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SOBEET
Carta da
Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas
Transnacionais e da Globalização Econômica
Edição bimestral
ANO XI - Nº 47
INVESTIMENTOS DIRETOS EM INFRA-ESTRUTURA SÃO
IMPORTANTES NAS DUAS DIREÇÕES
É de suma importância, para o Brasil, a revitalização dos investimentos diretos na área de infra-estrutura, nas duas direções. A crescente internacionalização desta área, tanto pelo aporte de capitais e de know-how estrangeiro, quanto pela maior presença brasileira nos mercados internacionais de infra-estrutura, tende a trazer benefícios de longo prazo para a economia brasileira. Há espaço para uma maior contribuição do capital estrangeiro ao desenvolvimento da nossa infra-estrutura, bem como para a internacionalização de empresas brasileiras.
A entrada de investimentos diretos na área de infra-estrutura constitui importante fonte de capitais para o desenvolvimento do setor. A UNCTAD, por exemplo, em seu relatório World Investment Report de 2008, que é dedicado ao papel das empresas transnacionais no desafio da infra-estrutura, apontou que “uma forma
de atacar os problemas em infra-estrutura e serviços relacionados nos países em desenvolvimento é mobilizar IDE e outras formas de participação de em pr esas transnac ionais par a s uplem ent ar e complementar as atividades das empresas públicas e privadas domésticas de infra-estrutura” (WIR 2008,
tradução livre, p. 87).
Os investimentos diretos em infra-estrutura ganharam corpo, nos países emergentes, a partir da década passada. De acordo com Frank Sader (2000, tradução livre, p. vii), “durante os anos noventa, o mundo em
desenvolvimento testemunhou um aumento massivo no envolvimento do setor privado nos investimentos em infra-estrutura. Direcionadas pelos investimentos diretos estrangeiros, áreas que eram tradicionalmente definidas como responsabilidade do setor público se beneficiaram de substanciais comprometimentos de capital e de recursos”.
Em termos quantitativos, a base de dados de infra-estrutura do Banco Mundial aponta que 29% do valor dos inv estim entos com part icipação priv ada comprometidos em indústrias de infra-estrutura nos países emergentes no período 1996-2006 foram investimentos estrangeiros. Na América Latina, este percentual é inferior, de cerca de 20%, o que indica que os países desta região poderiam contar, de forma bem mais significativa, com uma fonte de financiamento que vem sendo mais relevante na expansão da infra-estrutura de outros países em desenvolvimento.
O Brasil também se beneficiou fortemente desta nova realidade, tendo obtido um volume relativamente alto de capitais de investimento direto para o setor de infra-estrutura, já nos anos noventa, com liderança clara do setor de telecomunicações. Recentemente, entretanto, estes fluxos desaceleraram, o que é preocupante, pois as carências em infra-estrutura perm anecem c omo um dos m aiores desaf ios estruturais da economia brasileira.
Do local ao global: avanço lento
Vários segmentos da infra-estrutura começaram seu desenvolvimento a partir de origens locais e, em vários casos, avançaram para a integração em redes de maior porte. Passaram a formar grupos econômicos de âmbito regional ou nacional, eventualmente com atuação em mais de um setor de infra-estrutura. Al guns des t es gr upos av anç ar am par a a internacionalização.
Em alguns casos, a integração propiciou excessivo de poder de mercado, sendo alv o de políticas regulatórias e concorrenciais. Há várias situações em que a integração não recebeu a resposta regulatória e concorrencial necessária para a mitigação das típicas falhas de mercado, causando fortes prejuízos aos consumidores. Em v ários outros casos, a i nt egr aç ão propic iou i m port ant es ganhos de eficiência, gerando avanços em direção ao acesso universal, menores níveis tarifários e melhores padrões de prestação dos serviços.
No contexto da maior agregação dos serviços e da maior importância do setor privado e dos incentivos de mercado na sua operação, parece natural a ex pansão internacional dos operadores. Já há mais de um século, um grupo relativamente restrito de empresas de
infra-Frederico Turolla*
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estrutura de alguns países avançou em direção a mercados estrangeiros, ainda que este processo não ocorra de forma linear. Nas últimas décadas do século passado, verificou-se uma intensificação deste processo de internacionalização em v ários segmentos. Mesmo assim, o avanço é lento, em função das próprias características do setor de infra-estrutura, que são explicitadas na seção a seguir.
A economia da infra-estrutura e os investimentos diretos
O investimento direto em infra-estrutura apresenta características fortemente peculiares em relação aos demais setores da econom ia, que refletem as especificidades marcantes deste setor.
Conforme Turolla (2008), a indústria de infra-estrutura é constituída por um conjunto de setores, ou segmentos, cuja principal característica definidora é a presença de elev ados custos f ix os, que são incorridos atrav és dos inv estim entos em tipos altamente específicos de capital físico. Os custos fixos elevados produzem um dilema econômico: a maior eficiência produtiva só pode ser conseguida atrav és de um monopólio, ou m esm o algum a configuração de mercado com poucas empresas operadoras. A limitação à entrada de novas empresas tende a criar um poder de mercado das empresas operadoras (incumbentes), eventualmente um único monopolista. Surge, então, o problema de controlar o super-lucro de monopólio atrav és de regulação adequada. Uma das formas mais difundidas de regulação é através de agências reguladoras setoriais independentes.
Quando a competição no mercado não é desejável por causa dos alt os custos f ix os, há ainda a possibilidade de competição pelo direito de servir o mercado, a chamada competição pelo mercado (em vez da competição no mercado). A competição pelo
mercado, promovida em substituição à competição no mercado, foi sugerida por Harold Demsetz em artigo
de 1968. Este mecanismo é largamente empregado, por exemplo, na definição dos operadores de telefonia celular e de outros serviços públicos no Brasil e em todo o mundo. Na prática, esta alternativa tem sido empregada conjuntamente à regulação.
Como alternativa à operação privada sob regulação e/ou competição de Demsetz, o próprio setor público pode operar o serviço. Entretanto, a hipótese subjacente, de que os governos não têm por objetivo a busca do lucro, pode se revelar irrealista quanto a alguns aspectos fundamentais. Por exemplo, em vários casos de infra-estrutura operada pelo setor público, as áreas de maior capacidade de pagamento são atendidas primeiro em
detrimento das mais carentes.
A elevada especificidade do capital físico necessário ao i nv est im ento em i nf ra-estr ut ur a cost um a desencorajar o investimento priv ado. As redes tipicamente possuem um v alor de rev enda muito inferior ao v alor do inv estimento inicial, o que dificulta uma saída rápida do inv estim ento. Em vários casos, o investidor privado fica “preso” ao investimento realizado até que o período de recuperação do mesmo seja completado, pois além de não c o nsegui r rev ender os at i v os individualmente, o próprio mercado para o sistema como um todo apresenta em geral liquidez muito baixa. Se não bastasse, no caso de propriedade privada dos ativos, o poder de barganha entre o proprietário priv ado e o gov erno pode mudar radicalmente após o inv estimento ser feito, podendo g erar ex pr opri aç ões c om c ar át er oportunista.
Tudo isso torna o setor de infra-estrutura menos atrat iv o ao inv esti mento pri v ado que out ros negóc i os. Um a im portante conseqüência é a necessidade de contratos longos, estabilidade política e regulatória para que se concretize a atração de capitais privados para a expansão dos sistemas. Na prática, entretanto, vários países, como o Brasil, apresentam elevada incerteza neste quesito, o que resulta em forte desincentivo ao investimento público e privado, assim como insuficiência das redes de serviços públicos.
Todas estas características setoriais bastante peculiares, juntamente com a necessidade de regul aç ão e a nat urez a de l ongo pr az o dos investimentos, constituem o motivo do típico sub-incentiv o ao inv estimento em infra-estrutura. No caso do investimento direto, quando há mais de uma jurisdição envolvida, as fontes de desincentivos são potencializadas.
Assi m , at é m esm o as t eor i as d e negóc i os internacionais e de internacionalização de empresas, que têm sido úteis na explicação dos fluxos de investimentos diretos, devem ser adaptadas para as peculiaridades deste setor, caracterizado por importantes falhas de mercado.
Sarkar, Cavusgil e Aulakh (1999), realizaram uma ampla avaliação da expansão internacional das empresas do setor de telecomunicações, o segmento da infra-estrutura que se encontra av ançado neste processo, e concluíram que os determinantes da internacionalização em infra-estrutura são bastante espec í f i c os. E m par t i c ul ar, os dr iv er s de internacionalização encontrados pelos autores estão apresentados no quadro a seguir.
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QUADRO - DRIVERS DA INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS DE INFRA-ESTRUTURA
Fonte: tradução livre de Sarkar, Cavusgil e Aulakh (1999, p. 364), com adaptação O Brasil e os investimentos diretos em infra-estrutura
O gráfico a seguir mostra a trajetória dos investimentos diretos em infra-estrutura no Brasil.
GRÁFICO – INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO EM SETORES SELECIONADOS DE INFRA-ESTRUTURA, US$ BILHÕES/ANO
Fonte: Banco Central do Brasil, com elaboração própria
Dr ive r s e s tr até gicos Dr ive r s d e e s cala
Vantagens es pec ífic as do país -des tino: Ec onomias de es c ala nos ins umos
• Busca de mercados alternativos em f unção de ameaças do ambiente regulatório ou da dinâmic a tec nológic a
• A umenta poder de barganha junto a fornecedores de equipamentos
• A rbitragem entre mercados diversos, diversif icação de portif ólio em z onas não reguladas , aumento do poder de barganha s obre reguladores domés tic os
• Reduções de custo pela acumulação de volume entre país es e agregaç ão internac ional de s egmentos de merc ado
Interdependênc ia es tratégic a dos merc ados e ec onomias de
es c opo Ec onomias de es c ala no produto
• Prov is ão de s erv iç os em v ários merc ados para atender as operaç ões globais de c lientes e aumentar c us tos de mudanç a
• Racionalização do uso de capacidade das redes quando é pos s ív el integrar z onas c ontíguas
• Gera rendas de consultoria a partir de know -how existente
Vantagem de pioneiro
• A ção preemptiva no mercado global
Vantagens da propriedade s is têmic a
• A umenta poder na def inição de padrões técnicos • A umento da capitalização de mercado de longo prazo
-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 11,0 12,0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Telecomunicações
Eletricidade e gás
Saneamento
Transportes
US$ bilhões
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Conforme mostra o gráfico, o pico dos investimentos estrangeiros na infra-estrutura brasileira se deu no fim dos anos nov enta, principalmente no setor de telecomunicações, com a desestatização do sistema Telebrás e o início da oferta de faixas de freqüência no espectro eletromagnético. Estes inv estimentos contribuíram para um importante salto na cobertura das redes de telecomunicações entre os domicílios brasileiros.
Nos últimos anos, entretanto, os inv estimentos estrangeiros em infra-estrutura apresentam contribuição
GRÁFICO – PARTICIPAÇÃO DO SETOR DE INFRA-ESTRUTURA NO INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO TOTAL, %
bem mais modesta. É surpreendente que esta queda no volume de investimentos tenha ocorrido em meio ao momento de espetacular expansão da economia m undial. O setor de transportes experimentou ampliação, mas ainda em nível relativamente baixo. Nestes últimos anos da década de 2000, a participação da infra-estrutura no investimento direto estrangeiro total vem se situando em nível relativamente baixo em comparação com os últimos anos, como mostra o gráfico a seguir, sugerindo um elevado potencial de retomada e ampliação.
O fluxo de investimentos diretos estrangeiros se encontra em níveis inferiores ao potencial do país. Sua contribuição para o desenvolvimento do país poderia ser maior. A crise e os investimentos diretos em infra-estrutura Em abril deste ano, o Banco Mundial revisou suas projeções de crescimento e anunciou que o mundo deverá experimentar, em 2009, o primeiro crescimento negativo desde a Segunda Guerra, de -1,7%. O cenário das economias emergentes ainda é melhor que o dos países desenvolvidos, mas o Banco Mundial esperava, no fim do ano passado, um crescimento de 4,4% deste grupo, e revisou sua expectativa para apenas 2,1%. O Banco Mundial também passou a acreditar em uma modesta recuperação em 2010 e que mesmo esta recuperação está sujeita a um elevado grau de incerteza. O cenário econômico é, portanto, bastante adverso, e impõe pesados desafios ao setor de infra-estrutura, que é particularmente sensível em relação ao ambiente econômico. A atividade de investimento em projetos de infra-estrutura tende, em si, a desacelerar fortemente neste ano. O mesmo deve acontecer com os fluxos de
investimento direto no segmento.
Um importante indicador sobre a atividade de investimento no setor de infra-estrutura pode ser encontrado na base de dados PPI (Private Participation in Infrastructure), mantida pelo Banco Mundial e pelo International Finance
Corporation, na unidade PPIAF (Public-Private Infrastructure Advisory Facility). Embora restrita aos
inv estim entos com participação priv ada, o comportamento desta base de dados oferece indicações sobre a atividade no setor, em geral.
A análise da base PPI, conforme Izaguirre (2009), mostra que os novos projetos de infra-estrutura em países em desenvolvimento continuam a acontecer, mas os projetos já estão sendo afetados pela crise financeira. No período em que a crise financeira atingiu maior intensidade, entre agosto e novembro de 2008, a taxa de acerto de projetos ficou 26% abaixo do mesmo período de 2007, refletindo condições mais apertadas de financiamento tanto por dívida tanto por capital acionário. Após este forte impacto inicial, houve alguma recuperação e a taxa de acerto no período entre agosto e dezembro de 2008 ficou 15% abaixo do mesmo período no ano anterior.
12,90 20,26 21,64 22,23 34,33 44,46 2,95 31,5% 23,2% 34,7% 21,9% 8,5% 8,6% 12,1% - 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 - 1o bim estre US $ B ilhõ e s 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% IDE Total % Infra-estrutura no IDE Total
5
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0Energia Telecom Transporte Saneamento
Sem impacto Restruturado/custo aumentou Retardado Cancelado
US$ milhões
GRÁFICO – PROJETOS DE INVESTIMENTO EM INFRA-ESTRUTURA COM PARTICIPAÇÃO PRIVADA, AGOSTO/2008 A JANEIRO/2009
Fonte: Izaguirrre (2009)
Os setores mais afetados pela crise foram os de transporte e de energia. Entre agosto de 2008 e janeiro de 2009, praticamente não f oram registrados cancelamentos ou retardamentos nos projetos da base PPI, nos setores de telecomunicações e de saneamento. Entretanto, nas áreas de energia e de transporte houve forte impacto. Os cancelamentos foram da ordem de
apenas 3,7% do valor global em ambos os setores. Porém , os retardam ent os f oram im por tant es, representando 44,4% dos valores comprometidos em energia e 48,4% em transportes. Houve aumento de custos ou reestruturação do projeto, em 3,1% dos v alores em energia e em 13,9% em 13,9% nos transportes. O gráfico a seguir mostra estes valores. GRÁFICO – VALORES COMPROMETIDOS COM INVESTIMENTOS EM PROJETOS DE INFRA-ESTRUTURA
COM PARTICIPAÇÃO PRIVADA, AGOSTO/2008 A JANEIRO/2009
Fonte: dados de Izaguirre (2009), compilados e agrupados pela Sobeet.
Sob o ponto de vista geográfico, de maneira geral, os dados da base PPI sugerem que os impactos m a i s f o r t e s d a c r i s e s o b r e os p r o j e t o s d e inv estimento em infra-estrutura foram sentidos na Ásia; o impacto na América Latina foi mediano; e
a África e Oriente Médio foram os menos afetados até o momento. O gráfico a seguir apresenta os v alores com prom etidos em projetos de inf ra-estrutura com participação privada nas seis regiões utilizadas pela base PPI.
S e m im pa c t o O bt e v e f ina nc ia -m e nt o m a s a c us t o m a is a lt o R e s t ru-t ura ç ã o de pro je t o P o s t e r-ga do P o t e nc ia l-m e nt e po s t e rga do ( princ ipa l-m e nt e pe la c ris e ) P o t e nc ia l-m e nt e po s t e r- ga do ( m a is que a c ris e ) C a nc e -la do P o t e nc ia l-m e nt e c a nc e -la do ( m a is que a c ris e ) T o t a l A certado s 53 1 27 1 8 2 Financiamento acertado 112 5 1 1 1 12 0 P ro curando financiamento 14 2 1 16 26 7 1 1 6 8 Oferta em andamento 17 2 2 6 1 2 8 Oferta retardada 1 1 5 1 1 9 Oferta cancelada 3 1 3 1 8 T O T A L 200 7 5 26 60 9 6 2 3 15
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GRÁFICO – VALORES COMPROMETIDOS COM INVESTIMENTOS EM PROJETOS DE INFRA-ESTRUTURA COM PARTICIPAÇÃO PRIVADA, AGOSTO/2008 A JANEIRO/2009
O gráfico evidencia que a África Subsaariana teve dois terços do valor comprometido em seus projetos sem qualquer alteração, a taxa mais alta entre as seis regiões de classificação do Banco Mundial, seguida de perto pelo Oriente Médio e Norte da África. Estas duas regiões se mostraram relativamente resilientes frente à crise, pelo menos nesta etapa inicial. A América Latina e o Caribe, por outro lado, apresentaram tax a de manutenção de projetos, sem impacto da crise, de 57,8%, melhor apenas que a Europa e Ásia Central (27,4%) e Sul da Ásia (40%).
Perspectivas
O investimento direto em infra-estrutura tende a se comportar de maneira mais sensível à crise que o dos demais setores. Assim, a competição pelos capitais disponíveis para projetos de energia, saneamento, telecomunicações e transportes tende a se tornar ainda mais intensa. O Brasil não está bem posicionado em função de incertezas setoriais domésticas que vêm causando fortes quedas no fluxo de investimentos diretos para infra-estrutura, nos últimos anos.
Os países que desejarem receber investimentos diretos que contribuam para o desenvolvimento de sua infra-estrutura têm, assim, uma importante lição de casa a fazer. Certamente, a tarefa inclui o fortalecimento institucional dos marcos regulatórios setoriais. Um bom
desenho regulatório contribui de forma decisiva para a redução das incertezas de longo prazo e o risco político associado ao investimento em infra-estrutura, reduzindo sensiv elm ente o seu custo de financiamento e aumentando a probabilidade de sua realização. Em nada contribui, por exemplo, a politização dos mandatos de dirigentes de agências reguladoras, a interferência do poder Executivo nas mesmas, o contingenciamento orçamentário, entre outras práticas freqüentemente observadas no Brasil.
Sob o ponto de vista dos investimentos diretos brasileiros em infra-estrutura no exterior, algumas companhias brasileiras da área de infra-estrutura estão posicionadas para investimentos internacionais. O país parece reunir algumas vantagens para se tornar um global player em alguns mercados de infra-estrutura, por várias razões. Entre estas, a presença de empresas de grande porte, com potencial para participar do mercado global; a própria dimensão dos mercados brasileiros, que oferece escala para a fase doméstica da expansão das empresas; a expertise internacional na área de construção; e o know-how acumulado pelas empresas locais sobre as condições específicas de operação de infra-estrutura em um país emergente.
A crise tem um efeito misto sobre a internacionalização das companhias brasileiras de infra-estrutura. Por um lado, aumenta o custo do financiamento e dificulta a sua Fonte: dados de Izaguirre (2009)
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 65,0 Leste Asia e Pacifico Europa e Ásia Central América Latina e Caribe Oriente Médio e Norte África
Sul da Ásia África
Sub-saariana
Sem impacto Restruturado/ custo aumentou Retardado Cancelado
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obtenção, o que pode ser vital para o empreendimento. Por outro lado, reduz o preço dos bens e capital em geral, criando oportunidades singulares para empresas que já estejam posicionadas na sua trajetória de internacionalização. Assim, não é correto dizer que a crise mundial interromperá o ciclo de internacionalização de empresas brasileiras, inclusive no setor de infra-estrutura.
Referências
Izaguirre, Ada Karina. Assessment of the Impact of the Crisis on New PPI Projects – Update 2. PPIAF – Public-Private Infrastructure Advisory Facility, The World Bank, 3 de maio de 2009.
Sader, Frank. Attracting Foreign Direct Investment Into
Infrastructure: Why is it So Difficult? Occasional Paper number 12. Washington: The World Bank/FIAS – Foreign Investment Advisory Facility, 2000.
Sarkar, M. B.; Cavusgil, S. T.; Aulak, P. S. International Expansion of Telecommunication Carriers: the Influence of Market Structure, Network Characteristics, and Entry Imperfections. Journal of International Business Studies, Vol. 30, No. 2, (2nd quarter 1999), pp. 361-381. Turolla, Frederico A. Internacionalização de Empresas de Infra-Estrutura. Revista Marketing, v. 41, p. 65-72, 2008. UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Dev elopm ent. W orld Inv estment Report 2008: Transnational Corporations, and the Infrastructure Challenge. UNCTAD: Geneva, 2008.
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