INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO

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INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO

URBANÍSTICO

10 ANOS:

UMA NOVA AGENDA PARA O DIREITO

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INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO

URBANÍSTICO

10 ANOS:

UMA NOVA AGENDA

PARA O DIREITO

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INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO

URBANÍSTICO

10 ANOS:

UMA NOVA AGENDA PARA O DIREITO

SÃO PAULO, 2015

ORGANIZADORES:

GRAZIELLE DE ALBUQUERQUE MOURA PAIVA HENRIQUE BOTELHO FROTA

THIAGO MENDES DE OLIVEIRA

INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO 10 anos: uma nova agenda para o Direito.

Organização

Grazielle de Albuquerque Moura Paiva Henrique Botelho Frota

Thiago Mendes de Oliveira

Edição

Grazielle de Albuquerque Moura Paiva Henrique Botelho Frota

Entrevistas, concepção editorial e coordenação do projeto

Grazielle de Albuquerque Moura Paiva

Redação e pesquisa de texto Thiago Mendes de Oliveira

Fotografias Débora di Benedetti Thiago Cruz

Edésio Fernandes (arquivo pessoal)

Projeto gráfico e diagramação Fernando Brito

Alvaro Beleza Livia Beleza

Ilustrações

Marcos Paulo Drumond

Revisão Tatiana Pavarino

Colaboradores Fernanda Costa Henrique Frota Botelho Orlando Alves dos Santos Junior Rodrigo Faria G. Iacovini

Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino Vanessa Koetz

Nossos agradecimentos especiais a Betânia Alfonsin, Daniela Campos Libório, Edésio Fernandes, Ermínia Maricato, Nelson Saule Jr. e Raquel Rolnik pelas entrevistas concedidas.

INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO P149 Paiva, Grazielle de Albuquerque Moura, Org. ; Frota, Henrique Botelho, Org.;

Oliveira, Thiago Mendes, Org.

Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, 10 anos: uma nova agenda para o Direito. / Organizado por Grazielle de Albuquerque Moura Paiva, Henrique Botelho Frota e Thiago Mendes Oliveira. - São Paulo: IBDU, 2015.

112 f.

ISBN 978-85-68957-00-4

1. Direito Urbanístico I. Título II. Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico CDD 349 CDU 34:711.4

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SUMÁRIO

O MARCO DA CONSTITUIÇÃO

DE 1988 (ANOS 80)

A CRIAÇÃO DE UMA REDE DE JURISTAS (ANOS 2000) UMA DÉCADA DE

EXPERIÊNCIAS (ANOS 90)

O IBDU E OS DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS

DAS CIDADES (ANOS 2010)

32 62 92 118

NELSON

SAULE JR. DANIELA CAMPOS

LIBÓRIO BETÂNIA

ALFONSIN EDÉSIO

FERNANDES

ENTREVISTA ENTREVISTA ENTREVISTA ENTREVISTA

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Pensar o direito à cidade como um direito humano é ter em mente uma ideia básica: a da construção. Mais do que um espaço em que habitamos, a cidade é parte de nós. Assim, ter direito à cidade é, como diz o geógrafo britânico David Harvey, ter o direito de mudar a nós mesmos a partir dela.

Não estamos apenas inseridos; somos parte. Eis a chave que nos leva do individual ao coletivo, em uma lógica que congrega justiça social, democracia e sustentabilidade, como propõe a Carta Mundial pelo Direito à Cidade.

Estamos diante do desafio de construir e mudar o que somos em um processo tridimensional. Nesse contexto, o Direito também se desafia a estabelecer um diálogo com diversas áreas, como a sociologia, a arquitetura, o urbanismo, a geografia e a economia. É nessa perspectiva que o Direito Urbanístico inova: sai do urbano para o citadino, amplia-se. Foi exatamente como parte dessa mudança que o Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) decidiu pontuar a sua primeira década de existência formal sem ficar restrito ao institucional. Era preciso construir uma narrativa que conside- rasse a rede da qual faz parte como ator político, colocando-se como uma entidade que maneja a lei e tendo em seu horizonte o que está além dela.

Contar a história de 10 anos do IBDU é contextualizar todas as trans- formações que fizeram parte da essência do Instituto: as conquistas, os embates, a ordem jurídica, os movimentos sociais, a educação e a cultura.

Mas essa narrativa também nos projeta para o futuro nessa exata perspectiva da construção de nós mesmos. Neste breve relato de nossa existência, o IBDU mostra-se como uma entidade de caráter plural, de trabalho em rede, com uma visão múltipla que valoriza as pessoas e sua capacidade de ação. Assim, seguimos construindo a cidade e nós mesmos.

Tendo esse pensamento como fio condutor, construímos uma narrativa que coloca o Instituto inserido em um contexto mais amplo. Não temos a pretensão totalizante de enunciar a verdade e de assumir uma versão oficial e única dos fatos. Contudo, mostramos a complexidade da questão urbana no Brasil, o aparato normativo criado a partir dessa realidade e a formação de uma rede de juristas com papel vanguardista dentro da tradicional agenda do Direito. Este é o berço do IBDU, por isso a história do Instituto não pode ser ensimesmada; ela é entrelaçada pelas mudanças sociais, ainda que tenhamos clara a noção de que é no campo jurídico que travamos nossas batalhas para a implementação do direito à cidade.

PREFÁCIO

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Este relato plural está presente na organização do livro, que, quase como numa metalinguagem, mostra-se a partir da construção do fato urbano. O primeiro capítulo enuncia os debates iniciais sobre a Reforma Urbana e coloca como essa questão foi tratada no contexto da redemo- cratização e da Constituição de 1988. A década de 90 é o cenário para o capítulo seguinte, no qual diversas experiências inovadoras, como orça- mento participativo, ZEIS e conselhos, dão o tom de uma época em que, mesmo diante da falta de recursos, uma série de práticas democráticas se expandia pelo país. No terceiro capítulo, a rede de profissionais que compõe o IBDU mostra-se em seu momento embrionário, junto aos primeiros congressos sobre Direito Urbanístico — campo que surge como um importante instrumento de mudanças de uma lógica jurídica conservadora.

Por fim, o livro se encerra com o quarto capítulo dedicado à maturidade do Instituto, sua agenda de atividades e seus desafios diante de uma cidade que se renova em cores fortes.

Estamos no início do século XXI, e novos movimentos sociais se espa- lham pelas cidades. É lugar dos coletivos, das discussões sobre mobilidade e espaços comuns, das organizações mais horizontais... Uma série de temas que reafirmam o Direito Urbanístico na sua ótica plural e vanguardista.

O IBDU não pode perder de vista essa perspectiva que, ao final de cada capítulo, é ressaltada em entrevistas que abordam os caminhos trilhados pelo Instituto desde seu surgimento até os atuais desafios. Assim como nos chama o direito à cidade, contamos nossa história pensando no que se constrói e se renova. Eis o chamado que fazemos ao leitor para acom- panhar nossa jornada.

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Caros colegas e amigos,

É com grande satisfação que lançamos um livro sobre a história do IBDU, comemorativo aos 10 anos formais do Instituto. Sinto-me honrada em ocupar a cadeira da presidência daquele que é único no cenário nacional.

Único porque apresenta, na sua essência, a busca por uma cidade mais justa e equilibrada. Único porque conta, no seu quadro, com profissionais especializados do mais alto calibre em diversas áreas do conhecimento.

Único porque reúne, no seu nascedouro, pessoas com o melhor material humano que poderia existir: aquele que se enxerga no outro e que, por meio dele, realiza-se.

Caminhando ao lado de cenários adversos, o IBDU conseguiu não só persistir, mas se firmar como instância significativa e estratégica na discussão das questões urbanas contemporâneas. Ao lado de situações tão difíceis, como ausência de moradia digna para parte da população, saneamento precário e dificuldade de acesso aos direitos urbanos básicos, foram sendo construídos cenários e grupos idealistas e idealizadores que formam, hoje, um contingente importante de atuação e realização de direitos sociais.

Mais que um instituto, IBDU é a equipe que o compõe; é cada um de nós que atua, luta, escreve, debate e rebate a tantas e todas ações e pro- vocações contra o direito à cidade.

Afinal, é disso que estamos falando: a história de 10 anos do IBDU se confunde com a história pessoal de cada um que o compôs e o com- põe, porque não há como estar nesse processo de construção e não ser o próprio processo.

Convido a todos a caminharem juntos nessa jornada!

Grande abraço a todos!

CARTA DA

PRESIDENTE

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u DANIELA CAMPOS LIBÓRIO Presidente do IBDU

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O MARCO DA CONSTITUIÇÃO

DE 1988 (ANOS 80)

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01 u O MARCO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 (ANOS 80) INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO

AS REFORMAS DE BASE E OS ANOS DE CHUMBO

Embora o termo reforma urbana seja, atualmente, associado a um contexto específico de organização política, representando um ideário transformador e de luta por direitos, seu significado nem sempre esteve vinculado a esse sentido. No início do século XX, a influência de um paradigma higienista no planejamento urbano brasileiro, inspirado na reforma de Paris, realizada na França do II Império (1852 – 1870), dava à reforma urbana um caráter voltado às intervenções destinadas ao embelezamento, ao saneamento e à expulsão das camadas mais pobres da população para áreas distantes.

Foi apenas na década de 1960 que um novo conteúdo passou a ser vinculado à expressão reforma urbana. Durante o governo do presidente João Goulart (1961 – 1964), o estímulo a políticas estatais que promoveriam transformações estruturais na sociedade brasileira, as chamadas reformas de base, fez com que diversos setores fossem mobilizados com o intuito de propor alternativas para o desenvolvimento do país.

João Goulart defendia tais reformas estruturais em diversos campos:

agrário, educacional, fiscal, eleitoral, bancário — e também urbano. Especi- ficamente sobre esse tema, o Governo calculava em 8 milhões o déficit de habitações no País em 1964. Já haviam se tornado grave problema social as “favelas” no Sudeste, os “mocambos” no Norte e Nordeste e as “choças”

ou “malocas” no Sul.

Como importante contribuição para a reforma urbana naquela épo- ca, ficou marcada a realização, na cidade de Petrópolis/RJ, em 1963, do Seminário de Habitação e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB). O evento reuniu políticos, intelectuais e técnicos, tendo como principal resultado um documento público em defesa do amplo acesso à moradia e por maior justiça social nas cidades brasileiras. O documento definiu a reforma urbana como o “conjunto de medidas estatais, visando à justa utilização do solo urbano, à ordenação e ao equipamento das aglomerações urbanas e ao fornecimento de habitação condigna a todas as famílias”. Foi essa concepção que, anos mais tarde, de forma ampliada e com maior participação de movimentos populares, serviu de base para alimentar a pauta da reforma urbana na Constituição de 1988.

A urbanista e professora da Universidade de São Paulo (USP) Ermínia Maricato, no entanto, lembra que as demais reformas de João Goulart já

eram “adultas” se comparadas com a proposta da reforma urbana. A reforma agrária, por exemplo, tinha mais capilaridade com a formação das ligas camponesas. “A reforma urbana era uma criança diante das outras.

Ela surgiu no contexto das reformas nacionais e no contexto de uma luta latino-americana por emancipação social”, analisa Maricato¹.

Na noite de 31 de março de 1964, porém, os militares tomaram o poder por meio de um golpe apoiado por setores conservadores da sociedade civil, fazendo com que o sonho de virar do avesso as bases sociais, políticas e econômicas do País ficasse adormecido por um longo tempo. Os governos militares não só desencorajaram como reprimiram violentamente qualquer tentativa de mudança na estrutura das relações sociais, e a pauta das reformas de base deixou de ter qualquer adesão institucional.

Ainda em 1964, foram criados o Serviço Federal de Habitação e Urba- nismo (Serfhau), o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e o Banco Nacional de Habitação (BNH). O mote principal do planejamento urbano nas décadas seguintes foi a contratação de empresas privadas para execução de grandes obras públicas, inclusive de programas habitacionais e de saneamento, sob uma marca tecnocrática e conservadora.

A REDEMOCRATIZAÇÃO

Aquele projeto posto em suspenso pelos anos de chumbo se amplia e solidifica com a Constituinte. Com a redemocratização, as lutas políticas em torno da Constituição a ser promulgada em 1988 trouxeram a espe- rança de enterrar o passado autoritário e garantir direitos sociais no que se chamou de Carta Cidadã. Entre esses temas, a tentativa de intervir nos efeitos da urbanização desordenada: a falta de moradias, a precariedade do saneamento básico, a ineficiência e baixa qualidade do sistema de transporte público, problemas que foram agravados ao longo desse período.

Os debates em torno da reforma urbana estavam de volta, em um aparato formal, 24 anos depois.

Anos antes da Constituição, a questão fundiária nas cidades passa a ser uma questão central, especialmente pelo crescimento das metrópoles brasileiras em razão do fenômeno migratório. “Os milhões de brasileiros que

1 Ermínia Maricato concedeu pessoalmente entrevista para o projeto em sua residência em Pinheiros (SP), em julho de 2015.

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chegou a se consolidar como “uma proposta de massa que arrastasse o País”, o que não significa que inexistisse uma articulação em torno dessa bandeira.

Na avaliação de Nelson Saule Junior⁴, coordenador geral do Insti- tuto Pólis e ex-presidente do IBDU, a perspectiva da reforma urbana dos anos 1980 amplia as discussões dos anos 1960, na medida em que busca estabelecer nas cidades uma política fundiária e urbana que tivesse como ênfase a função social da propriedade e o reconhecimento dos direitos de comunidades que foram se constituindo à margem dos processos adequados de urbanização. Destaque-se que a Constituição de 1988 foi a primeira da história brasileira a inserir a função social da propriedade entre os direitos e as garantias fundamentais listados no artigo 5º.

Edésio Fernandes, no artigo “Um novo estatuto para as cidades brasileiras”, lembra que o princípio da função social da propriedade vem sendo citado em todas as constituições brasileiras desde 1934, mas encontrou somente na Carta de 1988 uma fórmula consistente, assim resumida, segundo ele: “O direito de propriedade imobiliária urbana é assegurado desde que cumprida sua função social, que por sua vez é aquela determinada pela legislação urbanística, sobretudo no contexto municipal”⁵.

4 Nelson Saule Jr. concedeu pessoalmente entrevista para o projeto na sede do IBDU (SP), em junho de 2015.

5 Citação retirada da página 133 do livro “Um novo estatuto para as cidades brasileiras”, de Edésio Fernandes, edição de 2002.

sofrem diariamente com os grandes congestionamentos, o aumento da criminalidade, a falta de áreas verdes, a poluição do ar e da água, a escassez de habitações e de transportes concordarão com o seguinte diagnóstico:

nossas cidades estão doentes”, descrevia a Carta do Editor da revista Re- alidade², em maio de 1972.

Começam a se organizar, assim, os primeiros movimentos urbanos, de bairros, reivindicando pautas como a urbanização das favelas. Ermínia Maricato lembra que, ainda na década de 1970, emergiram manifestações de descontentamento, como os quebra-quebras no transporte do Rio de Janeiro, especialmente em trens, e movimentos como a “Marcha da Panela Vazia” e a luta pelo reconhecimento de loteamentos clandestinos em São Paulo. Eles se somam à efervescência de outros movimentos de contestação, como as greves operárias de São Bernardo do Campo (SP). Com o enfraquecimento do regime militar, no fim dos anos 1970, o Brasil assiste à emergência da organização de movimentos sociais, especialmente os urbanos e operários.

“Esses movimentos começam a aparecer e se juntam sob a bandeira da reforma urbana. Temos, a partir, daí uma construção nacional”, pontua Ermínia.

Em 1982, a Igreja Católica, importante articuladora dos movimentos sociais naquele período, aprovou durante a 20^a Assembleia Geral da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) o documento “Solo Urbano e Ação Pastoral”. Em 20 páginas, a Igreja denuncia o “mau uso do solo urbano” como o “pecado social da cidade”. Há um item específico no documento tratando da especulação imobiliária, acusada de agravar a situação habitacional no País. O texto aponta alguns caminhos possíveis, entre eles a “regularização de áreas de ocupação, mediante projetos que não impliquem a obrigação de o morador pagar o chão que por direito já é seu”³. Segundo dados do próprio documento, 67% dos brasileiros já viviam em cidades naquele ano.

Mesmo mobilizando diversos setores, como a Igreja e os movimentos sociais urbanos, Ermínia Maricato lembra que a luta pela reforma urbana não

2 A edição especial da revista Realidade chamada, “Nossas Cidades”, é considerada a mais completa investigação jornalística já publicada pela imprensa brasileira sobre a urbanização do país.

3 A 20^a Assembleia Geral da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que aprovou o documento “Solo Urbano e Ação Pastoral”, acorreu em Itaici, São Paulo, de 9 a 18 de fevereiro de 1982.

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Embora, desde a Constituição de 1934, já hou- vesse previsão constitucional de que o direito de propriedade não poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo, é certo que o princí- pio da função social da propriedade ganhou um relevo muito maior a partir da Carta de 1988.

Da segunda metade da década de 1980 em diante, os movimentos sociais urbanos e rurais puderam reivindicar com mais vigor uma antiga pauta: que a terra cumprisse sua função social, seja em relação à produtividade no campo, seja em relação a usos adequados nas cidades. No caso do movimento de reforma urbana, essa pauta foi bastante enfocada no combate à especulação imobiliária. A possibilidade de apresentação de emendas populares perante a Assembleia Nacional Constituinte levou a grandes mobilizações desses movimentos, de forma que a emenda da reforma agrária e a da reforma urbana foram as que mais obtiveram assinaturas da população. O resultado foi não

só a previsão da função social da propriedade como princípio da ordem econômica, o que já ocorria nos textos constitucionais anteriores, mas também nos capítulos específicos da polí- tica urbana e da política agrícola. E, mais ainda, a função social da propriedade foi incorporada à lista de direitos fundamentais do artigo 5º da Constituição, o que permite dizer que ela se constitui como princípio e também como um direito da coletividade.

Mas não foi apenas a previsão da função social no texto constitucional que lhe promoveu em significância. É importante lembrar que o Direito, de uma forma geral, passou a encarar os princípios de uma nova forma, conferindo-lhes uma importância até então não reconhecida.

Nesse sentido, a função social rompe com o paradigma estritamente privado e individual que regia o direito de propriedade, ao determinar que esse direito deve atender não apenas o interesse do proprietário, mas harmonizá-lo com outros

interesses da sociedade. Essa nova concepção foi, posteriormente, incorporada até mesmo pelo Código Civil, que dispôs no artigo 1.228 que

“o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.

A Constituição de 1988 foi ainda mais além, estendendo o princípio da função social para toda a cidade. Assim, determinou como objetivo da política de desenvolvimento urbano ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Nesse aspecto, a função social afeta muito mais do que os imóveis individualmente.

Ela impõe novas formas de gestão e sociabi- lidade urbanas que sejam capazes de atender às diversas necessidades da população sem nenhum tipo discriminação. A cidade passa

a ser objeto do Direito por um viés coletivo, considerando que os benefícios do processo de urbanização devem ser repartidos com todos.

O desafio dos juristas comprometidos com a justiça urbana está em dar contornos mais pre- cisos para possibilitar a efetivação das funções sociais da cidade. Ainda se falam nas quatro funções da Carta de Atenas de 1933 (habitar, trabalhar, circular e divertir-se), mas será que devemos continuar a reproduzir o ideário do urbanismo modernista? O direito à cidade impõe uma nova forma de encarar as funções sociais, sobretudo ao propor que as cidades devam se reinventar como projetos coletivos, democráticos e sustentáveis que permitam um maior grau de autonomia e emancipação de seus habitantes.

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u HENRIQUE BOTELHO FROTA

Advogado, associado e secretário-executivo do IBDU, mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente pela UFC.

DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA

ÀS FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE

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o direito individual de propriedade, o que implica no uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espaço urbano”⁷.

Expressa na emenda, a pauta da reforma urbana se desloca do “direito à moradia”, como vinha sendo construída desde a década de 1960, para os

“direitos urbanos”, ou seja, o debate passa a integrar também os serviços de transporte, iluminação pública, saneamento básico, vias acessíveis, equipamentos públicos de lazer e para fins de saúde, educação e cultura.

“A própria cidade tinha que ter como função essencial, fundamental, a di- mensão social, como forma de se contrapor à visão de que ela é um espaço que prioriza e concentra a dimensão econômica, que pode violar direitos, expulsar moradores. E já nos anos 1980, se colocaram esses elementos estruturantes”, analisa Nelson Saule Junior. Assim, a plataforma da reforma urbana ampliava-se ao sistematizar os seguintes pontos: participação, reconhecimento de direitos coletivos, estrutura, equipamentos e função social da propriedade. O conceito de “reforma urbana” passa a significar, a partir da Constituição de 1988, usando a definição proposta por José Ro- berto Bassul, “um conjunto de políticas públicas destinadas a assegurar a universalização do acesso aos bens e serviços urbanos, bem como o direito democrático à participação no planejamento e na gestão das cidades”⁸.

Para tanto, a emenda popular buscava introduzir o direito à participa- ção como elemento importante não só para o fortalecimento da cidadania, mas também como aspecto de garantia dos próprios direitos urbanos. Isso porque habitar uma cidade significa, nessa perspectiva, também o direito coletivo de intervir diretamente nas decisões tomadas a respeito dela.

“Essa foi uma dimensão importante que se colocou na perspectiva dos direitos quando se estava resgatando essa questão dos direitos humanos, de onde estariam os direitos urbanos nessa perspectiva bem ampla de reconhecimento e insularização dos direitos na Constituinte”, destaca Nelson Saule Junior. Ainda segundo ele, a perspectiva da democracia direta e participativa vai sendo dimensionada na Constituinte a partir

7 Grazia de Grazia é citada em artigo “Estatuto da Cidade: uma longa história com vitórias e derrotas”, publicado em 2002 na coletânea “Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras”, organizada por Letícia Marques Osório.

8 Citação retirada da p. 127 do livro “Estatuto da Cidade: quem ganhou? quem perdeu?”, de José Roberto Bassul, publicado em 2005.

A CONSTITUIÇÃO DE 1988

No Brasil do fim da década de 1980, marcado pela crise social e econômica, a maior parte da população brasileira vivia em cidades e grande parte dos bairros foi se constituindo de modo desordenado, sem regulação fundiária.

Além disso, agravava-se a precariedade de políticas públicas de saneamento, habitação, transporte e ocupação do solo urbano.

A Assembleia Nacional Constituinte foi instalada no dia 1 de fevereiro de 1987, reunindo a esperança de instaurar um novo marco legal para o País a ser votado por 559 parlamentares, 72 senadores e 487 deputados federais. No processo da Constituinte, a participação mais abrangente se dava através da apresentação de “emendas populares”. Foram sugeridas 122 emendas, das quais 83 atenderam às exigências regimentais e foram oficialmente aceitas, segundo José Roberto Bassul⁶. Entre elas, estava a que tratava das questões urbanas.

Tendo em vista o retorno do ambiente democrático, diversas orga- nizações da sociedade civil, movimentos sociais, entidades profissionais, sindicatos, pastorais, entre outros reuniram-se para elaborar uma proposta a ser incorporada pela nova Carta. O texto final foi assinado por 131 mil pessoas e apoiado por 48 dessas entidades, reunidas no Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), articulação que dura até hoje. A emenda foi apresentada à Assembleia Nacional Constituinte pela arquiteta e urbanista Ermínia Maricato, professora da Universidade de São Paulo (USP). Como lembra Grazia de Grazia, o conteúdo da emenda baseava-se nos seguintes princípios: “Direito à Cidade e à Cidadania, entendido como uma nova lógica que universalize o acesso aos equipamentos e serviços urbanos, a condições de vida urbana digna e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, em uma dimensão política de participação ampla dos habitantes das cidades na condução de seus destinos. Gestão Democrática da Cidade, entendida como forma de planejar, produzir, operar e governar as cidades submetidas ao controle e participação social, desta- cando-se como prioritária a participação popular. Função Social da Cidade e da Propriedade, entendida como a prevalência do interesse comum sobre

6 Os dados listados e as informações citadas neste capítulo que tenham como referência José Ro- berto Bassul foram extraídos do livro “Estatuto da cidade: quem ganhou? quem perdeu?”, edição de 2005.

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organizar também conferências nacionais temáticas, consideradas espaços mais amplos de participação.

De fato, o município passou a ter mais destaque na estrutura federa- tiva brasileira após a Constituição de 1988. A gestão municipal precisaria, assim, adequar-se a suas novas competências assumidas. Nesse sentido, explica Nelson Saule Junior, foram apresentados diversos instrumentos que iriam permitir aos municípios colocar em prática essa nova perspectiva de regulação, ordenamento e planejamento da cidade. Entre eles, estavam:

a notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e até a desapropriação para fins de reforma urbana em casos de descumprimento da função social da propriedade.

Algumas dessas propostas, embora já presentes na Constituição, foram regulamentadas pelo Estatuto da Cidade, legislação-chave no chamado

“novo municipalismo” introduzido pela Carta Política de 1988.

da forma como foram travadas as lutas sociais urbanas no fim dos anos 1970 e nos anos 1980.

Em São Paulo, desde o início dos anos 1980, alguns grupos já reivindica- vam dos governos municipais o direito de reconhecimento de sua moradia nas favelas situadas em áreas públicas mediante uma Concessão de Direito Real de Uso (CDRU). Essa concessão é outorgada pelo poder público por cem anos e de maneira gratuita, como forma de consolidar de modo coletivo o direito dessas populações. A CDRU foi instituída pelo decreto-lei n° 271, de 1967, e incorporada como instrumento da política urbana no Estatuto da Cidade, lei 10.257, de 10 de julho de 2001. “Apostou-se na necessidade de enfrentar a questão das ocupações existentes nas cidades, as favelas principalmente. Já havia naquele período muitas tensões e conflitos de disputa dessas áreas consolidadas na cidade por causa do interesse do mercado imobiliário. Apostou-se que era necessário ter na Constituição o direito dessas populações”, acrescenta Nelson Saule Junior.

A aposta do movimento pela reforma urbana, naquele momento, era de que para mudar as condições de vida nas cidades, era preciso que os municí- pios tivessem instrumentos legais de intervenção. Nessa perspectiva, “seria fundamental fortalecer os municípios institucionalmente com competências e atribuições. No campo da reforma urbana, ele deveria ter instrumentos jurídicos, administrativos e tributários que pudessem induzir naquelas áreas que concentravam a especulação imobiliária finalidades de interesses coletivos da população”, explica Nelson Saule Junior, que também é membro do Conselho Nacional das Cidades, criado em âmbito federal em 2004.

Cite-se que, no período autoritário, o planejamento urbano se cen- trava na estrutura do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serphau).

Entre as suas funções, estava a de “assistir aos municípios na elaboração ou adaptação de seus Planos Diretores” às normas federais. Esse modelo de urbanismo focado em técnicos, ou seja, um “planejamento tecnocrático”, na expressão de Bassul, foi combatido pelo texto da Constituição Cidadã. Ela institucionalizou várias formas de participação da sociedade nas questões de Estado. O referendo, o plebiscito e a iniciativa popular são exemplos de mecanismos de participação direta. No que diz respeito à democracia participativa, a Constituição criou os Conselhos Gestores de Políticas Pú- blicas, em município, estados e União. Muitos desses conselhos passaram a

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A emenda popular da Reforma Urbana na Constituição de 1988 gerou controvérsias entre as diversas forças políticas que disputavam espaço na escrita do novo texto constitucional, especialmente o setor do mercado imobiliário, cita Nelson Saule Junior. Esses setores, continua ele, não concordavam com a possibilidade dos municípios intervirem nessas questões.

José Roberto Bassul lembra no livro “Estatuto da Cidade – Quem ganhou? Quem perdeu?” outro ponto de divergência. A pouco mais de um mês da promulgação da Constituição, o tex- to a ser votado não discriminava entre os imóveis de domínio privado ou de domínio público passíveis da aplicação do usucapião especial. Nesse caso, o mecanismo do usucapião urbano para áreas públicas contou com a resistência tanto de setores conservadores quanto

de setores mais progressistas, como os ambientalistas, segundo cita Nelson Saule Junior. Eles consideravam, explica, que essas áreas deveriam servir à pre- servação do meio ambiente natural, e não à regulação fundiária. Uma emenda propôs a retirada dos imóveis públicos da possibilidade de usucapião, o que o movimento pela reforma urbana consi- derou uma derrota.

Ermínia Maricato cita divergência vinda do bloco chamado “Centrão”: o mecanismo do plano diretor na orientação total no planejamento das cidades. “A constituinte foi a oportunidade de lutar- mos por incluir na Constituição Brasileira a questão urbana. Fomos bem-sucedidos nesse sentido. Incluímos dois capítulos, e lutamos 13 anos para regulamentar esses dois capítulos como o Estatuto da Cidade”, avalia.

AS TENSÕES DO PROCESSO CONSTITUINTE

Desse embate, nasceu o capítulo intitulado “Da Política Urbana”, sob o título “Da Ordem Econômica e Finan- ceira”, formado pelos artigos 182 e 183 da Constituição, que buscaram conci- liar os interesses dos dois lados. “Por um lado, está previsto que o município tem essa capacidade, e foram previstos instrumentos para ele intervir, mas por outro, se estabeleceu que eles não seriam autoaplicáveis. Seria necessária uma regulamentação”, explica Nelson.

A Constituição introduziu, assim, a obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com mais de 20 mil habitantes.

Ermínia Maricato lembra, porém, que a autoaplicabilidade dos artigos 182 e 183 chegou a ser sugerida por um grupo de juristas do Rio de Janeiro denominado

“Direito Insurgente”, mas esse não foi o entendimento do Supremo Tribunal

Federal sobre o tema. “O entendimento geral remeteu a uma regulamentação, que foi o Estatuto da Cidade. O Esta- tuto remeteu aos planos diretores, que remeteram a leis complementares. É óbvio que nesse processo nós fomos derrotados”, avalia Ermínia.

Ainda de acordo com ela, a vi- são dos movimentos sociais era de autoaplicação da função social da propriedade e do direito à cidade, que não se concretizou no entendimento dos operadores do sistema de justiça até hoje. “O que nós temos hoje é um novo arcabouço legal não aplicado”, resume ela em relação à legislação urbana no Brasil. Segundo ela, o Ju- diciário ainda não aplica os princípios da função social da propriedade e da cidade, presentes no Estatuto e, antes disso, na Constituição. t

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ESTATUTO DA CIDADE

A aprovação do Estatuto da Cidade, embora seja resultado de mais de uma década de pressões dos movimentos pela regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição, tem sua origem apontada em um projeto de lei anterior ao próprio texto de 1988.

Em 1983, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o projeto de lei nº 775, denominado Lei de Desenvolvimento Urbano (LDU), elaborado no âmbito do então Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU).

O texto, ao prever a adoção de instrumentos de controle da especulação imobiliária, gerou forte reação no Congresso Nacional e nunca chegou a ser votado. Alguns dos itens previstos na LDU também fizeram parte do texto da Emenda Popular da Reforma Urbana apresentada à Assembleia Nacional Constituinte.

Já em 1989, sob a identificação oficial de projeto de lei do Senado nº 181, o projeto denominado Estatuto da Cidade, mais abrangente do que aqueles apresentados anteriormente na Câmara, é proposto pelo então senador Pompeu de Souza (PSDB-DF). Tendo recebido parecer favorável do relator, senador Dirceu Carneiro (PSDB-SC), o projeto de lei foi rapida- mente aprovado no Senado e, um ano após sua apresentação, enviado para apreciação dos deputados federais, quando teve início uma lenta jornada que tomou toda a década de 1990.

Finalmente aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação da Câmara dos Deputados, o projeto de lei retornou ao Senado e foi aprovado em 2001, seguindo para sanção do presidente Fernando Henrique Cardoso, que ocorreu em 10 de julho daquele ano.

Conforme o texto do seu artigo 1º, a lei “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. Para tanto, lista alguns instrumentos para sua efetiva execução. Alguns deles já estavam previstos na própria Constituição, tais como:

1. plano diretor;

2. parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

3. IPTU progressivo no tempo;

4. desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública.

Além de regulamentar pontos importantes da Constituição, o Esta- tuto introduz novidades para que os municípios pudessem efetivamente desempenhar seu papel na execução da política urbana. Nelson Saule Junior cita, por exemplo, o estabelecimento de uma nova dimensão para o plano diretor, que deveria ser elaborado com participação social.

O Estatuto introduziu também a possibilidade do usucapião especial urbano coletivo, visto como ferramenta importante para regularização fundiária de áreas urbanas como favelas e loteamentos irregulares e clandestinos. Outro destaque da Lei é um capítulo específico sobre a gestão democrática das cidades, “justamente inspirado nas experiências que os municípios estavam desenvolvendo” a partir dos anos 1990, avalia Nelson Saule Junior.

Outra novidade introduzida pelo Estatuto diz respeito a uma questão conceitual: a mudança de foco de “direitos urbanos” para o “direito à cidade”.

Os direitos urbanos reivindicados desde a década de 1980 diziam respeito ao direito, à saúde, à educação, ao transporte, ao saneamento — embora numa perspectiva coletiva — de um habitante individual da cidade. O direito à cidade, por sua vez, traz uma dimensão muito similar ao direito ao meio ambiente, de caráter difuso.

“O direito à cidade é o direito de todos os habitantes de ter uma cidade com qualidade de vida e com condições de garantir as funções essenciais de todos os habitantes numa perspectiva coletiva”, explica Nelson Saule Junior. O termo “direito à cidade” foi introduzido pelo filó- sofo francês Henri Lefebvre (1901-1991) no conhecido livro “Le droit à la ville”, publicado em 1968.

Nelson Saule Junior explica que essa noção introduz uma nova forma de pensar esse direito, que pode ser exigido de forma coletiva, e não apenas como o direito de um indivíduo. O texto do Estatuto trata, assim, em suas diretrizes gerais, da “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. “O estatuto traz uma integração de uma agenda urbana e ambiental”, resume Nelson.

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A Plataforma da Reforma Urbana emerge, no final dos anos 1980, como uma agenda política resultante da articulação de uma diversidade de movimentos e organizações sociais, reunindo movimentos de moradia, movimentos sindicais, instituições acadêmicas e profissionais, organizações não governamentais, entre outras que conformam um novo sujeito coletivo que entrava em cena na conjuntura daquele momento histórico vivido pelo país.

A plataforma da reforma urbana pode ser considerada a expressão política do ideário do direito à cidade, fortemente influenciada pela crítica à produção capitalista do espaço pelas ideias de Henri Lefebvre.

No ideário do direito à cidade, é possível identificar duas dimensões normativas inse- paráveis. Partindo da crítica da subordinação da cidade ao capital, a primeira dimensão do direito à cidade se refere ao direito de todos e de todas de ter acesso à habitação e a todos os equipamentos e serviços relacionados à vida urbana necessários ao bem-estar coletivo, reconhecendo a cidade como um valor de uso comum. Mas a cidade capitalista em sua forma material e simbólica também se traduz em um estilo de vida e uma forma de organi- zação social. E partindo dessa abordagem, a segunda dimensão do direito à cidade envolve,

talvez principalmente, o direito de dizer em que cidade queremos viver, ou seja, inclui o direito de recriar a cidade, o que inclusive significa ter de destruir algumas formas físicas (estradas, prédios, barreiras físicas), instituições e formas jurídicas da cidade capitalista, para recriar uma outra cidade (com sua nova forma física, novas instituições e novas regras jurídicas) que seja a expressão de outros valores, uma cidade desmercantilizada, que seja um bem de uso comum para seus cidadãos. O direito à cidade, nessa concepção, é fundamentalmente um programa anticapitalista.

Como exigência vinculada à reprodução social, o direito à cidade está ligado às lutas contra a despossessão e se traduz na plataforma urbana, que inicialmente emergiu no final dos anos 1980 e que posteriormente sofreu diversas atualizações, sustentada pela diversidade de agendas dos movimentos sociais urbanos em distintos lugares e países: os movimentos dos sem-teto, pela reforma urbana, pelo saneamento ambiental, pela cidade justa, por justiça ambiental, por passe livre nos transportes coletivos, contra as remoções, pelo direito dos imigrantes, os movimentos culturais, entre outros. Essa heterogeneidade é perceptível também nas lutas institucionais em torno de mudanças

na legislação urbana, envolvendo a aprovação do Estatuto da Cidade, a criação de zonas de especial interesse social, os programas de habitação de interesse social, os programas de regularização fundiária de favelas e bairros populares, além da ampliação dos espaços de participação política, tais como o Orçamento Participativo e os conselhos municipais com a participação da sociedade. Todas essas lutas poderiam ser consideradas parte do direito à cidade na medida em que incidem sobre a desmercantilização e ampliação do acesso ao solo urbano, à habitação e aos serviços públicos.

Em suma, as plataformas da reforma urbana e esse conjunto de mobilizações repercutem sobre aspectos fundamentais da reprodução social na cidade. No entanto, é preciso consi- derar que essas lutas dizem respeito apenas a uma das dimensões do direito à cidade.

De fato, em toda a sua plenitude, o direito à cidade não pode ser realizado no âmbito da urbanização capitalista.

Como demanda coletiva por um novo projeto de cidade, o direito à cidade está ligado à criação de uma vida alternativa urbana menos alienada, que promova a emancipação humana.

Trata-se do direito de reivindicar uma outra cidade radicalmente democrática, em que todos e todas possam participar das decisões relativas

à forma como a cidade deve funcionar e ao modo de organizar a vida coletiva na cidade, ou seja, do direito de reconstruir a cidade na perspectiva da democracia, da justiça social e da felicidade. Essa dimensão se expressa nas diversas ações coletivas insurgentes que ultrapassam os limites institucionais.

Mas antes de opor uma dimensão à outra (a necessidade versus o projeto utópico), parece mais fértil articular dialeticamente essas duas dimensões. O desafio estaria, assim, na articulação das lutas vinculadas às demandas por necessidades fundamentais para a reprodução social na cidade, traduzi- das nas plataformas da reforma urbana, e a agenda em torno de um projeto utópico por uma nova cidade. Nesse sentido, o direito à cidade deve converter-se não apenas em um programa anticapitalista, mas em uma nova utopia capaz de se traduzir em uma agenda unificadora dos movimentos sociais em torno de uma cidade emancipadora, justa e demo- crática para todos e para todas.

u

u ORLANDO ALVES DOS SANTOS JUNIOR Cientista social, professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da UFRJ. Doutor em planejamento urbano e regional e pesquisador da rede Observatório das Metrópoles.

PLATAFORMA DA

REFORMA URBANA

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Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cum- pre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imó- veis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutili- zado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I parcelamento ou edifica- ção compulsórios;

II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III desapropriação com pagamen- to mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. t

ARTIGO 182

DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL DE 1988

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NELSON SAULE JR.

ENTREVISTA

É um dos fundadores e ex-presidente do IBDU, professor doutor da Pontifícia Universidade

Católica de São Paulo, coordenador do escritório modelo Dom Evaristo Arns e coordenador geral do Instituto Pólis.

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IBDU: Qual é o cenário e quais são os desafios das políticas públicas urbanas após a aprovação do Estatuto da Cidade?

Nelson Saule Jr.: Depois do Estatuto da Cidade, você tem as discussões sobre o Estatuto da Metrópole, que não foi uma pauta do governo. Foi um processo mais participativo, surgido de conferências nacionais. Ela foi uma proposta que ocorreu no final dos anos 90, do deputado Walter Feldman, que trouxe uma proposta de constituir um sistema das regiões metropolitanas.

Esse diálogo foi sendo desenvolvido no Congresso Nacional. Diferente da lei de parcelamento do solo, que teve uma discussão consistente e eficaz, no Estatuto da Metrópole, a coisa foi correndo sem muitas discussões dentro do governo.

No contexto da construção das políticas, desde a época em que o Fórum [Nacional de Reforma Urbana] trabalhou o Estatuto da Cidade, se pensou num sistema que pudesse articular melhor os entes federativos.

Se você for ver a MP de 2001, ela fala do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, por exemplo. Foi, de certa maneira, a base para se constituir o Conselho das Cidades (ConCidades) hoje. Se tentou naquela época construir esse sistema. Isso foi uma pauta importante: como as políticas vão se integrar, se articular por meio da implantação de um sistema nacional de desenvolvimento urbano? Já foram realizadas várias conferências com essa

pauta. E aí entra também claramente as questões das regiões metropolitanas.

O Estatuto da Metrópole não cria o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. O principal instrumento que poderia avançar para esse sistema seria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano, que foi vetado. Seria uma ferramenta fundamental para articular essas políticas, fazer projetos integrados, para municípios e governos apresentarem propostas para intervenções articuladas em áreas como saneamento, resíduos sólidos, habitação, mobilidade. E esse fundo seria o local dos investimentos. Mas foi vetado.

O fundo é uma proposta do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Outro desafio para nós é como fazer essa relação entre o Estatuto da Metrópole, que focou uma parte do sistema, e a questão metropolitana, com a perspectiva de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo municípios, estados e União. Considerando também que a metrópole não é um ente federativo.

IBDU: O Instituto foi criado justamente no começo das discussões dos anos 2000.

Queria que você falasse um pouco sobre esse momento.

Nelson Saule Jr.: O IBDU surge no momento em que ainda estava sendo feita a construção do Estatuto da Cidade.

Ao mesmo tempo, havia um grupo de advogados e juristas que já atuavam

na reforma urbana em organizações da sociedade, em ONGs, dentro do próprio poder público e em universidades. De certa maneira, era necessário ter uma articulação desses coletivos, advogados e outros profissionais.

Ele surge assim inicialmente como uma rede que pudesse congregar esses profissionais do Direito. Está associado ao momento em que se está construindo o Direito Urbanístico de forma mais eficaz. Com o Estatuto da Cidade, cria-se uma força para o IBDU ir se construindo e se fortalecendo, porque vai surgindo um campo mais claro, efetivo, de atuação do Direito que envolve grupos de profissionais que estão atuando nos municípios: gestores, procuradores...

Além disso, há um grupo acadêmico de professores que começam a ter espaço para trabalhar com Direito Urbanístico, mas que têm ao mesmo tempo uma atuação profissional. Depois vai se abrindo para outras áreas do Direito, o que é importante:

tentando trazer profissionais do Ministério Público, Defensoria Pública, Judiciário.

IBDU: Nesse sentido, o Instituto se coloca como uma voz especializada?

Nelson Saule Jr.: Sim, especialmente no sentido de sensibilizar para essa temática.

Uma voz que é aberta para outras áreas, mas claro que o foco nosso é o campo do Direito.

Mas não há restrição de limites até porque nossa concepção é da multidisciplinaridade, da interdisciplinaridade.

Temos um foco também na área do Direito, no ensino jurídico. Ainda é um campo que precisa ir se consolidando dentro do campo da produção acadêmica e científica.

Tem um papel de formação de novos profissionais também. O IBDU tem um pouco essa missão de disseminar e produzir conhecimento, sensibilizar setores desse campo que se relacionam com o Direito Urbanístico de alguma forma. E também formação de novos profissionais. São algumas metas que o IBDU tem tido.

IBDU: E qual é o desafio atual do IBDU?

Nelson Saule Jr.: Hoje, a gente está começando a pensar em construir uma rede mais internacional. Está tendo o processo da Conferência do Habitat 3, que congrega toda essa temática urbana. A última foi em Istambul, na Turquia, e teve ênfase no direito à moradia, o que foi fundamental para o seu reconhecimento.

Tanto que, depois do Habitat 2, no caso do Brasil, a moradia passou a ser direito fundamental mediante uma emenda constitucional no ano 2000. Não havia antes esse reconhecimento de forma clara.

Agora, temos a pauta do direito à cidade para essa nova agenda urbana global. É importante nesse processo ir buscando a construção pelo menos de um núcleo embrionário de uma rede de juristas que trabalham com essa questão do direito à cidade, do Direito Urbanístico. O congresso em Fortaleza vai dar alguns passos nesse sentido.

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UMA DÉCADA DE EXPERIÊNCIAS

(ANOS 90)

02

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02 u UMA DÉCADA DE EXPERIÊNCIAS INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO

A QUESTÃO URBANA:

UMA PAUTA QUE VEIO PARA FICAR

Quando Ulysses Guimarães ergueu as cores nacionais estampadas na capa de um livro novo, anunciava com um gesto o enterro legal do autoritarismo que tinha governado o Brasil nas duas décadas anteriores.

Além do início do mais longo período democrático já vivido pelo País, aquele 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição, marcaria o começo do desafio de transformar em realidade os direitos sociais garantidos pelo texto da Nova Carta. Entre esses pontos, estavam os direitos urbanos, cujo acesso à moradia adequada e a regularização fundiária continuavam sendo os principais desafios.

Os problemas nas cidades eram semelhantes àqueles que a proposta de reforma urbana buscava combater ainda na década de 1960.

Uma parte considerável dos brasileiros residentes em cidades vivia em barracos, palafitas e mocambos, construídos em cortiços, ocupações e favelas, principalmente na periferia dos grandes centros — cuja explo- são se deu entre o fim dos anos 1960 e toda a década de 1970 — sem o acesso a serviços como saneamento básico, transporte coletivo ou locais públicos de lazer.

Apesar disso, ainda não havia naquele período um entendimento político de que o Brasil havia se tornado um país predominantemente urbano. No início da década de 1960, 44,67% dos brasileiros viviam em cidades. Em 1980, esse percentual saltou para 67,59%¹. O acréscimo era de 50 milhões de pessoas a mais vivendo nas cidades em vinte anos. A fala da arquiteta e urbanista Ermínia Maricato na Assembleia Constituinte alertou para isso, ao defender que “a questão urbana é séria e veio para ficar […]. Acreditamos que a especulação imobiliária deve ser varrida do cenário brasileiro, assim como o empreguismo, a ineficácia administrativa, a corrupção e o latifúndio agrário. O que queremos é um País do século XX”.

O DILEMA DE UMA LEGISLAÇÃO AUTOAPLICÁVEL

Para colocar o Brasil “no século XX” na questão urbana, a Constituição criou mecanismos que necessitavam de regulamentação. Ao buscar

1 Os dados são dos censos do IBGE.

contemplar os interesses dos grupos “pró” e “contra” reforma urbana, a Constituição previu que o município tinha a competência de pôr em prá- tica as políticas de desenvolvimento urbano, mas subordinou isso a uma legislação infraconstitucional. “A Constituição exigiu que seria necessária uma regulamentação desses instrumentos — parcelamento compulsório, IPTU progressivo, desapropriação para fins de reforma urbana — para os municípios virem a aplicar”, explica Nelson Saule Junior². O “vácuo legal”

demandado pelo texto constitucional só viria a ser preenchido mais de uma década depois, em 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade.

ESTATUTO DA CIDADE: UM LONGO DEBATE

A década de 1990 assistiu à volta dos ares democráticos ao País. Se no âmbito eleitoral os brasileiros voltaram a escolher seus representantes para Executivo e Legislativo, no ambiente urbano, o controle dos rumos da cidade ainda permanecia concentrado nas mãos de poucos. Restava muito a ser feito, e parte dessas mudanças passava por instrumentos legais. Faltava um marco legal para tornar realidade as diretrizes da ques- tão urbana preconizadas na Constituição, uma vez que os artigos 182 e 183 não eram autoaplicáveis.

Já em 1989, chegou ao Senado o projeto de lei nº 181, desde o início denominado Estatuto da Cidade. Tratava-se de um projeto abrangente proposto pelo então senador Pompeu de Souza Brasil (PSDB-DF). O texto foi aprovado no ano seguinte na Casa, mas precisou de mais 11 anos para ser aprovado na Câmara dos Deputados. Lá, o projeto de lei do Estatuto da Cidade recebeu, como anexos para apreciação, outras 17 proposi- ções sobre o mesmo tema, de diferentes autores e tendências, alguns alinhados ao Fórum Nacional da Reforma Urbana e outros aos setores que se opunham à proposta. Ao todo, até a sua aprovação, o projeto de lei passou por quatro comissões e recebeu 114 propostas de emendas.

“Ficou muito clara a forte resistência dos setores [conservadores], o que gerou impacto concreto de inviabilizar nos anos 90 que se pudesse avançar nessa proposição da plataforma da reforma urbana de forma ampla”, avalia Nelson Saule Junior.

2 Nelson Saule Jr. concedeu pessoalmente entrevista para o projeto na sede do IBDU (SP), em junho de 2015.

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a relatoria do projeto e deu início a uma série de debates, consultas e audiências públicas. O maior desses eventos públicos foi a I Conferência das Cidades, realizada em dezembro de 1999, quando iniciada a votação do projeto de lei na Comissão.

Grazia de Grazia lembra que o FNRU tinha clareza de que a Comissão mais importante para participar era justamente a CDUI, pois seria ali que o projeto de lei passaria por uma análise de mérito mais cuidadosa. Sendo assim, canalizou todos os esforços para tentar incidir naquele momento.

Grazia lembra, ainda, que “o deputado Inácio Arruda reuniu-se com os setores envolvidos na temática e assumiu as propostas do FNRU que estavam fora do projeto”⁴.

Além do FNRU, foram incorporadas sugestões também do Institu- to de Arquitetos do Brasil (IAB) e do Secovi-SP, de forma que o relator buscou consolidar consensos em torno do projeto. Isso fez com que seu relatório fosse aprovado por quase unanimidade na CDUI. Em seguida, o projeto de lei foi enviado à Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, na qual tramitou por mais um ano até sua aprovação.

De volta ao Senado Federal, o Estatuto da Cidade foi aprovado por unanimidade em 2001, tendo sido defendido por políticos de todas as matizes partidárias.

Não só as entidades vinculadas ao FNRU se sentiam contempladas pelo texto do Estatuto. José Roberto Bassul aponta como, em mais de um momento da tramitação da matéria, havia “satisfação genérica do setor empresarial com o texto aprovado”.

Situando o tema no campo de lutas, a urbanista e professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (FAUUSP) Raquel Rolnik⁵ exemplifica como o Estatuto também abarcou lados opostos da disputa política. “Ao mesmo tempo que você tem a necessidade da democratiza- ção, da discussão, do planejamento, você tem também os instrumentos de ampliação das parcerias público-privadas, de financeirização da

4 As citações de Grazia de Grazia deste capítulo foram todas retiradas do artigo “Estatuto da Cidade:

uma longa história com vitórias e derrotas”, publicado em 2002 na coletânea “Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras”, organizada por Letícia Marques Osório.

5 Raquel Rolnik concedeu pessoalmente entrevista para o projeto na sede da pós-graduação da FAUUSP (SP), em agosto de 2015.

“Ao lado de buscar dar concretude jurídica ao princípio da função social da propriedade urbana, o projeto Pompeu de Sousa concentrava- se, em minúcias, nos dispositivos destinados a regular a elaboração, o conteúdo e a implementação dos planos diretores”, detalha José Roberto Bassul³ no livro “Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu?”.

Nesse sentido, continua o autor, o projeto estabelecia que o plano diretor poderia determinar áreas especiais de urbanização preferencial, renovação urbana, urbanização restrita e regularização fundiária. Além dos acréscimos na Câmara, o projeto não demoraria a receber críticas de diversos setores.

A Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição, Família e Propriedade (TFP), por exemplo, denominou o projeto de “reforma urbana socialista e confiscatória”. O setor empresarial sequer aceitou discutir pontos como proibição de posse ou domínio de área urbana excedente ao máximo fixado em módulos pelo plano diretor, detalha Bassul. Também houve resistên- cia à proposta de usucapião coletivo. A Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), no relatório final do 56° Encontro Nacional da Indústria da Construção Civil, realizado na cidade de Fortaleza em 1992, repudiou o projeto de lei, acusando-o de mascarar “atos de autoritarismo estatal” ao interferir “na aquisição de imóvel urbano, objeto de compra e venda entre particulares”.

O Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) era a articulação que reuniu os movimentos sociais, organizações não governamentais e entidades profissionais para pressionar pela tramitação do texto na Câmara, a fim de vencer o retardamento imposto por deputados do campo conservador. No fim do ano de 1998, depois de passar pelas Co- missões de Economia, Indústria e Comércio e de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, o projeto chegou finalmente à Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), cujo presidente era o então deputado Inácio Arruda (PCdoB-CE). Com um histórico de forte ligação com os movimentos populares urbanos, tendo sido o primeiro presidente da Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza, Inácio Arruda assumiu

3 Os dados listados e as informações citadas neste capítulo que tenham como referência José Ro- berto Bassul foram extraídos do livro “Estatuto da cidade: quem ganhou? quem perdeu?”, de 2005.

Citação retirada da p. 111.

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adequadas de infraestrutura a essas populações que continuam sem alternativa”. Na avaliação do ex-presidente do IBDU, o instrumento da data-limite é “fraco”, mas continuou sendo usado em outras legislações posteriores, como o Minha Casa Minha Vida.

No entanto, Raquel Rolnik ressalva que a aprovação do Estatuto não resolveu o problema da aplicabilidade da Constituição. “O próprio Estatuto da Cidade está bloqueado, não está sendo implementado. A discussão não é se avançou lá nem depois. Não é verdade que o Estatuto tenha resolvido o problema da aplicabilidade. Não resolveu”, argumenta Raquel.

Pela estruturação constitucional das competências relativas à política urbana, não é suficiente a existência de uma legislação federal.

Cabe aos municípios incorporarem as diretrizes e os instrumentos jurí- dicos e urbanísticos em seus planos diretores e, em alguns casos, leis municipais mais específicas.

O papel designado ao Estatuto da Cidade pela Constituição de 1988 é de norma geral. Sua aprovação, portanto, abriu uma nova etapa de luta institucional; dessa vez, na esfera local: a necessidade de elaboração e revisão de planos diretores. O desafio que se inicia após a aprovação do Estatuto da Cidade é que os planos diretores “precisam ser posiciona- dos para além dos privilégios exclusivos da propriedade privada e dos interesses dominantes, precisam tomar outra dimensão, no sentido de combater a tecnocracia e a ótica privatizante nos serviços e equipamentos urbanos”, pontua Grazia de Grazia.

E, mais do que isso, deve-se ter clareza de que a legislação, por si só, não assegura as mudanças estruturais de que carecem as cidades brasileiras. É preciso que haja um salto entre a previsão normativa e a efetiva aplicação dos instrumentos urbanísticos pelas gestões municipais, no sentido de buscar construir cidades mais democráticas, equilibradas e com justiça social. Esse processo já dura quase uma década e meia e está longe de chegar ao fim.

A CIDADE NÃO PODE ESPERAR:

ENTRE A REFORMA URBANA E A AGENDA NEOLIBERAL

Entre a Constituição de 1988 e a aprovação do Estatuto, porém, a discussão da reforma urbana não ficou estagnada. Se, no Congresso, o Fórum Nacio- cidade, como a concessão urbanística, como as operações urbanas

consorciadas. Elas estão lá no Estatuto também”, detalha Raquel. Grazia de Grazia confirma essa percepção ao destacar que o setor imobiliário também conseguiu incluir instrumentos que não estavam na proposta inicial, como a outorga onerosa dos direitos de construir e as operações urbanas consorciadas.

E as tensões continuaram entre a aprovação do projeto e a sanção presidencial.

O texto original previa a concessão de uso especial para fins de moradia, conferida de forma coletiva, a residentes pobres de áreas urbanas com mais de 250m² situadas em imóvel público. Essa seção do texto original, entre outros artigos, foi vetada pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. “A justificativa do veto era praticamente a mesma da Constituinte para evitar usucapião em áreas públicas: de que se estaria disponibilizando áreas públicas, áreas que são bens de uso comum, de interesse coletivo; que se estaria estimulando mais ocupações nessas áreas”, analisa Nelson Saule Junior. A partir do veto, continua ele, houve um processo de negociação com o governo e se chegou a uma proposta pactuada: a medida provisória 2.220/2001. Ela busca suprir a questão da regularização fundiária por meio da conces- são de uso especial para fins de moradia em imóveis públicos, previsto já no artigo 183 da Constituição, além de criar o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU).

Em seu artigo primeiro, a MP 2.220 estabelece a concessão de uso especial com fins de moradia em áreas urbanas para quem habitar por pelo menos cinco anos em área pública até 30 de junho de 2001. Essa data-limite delimitada pela MP, que tem força de lei, foi e continua sendo questionada. “Quem completou cinco anos em agosto de 2001 não tem o mesmo direito? Há uma discussão da inconstitucionalidade desse limite temporal, principalmente hoje, passados 15 anos. Você cria uma desigualdade de tratamento”, avalia Nelson Saule Junior.

Nelson Saule Junior pontua que a ideia de impedir novas ocupações e favelas com a instituição dessa data-limite não surtiu efeito prático, “uma vez que ela não se associa a uma questão mais estruturante de pensar uma política fundiária de acesso à terra urbanizada, dotada de condições