Instituto de Economia
POLÍTICAS DE APOIO ÀS PEQUENAS EMPRESAS INDUSTRIAIS
NO BRASIL: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DA EXPERIÊNCIA
INTERNACIONAL
Marisa dos Reis Azevedo Botelho
Tese de Doutoramento apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP para obtenção do título de Doutor em Ciências Econômicas, sob a orientação da Profa. Ora.
Marta Carolina de Azevedo Ferreira de Souza.
Este exemplar corresponde ao original da tese defendida por Marisa dos Reis Azevedo Botelho em 27108199 e orientada pela Profa. Dra. Maria Carolina de Azevedo Ferreira de Souza.
CPG, 27108199
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CM-00136435-7
FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELO
CENTRO DE DOCUMENTAÇÃO DO INSTITUTO DE ECONOMIA
Botelho, Marisa dos Reis Azevedo
B657p Políticas de apoio às pequenas e médias empresas industriais:
uma avaliação a partir da experiência intemacionaV Marisa dos
Reis Azevedo Botelho. -Campinas, SP: [s.n.], 1999.
Orientador: Maria Carolina A F. de Souza
Tese (Doutorado) -Universidade Estadual de Campinas.
Instituto de Economia.
1. Pequenas e médias empresas. 2. Politica industlial
-Brasil. I. Souza, Maria Carolina AF. de. 11. Universidade
À minha orientadora, Maria Carolina A F. de Souza, pelo exemplo de competência, dedicação e
seriedade profissionaL
Aos meus colegas e amigos queridos do Departamento de Economia da UFU, onde encontrei o
estímulo e apoio necessários para seguir adiante.
Aos professores e colegas do Instituto de Economia da UN1CAMP, pela minha formação acadêmíca.
Aos funcionários da Secretaria Acadêmica do IEIUNICAMP, do CEPES/UFU e do DEECOIUFU,
que contribuíram de diversas formas.
Ao convênio CAPES/P!CD, pela bolsa concedida.
Ao pessoal do SEBRAE/Uberlândia, pela presteza no atendimento e a atenção a mim dedicada.
Às minhas "duas" famílias, pelo ap01o e carinho. Em especial, aos meus pats, pelo apo1o
incondicional desde sempre.
Ao João Paulo, pela paciência que demonstrou com algo que, aos seus olhos de criança, pareceu não
ter fun.
Ao Geraldo, por ter tomado tudo possível. Seu amor, estímulo e paciência nos momentos criticas
Introdução 1
1. Natureza das Políticas Industriais no Período Recente 8
1.1. Sobre o novo padrão de produção 9
1.2. Mudança tecnológica e política industrial 13
13. Concepções de política industrial 18
1.4. Política industrial: uma avaliação das práticas recentes 23
2. Natureza da Inserção na Estrutura Produtiva e Contribuição para o Emprego:
Justificativas para a Inclusão das Pequenas Empresas nas Políticas Industriais 32
2.1. Mudanças na organização industrial e cooperação 35
2.1.1. Cooperação industrial e networks 37
2.2. Cooperação e pequenas empresas 42
2.2.1, Redes de pequenas empresas articuladas por grandes empresas 42
2.2.2. Redes de pequenas empresas organizadas em distritos industriais 44
2.2.3. Pequenas empresas e inovação tecnológica 53
2.2.3. 1. Pequenas empresas e instituições públicas de ciência e tecnologia 63
2.23.2. Pequenas empresas, pólos tecnológicos e desenvolvimento regional 65
2.3. Pequenas empresas e emprego 69
2.3.1. Pequenas empresas, emprego e desenvolvimento regional 80
3. Práticas Recentes de Política Industrial para Pequenas Empresas
nos Países Desenvolvidos 83
3.1. Principais medidas de política industrial para o segmento de pequenas empresas 84
3.2. Política industrial para redes de pequenas empresas 86
3.2.1. Políticas para pequenas empresas articuladas por grandes empresas 87
3.2.2. Política industrial e distritos industriais 89
3.2.2.1. Medidas/ações de política industrial para os distritos industriais 90
3.2.2.2. Medidas de política para a constituição de redes de pequenas empresas 92
3.2.3. Políticas para pequenas empresas de base tecnológica 95
3.2.3.1. Medidas/ações de política industrial para pequenas empresas de base tecnológica
3.3. Políticas para pequenas empresas e o emprego
98
3.4. Avaliação das políticas para pequenas empresas nos países desenvolvidos 3.4.1. Políticas para pequenas empresas, formas de inserção e emprego:
108
limites e possibilidades 111
4. Políticas para Pequenas Empresas no Brasil 116
4.1. O estado atual da participação das pequenas empresas na estrutura
industrial brasileira 117
4.1.1. As principais características das pequenas empresas brasileiras 117 4.1.2. As principais debilidades das pequenas empresas brasileiras 126 4.2. As principais políticas para as pequenas empresas brasileiras no período recente 136 4.2.1. A política industrial e as pequenas empresas 136 4.2.1.1. A política industrial na década de 80 !37 4.2.1.1.1. A política industrial e as pequenas empresas na década de 80 141 4.2. 1.2. A política industrial na década de 90 141 4.2.1.2.1. A política industrial e de comércio exterior e as pequenas empresas 144 4.2.1.3. A política industrial no periodo 1993-94 145 4.2.1.3.1. A política industrial e as pequenas empresas no período 1993-94 146 4.2.1.4. A política industrial (ou a negação da) no periodo 1995-96 147 4.3. As principais ações direcionadas às pequenas empresas nos últimos anos 151 4.3.1. O financiamento às pequenas empresas brasileiras na década de 90 151 4.3. L L Principais linhas de financiamento 151 4.3.1.2. O FAMPE (Fundo de Aval às Micro e Pequenas Empresas) 155 4.3. 1.3. A atuação do BNDES no financiamento às pequenas e médias empresas 157 4.3. 1.4. Outras ações voltadas ao desenvolvimento tecnológico em
pequenas empresas 164
4.3.1.5. Os bancos de microcrédito 165 4.3.2. Pólos tecnológicos e ações para constituição de incubadoras de empresas 167 4.3.3. Medidas de desburocratização 169 4.4. Avaliação do aparato político-institucional de apoio às pequenas empresas
brasileiras nas décadas de 80 e 90 5. Considerações Finais
171
Anexo 1 Anexo2
Anexo 3
Referências Bibliográficas Lista de Quadros e Tabelas Lista de Abreviaturas 186 190 192 194 203 205
INTRODUÇÃO
O objetivo deste trabalho é avaliar a situação do atual aparato político-institucional de
apolo às pequenas empresas (PEs) no Brasil. A análise terá como principal referência a
sistematização das informações recentes da experiência internacional de políticas de apoio
voltadas a esse segmento de empresas 1•
A partir do pressuposto de que as PEs devem ser parte integrante de Pls ativas (esse
conceito será definido no capítulo 1 ), a hipótese que norteará o desenvolvimento deste trabalho
é
que as políticas para as PEs no Brasil nas últimas duas décadas não têm contribuído para assegurar
uma melhor inserção desse segmento de empresas na estrutura industrial brasileira.
As pequenas empresas têm sido um dos focos principais das políticas industriais (Pis) nos
paises capitalistas avançados desde fins dos anos 70. Nos últimos anos, também os países em
desenvolvimento têm dedicado atenção crescente a esse segmento de empresas.
Ao longo desse período, tomou-se evidente a permanência das PEs enquanto parte integrante das estruturas industriais, desautorizando análises que apontavam para o seu
desaparecimento como segmento. Ademais, em diversos países as PEs apresentaram participação
qualificada nas estruturas industriais, no sentido de contribuírem positivamente para o
desenvolvimento econômico.
No período recente, a mudança da base tecnológica rumo à utilização generalizada da microeletrônica ensejou mudanças radicais nos processos produtivos e na sua organização, bem
como no relacionamento interempresas. Essas novas relações como, por exemplo, a formação de
alianças estratégicas entre grandes empresas (GEs) e o incremento das relações de parceria entre GEs e PEs, apontam para mudanças importantes na concorrência intercapitalista, da qual as PEs são
1
Quanto à definição de PEs, o conceito fundamental é o de pequeno capital, ou seja, empresas com menor poder financeíro, tecnológico e de mercado nos termos desenvolvidos p-or Steindl (1990). Ao longo deste trabalho diversas definições serão utilizadas, em função da não unifonnidade verificada na literatura analisada. A maior parte dos trabalhos considera as pequenas e mêdias empresas em conjunto, normalmente definidas para até 500 empregados. No Brasíl são utilizados diferentes critérios para a classificação das empresas por porte, de acordo com os objetivos da classificação. No âmbíto do SEBRAE são consideradas PEs industriais aquelas com até 99 empregados. Para efeíto de obtenção de fmanciamento considera~se, normalmente, o faturamento (com diferenças entre bancos públicos, comerciais e o BNDES). As diversas definições e as devidas qualificações serão apresentadas à medida em que se fizerem necessárias para o desenvolvimento do trabalho.
parte integrante.
A partir das recentes transformações sócio-econômicas, o debate sobre as PEs se desdobra em dois níveis. De um lado, há um certo consenso entre diversos autores sobre a redefinição do seu papel, no sentido de uma inserção mais positiva na estrutura industrial para as pequenas plantas e pequenas empresas (PEs inovadoras, os distritos industriais
e
as redes de subcontrataçãocoordenadas por GEs ).
De outro lado, as políticas de apoio à criação e desenvolvimento de PEs estão relacionadas
com o crescente desemprego e os problemas derivados da exclusão de países e regiões do movimento do capítal internacionaL Tais políticas vêm sendo utilizadas como um dos instrumentos privilegiados no en.frentarnento desses problemas.
Desde o pós-guerra, diversos países praticam de forma recorrente políticas intervencionistas visando à criação e ao desenvolvimento de PEs. No entanto, pode-se demarcar dois períodos distintos quanto ao tratamento dado a essas empresas na PI.
No primeiro período, do pós-guerra até fins dos anos setenta, as políticas de apoio às PEs foram implementadas em um ambiente francamente favorável às grandes empresas, no sentido de uma PI favorecedora da concentração industrial na maior parte dos países avançados e em países da
América Latina
Nesse período, apesar desse "ambienten desfavorável as PEs foram um tema recorrente (especialmente em nível da retórica) de PIe a principal motivação era o emprego, ou problemas de
ordem
social decorrentes da tendência ao crescimento do desemprego. Outro argumento importante (e de cunho ideológico) na defesa das políticas voltadas às PEs era o de manter o "espírito da livre irriciativa11, que tenderia
a
se enfraquecer com o aumento da concentração industrial (OECD, 1971 ).Assim.
alguns organismos internacionais, especialmente o Banco Mundial, passaram a dedicar atenção crescente às PEs o que não implicou, de fato, prioridade política para essasempresas
(Fubr e Spãfu, 1989).O segundo período, que se inicia nos anos 80~ é marcado por uma revitalização no debate político e acadêmico sobre as PEs. Embora existam posições bastante divergentes no debate atual sobre essas empresas, alguns fatores foram determinantes para essa revitalização. Destaque-se, em
PEs como parte integrante da estrutura de produção capitalista, ainda que de forma quase sempre subordinada e apesar do "ambiente" desfavorável. O segundo fator importante foi a possibilidade de
uma inserção mais positiva na estrutura industrial permitida pela mudança da base técnica e a
utilização de tecnologia microeletrôrrica. Também as políticas de desintegração vertical das GEs em
seu processo de reestruturação determinaram alterações substantivas na forma das relações
interempresas, abrindo novos espaços para a inserção das PEs. Ademais, a questão do
npapelsocial"
das PEs (ou seja, a sua contribuição positiva na geração de empregos) continua ocupando lugar
central nas discussões recentes sobre essas empresas.
Alguns
trabalhos foram essenciais para a revitalização
do debate acadêmico sobre as PEs.Destaque~se o trabalho de Piore e Sabel (984) sobre a crise das economias capitalistas nos anos 70 e
o papel das PEs ( especiahnente aquelas organizadas em distritos industriais) na superação da crise.
O estudo de Sengenberger e Loveman (1990), apoiado num amplo banco de dados sobre a
participação de PEs na estrutura industrial de vários países, também foi fundamental para o
ressurgimento da discussão sobre esse segmento industrial.
Os
dados analisados por esses autoresmostram um aumento da participação das PEs na geração líquida de empregos em oito (dos nove)
paises englobados pelo estudo (EUA, Japão, França, Alemanha, Noruega, Suíça, Inglaterra, Itália e
Hungria). Esse fenômeno ocorreu durante a crise dos anos setenta e no inicio dos anos oitenta
quando, em paralelo, as GEs diminuíram a sua participação relativa na geração de empregos. Tanto
o trabalho de Piore e Sabel quanto o de Sengenberger
e
Loveman concluem que as mudançasrecentes vão em direção a uma participação mais positiva das PEs na estrutura industriaF.
A inclusão das políticas para pequenas empresas na PI justifica-se por dois motivos
principais. O primeiro diz respeito à permanência ou mesmo aumento da participação das PEs na
estrutura industrial da maioria dos países capitalistas, apesar das suas deficiências estruturais. Seja
de forma subordinada ou autônoma, as PEs são parte integrante da estrutura industrial de produção
2 Ainda em relação à discussão teórica, é interessante observar que J. Steindl e P. S. Labini reconsideraram parcialmente
suas posições com respeito à inserção das PEs na estrutura industrial Como é sobejamente conhecido, a contribuição maior desses autores é a análise da tendência à concentração industrial nas economias capitalistas derivada, fundamentalmente, da importância das economias de escala em diversas indústrias. Para as PEs restaria mn papel subordinado em relação à dinâmica das GEs. No entanto, posteriormente Steindl (no Post~Scriptum, de 1972) e Labini (no Prefácio à Edição Brasileira, de 1980) consideram que não tiveram a devida atenção para com as PEs "que não podem ser consideradas satélites nem dependentes" em relação às GEs. Para uma síntese dos pontos principais abordados por esses autores em relação às PEs, ver Souza (1995).
capitalista e como tal devem ser consideradas pela PI.
No entanto, as políticas direcionadas às PEs devem considerar a inserção dessas empresas
na estrutura de produção e a sua heterogeneidade estrutural (PEs organizadas em Dls, redes de PEs
coordenadas por GEs, etc.), ou seja, há que se considerar qual segmento no interior das PEs deve ser atingido e os objetivos a serem alcançados com as políticas.
O segundo motivo relaciona-se com o avanço recente do processo de globalização da economia, que tem implicado, entre outras coisas, em perda de autonomia por parte dos governos
centrais face aos movimentos do grande capital produtivo e financeiro (Fiori, 1995). Com o avanço
dos processos de liberalização e desregulação sobre o capital estrangeiro na maioria dos países, as grandes empresas multinacionais dispõem hoje de poderes praticamente ilimitados de decisão sobre
a alocação de recursos produtivos e financeiros. A contraface desse movimento são os "excluídos":
as empresas, setores industriais, regiões e países excluídos e, principalmente, os trabalhadores
excluídos).
Pois bem, uma das formas crescentemente utilizadas nos países centrais para responder de
maneira positiva a esse movimento j~contraditório" de globalização/exclusão
é
o apoio à criação e aodesenvolvimento de PEs. Esse segmento de empresas tem sido objeto privilegiado de políticas por
parte dos governos na atualidade (OECD, 1989; 1992-a; 1994).
A sistematização e análise da experiência internacional de políticas direcionadas às PEs
irão permitir a construção de um referencial para pensar estratégias de política industrial para as
pequenas empresas nos países menos desenvolvidos. Os enormes problemas sociais nesses países, o
menor tamanho médio de suas empresas e as condições freqüentemente precárias em que elas
operam são os principais fatores determinantes da necessidade de definição de uma estratégia de PI
que englobe as PEs. Some-se a esses fatores a necessidade premente de uma inserção positiva (ou
seja, competitiva e não subordinada) dos países menos desenvolvidos na produção e no comércio internacional.
> "Como resultado do processo de globalização aquilo que foi a marginalidade vai assumindo a forma de exclusão pura e simples de uma parcela crescente das populações que não têm como ser globalizadas. Como resultado, as
geografias econômicas nacionais são redesenhadas dando forma a um novo mapa onde algumas regiões isoladas e dinamizadas por sua integração global ( ... ) aparecem cercadas por enormes zonas caracterizadas por sua estagnação econômica e desíntegração social." (Fiori, 1995:226).
A
análise
daexperiência
internacional de políticas de apoio às PEs será feita com o objetivo de identificar os principais elementos que conduzem a sua definição. As conclusões sobreas tendências e os resultados positivos alcançados serão utilizados como um referencial importante
na avaliação da situação atual das politicas de apoio às PEs no BrasiL As especificidades do desenvolvimento econômico em cada país impedem a transposição automática de experiências.
O desenvolvimento do tema proposto será feito em cinco capítulos.
O primeiro capítulo será dedicado à delimitação dos conceitos necessários ao
desenvolvimento do trabalho. Serão tratadas, brevemente, algumas questões relativas à PI no
período recente, utilizando conceitos desenvolvidos no interior do referencial teórico
neo-schumpeteriano. Tentar-se-á mostrar que esses conceitos são compatíveis com a concepção de PI ativa e funcionais para o entendimento das possibilidades de inserção positiva das PEs na estrutura industriaL São então destacadas as principais mudanças ensejadas pelo novo paradigma tecnológico-produtivo, as principais características do desenvolvimento tecnológico a partir dessas mudanças e, ainda, os seus impactos sobre o segmento das PEs. Em seguida, são analisadas as diferentes concepções de PI e as práticas recentes de PI nos países avançados.
O capítulo 2 analisa a natureza da inserção produtiva das PEs e a contribuição desse segmento de empresas na geração de empregos, de modo a justificar a inclusão das pequenas empresas nas políticas industriais. São destacadas as mudanças na organização industrial visando identificar os novos espaços de inserção para as pequenas empresas a partir do processo de reestruturação industriaL No bojo dessas mudanças, situa-se a tendência à constituição de networks (de diversos tipos). O referencial para a intensificação da orga:rrização em networks é o conceito teórico de cooperação econômica. A partir desse referencial, são analisadas as principais formas de
inserção das PEs na estrutura industrial, a saber:
i)as redes de PEs articuladaslco=dadas por GEs,
com destaque para a experiência japonesa; ii) as PEs organizadas em clusters, tendo como referência principal os distritos industriais italianos; e, üj) as PEs de base tecnológica, destacando-se a relação entre PEs e inovação, a importância dos víncu-los externos estabelecidos por essas empresas (especialmente com universidades e centros de pesquisa) e a tendência recente de constituição dos pólos tecnológicos (que podem representar um novo espaço de atuação para as PEs ). Ao final do capítulo abre-se um espaço para a análise da relação das PEs com o emprego. O
debate acadêmico recente acerca desse tema e algumas evidências empúicas sobre a particípação
das PEs na geração de empregos nos países desenvolvidos são apresentados.
No capítulo 3 são detalhadas as práticas recentes de políticas para PEs nos países
avançados e sua relação com os temas abordados no capítulo anterior.
Asprincipais políticas para as
empresas de pequeno porte são apresentadas em consonância com o tipo de ínserção na estrutura
industrial que se pretende fomentar - as políticas para PEs que operam em rede com GEs, as
políticas para PEs em Dis e aquelas que objetivam fomentar a constituição de clusters de PEs e as
PEs em pólos tecnológicos. Em seguida, são contextualizadas as políticas para PEs, especialmente
as definidas em municípios/regiões, que objetivam o incremento dos níveis de emprego. Ao final do
capítulo, faz-se uma avaliação das características principais das políticas para PEs a partir das
experiências de alguns países desenvolvidos. Avalia-se também os limites e possibilidades das políticas para PEs tendo como referência as princípais formas de inserção dessas empresas nas
estruturas industriais e o tema da geração de empregos em PEs.
O capítulo 4 será dedicado à descrição e avaliação do atual aparato político-institucional de
apoio às PEs no Brasil tomando como referência as recentes tendências internacionais de políticas
para PEs. Com esse objetivo, o capítulo inicia-se com uma descrição do estado atual da participação
das PEs na estrutma industrial brasileira. São analisadas também as principais debilidades desse
segmento de empresas no período recente} especialmente em relação aos temas mão-de-obra, atualização tecnológica e estabelecimento de parcerias/participação em redes. Em seguida,.
apresenta-se um breve resumo das políticas para a indústria brasileira desde os anos 80, com
destaque para as mudanças que ocorreram no segmento das PEs. O objetivo é mostrar-que as
diversas ações implementadas não conformam uma política para as PEs, no sentido de possibilitar
urna alteração qualitativa no tipo de inserção dessas empresas na estrutura industrial brasileira. À luz
desse argumento, são descritas e analisadas as principais ações de política para as PEs a partir dos
anos 80, com destaque para as formas de :financiamento e a constituição do Fundo de A vai, a
atuação do BNDES no financiamento às empresas de pequeno porte, algumas iniciativas de
constituição de bancos de microcrédito, ações voltadas à desburocratização nos procedimentos para
as PEs e, ainda, as iniciativas de constituição de incubadoras de empresas. A avaliação das políticas
Por fim, no capítulo 5 são apresentadas as considerações finais desse trabalho. Tendo em vista as reflexões possibilitadas pela experiência internacional de apoio às PEs e a situação atual das
políticas voltadas para esse segmento de empresas no Brasil, alguns apontamentos são feitos no
sentido de mostrar a insuficiência das atuais políticas e instituições brasileiras para promover uma
1. NATUREZA DAS POLÍTICAS INDUSTRIAIS NO PERÍODO RECENTE
O objetivo deste capítulo é resgatar os principais aspectos envolvidos na discussão recente
de política industrial, dada a sua importância como referencial para definição de uma PI para países menos desenvolvidos que considere as empresas de pequeno porte.
A discussão sobre política índustrial ~ o status teórico, as possibilidades e limites e as
inter-relações com as demais políticas públicas ~ foi fortemente condicionada pelo ambiente
político-econômico do início da década de 80. A crescente hegemonia das teses liberais fez avançar a desregulamentação das economias, especialmente a partir das vitórias de Margareth Tatcher, na
Inglaterra, e de Ronald Reagan, nos Estados Unidos. Também os países que superaram o atraso industrial e se tornaram extremamente competitivos intemacíonalmente, mediante a prática de políticas industriais fortemente intervencionistas (em especial, o Japão e a Coréia do Sul), foram frequentemente utilizados como "modelos".
A discussão de PI foi impulsionada ainda, especialmente a partir da segunda metade dos
anos oitenta, pela difusão do novo paradigma tecnológico-produtivo, quando a questão da mudança
dos detenninantes da competitividade industrial passa a nuclear as intervenções em nível acadêmico
e político.
Longe de ter atingido uma posição consensual, a discussão de PI, ainda na ordem do dia de
organismos internacionais e governos, move-se no paradoxo entre a tendência em nível mundial de liberalização econômica e as experiências bem sucedidas de PI, mas com inequívoco componente intervencionista.
O presente capítulo divide-se em quatro seções. A primeira é dedicada a uma breve
caracterização do novo paradigma tecnológico-produtivo. Sob o ponto de vista do referencial teórico neo-schumpeteriano, as principais mudanças na estrutura técnico-organizacional e nas estratégias empresariais são destacadas. Os impactos dessas mudanças para as empresas de pequeno porte também são detalhados. A segunda seção apresenta os principais determinantes da mudança
tecnológica e da competitividade no período recente, sob a ótica dos autores neo-schumpeterianos.
A ênfase recai sobre a contribuição desse enfoque teórico para o desenvolvimento de conceitos
adequados à definição de Pis na atualidade. Na terceira seção são apresentadas as principais
concepções de PL bem como os enfoques teóricos que lhes são subjacentes. Argumenta-se que o desenvolvimento industrial, especialmente em industrializações tardias, só pode ser alcançado mediante a implementação de Pis ativas, que persigam deliberadamente a superação do atraso
(Organization for Economic Co-Operation and Development), um breve resumo das práticas recentes de PI nos países desenvolvidos. A análise dessas práticas revela o seu caráter fortemente intervencionista, apesar dos discursos dos principais governos e organismos multi-laterais defenderem a não-intervenção. Em relação às PEs, destaca-se a forte intervenção pública nas
últimas duas décadas direcionada
àcriação e desenvolvimento desse segmento de empresas.
1.1. Sobre o novo padrão de produção
Os anos 70 são marcados por uma crise que atingiu, em maior ou menor grau, todas as
principais economias capitalistas e significou o fim de um longo ciclo de crescimento que se inicíou
no pós-guerra. Os problemas que vinham se avolumando desde meados dos anos 60 acabaram por provocar uma crise do padrão monetário internacional acordado em Bretton Woods e o início de uma fase de intensa ínstabílidade nos mercados monetário, financeiro e cambial.
Do lado da acumulação produtiva, alguns indicadores evidenciam, para além de uma crise
conjuntural, a perda de dínamismo do padrão de acumulação responsável pelo longo ciclo de
crescimento desde o fim da Segunda Guerra. O decréscimo nos ganhos de produtividade e o fraco
dinamismo dos setores que lideraram o ciclo expansivo - especialmente bens de consumo duráveis
e automóveis - eram os sinais mais evidentes do esgotamento paulatino das possibilidades de
acumulação dentro do padrão vigente. Soma-se a isso o encarecimento das principais
matérias-primas
e
posteriormente do petróleo, bem como as pressões crescentes por aumentos salariais, comofatores potencíalizadores da crise4
•
Entretanto, ainda nos anos 70 alguns paises apresentavam sinais positivos de crescimento
econômico e de aumento das exportações, sinais que evidenciavam mudanças importantes no
padrão de acumulação industrial. O caso paradigmático dessas mudanças foi o do Japão, que
mostrou um espetacular dinamismo em bens do complexo eletrônico e na indústria automobilística,
assumindo a dianteira das exportações mundiais desses produtos~.
Do ponto de vista teórico, há um certo consenso entre autores de distintas filiações acerca
da natureza das mudanças ainda em curso, dado o entendimento comum de que o cluster de
4
Para uma análise detalhada desse período, ver Teixeira (1983).
5
Em 1973, o Japão participava com 22,8% das exportações mundiais de produtos eletrônicos "de ponta" e os EUA
possuíam 22,3% desse mercado. Em 1983, esses números são 37,6% e 31,5%, respectivamente. No setor de automóveis, o Japão maís que dobra sua participação- 15,8% em 1973 para 32,3% em 1983 - , enquanto os EUA diminuem sua participação de 27,4% para 22,3% (Seade, 1989:319). Sobre a economia japonesa no período recente, ver
inovações tecnológicas determinou um processo de reestruturação produtiva e a emergência de um novo paradigma tecnológico-produtivo. Há, no entanto, uma certa divergência quanto ao escopo das
atuais transformações no sentido de considerá~las (ou não) como detenninantes de uma Terceira
Revolução Industrial, em função da inexistência de transfonnações radicais na infra-estrutura de
transportes e na base energética".
Atualmente, as principais e mru.s proficuas contribuições ao entendimento das
transfommções econômicas ora em curso têm sido apresentadas na literatura neo-schumpeteriana.,
cuja principal referência teórica é J. Schumpeter. Entre outros desenvolvimentos teóricos
importantes, interessa ressaltar aqui a análise dos processos de mudança tecnológica, e suas
implicações econômico-socuus, desenvolvida a partir da teoria dos ciclos econômicos de
Schumpeter
7 ,Para esses autores, a economia mundial está vivenciando uma revolução tecnológica (ou o "quinto Kondratieff'), determinada por inovações tecnológicas
e
econômicas radicais (e incrementais) que estão ocorrendo dentro do complexo eletrônico, em especial, na indústria microeletrônica. Tais inovações produzem efeitos inter-relacionados em produtos e processos e naorganização e gerenciamento da produção, alterando toda a estrutura vigente de custos e as
condições de produção e distribuição do sistema como um todo e provocando um verdadeiro
"vendaval de destruição criativa" (Freeman e Perez, 1988).
A característica essencial definidora da radicalidade de detenninada inovação tecnológica é
a
presençade um
"fator-chave", ou seja,um
insumo ou conjuntode
insumoscapazes de alterar a
estrutura de custos relativos e as condições para aumentos de produtividade. O "fator-chave" deve apresentar preço relativo baixo e decrescente, oferta. crescente e suficiente para suprir a demanda e universalidade na aplicação em bens e serviços. No período atual, estas condições são preenchidas pelos componentes e equipamentos produzidos pela indústria microeletrônica (derivados dos
avanços científicos na área de semicondutores), sobretudo aqueles relacionados ao tratamento da
~A esse respeito ver Tavares (1992) e Laplane (1992).
7 A chamada escola neo-.schumpeteriana surge com os trabalhos de R. Nelson e S. Winter no final dos anos 70, com
contribuições importantes para a análise dos processos de mudança tecnológica nas economias capitalistas a partir da
obra de J.A. Schumpeter. Desde então essa escola tem incorporado outros desenvolvimentos teóricos importantes dentro
do campo não~ortodoxo, em especial da escola keynesíana. A herança schumpeteriana também tem sido invocada dentro do núcleo das chamadas "novas teorias de crescimento" (ou "teorias de crescimento endógeno"), cujas referências são R. Lucas, G. Grossman, E. Helpman e P. Romer. Em contraste com os evolucionistas, alguns conceitos schumpeterianos são analisados dentro de um arcabouço ortodoxo que remetem ao "jovem e walrasiano Schumpeter" (Arcangeli e Canuto, 1995). Algumas referências a essa teoria serão feitas oportunamente neste trabalho.
ínfonnação- infmmática e telecomunicações (Freeman e Perez, 1988).
Coutinho (1992:70) resume esse ponto:
"A aplicação (ou criação por meio dela) da microeletrônica de urna base tecnológica comum a uma constelação de produtos e serviços agrupou um conjunto de indústrias, setores e segmentos na
fonna de um 'complexo eletrônico', densamente intra~articulado pela convergência intrinseca da
tecnologia da informação. A formação desse poderoso cluster de inovações capazes de penetrar
amplamente (uso generalizado), direta ou indiretamente, todos os setores da economia configura a
formação de um novo paradigma tecnológico no mais puro sentido neo~schumpeteriano."
A utilização da tecnologia microeletrônica pennitiu urna flexibilidade maior aos processos
produtivos (quando comparada à base tecnológica anterior), dadas as características programável e
multipropósito dos equipamentos com dispositivos microeletrônicos. Os processos de automação
industrial puderam então ser potencializados, em direção à automação flexível (qualitativamente
superior em relação à automação rígida,. característica do padrão de produção anterior), em função
dos custos substancialmente mais baixos de reprogramação de processos produtivos e também da
possibílidade de sua introdução em setores com estágios descontínuos de produção.
Os demais direcionamentos resultantes da mudança da base tecnológica estão relacionados fundamentalmente às novas formas de organização do processo produtivo e de relacionamento interempresas. Quanto ao primeiro ponto, tornou-se consensual nos anos recentes que a introdução
das novas tecnologias não é economicamente viável sem que sejam acompanhadas, ou mesmo
precedidas, de mudanças organizacionais. Estas, em geral, são encaminhadas no sentido de obter
níveis mais elevados de flexibilidade nos processos de trabalho - a utilização de trabalhadores
multiqualificados e aptos a interagir com equipamentos "mais inteligentes" é um dos fatores
fundamentais - e também na organização da empresa- a partir de uma maior integração entre a
produção fisica e as instâncias decisórias, por exemplo.
Sobre as mudanças na forma das relações interempresas, o importante a destacar é que o
advento das novas tecnologias propiciou avanços nas estratégias empresariais no sentido da
obtenção de maiores níveis de cooperação econômica Novas estratégias empresariais - como a
formação de redes (networks) de empresas para pesquisa tecnológica (especialmente nas etapas
pré-competitivas) - e novas formas organizacionais - como as empresas que operam em rede (em
decorrência de processos de desverticalização produtiva) e os clusters de PEs - foram
engendradas, viabilizadas e/ou potencializadas pelas novas tecnologias. Como fatores detenninantes
dessas mudanças estão, principalmente: o acirramento da concorrência intercapitalista nos estágios
referentes a essas tecnologias; o encurtamento do ciclo de vida de produtos e processos; a
diminuição dos custos de coordenação de atividades interempresas possibilitada pelos avanços na
informática e telecomunicações e os ganhos decorrentes de maior especialização produtiva.
Em setores oligopolistas, a tendência ao estabelecimento de formas associativas (com
diversos fonnatos, como joint-ventures, consórcios de pesquisa, acordos de cooperação, etc.) tem implicado, em grande medida, amnento da concentração industrial. Essa tendência tem se verificado
principalmente nas indústrias do complexo eletrônico e a base para o estabelecimento das
associações é, normalmente, nacional ou regional (Coutinho, 1992).
As significativas transformações na produção industrial ensejadas pelo advento do novo paradigma tecnológico-produtivo influenciam, sobremaneira, o segmento das PEs. De mn lado, diversos autores consideram que a utilização das tecnologias de base rnicroeletrônica minimiza a importância das economias de escala relacionadas ao tamanho da planta (não necessariamente do volume do capital requerido).
Dosi (1988-b:l153) argumenta que,
"Comparado à automação 'clássica' ( eletromecânica) da produção em massa, máquinas ferramenta numericamente controladas, sistemas flexíveis de manufatura e robôs permitem uma flexibilidade muito maior de produção em termos de (a) alteração aceitável de produção (defmida em tennos do custo do número de itens homogêneos produzidos por unidade de tempo), (b) alterações aceitáveis em variedades de produtos, e (c) escala mínima de produção. "Isto tem duas conseqüêncías. Primeiro, aumenta a eficiência de produções em pequena escala. Segundo, é provável que haja uma diminuíção da importâncía de economias de escala ligadas à planta, que eram urna das principais fontes tanto do crescimento da produtividade como da rigidez da produtividade na automação Fordista 'clássica"'.
Entretanto, as economias de escala não somente se tornam mais importantes em alguns setores industriais, como em outros novas barreiras à entrada são criadas (determinadas por ativos intangíveis como marca, design, etc.). Nesses setores, verifica-se um estreitamento dos espaços para a atuação de PEs (pode-se citar, parcela importante dos calçados esportivos, alguns segmentos da
indústria de alimentos, etc.).
Quanto às mudanças nas relações interempresas, estas têm ampliado os espaços de atuação para as PEs. A tendência a uma maior especialização produtiva nas GEs e, em decorrência, ao crescimento de relações interempresas ( especiahnente via subcontratação de empresas de pequeno porte), acentuou-se sobremaneira no atual paradigma tecnológico-produtivo. Essa tendência, em
conjunto com outros fatores, faz crescer a importãncía das economias externas
8 •A consideração desses aspectos das recentes mudanças técnico-organizacionais implica
considerar:
i)que aumentam as possibilidades de eficiência nas produções em pequenas escala,
e Ü)aumentam os espaços de atuação para as PEs. Portanto, a equação que iguala a eficiência econômica
a economias de escala relacionadas ao tamanho da planta merece ser requalificada. As
oportunidades que se abrem para a atuação das empresas de pequeno porte são novos elementos a
embasar a atuação dos governos na definição de Pis que, crescentemente. incluem medidas voltadas
à
essas empresas. Esse tema será retomado nos capítulos seguintes.
1.2. Mudança tecnológica e política industrial
A análise sobre mudança tecnológica e desenvolvimento industrial empreendida pelos
autores neo-schumpeterianos enfatiza as relações entre instituições e mercados em ambientes onde
há mudança técnica, e a relevância de instituições e políticas para o desenvolvimento tecnológico
como ponto de partida para a discussão dos delineamentos de uma PI ativa. A mudança tecnológica
é considerada como um fator endógeno e detemrinada no processo de investimento, o que traz
implicações fundamentais para a análise econômica e, em particular, para a definição de políticas e
dos agentes relevantes (Dosi, 1988-a).
A discussão sobre PI, no plano teórico ou prático, está condicionada pela constatação de
que a tecnologia não é um ''bem livre" no sentido neoclássico, isto é, nem sempre se encontra
disponível como ativo e, quando isso ocoJTe, não prescinde de um processo de "aprendizado
reverso", de modo a explorar todas
as
potencialidades implícitas em determinada tecnologia. Comoassinala Dosi (1988-a:l23), "a tecnologia, longe de ser um bem livre, envolve um aspecto
fundamental de aprendizado, caracterizado(. .. ) por vários graus de cumulatividade, oportunidade, apropriabilidade".
Os autores neo-shumpeterianos consideram ainda a impossibilidade da transmissão total do
conhecimento tecnológico, dada a sua dimensão parcialmente tácita9
• Este seria um dos elementos a
3
As economias externas (ou externalidades) são geradas também por outras relações estabelecidas pelas empresas,
bem como por políticas a elas direcionadas. Assim, a presença de instituições de pesquisa, bancos, políticas de fomento, entre outros, podem contribulr ou não para a conformação de um ambiente propício à eficiência econômica das
empresas. Esse ponto será retomado nesse trabalho. 9
A dimensão tácita do conhecimento refere-se " ... àqueles elementos de conhecimento e de percepção que indivíduos têm e são mal deímidos, não codificados e não publicados, que eles mesmos não podem expressar completamente e que
conferir apropriabilidade à pesquisa tecnológica, determinando spill-overs de pouca dimensão e
essencialmente locais, e a reforçar a natureza privada do conhecimento tecnológico.
Dessa perspectiva, a capacitação tecnológica das empresas está condicionada
essencialmente por: í) oportunidades tecnológicas, determinadas pelo estágio em que se encontra o
conhecimento científico e por características do setor em que a empresa opera (por exemplo, as
oportunidades são tanto maiores quanto mais próximo estiver o setor da fronteira do
desenvolvimento tecnológico); ii) conhecimentos tecnológicos já adquiridos, que são cumulativos e parcialmente intransferíveis (dado que incorporados às pessoas e/ou às rotinas de operação da
empresa); iii) possibilidade de apropriação dos resultados dos investimentos em tecnologia,
influenciada principalmente pelo aparato institucional (patentes, etc.) e pelo grau em que o conhecimento científico que gerou a inovação é de caráter público (Dosi, 1988-byo,
Além desses condicionantes gerais, o investimento em inovação tecnológica por parte das
empresas depende, em grande medida, de especificidades setoriais. Quanto ao padrão de investimento em inovação tecnológica quatro grupos são tipificados. Dosi (1988-b ), baseado nas proposições de K. Pavitt, apresenta a seguinte taxonomia:
a) Setores dominados por fornecedores (supplier-dominated sectors): as inovações são principalmente de processo e são incorporadas pelas empresas via aquisição de insumos e bens de capital. As oportunidades tecnológicas são limitadas e os gastos em P&D tendem a ser baixos; os mecamsmos de cumulatividade e apropriabilidade também são limitados. Em decorrência, é
significativa a participação de empresas de pequeno porte e os principais setores são: têxtil, confecções, produtos de couro, editorial e gráfica, produtos de madeira e parte da indústria metalúrgica;
b) Fornecedores especializados (specialized suppliers): as inovações são essencialmente de
que têm uma experiência comum." (Dosi, 1988-b:1126).
10 O tratamento dado ao desenvolvimento tecnológico aparece de fonna bastante distinta na "teoria do crescimento endógeno". Neste enfoque teórico, o conhecimento que determina a criação de novas tecnologias é um quasi-public
good, em virtude de características como não-rivalidade (a utilização de uma informação não é restrita a um agente) e imperfeita exclusívidade (os agentes não conseguem impedir que outros utilizem a mesma informação). Em
decorrência, as taxas de apropriabilidade na pesquisa tecnológica são baixas, os efeitos de spill-overs são generalizados e a dimensão tácita do conhecimento não é relevante. A ritpída difusão do progresso tecnológico nesta construção teórica
e
herança do 'Jovem Schumpeter" da Teoria do Desenvolvimento Econômico (1911). Em trabalho posterior, Capitalismo, Socialismo e Democracia (1942), Schumpeter enfatiza a importância dos lucros de monopólio como detenninantes da inovação tecnológica e as vantagens comparativas do inovador, como a apropriabilidade e a cunmlativídade.produtos. As empresas estabelecem ligações estreitas com os usuários e as economias de escala não
são importantes; as empresas tendem a ser pequenas. Os níveis de cumulatividade da capacidade tecnológica são altos e também o são, em geral, os níveis de apropriabilidade. Os principaís setores
são os da indústria mecânica e o de instrumentos de engenharia;
c) Setores intensivos em escala (scale-intensive sectors): as inovações são de processos e produtos. As empresas são geralmente verticalizadas, incorrem em economias de escala de vários tipos
(produção e distribuição principalmente) e são ativas em P&D.
Asgrandes empresas são
dominantes e os principais setores são: equipamentos de transporte, bens duráveis de conswno, produtos alimentícios, produtos de vidro e de cerâmica e a indústria de cimento;
d) Setores intensivos em ciência (science-based sectors ): estão diretamente ligados à fronteira do
desenvolvimento científico e tecnológico. As atividades de P&D são formalizadas no interior das
empresas
e
a cumulatividade de capacidades tecnológicasé
fundamental. Em função,principalmente, dos altos custos das atividades de P&D, as empresas tendem a ser de grande porte.
Exceções surgem em ambientes em que os mecanismos de interação
empresas-universidades/centros de pesquisa estão presentes e favorecem as PEs. Os principais setores são:
indústria eletrônica, indústria química e fannacêutica e a bioengenharia
Para os propósitos deste trabalho, a consideração das especificidades setoriais é importante
no sentido de identificar a potencialidade de determinados setores quanto à inovação tecnológica de PEs. Assim, produções cujos bens atendem a requerimentos específicos e aquelas que requerem
especializações decorrentes de conhecimentos específicos são características de determinados
setores produtivos nos quais as potencialidades das PEs na atividade de inovação são maiores.
A consideração teórica da existência de trajetórias tecnológicas setorialmente diferenciadas
implica que, i) não há uma relação linear entre tamanho de empresa e inovação e, ii) a atividade de
inovação nem sempre decorre de atividades formalizadas de P&Du.
Tendo como referência que as diferentes trajetórias tecnológicas setoriais cumprem o papel
de determinar genericamente as possibilidades/restrições da atividade de inovação das empresas) há
que se apreender quais são as especificidades que influenciam as inovações em grandes e pequenas
empresas. Nesse sentido, trabalho recente de Pavitt (1992) propõe centrar a análise nas firm-specific
competencies, dado que estas condicionam as possibilidades para a introdução de inovações que se
ll Diversos autores consideram que o processo de inovações extrapola as atividades formais de P&D. As atividades
informais de pesquisa. o aprimoramento tecnológico determinado por learnig-by-doíng, learning~by-using e learnig-by~
ínteractíng, entre outros, nem sempre estão incluídos 1!10 que se considera a P&D das empresas (Dos:i, 1988-b; Edquist, 1997).
apresentam às empresas; ademais, essas competências estão relacionadas ao tamanho das empresas e
às
suas atividades anteriores11•
A literatura neo-schumpeteriana considera, além dos mecanismos de apropriabilidade e Clllllulatividade, a presença das externalidades como um dos elementos a favorecer o processo de
inovação.
Dosi (1988-b:ll46) argumenta que,
"." gargalos e oportunidades tecnológicas (. .. ) e experiências e capacitações incorporados em
pessoas e organizações, capacidades e 'memórias' transbordando de uma ativídade econômica a
outra tendem a organizar condições contextuais que (a) são específicas ao país, específicas à
região ou até mesmo especificas à fuma e (b) como tais, determinam diferentes incentivos/estímulosJconstrangimentos à inovação, para quaisquer conjuntos de dados estrítamente econômicos.1113
As extemalidades são, então, determinadas pelo contexto sócio-econômico (o ambiente em
que as empresas estão inseridas) e também pelas interações entre empresas e entre e essas e outras
instituições e se materializam na forma de complementaridades e sinergias não intencionais e de
dificilmensuração.
As relações das empresas com o ambiente em que estão inseridas são, portanto,
:fimdamentais para a análise dos fatores determinantes da inovação tecnológica:
"Através de suas atividades de inovação, as firmas frequentemente estabelecem relações umas com as outras e outros tipos de organização; portanto não faz sentido considerar fumas inovadoras como unidades tomadoras de decisão ísoladas e ind.ividuaís.
"O comportamento das fumas também é conformado pelas instituições que constituem
constrangimentos e/ou incentivos para a inovação, tais como leis, regulamentos quanto à saúde, normas culturais, regras sociais e padrões técnicos. A interação entre várias organizações operando
em contextos institucionais diferentes é importante para o processo de inovação. Os atores tanto quanto estes fatores contextuais são todos elementos de sistemas para a criação e uso de
conhecimento para propósitos econômicos. Inovações emergem em tais sistemas." (Edquist, 1997:2)
A partir desse argumento, há uma tendência em considerar que a análise das atividades de
inovação das empresas deve ser empreendida no interior dos sistemas nacionais de :inovação (SNis).
1
'· Este tema será retomado no capítulo 2.
u O estímulo à criação/fomento de extemalidades positivas é um dos importantes componentes das políticas direcionadas às PEs. Esse tema será retomado nos capítulos seguintes.
Os SNis são definidos como "a rede de instituições nos setores público e privado cujas atividades e
interações iniciam, importam, modíficam e difundem novas tecnologias ... " (Freeman, 1987 apud
OECD, 1992-b)".
Ou seja, a capacidade de inovação das empresas não está determinada somente por suas
competências, mas também pelas diversas interações que estabelecem no seu processo competitivo, especiahnente a relação fornecedor-usuário, a relação com fornecedores de insumos e bens de capital e com instituições de pesquisa e difusão tecnológicas e as diversas políticas que afetam
direta ou indiretamente a empresa e o setor em que está inserida.
Nesse sentido, as análises recentes sobre o conceito de SNis
têmenfatizado
principalmente:
i) a importância dos processos de aprendizado (o sistema formal de P&D, as instituições
educacionais, os canais de difusão do conhecimento, etc.);
ü) o caráter holístico do estudo desses sistemas. Em decorrência, avalia-se que o enfoque dos SNis é
uma aproxímação "superior" a consideração dos gastos de P&D (públicos e privados) como proxy
da atividade de inovação;
iií) a perspectiva histórica dos processos de inovação e, portanto, as características de path
dependence;
i v) e, ainda, as diferenças entre os SNis (oposição metodológica à teoria neoclássica, que assume a
validade universal dos pressupostos e resultados).
Esse último ponto é fundamental para a análise das políticas direcionadas à indústria. A
comparação entre os SNis fornece elementos importantes para a definição de Pls considerando-se,
de um lado, as especificidades que caracterizam cada S:NI e, de outro lado, as experiências bem
sucedidas que podem indicar caminhos de intervenção política quando há semelhanças quanto a
objetivos de política e situações iniciais que pemritem a possível realização dos objetivos.
A importância crescente atribuída ao estudo dos SNis no interior da escola
neo-schumpeteriana, em conjunto com o tratamento teórico dispensado à mudança tecnológica1
' ,
14
Os trabalhos de C. Edquist (1997) e de C. Freeman (1995) mostram a origem do conceito de sistemas nacionais de inovação, os avanços recentes desse enfoque e a sua compatlbilização com os princípais conceitos desenvolvidos pelos neo-schumpeterianos.
15
Embora não haja correspondência entre o conceito de SNI e o de PI, dado que o primeiro envolve o conjunto das
instituições e políticas estritamente vinculadas ao desenvolvimento tecnológico, entende~se ser importante a sua consideração em algumas partes desse trabalho. A ênfase nas interações entre empresas e entre estas e instituições no âmbito dos SNis é ímportante para a análise das possibilidades de desenvolvimento das PEs (especialmente aquelas
fornecem elementos para a definição das chamadas Pls ativas!6 •
Uma PI assim caracterizada deve ter como princípio que as políticas públicas direcionadas à superação do atraso são ftmdamentais para o desenvolvimento industrial, especialmente em industrializações tardias. Dosi et alli (1993:268) argumentam:
"A necessidade estrutural de políticas que afetam o padrão de sinais econômicos (íncluíndo preços relativos e rentabilidades relativas), que emerge do mercado internacional, será tanto maior quanto mais distante o pais estiver da fronteira tecnológica."
Ademais,
" ... todos os países afetam, através de suas políticas, os sinais econômicos, as capacídades dos agentes, os incentivos do 'entorno' e as condições contextuais. O que parece variar significativamente entre países são os arranjos institucionais e a filosofia da intervenção subjacente ( ... ) O uso do critério de vantagens comparativas como base de prescrições normativas é um luxo que somente os países da fronteira tecnológica podem ter..." (p. 269-70).
O conceito de PI ativa, assim como os demais enfoques analíticos acerca da PI serão analisados a seguir.
1.3. Concepções de política industrial
A abrangência da PI e os instrumentos de política a serem utilizados são objeto de profimdas divergências, impossibilitando uma definição única. As divergências são de fundo
teórico-metodológicas e estão relacionadas aos principais paradigmas do pensamento econômico. Nesse sentido, na discussão dos fundamentos teórico-analíticos de
Pl
existem, fundamentalmente, duas concepções divergentes quanto ao papel e importância da intervenção pública para direcionar a alocação de recursos.A implementação de uma PI ativa e abrangente é defendida, entre outros, por Corden (1980) e Johnson (1984):
"Num sentido positivo, explícito, a política industrial significa a iníciação e a coordenação de
16 Não há uma proposta definida de PI no interior do enfoque neo-schumpeteriano. Entretanto, o referencial teórico
relativo à mudança tecnológica desenvolvido por essa escola fornece elementos que contnbuem para a normatização do
que se entende ser uma PI ativa e direcionada ao desenvolvimento industrial. Alguns trabalhos avançam nesse sentido, como Dosi (1988-a), Dosi et alli (1993) e Possas (1995). O trabalho de Baptista (1997:1) propõe exatamente " .. .identificar os elementos centrais de uma política industrial de inspiração neo-scbumpeteriana, a partir das poucas (e esparsas) contribuições existentes neste campo."
atividades governamentais para aumentar a produtividade e competitivídade da economia como
um todo e, em particular, da indústria. Acima de tudo, política industrial positiva significa a
inclusão de metas e estratégias na política econômica pública." (Jobnson, 1984: 8).
Essa concepção, normalmente denominada PI ativa, :inclui todos os elementos que, direta
ou indíretamente, afetam o desenvolvimento da indústria como, por exemplo, a necessária
complementaridade com as políticas fiscal e monetária, targeting de indústrias e tecnologias, política educacional e de desenvolvimento científico e tecnológíco, treinamento de mão-de-obra, investimentos em infra-estrutura e estrutura de financiamento. A justificativa principal para esse
tipo de política é a noção de que vantagens comparativas são construídas deliberadamente por
políticas e estratégias de desenvolvimento industrial (públicas e privadas) e são essenciahnente dinâm:icas. Ademais, tais vantagens são pouco dependentes da dotação de fatores e recursos naturaisn.
Os conceitos desenvolvidos no interior do enfoque neo-schumpeteriano são compatíveis
com essa concepção de PI. A esse respeito, Baptista (1997) salienta que P!s ativas devem,
primordialmente, promover "a criação e sustentação de capacitações dinâmicas no interior das
fumas e no processo de interação entre estas e outras instituições (públicas ou privadas) ... n, dado o
entendimento de que a capacidade competitiva das empresas resulta de " ... processos de aprendizado locais, formais e informais, individuais e coletivos, parcialmente tácitos e não codificáveis ... " (p. 123).
A importância de uma PI ativa no interior do enfoque neo-schumpeteriano decorre das
seguintes considerações (Baptista, 1997):
i) a eficiência econômíca das empresas e, por extensão, dos países, é concebida como a capacidade
de criar e sustentar vantagens competitivas decorrentes da introdução de inovações (de produtos e processos, radicais e incrementais);
ü) a base para a geração de inovações encontra-se nos processos de aprendizado, que são
caracteristicamente cumulativos
e
coletivos. O caráter coletivo dos processos de aprendizado,decorrente da divisão do trabalho, apresenta-se em diversos túveis: intra-firma, firmas,
inter-indústrias e entre estas e outras instituições (por exemplo, universidades, centros de pesquisa, etc.). A partir desses argumentos, Baptista (1997) propõe que a PI deve essencialmente atuar de modo a:
- reduzir a incerteza sistêmica, através da emissão de sinais aos agentes econômicos sobre a
17
estratégia de desenvolvimento industrial a ser implementada no país;
~ incentivar os sistemas de aprendizado, em especial seu caráter coletivo, VJa estúnulo à
cooperação entre os agentes econômicos. Faz-se necessária a articulação entre as diferentes
instituições produtoras de conhecimento e tecnologia, de modo a estimular a geração de
externalidades propícias à potencialização dos processos de aprendizado;
estimular a reconfiguração do sistema produtivo, no sentido de incentivar a intemalização/desenvolvimento de elos (fases) da cadeia produtiva que sejam essenciais no processo de aprendizado.
Em contraste com essa abordagem, a concepção de PI ancorada pela tradição teórica neoclássica defende a tese das vantagens comparativas e a não interferência na operação das forças de mercado por meio de targeting de setores, tecnologias ou empresas. A intervenção pública na indústria é rechaçada pelo argumento de que, uma vez presente, cria distorções em proporções maiores do que as existentes.
No interior dessa concepção existem divergências decorrentes da possibilidade de algumas formas de intervenção pública no desenvolvimento da indústria. Nesse sentido, pode-se citar os autores que entendem a PI como necessária para a correção de marlr.et failures. Esses autores
advogam, em geral, que a intervenção deve ser restrita às falhas de mercado conhecidas e temporária (para evitar a criação de atividades meramente rentistas, por exemplo). Defende-se ainda a existência de políticas de cunho regulador (leis anti-truste, etc.). (Chang, 1994; Malkin, 1994).
Ainda no campo ortodoxo, um segundo grupo de autores ("novas teorias do crescimento") justifica a existência de PI através de argmnentos incorporados da chamada "heterodoxia". Assim, as "falhas de mercado" decorreriam de características estruturais de determinados mercados e que obstaculizam o seu perfeito ftmcionamento como, por exemplo, as economias de escala (e, portanto, as barreiras à entrada) e os processos de learning-by-doing, que determinam vantagens estruturais aos pioneiroR Outras características do funcionamento dos mercados capitalistas na atualidade justificariam a intervenção governamental como as externalidades, tecnológicas e pecuniárias, e as imperfeições nos mercados de capitais derivadas de assimetrias de informação. Esta intervenção, entretanto, deveria sempre evitar o direcionamento para empresas e setores (ou seja, ser "horizontal") e restringir a sua área de aplicação às market failures identificadas (Grossman, 1990)u.
~~ Essa perspectiva de PI é compartilhada por Paul Krugman, também um importante representante das "novas teorias do crescimento". Para ele, a grande ímportãncia das extemalidades de natureza tecnológica ou pecuníâria para a eficiência econômica justificaria a intervenção governamental (para identificar, desenvolver ou criar extemalidades)
O enfoque de PI derivado das proposições das 11
novas teorias do crescimento", em conjilllto com a onda recente de liberalização econômica, tem propiciado um certo consenso nos organismos internacionais sobre a necessidade de adoção de Pls horizontais, voltadas para
incrementrr a competitividade do conjunto da indústria (OECD, 1991, 1992-a, 1994; Malkin,
1994Y. Embora algumas políticas de corte horizontal (apoío à P&D, investimentos em infra~
estrutura, etc.) sejam fundamentais como parte de uma PI, entende-se que a forma em que esse
conceito vem sendo utilizada (especialmente em alguns documentos da OECD) não é correta.
Um prime:iro aspecto a destacar é que políticas horizontais não implicam obtenção de
resultados e impactos iguais para o conjunto da indústria. Ou seja, as medidas de PI apresentam,
necessariamente, impactos diferenciados para empresas, setores e regiões. Assim, mesmo que não
haja uma discriminação ex ante das políticas, o resultado prático de sua aplicação
é
quase semprediscriminatório e previsível, o que resulta em 11
não horizontalidade11
•
Aceito esse argumento, um segundo aspecto a destacar é a falsa contraposição entre políticas horizontais e políticas ativas. Uma política industrial ativa engloba políticas de corte horizontal que, entretanto, são insuficientes para, isoladas, promoverem o desenvolvimento industrial, entendido como crescimento da indústria com incremento nos níveis de bem-estar social. Tais políticas não focalizam problemas determinados pelo próprio movimento de acumulação de capital como as disparidades no desenvolvimento regional, os estágios diferentes de desenvolvimento dos setores industriais, etc ..
À luz desses argumentos, entende-se que o desenvolvimento industrial deve ser buscado mediante a intervenção de uma PI ativa Tal política, especialmente em industrializações tardias,
tem de atuar no sentido de desenvolver a capacidade produtiva local, entendida em sentido amplo
- atualização tecnológica, integração do parque industrial, promoção de exportações,
desenvolvimento regional, etc ..
A aceitação da validade dessa proposição implica, obviamente, negar a conhecida tese das !!vantagens comparativas" e advogar que a competitividade pode ser construída a partir da intervenção de políticas que sejam coerentes com uma estratégia de desenvolvimento da indústria. Entretanto, essa estratégia está condicionada pelo ambiente econômico, ou mais especificamente. pelos determinantes históricos dos processos econômicos. Significa considerar que a definição de uma estratégia de desenvolvimento industrial compatível com uma PI ativa é fortemente condicionada pela herança social e, sobretudo, econômica do país em questão, ou por "condições
restritivas."
Shapiro e Taylor (1990:868-74) apresentam os principais elementos a serem considerados:
i) a dimensão do país, ou o tamanho do mercado interno, especiahnente porque condiciona a
orientação interna ou externa da PI;
ii) a opção anterior de política em tennos de orientação interna ou externa, ou o grau vígente de
abertura da economia ao exterior;
iíi) o estágio em que se encontra a qualificação da mão-de-obra, dadas as crescentes necessidades de qualificação impostas pela "revolução tecnológica";
iv} o nível salarial vigente e sua participação na renda agregada,. o que influencia a estrutura de
demanda e uma estratégia industrial de longo prazo (que não é sustentável em economias com forte concentração de renda);
v} a capacitação fiscal e gerencíal do Estado, tendo por pressuposto que 11
••• a industrialização não
prospera em regimes de mercado totalmente livres." (p. 872), e, mais importante, a ação do Estado tem que estar baseada em forte consenso político acerca dos objetivos contemplados na estratégia industrial; vi) a herança industrial, ou o estagio em que se encontram algumas áreas que afetam, direta ou indiretamente, a eficiência da indústria, como o sístema educacional, a estrutura agrária,
etc.;
vií) o crescimento da produtividade e o acesso à tecnologia, dado que a obtenção de cornpetitividade internacional estã crescentemente condicionada ao aumento da produtividade determinada por desenvolvimento tecnológico.
Os relatos sobre as práticas recentes de PI em alguns países considerados importantes do ponto de vista da competição internacional revelam uma preocupação crescente com a definição de estratégias de desenvolvimento industrial direcionadas ao estimulo da capacitação tecnológica local,
a
despeito dos discursos marcadamente liberais.Quanto às PEs, a necessidade de considerá-las no interior de uma PI é justificada diferentemente de acordo com o enfoque que se adote para definir a PI. O enfoque ortodoxo "moderno" ("novas teorias do crescimento") defende a consideração das PEs em função, principalmente, da existência de imperfeições de mercado (assimetria de informações, etc.).
No âmbito de uma PI ativa as PEs devem ser consideradas em consonância com a própria abrangência dispensada ao tratamento do desenvolvimento industriaL A abrangência do enfoque, em conjunto com as mudanças recentes na inserção das empresas menores na estrutura industrial, autorizam a avaliação da necessidade de consíderação dessas empresas na PL
