAMA SUPRAM URC UFOP
Licença de Instalação Corretiva Licença de Operação
Licença Prévia Parque Nacional
Plano de Ação do Governo
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente Plano de Controle Ambiental
Plano Estratégico Decenal Plano Nacional Viário
Plano de Recuperação de Áreas Degradadas Relatório de Impacto Ambiental
Relatório de Controle Ambiental
Região Metropolitana de Belo Horizonte Saúde, Alimentação. Transportes e Energia Secretaria Especial de Meio Ambiente
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e de Desenvolvimento Sustentável Sistema Integrado de Informação Ambiental
Sistema Estadual do Meio Ambiente e de Recursos Hídricos Sistema Nacional de Meio Ambiente
Superintendência Regional de Regularização Ambiental Unidade Regional Colegiada
xiii LISTA DE ANEXOS
Anexo I
Certificado de Licença de Instalação-LI concedida em 12 de Julho de 1996, pelo COPAM.
Anexo II
Certificado de Licença de Instalação-LI concedida em 5 de outubro de 2001, pelo COPAM.
Anexo III
Catálogo de fotos das rodovias estudadas:
Rodovia BR 381 - Fernão Dias
Foto 1 - Praça de Pedágio localizada no município de Itaguara.
Foto 2 - Área de estacionamento para veículos de cargas perigosas no canteiro central da Rodovia.
Foto 3 - Tratamento de aterro erodido, localizado na margem direita da rodovia, em Oliveira, MG sentido São Paulo – Belo Horizonte.
Rodovia BR 040, ligação Juiz de Fora/divisa Rio de Janeiro
Foto 4 - Praça de pedágio em Matias Barbosa, MG, próximo à divisa com o Estado do Rio de Janeiro.
Foto 5 - Tráfego de veículo com carga perigosa.
Foto 6 - Área de Preservação Permanente do manancial de São Pedro, em Juiz de Fora.
Rodovia MG 050, ligação Juatuba/divisa de São Paulo
Foto 7 - Área revitalizada as margens da rodovia. Destaque para as três pontes sobre curso d’água (sem nome) da esquerda para direita: Ponte sobre o acesso
secundário existente, Ponte da rodovia antiga (abandonada) e Ponte ferroviária. Foto 8 - Fonte revitalizada próximo a Capitólio, MG.
xiv Foto 9 - Ruinas do antigo forno de cal, as margens da rodovia, em Formiga, MG.
Rodovia MG 010, ligação distrito Serra do Cipó (Cardeal Mota)/Conceição do Mato Dentro
Foto 10 - Mirante: observa-se á preservação do muro antigo (1926) e a implantação de pavimento intertravado na subida da serra do Cipó.
Foto 11 - Pátio de estacionamento na subida da serra do Cipó, próximo ao Km 101,00, com implantação de pavimento intertravado.
Foto 12 - Trafego de veículos pesados no mesmo local da foto 11. Com risco do comprometimento do pavimento intertravado.
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xv RESUMO
Esta dissertação enfoca um estudo analisando a efetividade do licenciamento ambiental de rodovias em Minas Gerais, utilizando como Estudo de Caso, o processo de regularização ambiental das Obras de Melhoria e Pavimentação de trecho rodoviário da MG 010 denominado ligação Córrego Vacaria (Cardeal Mota/Serra do Cipó)/Conceição do Mato Dentro, com 60,00 km de extensão, localizado na região Central do Estado.
A pesquisa foi elaborada, predominantemente, a partir da consulta a 5 processos técnicos de licenciamento de rodovias realizados no âmbito do Estado. Baseou-se ainda, na legislação ambiental vigente no país, na avaliação de impacto ambiental, e, sobretudo, no licenciamento de obras rodoviárias.
Com base nos resultados obtidos da pesquisa, foi possível constatar a necessidade de se repensar o modelo de licenciamento ambiental de rodovias realizado em Minas Gerais. Também se observou que este modelo encontra-se prejudicado, principalmente, devido ao fato da grande relação de dependência, hoje existente, entre o sucesso dos licenciamentos ambientais com o cumprimento das condicionantes estabelecidas nos pareceres técnicos, elaborados pelos órgãos técnicos que dão suporte às decisões do Conselho Estadual de Política Ambiental-COPAM.
Neste contexto, visando melhorar a atuação e a credibilidade do licenciamento de obras rodoviárias no Estado, e conseqüentemente, a melhoria dos serviços prestados à população, este estudo alerta quanto á necessidade dos gestores dos órgãos ambientais de Minas Gerais, reverem os procedimentos atualmente adotados, para a concessão das licenças, assim como, de buscarem meios, de desvincular o sucesso dos licenciamentos rodoviários, com o cumprimento das condicionantes estabelecidas nos pareceres técnicos e/ou nas próprias decisões do COPAM, quando das concessões das licenças ambientais.
xvi ABSTRACT
This paper focuses on a study analyzing the effectiveness of the environmental licensing of highways in Minas Gerais, using as case study, the regularization process of environmental improvement works and paving road stretch of MG 010 binding termed Vacaria Stream (Cardeal Mota / Serra do Cipó) / Conceicao do Mato Dentro, with 60.00 km long, located in
the central state.
The survey was drawn predominantly from the consultation processes to 5 technical licensing highways performed within the State. It was based also on environmental legislation in the country, environmental impact assessment, and especially in the licensing of roadworks. Based on the results of the research was possible to see the need to rethink the model of environmental licensing of highways conducted in Minas Gerais. We also observed that this model is hampered mainly due to the fact that the vast dependency relationship, which now exists between the success of environmental licenses in compliance with the conditions laid down in technical reports prepared by the technical agencies that support decisions Council's
Environmental Policy-COPAM.
In this context, to improve the performance and credibility of the licensing of road works in the state, and consequently, improve services to the population, this study points to the need of managers and environmental agencies in Minas Gerais, review the procedures currently adopted for 'licenses, as well as to seek means of avoiding the success of road licensing, compliance with the conditions laid down in technical and / or in their own decisions COPAM when concessions environmental permits.
1 1 - APRESENTAÇÃO
Se conhecido o assunto pesquisado, deve o autor propor de maneira clara, os seus objetivos e as suas hipóteses, coletando desta forma, os dados considerados mais importantes, para que estes possam ser testados.
Essa diretriz metodológica permite o conhecimento do problema investigado, bem como, o seu enriquecimento teórico-conceitual, por meio da crítica às hipóteses iniciais e conseqüentemente, na formulação de generalizações em etapas posteriores.
Foi a partir da redação destes parágrafos iniciais, pseudo-acadêmico e científico, que o autor e seu orientador, após uma análise sobre o tema da Dissertação e da sua discussão, com especialistas do setor rodoviário ambiental de Minas Gerais, decidiram-se pela elaboração de um texto mais objetivo e prático, e, sobretudo, em consonância aos propósitos de um Mestrado Profissional, visando alcançar o seu público, representado, predominantemente, por técnicos do setor rodoviário e de gestores do meio ambiente.
Este fato deve-se, em função do tema escolhido, ou seja, a “Verificação da efetividade do licenciamento ambiental de rodovias no Estado de Minas Gerais”, que embora aparentemente simples, ainda não havia sido objeto de pesquisa específica no âmbito estadual.
Abandonando as lucubrações, no caso particular desta Dissertação, face aos dados, muitas vezes incompletos ou indisponíveis, foi que o autor se deparou com as dificuldades relativas às consultas aos arquivos do Sistema Estadual de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos – SISEMA.
2 1.1 Objetivos
O objetivo principal desta Dissertação foi o de verificar a efetividade dos licenciamentos de rodovias no Estado de Minas Gerais, realizado pelo SISEMA, nas últimas duas décadas, por intermédio das Câmaras Especializadas do COPAM, com base na análise dos pareceres técnicos elaborados pelos órgãos executivos deste Conselho, como a Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEAM, as Superintendências Regionais de Regularização Ambiental – SUPRAMs, etc.
Como objetivos específicos e metas, a pesquisa se propôs a:
- identificar os resultados positivos e os negativos obtidos a partir do licenciamento de um importante trecho rodoviário estadual, selecionado como Estudo de Caso, e a discussão de outros três trechos, considerados exemplificativos e complementares, como modelos de comparação em relação ao Estudo de Caso proposto;
- verificar de forma qualitativa, se o cumprimento das condicionantes determinadas pelo COPAM, quando das concessões das licenças ambientais, foi efetivo, e observar a real condição do licenciamento concedido;
3 2- REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.1- Introdução: Contextualização – Breve histórico rodoviário em Minas Gerais
O sistema de transporte rodoviário no Brasil sempre foi um elo de integração entre os grandes centros econômicos e as mais distantes localidades do país, e no caso de Minas Gerais isto não foi diferente. Em decorrência dos objetivos de integração, a busca ao desenvolvimento sócio-econômico sempre foi um dos principais fatores de investimento no setor de transportes no Estado.
Tudo começou com as primeiras picadas em terras virgens, criando rotas e caminhos para a busca das riquezas minerais, principalmente, o ouro e os diamantes, além da criação de gado. Foram estas rotas, as chamadas Estradas Reais, os verdadeiros caminhos oficiais, que ligavam Minas Gerais ao Rio de Janeiro, ou seja, a Corte Portuguesa, por onde escoavam as nossas riquezas, consolidando a ocupação do território mineiro, com a fundação das primeiras vilas (SANTOS, 2001).
Além das Estradas Reais, como o Caminho Velho e o Novo e o Caminho dos Diamantes, a primeira estrada, verdadeiramente, planejada do Estado foi a União e Indústria, fazendo a ligação entre Juiz de Fora, em Minas Gerais e Petrópolis no Rio de Janeiro, no final do século XIX, ainda no Império. Para a construção desta estrada foram empregadas técnicas utilizando brita e saibro. Esta foi a primeira estrada com cobrança de pedágio por mercadoria transportada no país (VASQUEZ, 1997).
4 Neste contexto, no âmbito do Estado de Minas Gerais, a partir da criação da Inspetoria Geral de Estradas, órgão subordinado à Secretaria de Viação e Obras Públicas deu-se início a estruturação do sistema rodoviário estadual mineiro. Mas foi com a criação do Fundo Rodoviário Nacional - FRN que começaram no Estado, as primeiras ações concretas de organização do setor rodoviário (DER/MG(1), 2009).
Em maio de 1946, foi criada uma autarquia estadual denominada Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais-DER/MG, para gerenciar a parcela destinada ao Estado do FNR. Para este Departamento foi transferido todo o patrimônio rodoviário estadual, formado, predominantemente, por estradas carroçáveis, intransitáveis no período chuvoso. Com a missão de administrar as rodovias do Estado, e em consonância ao PRN, foi criado o Plano Rodoviário Mineiro, com previsão de implantação de, aproximadamente, 12 000 km de estradas (DER/MG(1), 2009).
No período de 1951/1954, durante o Governo de Juscelino Kubistschek/JK, a implementação deste plano foi otimizado, com o programa de governo baseado no binômio: energia e transportes. Mas foi nas décadas de sessenta e de setenta, do século passado, durante o período do auge do crescimento econômico brasileiro, que Minas Gerais, por intermédio do DER/MG, agregando novas tecnologias e inovações em conceitos sobre a qualidade rodoviária no mundo, investiu maciçamente na construção de rodovias (DER/MG(1), 2009).
A partir da década de 70, o DER/MG investiu em regiões mais pobres, com maior carência na estrutura viária, a exemplo dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri, com a implantação de aproximadamente 1000 km de estradas com pavimentação asfáltica, além de melhorias de estradas vicinais.
No início do século XXI, por intermédio de um programa de pavimentação de 224 acessos a municípios mineiros, denominado Pro-acesso, o DER/MG viabilizou o asfaltamento de, aproximadamente, 5.600 km de rodovias. Além deste programa, foram previstos outros de recuperação de rodovias, de parcerias públicas privada, etc.
5 do Plano Nacional Viário-PNV, no final dos anos trintas do século passado, em 1937 e revigorado com a edição do Plano SALTE (Saúde, Alimentação, Transportes e Energia) em 1951. Este plano e outros que se seguiram foram determinantes para a aprovação, quase 40 anos depois, em 1973 do 1º Plano Nacional Viário, direcionado, predominantemente, para o setor rodoviário (DNIT, 2005).
Este PNV rodoviário, instituído naquela época pelo extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem-DNER, sucedido pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes-DNIT, apresentou claramente o modal rodoviário como principal meio de transporte do Brasil. A partir deste plano, outros vieram como o Plano de Metas do Governo JK em 1956, o Plano de Ação do Governo - PAEG no período de 1964 a 1966, o Plano Estratégico Decenal - PED no período de 1968 a 1970, etc, (DNIT, 2005).
Ressalta-se, que estes planos baseados predominantemente no setor rodoviário, contribuíram de maneira significativa para decadência do setor ferroviário, ao contrário do rodoviário onde foram alocados grandes investimentos externos, diferentemente de outros modais.
Foi a partir do início dos anos setentas, propriamente em 1972, com a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), durante a Conferência das Nações Unidas, em Estocolmo, na Suécia, que o mundo se viu alertado, pela primeira vez, de maneira oficial, das ameaças da exaustão dos recursos naturais, sobretudo, da água, e da qualidade do ar. A partir daí, diversos países, inclusive o Brasil, deram início a uma política pública com a estruturação de órgãos ambientais (IBAMA, 1990).
No Brasil, em 1973, foi criada, no âmbito federal, a Secretaria Especial do Meio Ambiente-SEMA, secretaria esta com status de Ministério, com o objetivo de se implantar ações de proteção do meio ambiente para todo país (RIBEIRO, 2006).
Em Minas Gerais, no ano de 1977, foi criada a Comissão de Política Ambiental- COPAM(1),
6 regulamentam as práticas da política ambiental no país (RIBEIRO, 2006).
Como conseqüência da atuação da COPAM, o Estado se reestruturou e também criou órgãos associados a proteção do meio ambiente, inclusive com a criação da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável-SEMAD, em 1997.
2.2– Sobre a Avaliação de Impactos Ambiental - AIA
Historicamente, a avaliação ambiental surgiu no mundo, como um instrumento de decisão quanto ao estudo de viabilidade ambiental de planejamento público, sendo que a sua evolução ocorreu a partir da década de 70 do século passado.
Inicialmente introduziram-se os princípios básicos, arranjos institucionais, e foram elaboradas as primeiras legislações sobre o tema. É neste período, que foram desenvolvidas técnicas de condução da Avaliação de Impacto Ambiental-AIA, que inicialmente só analisava os impactos sobre os meios físico e biótico. Aos poucos a AIA também passou a abordar os aspectos sociais, de saúde e econômicos, além da análise de riscos e de fatores relacionados com a participação pública.
Ao longo destas quase duas décadas, esta avaliação teve o seu foco dirigido para a análise dos efeitos cumulativos, a implementação de uma estrutura de planejamento e de regulamentação, estabelecimento de monitoramento, de auditoria e de outros procedimentos de retro alimentação. Nestes aproximadamente 40 anos de introdução da AIA nas políticas de proteção ambiental, pôde-se observar que determinadas sociedades tiveram resultados positivos de aplicação da AIA nos seus mecanismos de gestão ambiental (OLIVEIRA, 2005).
O processo de AIA é hoje o principal mecanismo preventivo de gestão ambiental existente no país, definido e regulamentado pela Política Nacional do Meio Ambiente, como Estudo de Impacto Ambiental-EIA e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental-RIMA, muitas vezes obrigatório para a obtenção das licenças, dependendo das especificidades do empreendimento (MOREIRA, 1992).
7 operação de atividades potencialmente causadoras de degradação ambiental e quando for o caso, propor medidas mitigadoras e compensatórias para os impactos positivos e negativos identificados.
A AIA trata-se de um processo objetivando viabilizar ambientalmente um empreendimento, e o EIA/RIMA, é um dos documentos necessários para a análise de determinados empreendimentos, sendo uma das etapas mais importantes do processo de licenciamento ambiental.
Instituído pela lei federal nº 6938/81 e regulamentada pelos decretos nº 88351/83 e 99274/90, o processo de AIA no Brasil teve na prática o seu início a partir da publicação da Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA nº 001/86, de 23 de janeiro de 1986, que elencou os critérios básicos para a exigência do EIA/RIMA, para os empreendimentos considerados modificadores do meio ambiente. De forma geral a AIA identifica e avalia a magnitude dos impactos gerados relativos ao meio ambiente e a sociedade (MOREIRA, 1992). Após a publicação da Resolução do CONAMA nº 001/86, já no início dos anos noventas, foi desenvolvida uma série e métodos de identificação e de avaliação de impactos ambientais, objetivando fornecer ferramentas para que a AIA se concretize. Estes métodos decorreram da própria legislação específica, pela atuação dos órgãos ambientais, pelos agentes financiadores internacionais, etc.
A Resolução 001/86 do CONAMA, no seu artigo 2º, prevê que para a construção de rodovias, deverão ser elaborados os EIA/RIMA, e é a partir desta resolução, que foram criadas ou aprimoradas novas leis abrangendo questões como Unidades de Conservação, Patrimônio Histórico/Arquitetônico e Cultural, Terras Indígenas, etc.
No ano de 1996, o antigo DNER publicou o documento denominado Corpo Normativo Ambiental para Empreendimentos Rodoviários, considerado como o primeiro documento objetivando o controle ambiental das atividades desenvolvidas por aquele Departamento (DNER, 1996).
8 modificadoras do meio ambiente passíveis de autorização ambiental ou de licenciamento ambiental no nível estadual, determina normas para indenização dos custos de análise de pedidos de autorização ambiental e de licenciamento ambiental, e dá outras providências.
2.3- Sobre o licenciamento ambiental no Brasil
A Constituição Brasileira de 1988 previu no seu artigo 225, que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as atuais e futuras gerações”.
É neste contexto, que o licenciamento ambiental se apresenta hoje como um dos mais importantes instrumentos da Política Nacional de Meio ambiente, cujo objetivo principal é de agir preventivamente ou corretivamente sobre a proteção da população e compatibilizar a sua preservação com o desenvolvimento sócio-econômico.
Foi por meio da Lei nº 6938/81, em seu artigo 10, que o licenciamento se oficializou no país. Este artigo estabelece que “A construção, instalação, ampliação e o funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis -IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis”.
O conceito de licenciamento ambiental foi definido da seguinte forma pela Resolução CONAMA nº 237/97: “Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras; ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.
9 administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerada efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental”. Portanto, a licença ambiental é uma autorização emitida pelo órgão público competente.
Em Minas Gerais, o licenciamento ambiental é composto por três tipos de Licenças: a Prévia -LP, a de Instalação-LI e a de Operação-LO. Cada uma destas Licenças refere-se a uma fase distinta do empreendimento objeto do licenciamento, seguindo uma seqüência lógica de etapas. Cabe ressaltar, que essas Licenças não eximem o empreendedor da obtenção de outras autorizações específicas junto aos órgãos competentes, dependendo da tipologia do empreendimento e dos recursos naturais envolvidos, a exemplo daqueles relacionados ao patrimônio histórico, arquitetônico e cultural, outorgas, supressão de vegetação, dentre outras, em consonância a Resolução nº 327/97 do CONAMA
Ressalta-se ainda, que de acordo com a Lei nº 6938/81, as licenças ambientais, não são exigidas para toda e qualquer atividade. Esta lei determina a necessidade de licenciamento para aquelas que utilizam recursos ambientais, ou seja, a atmosfera, águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora, conforme o item V, do seu artigo 3º. Atividades estas consideradas efetivas e potencialmente poluidoras, bem como capazes de provocar degradação ambiental. (FEAM (1))
Para efeito de complementação desta discussão, a definição do termo poluição, é a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades humanas. O termo degradação é considerado pela legislação como alteração adversa das características do meio ambiente. A Resolução nº 237/97 do CONAMA, apresenta uma listagem de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental. Ressalta-se, que se trata de listagem exemplificativa, não esgotando todas as necessidades, mas norteando os interessados (CONAMA(1)).
A seguir será apresentada uma síntese, com os mesmos propósitos de complementação, de cada uma das três etapas do licenciamento ambiental:
10 do empreendimento. É por intermédio dela que será verificada a sua viabilidade ambiental, aprovando a sua localização e concepção, e a definição das medidas mitigadoras e compensatórias relativas aos impactos negativos do empreendimento. Em linhas gerais, é nesta etapa, que são observadas as condições da compatibilidade do projeto com a preservação do meio ambiente afetado. É também o momento em que o empreendedor assume o compromisso do cumprimento do estabelecido com o órgão ambiental.
No caso das atividades consideradas efetiva e potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, dependerá da elaboração pelo empreendedor e aprovação do órgão ambiental, de Estudo de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório, denominados EIA/RIMA.
Cabe ressaltar, que a LP é de extrema importância no que se refere ao espírito da prevenção. E é nessa fase que são analisados os fatores que definirão a viabilidade ou não do empreendimento que se almeja. O prazo da validade da Licença Prévia deverá ser no mínimo, igual ao do cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos do empreendimento proposto.
A Licença de Instalação - LI deverá ser solicitada, ao órgão ambiental competente, após a concessão da Licença Prévia, e antes do início das obras. É neste momento, que será verificado o detalhamento das medidas mitigadoras e de controle ambiental propostas na fase anterior do licenciamento. A validade da LI é geralmente a mesma do cronograma físico das obras, não podendo ultrapassar 6 (seis) anos. Concedida a licença, o empreendedor poderá dar início às obras e deverá verificar o acordado com o órgão ambiental, sobretudo, em relação ao cumprimento de condicionantes da fase anterior e ainda em relação ao controle ambiental da obra.
Por fim, a Licença de Operação - LO autoriza o empreendedor a iniciar as suas atividades, observadas questões relativas a convivência do empreendimento com o meio ambiente onde ele foi inserido. A LO também tem prazo de validade finito, devendo ser a mesma sempre renovada, quando este prazo expirar. Esta Licença apresenta três características básicas:
11 • apresenta medidas de controle ambiental até quando se fizerem necessárias;
• especifica o condicionado para a operação do empreendimento, sendo o seu cumprimento obrigatório, sob pena de cancelamento da mesma.
Neste contexto, o licenciamento é um compromisso assumido pelo empreendedor, junto ao órgão licenciador, de proceder em conformidade ao projeto aprovado, cabendo ao órgão ambiental o monitoramento da atividade licenciada.
Ainda com os mesmos propósitos de complementação das informações relativas aos licenciamentos de empreendimentos que possam provocar maiores danos ao meio ambiente, será feita será feita uma rápida discussão relativa ao Estudo de Impacto Ambiental e ao Relatório de Impacto Ambiental-EIA/RIMA.
Conceitualmente o EIA é o instrumento necessário para o licenciamento de empreendimentos considerados de significativo impacto ambiental. É importante ressaltar, que o termo significativo é bastante subjetivo, neste contexto, cabe ao órgão licenciador identificar as atividades e empreendimentos passíveis do EIA/RIMA.
Em linhas gerais, um roteiro básico de Termo de Referência, para a elaboração do EIA, deve apresentar dentre outros, os seguintes itens: identificação do empreendedor; caracterização do empreendimento; métodos e técnicas utilizados para a realização dos estudos ambientais; espacialização da análise e da apresentação dos resultados; diagnóstico ambiental da área de influência; prognóstico dos impactos ambientais do projeto, plano ou programa proposto e de suas alternativas e o controle ambiental do empreendimento - alternativas econômicas e tecnológicas para a mitigação dos danos potenciais sobre o ambiente. (IBAMA, 1990).
Cabe ainda ressaltar, que o EIA é geralmente redigido em linguagem técnica, diferentemente do RIMA, que utiliza uma linguagem mais acessível, voltado para o atendimento da sociedade de maneira geral.
12 necessário aos procedimentos de licenciamento ambiental, que deve ser elaborado de acordo com as diretrizes dos órgãos ambientais. Este relatório geralmente é exigido na fase do licenciamento prévio, porém, pode ser também solicitado em outras etapas do licenciamento, em caráter corretivo, como a LI e a LO.
O RCA deverá abordar, dentre outros, os seguintes aspectos: descrição do empreendimento, descrição do processo construtivo e operacional, caracterização das emissões geradas, etc.(MAZZINI, 2006).
Quanto ao Plano de Controle Ambiental-PCA, trata-se também de um documento técnico necessário para os procedimentos de licenciamento ambiental. Originalmente foi proposto para a concessão de LI de atividade de extração mineral, por meio de resolução específica do CONAMA. Entretanto, tem sido exigido, pelos órgãos ambientais estaduais para as outras atividades, no caso de Minas Gerais, para aquelas listadas na DN 74/2004. Em linhas gerais, o PCA deve propor e detalhar as medidas mitigadoras para os impactos ambientais identificados. (MAZZINI, 2006).
O Plano de Recuperação de Áreas Degradadas-PRAD, foi instituído pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225,§2º, que prevê: “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão competente, na forma da lei.” Neste sentido, trata-se, portanto, de um documento técnico, necessário ao licenciamento de atividades minerárias, que no caso de obras rodoviárias, utilizado em relação às pedreiras, cascalheiras e areais. O PRAD é geralmente elaborado em consonância com as diretrizes fixadas por normas técnicas, como a da ABNT 13030. (BRASIL, 1988).
2.3.1- A Regularização Ambiental em Minas Gerais
13 sustentável.
Cabe às Superintendências Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SUPRAMs) o apoio técnico e administrativo às Unidades Regionais Colegiadas - URC do COPAM. Trata-se de um modelo de gestão que busca agilizar os procedimentos de regularização de empreendimentos passíveis de licenciamento. Dentre as atribuições das SUPRAMs destacam-se: a formalização dos processos de licenciamento, a emissão de Autorização Ambiental de Funcionamento - AAF, a Análise e o Parecer Único dos processos integrados para decisão das URCs.
A Regularização Ambiental é o procedimento pelo qual o empreendedor atende o solicitado pelo poder público no que tange aos licenciamentos, AAFs, Outorga de Direito do Uso de Recursos Hídricos, Cadastro de Uso Insignificante, Supressão de Vegetação Nativa e Intervenção em área de Preservação Permanente - APP.
O Estado de Minas Gerais pode delegar as suas atribuições de licenciador aos municípios quando julgar necessário, conforme a Resolução 237/97 do CONAMA. A Deliberação Normativa do COPAM 102/2006 estabelece diretrizes para a elaboração de convênios de cooperação técnica e administrativa com os órgãos do SISEMA. (COPAM(1), 2010)
A Deliberação Normativa do COPAM 74/04 é o instrumento que regulamenta o licenciamento ambiental do Estado e estabelece critérios para a classificação dos empreendimentos e atividades em conformidade com o porte e potencial poluidor. (COPAM(2), 2010)
No Estado de Minas Gerais, os Pareceres Técnicos relativos às análises dos estudos ambientais, são elaborados por equipe técnica, geralmente, multidisciplinar e são submetidos a julgamento pelo COPAM, representado pelos mais variados segmentos da sociedade.
14 Dentre as principais dificuldades identificadas, ressaltam-se as limitações das equipes técnicas, além da falta de experiência para análise de EIA/RIMA, a falta de articulação com outros órgãos públicos para colaborarem na análise destes estudos, etc.
2.3.2 - O licenciamento ambiental de rodovias no Brasil.
Inicialmente, destaca-se, que os principais marcos do licenciamento ambiental no país, originaram a partir da publicação da Lei nº 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, que no seu artigo 10º, estabelece a obrigatoriedade do prévio licenciamento ambiental para as atividades consideradas potencialmente causadoras da poluição e degradação ambiental. Foi com a publicação da resolução nº 01/86 do CONAMA, que as estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, foram considerados, oficialmente, empreendimentos passíveis de licenciamento.(CONAMA(2), 2010).
Mas foi a partir da publicação da Resolução nº 237/97 do CONAMA, é que o licenciamento de rodovias se fortaleceu, e é ainda, com base nesta resolução que os estados da Federação definiram os seus procedimentos de licenciamento rodoviários. Durante pesquisa realizada, foi observado que em alguns estados do país foram editadas legislações específicas associadas a obras rodoviárias, como por exemplo, aquelas relativas às unidades industriais (usinas de asfalto, de concreto e de solos), material de base (brita, cascalho e areia), além daquelas destinadas às obras de arte especiais (pontes, viadutos, túneis, etc.). Entretanto, constatou-se que em muitos estados, na maioria das vezes, o instrumento principal para o licenciamento de rodovias, é a Resolução nº 237/97 do CONAMA.
15 – CONSEMA. Este procedimento foi o adotado pelo governo do estado de São Paulo para o licenciamento do Rodoanel Mário Covas, uma das mais importantes obras viárias do país (BELLIA, V. e BIDONE, E. D, 1992).
Já no caso do Estado de Goiás, a rotina do licenciamento ambiental de rodovias, tem se baseado no documento denominado “Manual Técnico: Licenciamento de obras rodoviárias”, resultado da parceria da Agência Goiana de Transportes e Obras e o BIRD. Cabe ressaltar, que este documento tem contribuído significativamente para a padronização dos licenciamentos de obras rodoviárias no estado, estabelecendo os principais conceitos e requisitos necessários à compatibilização dos empreendimentos as normas de preservação ambiental.
A base fundamental deste manual está também diretamente associada ao que estabelece a Resolução nº 237/97 do CONAMA. Dentre os estudos indicados neste manual, está a obrigatoriedade da elaboração de EIA/RIMA para as obras de pavimentação de rodovias, de Plano de Controle Ambiental para obras de recuperação de pontos críticos, etc. Cabe ressaltar, que para as obras de construção de pontes, implantação de bueiros e de canteiros de obras , o manual não faz nenhuma previsão (BELLIA, V. e BIDONE, E. D, 1992).
No caso do Estado do Rio Grande do Sul, o órgão ambiental do estado, com base em legislação própria, apresenta um tratamento específico para cada obra, ou seja, para cada atividade, há um tipo diferente de estudo a ser elaborado. Dentre estes estudos destacam-se: obras de pavimentação e restauração de rodovias, de obras em estradas vicinais, obras de arte especiais (pontes, viadutos e galerias duplas e triplas), áreas de bota foras, etc.
O modelo gaúcho de licenciamento prevê também uma seqüência de estudos a ser desenvolvidos por equipe multidisciplinar, com ênfase na identificação do empreendedor, da empreiteira executora das obras e da consultoria técnica. Este modelo prevê ainda, o diagnóstico e o prognóstico ambiental, pareceres técnicos e autorizações dos órgãos de proteção do patrimônio natural e histórico/arquitetônico: autorizações formais de proprietários das áreas de bota-foras e de empréstimos; além do mapeamento geológico, hidrológico, de vegetação, etc.
16 nº 01/86 e 237/97, sendo que em alguns estados foram elaboradas legislações próprias, mais restritivas e exigentes que as resoluções citadas.
Cabe também informar, que o licenciamento ambiental de rodovias nos estados da Amazônia Legal é mais semelhante entre si, uma vez que os empreendimentos nesta região apresentam características bastante similares, em função das extensões, volumes de desmatamentos e de terraplenagem, etc. Além disto, na maioria das vezes, são obras licenciadas pelo IBAMA, com base na Resolução nº 237/97 do CONAMA, e, ainda financiada por órgãos internacionais, como o BIRD e o BID (BELLIA, V. e BIDONE, E. D, 1992).
2.3.3- O licenciamento ambiental de rodovias no Estado de Minas Gerais
Os licenciamentos ambientais e os processos autorizativos de empreendimentos rodoviários localizados em Minas Gerais são solicitados hoje, em sua maioria, pelo Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais – DER/MG e pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte – DNIT, às Superintendências Regionais do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SUPRAMs, órgãos vinculados à SEMAD, atualmente responsáveis pelo licenciamento ambiental no Estado e ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, quando aplicada a Resolução do CONAMA 237/97.
Em número reduzido são feitos requerimentos de licenciamentos para Concessionárias rodoviárias, para estradas particulares localizadas em minerações, usinas hidrelétricas, etc. O licenciamento de rodovias no Estado está em consonância com a legislação ambiental vigente, tanto federal como estadual, entretanto, observa-se, não existirem dispositivos específicos que regulem o licenciamento dessa tipologia de empreendimento, diferentemente do que ocorre no caso dos Gasodutos, que dispõe de Deliberações Normativas do COPAM específicas. Desta forma, são utilizadas, para as rodovias, as disposições legais aplicadas a um conjunto amplo de empreendimentos potencialmente modificadores do meio ambiente.
17 para classificação, segundo o porte e potencial poluidor, de empreendimentos e atividades modificadoras do meio ambiente passíveis de autorização ambiental ou de licenciamento ambiental no nível estadual, determina normas para indenização dos custos de análise de pedidos de autorização ambiental e de licenciamento ambiental, e dá outras providências. A Autorização Ambiental de Funcionamento - AAF, trata-se de uma regularização ambiental, instituída pela DN 74/2004, para empreendimentos enquadrados nas classes 1 e 2 da referida Deliberação, ou seja, aqueles considerados de baixo impacto ambiental ou pouco significativos.
Além da obrigatoriedade da apresentação de documentação de caráter administrativo, o empreendedor deverá também, sempre que for o caso, obter a outorga e as autorizações para a supressão de vegetação e da intervenção em Área de Preservação Permanente - APP.
É importante esclarecer que para a concessão das AAFs não há exigência da apresentação de estudos ambientais, tais como EIA/RIMA, RCA e PCA, da mesma forma que não são realizadas vistorias técnicas. Ressalta-se que é exigido pelo SISEMA ao empreendedor somente a assinatura de um Termo de Responsabilidade no início do processo de regularização, se comprometendo a cumprir as exigências legais, técnicas e administrativas. Esta DN nº 74/2004 se aplica não somente ao setor rodoviário, mas a todas as atividades listadas nesta Deliberação, sendo hoje, o principal instrumento para o setor rodoviário vinculado a questão ambiental em Minas Gerais. Neste contexto, as atividades rodoviárias foram enquadradas na Listagem E – Atividades de Infra-Estrutura, item E-01 – Infra – Estrutura de Transporte, conforme tabela 2.1.
Portanto, a DN nº 74/2004 tem, como principal função no caso dos empreendimentos rodoviários,, fornecer os critérios para a definição das modalidades das licenças e a orientação sobre aspectos do licenciamento, bem como tratar dos custos financeiros das análises.
18 • Autorização de supressão de vegetação nativa (Mata Atlântica, Mata Seca e espécies
imunes a corte, etc.);
• Autorização de intervenções em Áreas de Preservação Permanente – APPs; • Outorga de uso de recursos hídricos;
• Exploração de recursos minerais (cascalheiras, pedreiras, areais, etc); • Utilização de usinas de asfalto, concreto, solos, etc.;
• Atuação em áreas de proteção do patrimônio histórico, arquitetônico e cultural, (incluindo o arqueológico, espeleológico e o paleontológico);
• Atuação em áreas com presença de população tradicionais (indígenas e quilombolas); • Viabilização de alternativas de rotas para o transporte de produtos perigosos.
Cabe esclarecer, que essas especificidades são regidas por legislações próprias, interagindo nos processos de licenciamento ambiental, conforme o exposto anteriormente.
O licenciamento de atividades associadas às obras rodoviárias, como a obtenção de material pétreo (cascalho, brita, areia, etc.) ou o funcionamento de usinas de asfalto, de concreto e de solos, nem sempre está articulado com o licenciamento das rodovias, propriamente dito. Isto tem comprometido a adequação ambiental dos empreendimentos e causando problemas para os agentes envolvidos, como, por exemplo, os responsáveis pela gestão da rodovia, proprietários das áreas de material pétreo e de usinas, etc.
19 Quadro 2.1: Listagem E – Atividades de Infra-Estrutura (Fonte: COPAM, 2004)
E - 01-01-5 Implantação ou duplicação de rodovias Potencial Poluidor / Degradador Porte
Ar M
Água G Solo G Geral G
10km<extensão<50 km pequeno 50km<extensão<100 km médio extensão>100 km grande
E – 01-02-3 Contorno rodoviário de cidades com população superior a 100.000 habitantes ou sistemas viários de regiões metropolitanas ou áreas conurbadas
Potencial Poluidor / Degradador Porte
Ar M
Água G Solo G Geral G
extensão<10km pequeno 10km<extensão<20 km médio
extensão>20 km grande
E – 01-03-1Pavimentação e/ou melhoramentos de rodovias
Potencial Poluidor / Degradador Porte
Ar M
Água M
Solo G Geral M
10km<extensão<50km pequeno 50km<extensão<100 km médio
extensão>100 km grande
20 3 – METODOLOGIA
Inicialmente gostaríamos de esclarecer, que esta dissertação foi divida apenas em duas fases, tendo em vista a sua objetividade e a sua própria coerência em relação aos propósitos desta modalidade Mestrado, o Profissional, em consonância aos objetivos de um curso desta natureza, e, sobretudo, a sua possível aplicabilidade.
Para alcançar os objetivos propostos por esta dissertação, foram pesquisados, dentre outros, os procedimentos adotados para o licenciamento ambiental de rodovias em outros estados do Brasil, as exigências dos órgãos internacionais financiadores de grandes projetos, e, sobretudo, as Resoluções do CONAMA nº 01/86 e 237/97, e as Deliberações Normativas do COPAM nº 01/90 e 74/2004, como bases jurídicas desta Dissertação. Estes dados integrarão um banco de dados bibliográfico contendo todas as discussões sobre o tema.
Para a discussão do tema proposto, foram realizados levantamentos nos arquivos do SISEMA, predominantemente, nos processos de licenciamento de obras rodoviárias, por meio das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação (LP, LI, e LO) e de Autorizações Ambientais de Funcionamento (AAF), concedidas pelo COPAM para rodovias no estado de Minas Gerais. Foram também realizadas consultas aos arquivos dos Departamentos de Estradas sediados em Belo Horizonte, o Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais- DER/MG e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT), como também dos setores de meio ambiente de 3 empresas concessionárias de rodovias em operação no Estado, além de discussões com os responsáveis legais pelos trechos rodoviários pesquisados, no caso do DER/MG, a Gerência de Meio Ambiente, do DNIT, a Supervisão de Projetos e de Meio Ambiente, em relação às Concessionárias, com o responsável pelo setor.
21 questão ambiental. Cabe esclarecer que este entendimento, por parte do autor, com relação ao material considerado mais apropriado, deve-se à pesquisa realizada no âmbito do SISEMA, agregada ao conhecimento especialista do autor com o assunto, adquirido ao longo dos últimos 20 anos, como técnico de licenciamento ambiental.
Neste contexto, a pesquisa bibliográfica se desenvolveu em duas condições: a primeira, por meio do material escolhido, como livros, artigos, manuais, legislação, etc, ou seja, bibliografia que trata especificamente da questão rodoviária associada ao meio ambiente. A segunda, por intermédio da consulta aos processos de licenciamento, no âmbito do COPAM, para os trechos selecionados, o estudo de caso escolhido, além dos trabalhos de campo.
Ainda em relação à pesquisa bibliográfica, buscou-se o enfoque do setor rodoviário no país, e, principalmente, em Minas Gerais, contextualizado a um planejamento, já associado às questões relacionadas ao meio ambiente. Foi elaborado ainda um levantamento, por meio da pesquisa da legislação ambiental incidente, buscando a identificação e a discussão dos mais importantes instrumentos legais utilizados na questão rodoviária/ambiental, bem como a observação os seus avanços e as suas fragilidades. Associado a isto, foi realizada uma análise dos dados levantados, quando da realização da pesquisa, visando à identificação dos principais agentes responsáveis pelas reais condições atuais da questão.
Inicialmente, e numa fase preliminar, foi elaborada uma proposta de Dissertação, levada à apreciação do orientador desta pesquisa e da coordenação do curso UFOP/FEAM/FG, e aí, definiu-se o seu objetivo principal: “verificar a efetividade do licenciamento ambiental para o setor rodoviário no Estado de Minas Gerais”.
Desta forma, chegou-se por meio destas pesquisas, aos principais instrumentos técnicos e jurídicos utilizados hoje pelos Departamentos de Estradas e pelos órgãos de proteção ao meio ambiente, apresentando os principais avanços e fragilidades. Ressalta-se que nesta fase foram identificadas e avaliadas as exigências de órgãos internacionais de financiamento de programa de obras rodoviárias.
22 caso e o seu contexto no cenário rodoviário/ambiental no Estado.
Neste sentido, foi desenvolvida uma investigação sobre as primeiras ações de governo feitas pelos os dois setores, o de transportes e o de meio ambiente em relação a esta questão, e, sobretudo, no que diz respeito aos compromissos assumidos com a sociedade, por intermédio dos licenciamentos dos segmentos rodoviários objetos de discussão.(CORTELETTI, 2009). Após estas definições, três segmentos rodoviários foram selecionados, como objeto de discussão, com base nas características específicas de cada um dos trechos rodoviários.
Neste contexto, os trechos rodoviários inicialmente escolhidos foram os seguintes:
• Obras de Melhoria e Pavimentação da rodovia MG 010, ligação distrito Serra do Cipó/ Conceição do Mato Dentro;
• Obras de Duplicação da rodovia BR 381, ligação Belo Horizonte/São Paulo;
• Obras de Melhoria para a Concessão da rodovia BR 040, ligação Juiz de Fora/divisa Rio de Janeiro.
Para estes três trechos, foram realizados trabalhos de campo, onde foi percorrido cada segmento em operação após as obras. Dessa forma, foi possível averiguar as condições atuais dos trechos rodoviários citados, e verificar se as decisões tomadas, quando do licenciamento foram propositadas, além de abrir a possibilidade para sugestões aos agentes responsáveis pela questão. Para isso, foram utilizados como instrumentos de trabalho, os arquivos do SISEMA, por meio de consulta aos processos técnicos e administrativos específicos, para a análise dos estudos ambientais existentes, além e de outros documentos relativos a cada um dos trechos licenciados, para os quais foi elaborada uma breve discussão, além de registro fotográfico realizado durante o trabalho de campo.
23 regiões onde estão inseridos, os principais impactos identificados (positivos e negativos), a proposição de medidas mitigadoras e compensatórias, etc.
Como principais ferramentas de análise, foram consultados os respectivos processos de licenciamento do COPAM, além dos arquivos dos Departamentos de Estradas.
Em síntese, a metodologia utilizada nesta pesquisa foi a partir da análise bibliográfica e dos arquivos do SISEMA, associada aos trabalhos de campo.
Cabe informar, que inicialmente, o autor pensou em fazer uma crítica específica ao modelo de licenciamento no Estado de Minas Gerais e também em outras unidades da Federação. Entretanto, foi constatado, ao longo desta pesquisa, e da redação desta Dissertação, que a crítica, por si só, ocorreria naturalmente, como se observa ao longo da mesma.
4- DISCUSSÃO
Para dar início à Discussão sobre os processos de licenciamento escolhidos e, sobretudo, o Estudo de Caso, propriamente dito, faz se necessária á apresentação de um breve comentário sobre tópicos que contornam a discussão: as Autorizações Ambientais de Funcionamento – AAFs, a Avaliação de Impacto Ambiental – AIA, e, também, alguns conceitos das palavras efetividade e condicionantes, considerados indispensáveis à compreensão desta Dissertação. Nos casos das Autorizações Ambientais de Funcionamento – AAFs vale ressaltar que não são feitos necessariamente estudos ambientais sobre as rodovias, onde poderiam estar previstas as licenças das atividades associadas, bem como as medidas de recuperação ao término da utilização das áreas. Ressalta-se ainda, que o Programa do Governo do Estado de Minas Gerais, denominado Proacesso, foi exceção, uma vez que para quase todos os trechos orientados para AAFs, foram elaborados Relatórios de Controle Ambiental e Planos de Controle Ambiental-RCA/PCA.
24 Cabe esclarecer, que a Declaração de AAF é emitida e fornecida ao empreendedor após a obra concluída. A inexistência de um documento autorizando ambientalmente a obra tem causado transtornos aos empreendedores junto a agentes de fiscalização, que vistoriam seus empreendimentos.
Ainda em relação às AAFs, a não obrigatoriedade da realização de estudos para análise pelo órgão ambiental, pode impedir a identificação de impactos negativos ao meio ambiente, bem como, a indicação de medidas de controle ambiental ou compensatórias. Neste contexto, não sendo realizas vistorias pelo órgão ambiental, durante a execução das obras rodoviárias sujeitas a AAFs, há grande risco de comprometimento do meio ambiente onde estão inseridos os empreendimentos rodoviários.
Visando verificar a eficácia da aplicação da legislação vigente para os empreendimentos rodoviários, quanto às licenças necessárias e à manutenção das rodovias em condições ambientalmente sustentáveis, buscou-se informações junto a profissionais que atuam em processos de licenciamento dessa tipologia de empreendimentos no SISEMA. Na oportunidade foram levantadas questões como a aplicação da DN nº 74/2004, como por exemplo, os critérios que definem se determinado empreendimento, no caso rodovia, está sujeito à Dispensa do Licenciamento, AAF ou à Licenças. Dependendo do tipo de obra e da sua extensão, não são indicados o seu real potencial de modificação do meio ambiente, desta forma, podem ocorrer situações em que rodovias de pequena extensão não são indicadas para licenciamento, mas apresentam grandes impactos. Da mesma forma, que por outro lado, rodovias mais extensas podem apresentar baixo potencial de impactos e são indicadas para o licenciamento.
Outra situação são as obras de arte especiais, como pontes e viadutos que, não tendo critérios específicos e devido à pequena extensão, recebem Declaração de Dispensa, embora, em diversos casos apresentam grandes impactos.
Verifica-se, portanto, que os limites estabelecidos para considerar a rodovia dispensada de licença (<10 km) ou que indicam a autorização ou o licenciamento, não representam efetivos limiares das possibilidades que tem a rodovia para impactar o meio ambiente.
25 rodoviária no Estado, alerta-se pela necessidade de uma revisão na legislação vigente e de se criar instrumentos específicos para regulamentar ambientalmente a atividade rodoviária. Conforme já explanado, no item 2.2 da Revisão Bibliográfica, os principais instrumentos legais de implementação da AIA são o Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA, o Relatório de Controle Ambiental/RCA e o Plano de Recuperação de Áreas Degradadas – PRAD. Adverte-se que os trechos rodoviários selecionados para comporem a discussão desta pesquisa, assim como o Estudo de Caso, foram objeto de análises de EIA/RIMA. Desta forma este estudo se restringirá à abordagem deste instrumento para o desenvolvimento da discussão.
É interessante destacar que o Estudo de Impacto Ambiental foi introduzido no sistema de normativo do Brasil, por meio da lei 6803/80, que no seu artigo10, § 3°, tornou obrigatória a apresentação de “estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto” de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares. Em janeiro de 1986, por intermédio da Resolução do CONAMA n° 01/86 estabeleceu a exigência de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA, para o licenciamento de diversas atividades modificadoras do meio ambiente, bem como as diretrizes e atividades técnicas para sua execução.
Como exposto, também se faz necessária à apresentação de alguns conceitos da palavra efetividade, lembrando que o título desta Dissertação é: Verificação da efetividade do licenciamento ambiental de rodovias no Estado de Minas Gerais, que ao longo desta discussão, contribuirá para o seu entendimento. Os conceitos apresentados são os mais comuns, indo ao encontro da diretriz principal desta Dissertação, a sua simplicidade, ou seja, a abordagem de um assunto que faz parte do cotidiano do órgão ambiental licenciador do Estado, mas que ainda não havia sido apresentado desta forma.
26 Segundo o Pequeno Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa, efetividade, é a” qualidade do que é efetivo, que tem efeito real, verdadeiro, positivo”.
Ressalta-se que o tema escolhido de verificar o efeito real desta modalidade de licenciamento, poderá contribuir para o conhecimento e aprimoramento técnico dos analistas ambientais, bem como dos julgadores das licenças ambientais, que em última análise, são os Conselheiros do COPAM, oferecendo um instrumento de avaliação dos licenciamentos, podendo orientar políticas públicas neste setor ambiental, com reflexos além das fronteiras de Minas Gerais. Por fim, alguns questionamentos precisam ser esclarecidos: como o conceito da palavra condicionante? De acordo com o Dicionário Aurélio (HOLANDA, 1988) Condicionante é: “imposição, resultante de circunstâncias ou de decisão prévia, que deve ser observada na solução de um problema”.
No caso específico desta Pesquisa, o enfoque dado em relação à efetividade dos licenciamentos rodoviários está diretamente associado ao cumprimento de condicionantes estabelecidas nos próprios licenciamentos ambientais. E é neste contexto, que se faz necessária uma breve discussão sobre o tema, ou seja, cumprimento de condicionantes conforme a exposição a seguir:
Inicialmente, as perguntas que se faz são as seguintes:
• Qual a importância das condicionantes no processo de licenciamento ambiental? • Por que atribuir tanta importância para elas?
• Não há como licenciar rodovias no Estado sem o estabelecimento de condicionantes? É bem provável que as respostas para estas perguntas estejam na verificação dos objetivos desta dissertação, ou seja, da própria verificação da efetividade dos licenciamentos em questão.
27 E no caso das condicionantes não serem cumpridas e sim desrespeitadas? O licenciamento está fadado ao insucesso? É sabido das dificuldades encontradas pelos órgãos ambientais, no que tange à fiscalização e o monitoramento dos empreendimentos licenciados. E isto, não é nenhuma particularidade do órgão licenciador mineiro, ocorrendo bastantes vezes na administração pública do país.
Neste contexto, com relação ao modelo adotado no âmbito do SISEMA, que sempre esteve associado, ou, por que não dizer atrelado ao atendimento/cumprimento de condicionantes, observou-se que o mesmo não está funcionando na sua plenitude. É bem provável que se as condicionantes dos licenciamentos rodoviários no Estado fossem cumpridas, as condições ambientais se nossas estradas seriam outras, sobretudo, no que tange a melhoria do conforto e da segurança do usuário, daí a sua importância.
Independentemente dos avanços alcançados ou não no licenciamento ambiental de rodovias, acredita-se que o modelo adotado no Estado está longe de ser o formato ideal. Observa-se que o modelo mineiro peca pelo excesso de credibilidade dispensado aos empreendedores, em relação cumprimento das condicionantes estabelecidas nos seus licenciamentos. Ora, o que se percebeu, é que muitas vezes, estas condicionantes viraram meras palavras, anexas aos Certificados de Licença, sem que houvesse um verdadeiro comprometimento por parte dos empreendedores, em realmente cumprir estas condicionantes, e não considerá-las meras formalidades.
Condicionante! Parece palavra mágica. É inadmissível que um órgão de licenciamento ambiental, que representa toda uma sociedade, fique tão dependente, ou a mercê de palavras e não de ações.
