CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
EDVAM MOREIRA DE SENA
A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NA GESTÃO
MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO DE SANTA
CRUZ-PB
SOUSA - PB
2010
A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NA GESTÃO
MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO DE SANTA
CRUZ-PB
Monografia apresentada ao Curso de
Ciências Contábeis do CCJS da
Universidade Federal de Campina
Grande, como requisito parcial para
obtenção do título de Bacharel em
Ciências Contábeis.
Orientador: Professor Me. Luiz Gustavo de Sena Brandao Pessoa.
SOUSA - PB
2010
A I M P O R T A N C E D O C O N T O L E I N T E R N O NA G E S T A O M U N I C I P A L : U m e s t u d o de c a s o do m u n i c i p i o d e S a n t a C r u z / P B Monografia a p r e s e n t a d a a o C u r s o de C i e n c i a s C o n t a b e i s , d a U n i v e r s i d a d e F e d e r a l de C a m p i n a G r a n d e , c o m o r e q u i s i t e parcial p a r a o b t e n c a o d o titulo de G r a d u a d o e m C o n t a b i l i d a d e Orientador: Prof. M s . L u i z G u s t a v o A p r o v a d o e m : / / BANCA EXAMINADORA
Orientador: Prof. Ms.: Luiz Gustavo.
E x a m i n a d o r :
mais diffceis mostrando qual a melhor saida para realizacao, construcao e conclusao do saber da vida.
Agradeco a Deus por ter dado dom da vida e compreender as coisas como elas sao, respeitando desde ja mais do que nunea o proximo e me ensinando o caminho da vitoria, que e pautado na virtude da simplicidade e humildade.
Agradego mais uma vez meus pais por serem meus eternos mestres na escola da vida, por ensinarem a mim minhas primeiras palavras de forma majestosa.
Agradeco minha Faculdade, meus professores e especialmente meu orientador por ter me conduzido a trilhar as dificuldades e por serem responsaveis pela transmissao do conhecimento e aprendizado na minha formacao quanta aluno, ser humano e cidadao.
U n i v e r s i d a d e F e d e r a l de C a m p i n a G r a n d e , c o m o r e q u i s i t e p a r c i a l p a r a o b t e n c a o d o titulo de G r a d u a d o e m C o n t a b i l i d a d e . O r i e n t a d o r Prof. L u i z G u s t a v o .
R E S U M O
A eficiencia e eficacia tem sido a busca pela maxima dos resultados nos dias hodiernos tanto por parte do setor publico como o privado sempre com o intuito de obter os fins programados, visando os meios utilizados, nesse contexto destaca o Controle Interno que tem se tornando a grande ferramenta de auxilio ao gestor publico municipal. Dessa forma o trabalho tem como finalidade evidenciar a importancia do Controle Interno na administracao publica no municipio de Santa Cruz/PB no periodo de 2009 tendo como metodologia a aplicacao de um questionario com perguntas abertas referente ao periodo supracitado direcionado ao Secretario de Financas do municipio citado, assim como outras fontes foram analisadas como livros, artigos, revistas. Onde os resultados evidenciam a relevancia desse controle atraves da continua observagao e fiscalizacao das atividades cotidianas da municipalidade nos diferentes orgaos que compoem a Administracao, bem como a analise mensalmente dos demonstratives contabeis como forma de avaliar as despesas e receitas publicas do municipio, no mesmo sentido oferece curso de capacitaeao aos servidores, melhorando os servicos nas diversas secretarias. Desde entao, o Controle Interno exerce papel fundamentalmente no controle do orcamento do municipio de Santa Cruz/PB com a explanagao de quais projetos e programas serem mais vantajosos para a Administracao e principalmente para a populagao local, dessa forma possibilita controle dos gastos como tambem a melhor de aplicar os recursos publicos previstos no orgamento publico. Assim nao se pode descartar o papel preponderante do Controle Interno na administragao publica do municipio de Santa Cruz/PB no periodo analisado, visto que o mesmo passou a ter uma imagem mais positiva perante a populagao, dando mais celeridade aos servigos administrativos e ao mesmo tempo seguindo uma postura de administragao eficiente, transparente e eficaz conforme os mandamentos legais da Administragao Publica.
The efficiency and effectiveness has been the search for maximum results in the days of the present day by both the public and the private sector always with the aim of attaining the scheduled to the resources used in this context highlights the Internal Control, which becomes the great tool to support local public health officer. Thus the work aims to highlight the importance of Internal Control in public administration in Santa Cruz / PB during 2008 with the methodology as a questionnaire with open questions concerning the above period directed the Secretary of Finance of the aforementioned municipality as well as other sources were analyzed as books, articles, magazines. Where the results show the relevance of this control through continuous observation and monitoring of daily activities of the municipality in the various bodies that make up the Board, as well as analysis of monthly financial statements as an indicator of expenditure and revenue of the municipality, in the same direction offers training course on computer servers in improving services in various departments. Since then, the Internal Control plays a fundamental role in controlling the budget of the municipality of Santa Cruz / PB with the explanation of what projects and programs are more beneficial to the Board and especially to the local population, thus enables control of expenditures but also best to apply the public resources in the budget public. One can not dismiss the role of Internal Control in public administration in the city of Santa Cruz / PB over this period, since it now has a more positive image to the people, giving more speed for the administration and at the same time following a positive attitude of efficient, transparent and effective legal according to the commandments of Public Administration.
CF - Constituigao Federal, LOA - Lei Orcamentaria Anual.
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal.
DAM - Documento de Arrecadacao Municipal TC - Trabalho de Conclusao
1 INTRODUCAO 10 2 JUSTIFICATIVA 11 3 P R O B L E M A DE P E S Q U I S A 12 4 OBJETIVO G E R A L 12 4.1 OBJETIVOS ESPECIFICOS 12 5 METODOLOGIA 13
5.1 CARACTRIZACOES DO MUNICIPIO DE SANTA CRUZ/PB 13
5.2 DELIMITACOES DO ESTUDO 14
5.2.1 Objeto de estudo 14 5.2.2 Area de estudo 14 5.2.3 Delineamento da Pesquisa 14
5.3 FONTE, COLETA E TRATAMENTOS DOS DADOS 15
5.3.1 Fonte e coleta 15 5.3.2 Populagao 15
6 R E F E R E N C I A L T E O R I C O 16
6.1 A ORIGEM ETIMOLOGICA E CONCEITO DE CONTROLE 16
6.2 TIPOS DE ADMINISTRACAO PUBLICA 18 6.2.1 Princfpios da Administragao Publica Direta e Indireta 19
6.3 OS PRINCiPIOS DO CONTROLE INTERNO 21 6.4 CONCEITO DE CONTROLE INTERNO 23 6.5 TIPOS DE CONTROLE INTERNO 24
6.5.1 Controle Externo 24 6.5.2 Controle Interno 24 6.5.3 formas de controle 26 6.5.4 Conceitos sobre controles internos 26
6.5.5 Objetivos 27 6.6 CONCEITO E CLASSIFICACAO DE DESPESA E RECEITA PUBLICAS 29
6.7 A IMPLANTACAO DO CONTROLE INTERNO 30 6.7.1 A Analise do Controle Interno e Fiscalizagao 32 6.8 A IMPORTANCIA DO CONTROLE INTERNO NAS ESFERAS
GOVERNAMENTAIS 32 6.9 A DEFINICAO DE AUDITORIA COMO ELEMENTO NECESSARIO AO
CONTOLE INTERNO 33 6.10 A IMPORTANCIA DO CONTROLE INTERNO 34
6.11 FATORES QUE AFETAM O CONTROLE INTERNO 36 6.12 A AVALIACAO DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRACAO
MUNICIPAL 37 6.13 O PAPEL DO CONTROLDOR 39
8 C O N C L U S A O 4 5
R E F E R E N C E S 46
A P E N D I C E 4 9
1 I N T R O D U C A O
A Constituigao Federal em seu art. 18 assegura e define a autonomia do municipio, portanto pode organizar-se administrativamente como melhor Ihe aprouver, nao cabendo a outras entidades o direito de estabelecer normas de estrutura organizacional, no entanto, e oportuno lembrar que os municipios devem manter urn rigoroso sistema de controle sobre as atividades desenvolvidas.
Nesse sentido a Administracao Publica, em sua atuacao rotineira, executa urn imenso numero de atos de despesas e receitas, devendo atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realizacao. Ate mesmo nos atos discricionarios a conduta de quern os pratica ha de ser legitima, isto e, conforme as opcoes permitidas em lei e as exigencias do bem comum. Infringindo as normas legais, ou relegando os principios basicos da Administragao, ou ultrapassando a competencia, ou se desviando da finalidade institucional, o agente publico vicia o ato de Hegitimidade e o expoe a anulagao pela propria Administragao ou pelo Judiciario em a g i o adequada.
Nesse contexto o trabalho abordara a importancia e a contribuigao do controle interno para a Administragao Publica do Municipio de Santa Cruz/PB no periodo de 2008, visando se ha mesma tem uma politica voltada para o bom desenvolvimento no ambito interno deste ente publico, ja que por determinagao legal, todo ente publico e obrigado a constituir urn controle interno no ambito administrativo.
Onde sao notorios os elevados valores percebidos pelos entes publicos seja na esfera federal, distrital ou municipal em que mais do que nunca a populagao precisa saber como esses valores estao sendo aplicados e ao mesmo tempo a Administragao Publica necessita realizar urn controle interno maior sobre seus gastos, no intuito de verificar se os principios norteadores da controladoria interna estao sendo seguidos.
O controle interno eficiente possibilita uma otima administragao, contribuindo para urn desenvolvimento maior do municipio, em que os valores orgados e fixados nas pegas orgamentarias: o Piano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orgamentarias e a Lei Orgamentaria Anual sejam aplicadas conforme os programas elencados e ao mesmo tempo a Administragao lucra com a questao economicidade dos fins procurados e programados.
O Trabalho trara em sua conjuntura o conceito de controle interno conforme entendimento dos diversos autores, os tipos de controle interno, a avaliagao e fiscalizagao do controle interno, a fundamentagao legal do controle interno conforme a legislagao brasileira, os principios norteadores da Controladoria Interna, as auditorias realizadas nos creditos orgamentarios e adicionais, nas despesas com pessoal, em bens permanentes, nas
licitacoes, contratos e convenio, em obras e reformas e entre outras, especificando seus objetivos, vantagens e observagoes.
2 JUSTIFICATIVA
Quando o Municipio se organiza, tem por fim atingir com eficiencia os objetivos que Ihe sao inerentes, ou seja, proporcionar o bem-estar social e economico a comunidade que nele reside.
A medida que se organiza, a Administragao tem a necessidade de verificar se os objetivos estao sendo atingidos com ou sem eficiencia, economicidade, e se os recursos estao sendo auferidos em toda a sua plenitude.
Portanto, deve o municipio estruturar mecanismos de controle exercitaveis em todos e por todos os Poderes, abrangendo todas as suas atividades e agentes que Ihe possibilitem estar a par do que ocorre na Administragao atraves de informagoes corretas, a fim de poder avaliar o seu desempenho e permitir tomadas de decisoes corretivas das possiveis falhas detectadas.
A opgao por essa tematica, abordada em toda a extensao desse Trabalho de Conclusao, emergiu de uma necessidade estrategica que se ha de atribuir a importancia do Controle Interno na Gestao Municipal de Santa Cruz/PB, o seu papel ideal dentro de uma dinamica de tomada de decisoes num ambiente municipal onde dessa forma, o gestor, sabendo utilizar-se das informagoes provenientes do controle interno estara se encontrando numa situagao de menor risco e incerteza.
Ja que se vivencia a chamada "Era da Informagao", faz-se necessario urn estudo nesse sentido, pois o mesmo busca tornar mais flexiveis e produtivos os canais organizacionais capazes de gerar o fluxo dessas informagoes; fato este que precisa ser encarado como diferencial na postura de qualquer municipio atualmente inserida nas propostas e exigencias da sociedade.
Outro aspecto que foi estimulador ao desenvolvimento desse estudo foi a falta de aprofundamento cientifico nessa area. Uma vez que se pode detectar a nao existencia, por completo e ideal, dessa inter-relagao entre contadores e gestores, assumindo urn papel de equipe e voltando-se para uma proposta mais aberta aos valores publicos. Dessa forma, ha a necessidade de se ter urn eixo mais firme e urn espago menor entre essas fungoes, precisando, cada vez mais, acrescentar-se e serem mais permeaveis em detrimento da colaboragao mutua que pode existir entre estas.
A pouca quantidade de estudos nesse sentido pode ser encarada como fator justificative desse trabalho de conclusao. Mesmo sendo tao admirada e estando tao em evidencia nas tendencias administrativas, a utilizagao das informagoes do controle interno como importantes ferramentas para a tomada de decisao ainda nao e uma realidade tao marcante na nossa sociedade. Esse fato precisa ser revisto e remodelado, portanto, a proposta desde TC e muito proveitosa e de grande eontribuicao para urn melhor aprendizado na busca pelo conhecimento quanto discente e cidadao.
3 P R O B L E M A DE P E S Q U I S A
Qual a importancia do controle interno para municipio de Santa Cruz/PB no periodo de 2009?
4 O B J E T I V O G E R A L
- Evidenciar a importancia do controle na Administracao Publica para o municipio de Santa Cruz/PB no periodo de 2009;
4.1 O B J E T I V O S E S P E C l F I C O S
- Verificar se o municipio de Santa Cruz/PB possui urn controle interno conforme determinacao legal;
- Mostrar a importancia do controle interno na gestao dos gastos publicos da Administragao publica do municipio de Santa Cruz/PB;
- Analisar se tem uma politica do controle interno de forma integrada com outros poderes da Administragao publica no municipio de Santa Cruz/PB.
5 M E T O D O L O G I A
O trabalhado elaborado tem como objeto de estudo a importancia do Controle Interno no Municipio de Santa Cruz/PB, para isso aborda varios aspectos do controle interno inerente a Administragao publica municipal, em que ressalta o papel desempenhado pelo mesmo, assim como sua importancia para o ente publico e suas caracteristicas.
A definicao ou a compreensao de metodologia e mencionada por Salomon (2010, p.9) da seguinte maneira:
Metodologia da pesquisa ou, como normalmente se denomina, Metodos e Tecnicas de pesquisa - disciplina academica construlda a partir do princfpio aceito de que nao ha producao sem conhecimento cientlfico, ou melhor, de ciencia, a nao ser atraves da pesquisa. Mas, como ha ciencia e ciencia, assim, a pesquisa e pesquisa. Dai a necessidade de o curso superior formar metodologicamente o pesquisador, fornecendo-lhe a teoria e o instrumento metodologicos. Metodos e tecnicas de pesquisa - estrategia e taticas indicadas para diversas fases do processo: da problematizacao, da coleta de dados e informagoes, da mensuragao, da formacao do marco teorico de referenda, da formulagao de hipoteses, do levantamento de variaveis e seu relacionamento, da analise de dados, da prova ou da comprovagao ou nao da hipotese. [...].
A metodologia dessa forma compreende urn metodo e tecnica de pesquisa baseado na produgao do conhecimento, atraves de instrumentos metodologicos, como a problematizagao, a coleta de dados, o periodo de referenda, a hipotese, a analise dos resultados e a comprovagao ou nao da mesa, que assim auxilia o pesquisador a desenvolver determinada pesquisa.
A metodologia adota para a consecugao do trabalho, refere a urn estudo de caso, tendo como objeto de estudo a importancia do controle interno na Administragao Publica do municipio de Santa Cruz/PB no periodo de 2009.
5.1 CARACTERIZAQOES DO MUNICIPIO DE SANTA CRUZ/PB
O municipio de Santa Cruz esta localizado na regiao norte do estado da Paraiba, destaca-se pela economia primaria e de servigos, sendo considerado pequeno, tem uma atuagao administrativa boa, que garante a eficiencia dos servigos basicos a populagao, bem como destaca pelas boas agSes administrativas, quanto a questao do controle interno das mesmas, para isso dispoe de urn bom quadro de funcionarios, capacitados com intuito de melhor atender os anseios da sociedade.
5.2 DELIMITACOES DO ESTUDO
5.2.1 Objeto de estudo
A pesquisa adotada para estudo foi um estudo de caso de carater exploratorio descritivo e de natureza qualitativa para as informagoes adquiridas passam a ser exposta a comunidade da forma mais clara e possivel, tendo como objeto particular de estudo a importancia do controle interno na administragao do municipio de Santa Cruz/PB.
5.2.2 Area de estudo
A area de estudo foi direcionada para o municipio de Santa Cruz, em que foram coletados dados, atraves de um questionario aplicado ao Secretario de Finangas do municipio, como forma de obter as informagoes precisas para fins da pesquisa.
5.2.3 Delineamento da pesquisa
Trata-se de um estudo de caso de carater exploratorio, descritivo e de natureza qualitativa, onde tem como periodo de analise o ano de 2009, assim os dados adquiridos sao expostos da forma mais clara e possivel a comunidade academica e a sociedade em geral, em que atraves dos mesmos se faz a analise e exposigao da realidade pesquisada.
O Trabalho de Conclusao e de grande relevancia para a comunidade academica e comunidade em geral, sendo importante dar continuidade de pesquisa nessa area com intuito de analisar mais o papel do controle interno nas agoes administrativas da Administragao Publica, bem como implementar novos estudos para analisar a interagao do controle interno com demais orgaos da Administragao.
Novas bibliografias devem ser mais estudadas e aprofundadas como a de Valmor Slommki, Milton Mendes Botelho e demais autores consagrados na area da controladoria interna como forma de enriquecer mais a pesquisa nesse tema importante no cenario das administragoes publicas, seja na esfera federal, estadual ou distrital e municipal para melhor entender e perceber o que representa o controle interno.
5.3 FONTE, COLETA E TRATAMENTOS DOS DADOS
5.3.1 Fonte e coleta
O controle interno desempenha importante papel na administracao publica, para isso se faz de varios, que vai desde a capacitacao dos servidores, a integracao do mesmo com outros orgaos da Administragao ate o auxilio das informagoes para o gesto publico tomar as decisoes.
A controladoria dessa forma passa a ser ferramenta importante na gestao administrativa da coisa publica, onde os gestores piiblicos tem a oportunidade de prevenir e avaliar seus possiveis erros.
A fonte de dados primaria utilizada foi a aplicagao de um questionario com perguntas abertas aplicado junto ao Secretario de finangas do municipio de Santa Cruz/PB e como fonte secundaria as pesquisas realizadas em livros, revistas, internet e entre outras.
Os dados foram analisados de acordo com a resposta do questionario, tendo como base varios aspectos inerentes a atividade do controle interno no municipio, abordando desde a formagao do controle interno, a formagao dos servidores na capacitagao de suas atividades, bem como a relagao do controle interno com demais orgaos da administragao municipal, assim como o papel do mesmo no gastos do municipio e as expectativas futuras do controle interno no municipio, tendo como resultados de acordo o esperado com a realidade do municipio de Santa Cruz/PB.
5.3.2 Populagao
A populagao estuda corresponde ao universo do municipio de Santa Cruz/PB, onde se aplica o estudo da importancia do controle interno na Administragao Publica municipal do mesmo.
6 R E F E R E N C I A L T E O R I C O
6.1 A ORIGEM ETIMOLOGICA E CONCEITO DE CONTROLE
A Contabilidade assim como qualquer outra ciencia possui suas ramificacoes, destaque para a area da controladoria que se tem mostrado relevante seja no setor publico ou privado, contribuindo para a formagao de uma nova visao de como estao sendo realizados os trabalhos no ambito interno ou externo dessas entidades. O entendimento da palavra controle e preciso voltar a sua origem, conforme expressa Peixe (2006 apud BRISOLA, 1990, P. 17): "a origem da palavra controle esta no latim ligada aos radicals "rota" - roda; "rotulus" rolo, cilindro (rolo de escritos, rol, lista); "contra" - prefixo que exprime ideia de oposigao; "contra-rotulus" - contra-rolo, contralista"
Segundo entendimento a origem controle provem do termo latim expresso por dois prefixos que se refere uma contradigao ou oposigao a um rol de determinado fatos posto a disposigao para analise e um posterior posicionamento.
Nesse contexto o termo controle possibilita o surgimento de um novo ramo da contabilidade: a Controladoria, que Slomski (2005, p. 15) define da seguinte maneira:
Controladoria, termo de dificil definigao, no entanto, e feita desde os primordios. Controladoria e, portanto, a busca pelo atingi mento do otimo em qualquer ente, seja ele publico ou privado, e o algo mais, procurado pelo conjunto de elementos que compoem a maquina de qualquer entidade.
Consoante entendimento percebe-se que a definigao de controladoria nao e tao facil como se imagina, para saber o real entendimento da palavra e necessario voltar aos tempos primordios para uma melhor reflexao, pois ela e realizada deste este tempo ate os dias hodiernos. A eficiencia constitui a principal busca dos resultados pelo ente publico como forma de atingir o setor a excelencia no setor interno da Administragao.
O controle passa a ser fundamental na Administragao para a consecugao dos objetivos da mesma, em que as agoes administrativas precisam esta bem elaboradas de acordo com os principios norteadores da Administragao Publica como a da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia, assim como demais outros.
A relagao de controle e Administragao ganha enfase, contribuindo cada vez mais para a concretizagao da ideia de Estado de Direito, em que a sociedade acaba sendo a beneficiada pela essa estreita relagao, visto esta contemplada com os beneficios da eficiencia das agoes administrativas pautadas nos aspectos normativos que regem a Administragao publica tanto a nivel federal, estadual, distrital ou municipal.
A ideia de controle tambem esta ligada a ideia de Estado de Direito, como menciona Costa (2005, p.30):
A ideia de Estado de Direito, desde seus primordios, e inseparavel da ideia de controle. Para que haja Estado de Direito e indispensavel que haja instituicoes e mecanismos habeis para garantir a submissao a lei. A finalidade, portanto, do controle e a de assegurar que Administragao atue em consonancia com os principios de legalidade, moralidade, finalidade publica, publicidade, motivacao, impessoalidade, economicidade, razoabilidade, legitimidade, muitos deles plasmados expressamente na propria Constituigao Federal. Em certas circunstancias, o controle abrange tambem os aspectos de oportunidade e conveniencia, ou seja, os aspectos polfticos ou discricionarios do ato. Tais principios logo adiante serao objeto de capttulo proprio.
A garantia do Estado de Direito esta atrelada a relagao indispensavel e inseparavel com a ideia de controle, onde para que ocorra propriamente dito a ideia de Estado de Direito e necessario que haja orgaos e mecanismos habeis que garanta a aplicagao da lei, em que a finalidade do controle e assegurar a atuagao da Administragao de acordo com principios norteadores da mesma.
A controladoria dessa forma age com base nas normas legais e desempenha importante papel no controle interno da Administragao, contribuindo e avaliando o gestor publico quanto a percepgao e controle dos gastos publicos e ao mesmo tempo auxilia no combate aos atos de improbidade administrativa, bem como ajuda ao controle externo, na verificagao da atuagao da Administragao.
A sociedade moderna com maior percepgao das agSes dos entes publicos, atraves de seus orgaos, passa a cobrar mais transparencia por parte dos mesmos com base nas normas criadas e estabelecidas para esse fim. Para isso, exige respostas positivas por parte dos gestores publicos no tratamento com os recursos publicos, como forma de atender as politicas estabelecidas no piano de governo, atraves das pegas orgamentarias, que traz todos o cronograma de execugao do governo seja a nivel federal, estadual ou distrital ou municipal.
Nesse sentido a controladoria desponta como ferramenta importante no desenvolvimento e controle das agoes da Administragao publica, como forma de melhor gerenciar os gastos publicos quanto ao aspecto social e economico, tornando ao mesmo tempo aliada da sociedade, que passa a ver mais qualidade e controle com os recursos do cidadao, mediante a responsabilidade fiscal estabelecidas com as leis norteadoras da transparencia publica, dando assim uma nova cultura denominada com os aspectos da transparencia, onde cada vez mais a sociedade passa a cobrar etica por parte dos gestores publicos no gerenciamento das agoes publicas de maneira eficaz e eficiente como resposta ao bom controle do patrimonio publico.
6.2 TIPOS DE ADMINISTRACAO PUBLICA
A Administragao Publica do Brasil com a reforma do estado brasileiro nos finais dos anos 80 com a promulgacao da Constituigao de 1988 passa a ser definida ou classificada em administragao direta e indireta, tendo algumas peculiaridades inerentes a sua formagao e estrutura que as definem de certa maneira positivamente para a formagao do estado brasileiro propriamente dito.
Alexandrino e Paulo (2008, p. 27) definem a administragao direta e indireta da seguinte forma:
Administragao Direta e o conjunto de orgaos que integram as pessoas politicas do Estado (Uniao, Estados, Distrito Federal e municfpios), aos quais foi atribuida a competencia para o exercicio, de forma centralizada, de atividades administrativas.
Administragao Indireta e o conjunto de pessoas juridicas (desprovidas da autonomia politica) que, vinculadas a Administragao Direta, tem a competencia para o exercicio de forma descentralizada, de atividades administrativas.
A composigao da Administragao Publica brasileira esta dividida em duas administragoes, a direta e a indireta, a primeira compreende os entes publicos, no caso, Uniao, Estados, Distrito Federal e municipios que pratica o exercicio da administragao de forma centralizada quanto as suas atividades administrativas, enquanto a segunda por esta ligada a primeira compreende as pessoas juridicas sem direitos politicos, mas com vinculagao a direta, tem a fungao de exercer o exercicio das atividades administrativas de forma descentralizada.
A definigao de Administragao Direta e definida por Zago (2005, p. 19):
E o conjunto de orgaos integrados nas estruturas do Executivo e de seus orgaos auxiliares, detendo vinculo de subordinagao e de generalidade de tarefas e de fungoes, descentralizagao que ocorre na desconcentragao. Ex: ministerios, Casa Civil, Advocacia geral da Uniao.
A composigao da estrutura da Administragao Direta e formada por um conjunto de orgaos que exerce de forma subordinativa mediante a jungao de orgaos auxiliares determinadas tarefas e fungoes dentro da pessoa juridica, tendo assim competencia para gerenciar suas agoes administrativas para o bom andamento da Administragao publica para atingir os objetivos almejados e os fins propostos conforme os limites estabelecidos pelas normas constitucionais.
6.2.1 Principios da Administragao Publica Direta e Indireta
A Carta Magna traz em seu artigo 37 os principios norteadores da Administragao Direta e Indireta que compoem a Administragao Publica do Brasil, visto o interesse de garantir o bom andamento das agoes administrativas e visando ao mesmo tempo impedir as agoes de improbidade administrativa, os principios surgem como base norteadora para o estabelecimento da transparencia publica e controle da coisa publica, os principios se classificam em: principio da legalidade, principio da impessoalidade, principio da moralidade, principio da publicidade e principio da eficiencia.
O objetivo e compreensao do principio da legalidade sao definidos por Souza (2008, p.20):
O Principio da Legalidade tem por objetivo submeter o Administrador Publico, em toda sua atividade funcional, ao estrito cumprimento da lei, nao podendo as exigencias da lei se escusar, sob pena de praticar ato invalido, sob o ponto de vista jurfdico, expondo-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme gravidade da falta cometida.
O principio da legalidade evidencia que o gestor publico so pode atuar conforme a lei, nao podendo desobedecer aos ditames legais das normas constitucionais, podendo responder penal, civil e administrativamente.
O principio da impessoalidade e visto sobre duas formas, conforme entendimento de Alexandrino e Paulo (2008, p. 198-199):
a) Como determinante da finalidade de toda a atuagao administrativa (tambem chamado principio da finalidade, considerado um principio constitucional implicito, inserido no principio expresso da impessoalidade); b) Como vedagao a que o agente publico valha-se das atividades desenvolvidas pela Administragao para obter promogao pessoal.
O principio da impessoalidade no primeiro entendimento evidencia que a Administragao deve visar nas suas agoes quanto na atuagao administrativa somente o interesse publico, da coletividade, impedindo dessa forma que um ato administrativo seja praticado visando beneficiar terceiros, no segundo entendimento visa impedir a agao por parte do agente publico de beneficiar a si proprio ou terceiros na suas fungoes administrativas, demonstrando uma ideia e politizagao de vedagao interesses pessoais dentro da Administragao Publica, onde nao pode prevalecer de forma alguma o interesse particular sobre o interesse publico, em que a finalidade geral do ato administrativo deve visar somente o interesse da coletividade como finalidade especifica que a lei pretende atingir direto e imediatamente.
O princfpio da moralidade e definido e compreendido da seguinte forma por Zago (2005,
P.27):
E principio inibidor da corrupcao e da improbidade. Visa a uma Administracao proba e reta. A moralidade administrativa acolhe o conceito do bom administrador aquele que atua de modo objetivo, de forma a obter uma administracao voltada para o interesse publico. Atitudes eticas, comportamentos corretos, honestos, limpidos, condizentes com o interesse publico.
Conforme mencionado o principio da moralidade compreende a acao correta da Administracao Publica, visando de qualquer forma combater a corrupcao no ambito da
mesma e com atuagao voltada para o interesse publico, ja que a moral administrativa e estabelecida objetivamente consoante os ditames constitucionais, devendo dessa forma os agentes publicos agir coerente com a ideia de probidade e boa-fe para os fins da boa Administragao. Nesse sentido as atitudes eticas, honestas e limpidas dos agentes publicos devem ser condizentes com interesse publico.
Outro principio norteador e de grande importancia para o bom andamento da Administragao e o da Publicidade, a sua compreensao pode ser vista sobre duas visoes conforme cita Alexandrino e Paulo (2008, p.200):
a) Exigencia de publicagao em orgao oficial como requisita de eficacia dos atos administrativos gerais que devam produzir efeitos externos ou onerem o patrimdnio publico;
b) Exigencia de transparencia da atuagao administrativa.
Visando dar transparencia publica aos atos administrativos, o referido principio mostra a importancia de evidenciar de forma transparente todos os atos da Administragao, praticado pela mesma junto aos cidadaos como forma de tomar publico aquilo que ela desempenha perante toda a sociedade. Sendo outro requisito a exigencia da publicagao dos atos mediante orgao oficial de divulgagao para que todos tenham acesso as informagoes praticadas com finalidade do interesse publico.
Por ultimo destaca o principio da eficiencia, sendo estabelecido mediante emenda constitucional n° 19/1998 trouxe uma nova visao da Administragao, que passou a ser mais cobrada por si propria conforme as agoes praticadas pelos seus agentes, em que as agoes administrativas devem ser aceleradas para garantir o mais rapido possivel no atendimento. Onde os servigos prestados pela mesma sejam adequados conforme a necessidade da sociedade. O administrador publico assim como agente publico procure a melhor solugao dentre as disponiveis para melhor aproveitar os recursos publicos e ao mesmo tempo exerce o papel de cidadania, voltado para o interesse da coletividade.
O principio da eficiencia e definido por Barbosa (2002, p.29) da seguinte maneira:
EFICIENCIA: principio da Ciencia da Administragao que foi evidenciado pela Emenda Constitucional n° 19/98. Como os demais, o Principio da Eficiencia nao e prioritario ao Principio da Legalidade ou a qualquer outro principio. A eficiencia nao deve ser analisada destacadamente dos demais principios constitucionais, trata-se, na verdade, em sua origem, de conceito economico e Constitui-se no dever de boa administracao81. Visa a combater o mau uso do Dinheiro publico e a falta de planejamento. Permite avaliar se pelo recurso Empregado foi obtido o melhor resultado82. Este principio fortalece o controle de Resultados.
Como visto o principio da eficiencia veio contribuir para uma nova visao da Administragao Publica, visando de certa forma reduzir os gastos publicos muitas vezes desnecessarios devido a um mau planejamento. Com isso tem como a mesma analisar suas agoes e ao mesmo tempo tomar decisoes que beneficiem toda a sociedade.
6.3 OS PRINCIPIOS DO CONTROLE INTERNO
O controle interno possui seus principios que garante a base norteadora para a aplicagao de forma clara sem restrigoes, conforme Botelho (2006, p.28-29) cita os principios do controle interno que sao:
- A Responsabilidade deve ser determinada;
- A Contabilizagao e as Operagoes devem ser segregadas;
- Devem Ser Utilizadas Provas Independentes Para Comprovar que as Operagoes e a Contabilidade Estao Registradas de Forma Exata;
- Deve Haver Rotatividade Entre Servidores Encarregados para Cada trabalho;
- Devem Ser obrigatorias as Ferias para Pessoas Que Ocupam Cargos Importantes;
- Todas as Instrugoes e Normas devem ser feita por escrito; - Deve ser evitada a Segregagao de Fungoes.
Consoante entendimento do autor os principios sao a base norteadora de qualquer ciencia, para isso e mais justo que os mesmos sejam seguidos de forma coerente para que os objetivos sejam alcangados. Dessa forma, o principio aborda questoes referentes a responsabilidade inerentes aos servidores quanto a fungao que exercem, a contabilizagao deve ser de forma separada de acordo com cada unidade orgamentaria, a utilizagao das provas deve ser obtida atraves do confronto entre as despesas e receitas, assim como as demonstragoes contabeis deve ser rotineira no controle interno, a rotatividade dos servidores e outro fator importante sao importantes por evitar o comodismo e a criagao de
vicios no exercicio de suas atividades, as ferias devem ser repassadas obrigatoriamente para as pessoas que ocupam cargos mais relevantes, visto o desgaste intelectual e maior, dessa evita-se o estresse, a insatisfagao e outros fatores, as informagoes e instrucoes devem ser escritas e as fungoes devem ser executadas por um unico servidor.
O principio pode ser dividido em tres para um melhor entendimento da seguinte forma:
Os principios basicos do controle interno podem ser divididos em tres: 1° Principio - A organizagao. O controle deve exerce-se especialmente sobre cada celula do piano. Deve localizar as responsabilidades com a mesma precisao com que sao determinadas (autoridade e responsabilidade) 2° Principio - O agente controlador deve ser considerado independente daquele que controla (segregagao de fungoes);
3° Principio - O controle deve ser estabelecido de tal maneira que seja automatico e que por instrumentos apropriados se controle a si mesmo reduzindo ao minimo os riscos de erro (processo de comprovagao e provas independentes). (Peixe apud VIANA, 1980)
Conforme entendimento os principios do controle pode ser resumidos em tres onde o primeiro se refere organizagao, que deve separar as responsabilidades de forma que nao repercuta nas fungoes do cotidiano nao aja conflito entre de autoridade e responsabilidade, o segundo aborda a segregagao de fungoes em que o agente controlador e aquele que controla para que tenha de forma evidente a real fungao de cada um e o terceiro trata do controle interno de forma automatico, onde se espera apos os instrumentos aplicados possibilite o controle automatico.
Nesse sentido, o controle eficaz sera obtido com o seguimento dos principios basicos do controle interno para so entao haver um excelente desempenho da Administragao com a preocupagao e aplicagao dos recursos conforme seus limites, visando a tender a coletividade como fator relevante.
Assim mais do que nunca a Administragao Publica deve esta voltada com suas agoes administrativas para atender o interesse coletivo, geral da sociedade observando esses principios e os estabelecidos na Constituigao Federal de 1988 como formas de garantir o bem-estar de todos, como forma de demonstrar tamanha responsabilidade pelos atos praticados perante seu modo de atuar. Diante de tantos problemas socio-economicos enfrentados diariamente, nada mais justo que a sociedade cobre uma atuagao efetiva e eficiente da Administragao, onde isso e possivel atraves de um bom controle interno, capaz de reduzir os gastos publicos com excelente gerenciamento de como e aonde alocar os recursos destinados para garantir as necessidades da sociedade. A atuagao desse orgao dentro tambem depende dos principios estabelecidos pela Constituigao Federal, que sao os norteadores para um bom desenvolvimento da Administragao Publica.
6.4 C O N C E I T O D E C O N T R O L E I N T E R N O :
Segundo Sa (1994, p.98), ensina que:
Na pratica o que se busca conhecer e a eficiencia da "vigilancia" e da "protegao" aos bens e a forga de trabalho, ou seja, se o que se investe e o que se obtem de recursos efetivamente oferece lucratividade, economicidade ou adequada colimacao dos fins procurados e programados.
Conforme entendimento o controle interno busca a vigilancia e protegao dos bens e a forca empregada com intuito de buscar a lucratividade e economicidade dos fins procurados e programados.
Os Controles Administrativos, na explicacao de SA (1994, p.98), entende: "sejam os
concementes basicamente a "eficiencia operational" e a "vigilancia gerencial", e que so indiretamente sao referidos aos registros contabeis".
Segundo Sa os controles administrativos envolve a questao da eficiencia operacional e a protegao gerencial para so indiretamente ser cohecidos os registros contabeis.
Estao incluidos ou relacionados no Controle Administrativo as seguintes tarefas: Analise estrategica; Relatorio de viagens; Programa de treinamento de pessoas; Analise do custo beneficio.
Deve-se salientar que esse controle tambem e conhecido pelos Doutrinadores como Controle Administrativo, o que verifica o cumprimento das proprias atividades exercidas pelos seus orgaos, objetivando mante-las dentro da lei, segundo as necessidades do servigo e as exigencias tecnicas e economicas de sua realizagao, pelo que e um controle de legalidade e de merito. Sob ambos os aspectos pode e deve-se operar o controle administrativo para que a atividade publica em geral se realize com legitimidade e eficiencia, atingindo a sua finalidade plena que e a satisfagao das necessidades coletivas e atendimento dos direitos individuals dos administrados.
Atraves do controle administrativo, a Administragao pode anular revogar ou alterar os seus proprios atos, e punir os seus agentes com as penalidades estatutarias. A Administragao so anula o ato ilegal e revoga ou altera o ato legal, mas ineficiente,
inoportuno ou inconveniente, se ainda passivel de supressao ou modificagao.
Em uma visao do direito administrativo, a Administragao Publica exerce poder sobre seus proprios atos com direitos de anular e revogar os mesmos, alem de exercer poder da supremacia do direito publico sobre o particular, podendo intervir em agoes praticadas por particulares, desconforme com a finalidade publica e o interesse coletivo.
6.5 T I P O S D E C O N T R O L E I N T E R N O
No ambito da Administragao Publica a fungao controle e exercida em decorrencia de imposigoes constitucionais. Consultando a Carta Magna Federal, observa-se que nela foram destacados dois tipos de controles a serem executados na Administragao Publica, o qual passa a comentar:
6.5.1 Controle Externo
E o controle exercido pelo Poder Legislativo com o auxilio do Tribunal de Contas, conforme preceituam os artigos 71 da Constituigao Federal - CF.
O controle externo tem por objetivo verificar a probidade da Administragao, a guarda e emprego legal dos dinheiros publicos e o cumprimento da Lei Orgamentaria.
6.5.2 Controle Interno
E o controle exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo, em razao dos mandamentos contidos nos artigos 74 da CF.
Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus servigos ou agente e considerado interno, como interno sera tambem o controle do Legislativo, por seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.
Segundo Botelho (2006, p.26-27) define os tipos de controle da seguinte maneira:
Controle Externo
E o controle externo efetuado por orgao estranho a Administragao Publica responsavel pelo ato controlado (Ex: Camara Municipal com auxflio do Tribunal de Contas).
Controle Interno
O controle interno e realizado pelo proprio orgao executor no ambito de sua propria Administragao, exercido de forma adequada, capaz de propiciar uma razoavel margem de garantia de que os objetivos e metas serao atingidos de maneira eficaz, eficiente e com a necessaria economicidade (Ex: Sistema de Controle Interno, Comissao de Controle Interno, Controladoria)
Conforme posicionamento entende-se que o controle parte da agao de um orgao estranho do quadro da Administracao, passando a fiscalizar a realizagao dos atos controlados, por outro lado, o controle interno e realizado por um orgao do proprio ambito da Administracao, responsavel para atuar de forma eficaz e eficiente no intuito de alcancar os objetivos e metas estabelecidas pela Administracao.
O controle interno e o externo mantem uma sintonia no intuito da qualidade nos servigos administrativos, conforme menciona Peixe (2006, p. 136):
O trabalho do controle externo sera apoiado na sua missao institucional pelo controle interno, que exerce papel relevante, dependendo dele a propria qualidade do servico do Tribunal de Contas. Verifica-se, pelo que estudamos que o controle interno e responsavel pela fiscalizacao preventiva, continua, exaustiva, nao obstante o Tribunal de Contas efetuarem inspecSes periPdicas que dificilmente conseguem abranger a totalidade das transagoes realizadas na gestao administrativa.
A consecucao do fim almejado pelo trabalho da Administragao depende mais do que nunca da sintonia entre o controle interno com o controle externo, este e auxiliado de categoricamente por aquele, que incumbe na fungao preventiva, continua e exaustiva dos fatos ocorridos no ambito interno da Administragao, gragas ao papel desempenhado pelo Tribunal de Contas, orgao responsavel pela analise das contas do poder publico a nivel municipal, distrital e federal, dependendo de que recurso se trata.
Importante ressaltar que a materia aqui tratada tambem encontra respaldo nas Leis Organicas Municipals e na Lei n° 4.320/64 que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboragao e controle dos orgamentos e balangos da Uniao dos Estados, dos Municipios e do Distrito Federal.
Portanto, o Controle Interno e orientado para realizar a auto-avaliagao (com suas limitagoes usuais); abrange preocupagoes de ordem gerencial (eficiencia e contributividade), programatica (eficacia e convergencia) e administrativo-legal (conformidade).
O Controle interno em sua composigao como forma de avaliagao une agoes pertinentes a atuagao de todos os orgaos da Administragao Publica, para detalhar os problemas inerentes aos mesmos, como sendo necessario para descrever previamente e prevenir mais prejuizos para o andamento das ag5es administrativas, ajudando ao mesmo tempo o controle externo, que juntos mantem uma sintonia com objetivos de fiscalizar uma a g i o administrativa que possa a prejudicar a gestao publica administrativa.
Como as agoes de orgaos fiscalizadores como os tribunals de contas nao sao constantes, esses tipos de controle sao de extrema relevancia para toda Administragao Publica, onde a cultura de fiscalizar, prevenir e proibir passa a ser implantada como ferramenta de uso para o bom do gerenciamento das agoes administrativas.
6.5.3 Formas de Controle
O controle na Administracao manifesta-se de tres formas: controle preventivo, controle concomitante e controle subsequente, dessa forma Botelho (2006, p.27) coneeituam-os da seguinte maneira:
Previo ou Preventivo
E o controle que antecede a conclusao ou privacidade do ato, como requisite para sua eficacia, exercido a partir da projecao dos dados reais e pela comparacao dos resultados provaveis com aqueles que se pretende alcancar.
Concomitante ou Sucessivo
E aquele que acompanha a realizacao do ato para verificar a regularidade de sua formagao; e o controle no momenta do ato ou fato, evitando o cometimento de falhas, desvios ou fraudes.
Subsequente ou Corretivo
E o que se efetiva apos a conclusao do ato controlado, visando corrigir eventuais defeitos, declarar a sua nulidade ou dar-lhe eficacia,
A forma de controle possibilita a Administragao o controle dos atos antes sua conclusao, bem como o acompanhamento do mesmo para averiguar sua regularidade de sua constituigao para evitar possiveis falhas ou fraudes tendo como finalidade o detectar concomitante com sua formagao e o corretivo evita corrigir os atos apos sua conclusao.
As formas de controle sao mostradas de forma sucinta por Morais (2006, p.23) da seguinte forma:
Controles preventivos
Sao os estudados e planejados com o intuito de evitar a ocorrencia de erro e irregularidades.
Controles detectivos
Sao os estudados e planejados para detectar erros e irregularidades no momenta em que eles ocorrerem, permitem o uso de medidas corretivas tempestivamente.
Controles corretivos
Sao os estudados e planejados para detectar erros e irregularidades depois que acontecem, as agoes corretivas e tornado posteriormente.
Percebe-se que as formas de controle conforme entendimento tem caracteristicas peculiares e esta sempre ligada ao fato, a forma como mesmo sera controlado, que sera antes, concomitantemente ou posterior. Onde a primeiro modo as agoes e os atos sao estudados e planejados para evitar irregularidades, uma vez que se algumas irregularidades forem detectadas, medidas corretivas serao tomadas no tempo habil para a solugao do problema e apos a ocorrencia dos erros agoes corretivas sao tomadas posteriormente, resumindo de forma previa, detectiva e posteriormente.
6.5.4 O b j e t i v o s
No setor publico, a preocupacao com o fortalecimento de mecanismo de controle interno vem se constituindo em permanente interesse das autoridades governamentais, tendo como principals objetivos:
a) obtencao de informagoes precisas e adequadas para a formulacao de diretrizes de acao administrativa. Os principios basicos de controle interno para alcangar esse objetivo sao: documentacao habil e fidedigna; elaboracao de conciliacoes e analises; manutengao de um piano descritivo contendo a funcao e o funcionamento das contas e utilizacao de equipamentos de processamentos eletronicos de dados;
b) comprovagao da veracidade dos informes e relatorios contabeis, financeiros e operacionais. Os principios basicos de controle interno para alcangar esse objetivo sao: Clareza na exeeugao dos relatorios e excelente estado de conservagao dos documentos comprobatorios dos dados epigrafados nos documentos;
c) protegao de Ativos. Segundo esse objetivo, os ativos devem ser protegidos contra quaisquer situagoes de riscos, fraudes, desperdicios e contra erros decorrentes de calculos incorretos, de contabilizagoes inadequadas, da realizagao de procedimentos nao autorizados ou de omissao, bem como contra erros intencionais ou manipulagoes. Os principios basicos de controle interno para alcangar esse objetivo; entre outros, sao: sistema de autorizagao e aprovagao; determinagao de fungoes e responsabilidades; uniformidade de procedimentos e corregao das falhas cometidas; rotagao de funcionarios; manutengao de seguros; contagens fisicas independentes; confronto da existencia fisica com os registros contabeis; e pessoal qualificado;
d) promogao da Eficiencia Operacional. Esse objetivo esta diretamente relacionado com o estimulo a eficiencia do pessoal, salvaguarda dos bens e a correta utilizagao dos ativos e a produgao de informagoes tempestivas e adequadas, proporcionando assim condigoes de otimizagao do desempenho das fungoes de planejamento, programagao e exeeugao orgamentaria. Os principios basicos de controle interno para alcangar esse objetivo sao: selegao e treinamento de pessoal; implantagao de um piano de carreira; sistema de avaliagao de desempenho; programas de controle de qualidade; manuais de normas e procedimentos, adogao de custo padrao, etc.
e) estimulagao da Obediencia e do Respeito as Polfticas da Administragao. Para que esse objetivo seja alcangado em plenitude, a entidade deve possuir uma administragao e um corpo funcional comprometido com as finalidades sociais da organizagao. Os principios basicos de controle interno para alcangar esse objetivo sao: supervisao adequada; sistema de aprovagao e revisao dos procedimentos e auditoria interna.
f) contribuigao para a Eficacia do controle externo. Os principios basicos de controle interno para alcangar esse objetivo sao: Sistema de informagoes atualizado e corretamente escriturado; riqueza de detalhes das informagoes; alto grau de confiabilidade das anotagoes; informagoes idoneas e qualificadas. (JUSTA, 2002, p.6-7).
O apice dos objetivos gerais do controle interno requer uma serie de atividades, conforme menciona Botelho (2006 p.24-25):
- salvaguardar os interesses economicos, patrimoniais e sociais a municipalidade;
- prevenir e detectar fraudes e erros ou situacoes de desperdfcios, praticas administrativas abusivas, antieconomicas ou corruptas e outros atos de carater ilicito;
- precisar e dar confiabilidade aos informes e relatorios contabeis, financeiros e operacionais;
- assegurar o acesso aos bens e informagoes, e que a utilizacao desses ocorra com a autorizagao de seu responsavel;
- estimular a efici§ncia operacional, sugerindo formas eficazes e instituindo procedimentos atraves de instrucSes;
- dar qualidade as politicas existentes, conjugar os objetivos da organizagao;
- garantir que as transagoes sejam realizadas com observancia do principio da legalidade;
- realizar com freqiiencia o confronto entre dados constantes dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA) com os dados contabeis, possibilitando uma analise em percentuais de realizacao e as medidas adotadas;
- verificar o fluxo das transacoes e se elas ocorreram e fato, de acordo com os registros, analisando o controle dos processos e a avaliacao dos efeitos dessas realizacoes;
- promover operagoes ordenadas, econdmicas, eficientes e efetivas e a qualidade dos produtos e servigos em consonancia com os objetivos da organizagao;
- assegurar o cumprimento de leis, regulamentos e diretrizes da reorganizagao;
- salvaguardar o ativo e assegurar a legitimidade do passivo;
- assegurar a revisao da legislagao municipal, conforme ao ordenamento juridico atualizado;
- assegurar que todas as transagoes sejam validas, registradas, autorizadas, valorizadas corretamente, registradas, langadas e totalizadas corretamente;
- adotar quaisquer outros procedimentos para o bom desempenho das fungoes da instituigao.
Como se percebe a satisfagao de um excelente controle interno envolve uma serie de atividades que juntas contribui para a realizagao de um trabalho eficiente, essas atividades vai desde a protegao das informagoes aos bens e interesses da municipalidade, em que essas informagoes sejam utilizadas por um responsavel, ao mesmo tempo observar se as transagoes estao conforme o principio da legalidade se ha confrontagao constante dos dados apresentados nas pegas orgamentarias, como tambem guardarem os ativos e assegurar a legitimidade dos passivos da Administragao, bem como garantir procedimentos que garanta o bom desempenho das fungoes administrativas. So assim os fins almejados possam ser alcangados e a satisfagao administrativa contemplada. Assim essas atividades de forma integradas ajudam a boa pratica do controle interno na Administragao Publica para o desenvolvimento das agoes administrativas para a consecugao dos objetivos do interesse publico.
6.6 CONCEITO E CLASSIFICAQAO DE DESPESA E RECEITA PUBLICAS
A definigao de receita e despesa publica difere um pouco quanto ao empregado na contabilidade privada, visto que esta avalia ambas pelo regime de competencia em quanto a contabilidade publica avalia as receitas pelo regime de caixa e as despesas pelo regime de competencia, nesse sentido destaca os varios conceitos postos por diversos autores, destaque para o seguinte:
Entende-se, genericamente, por receita publica todo e qualquer recolhimento feito aos cofres publicos, quer seja efetivado atraves de numerario ou outros bens representatives de valores que o governo tem o direito de arrecadar em virtude de leis, contratos ou quaisquer outros titulos de que derivem direitos a favor do Estado, quer seja oriundo de alguma finalidade espeeffica, cuja arrecadagao Ihe pertenga ou caso figure como depositario dos valores que nao Ihe pertencem. (Kohama, 2000).
Consoante visto entende que as receitas em sentido em sentido generico representa todo ou qualquer recolhimento de numerario aos cofres publicos aumentando assim os recursos financeiros do ente publico, embora ainda mesmo aqueles que nao sao de finalidade do Estado, em que o mesmo tem apenas a fungao de repassar ao destinatario final.
A propria Lei n° 4.320/64 que rege a contabilidade publica em seu corpo nao traz a definigao de receita publica, ficando assim a criterio dos estudiosos da contabilidade a conceituagao desse termo.
Ja a definigao de despesa publica e mencionada por Vasconcelos (2007, p.93) da seguinte forma:
Constituem despesas todos os desembolsos efetuados pelo Estado no atendimento dos servigos e encargos assumidos no interesse geral da comunidade, nos ter a Constituigao, das leis, ou em decorrencia de contratos ou outros instrumentos, tendo em vista a necessidade da sociedade e do governo.
As despesas compreendem mais do que nunca os desembolsos realizados pelo estado para garantir os servigos, compromissos e interesses da comunidade conforme preceitos constitucionais assumidos perante os contratos, convenios e outras formas de prestagao de atendimento a populagao.
A classificagao das receitas e despesas na contabilidade publica esta atinente ao orgamento propriamente dito, onde as receitas sao classificadas em orgamentaria e extra-orgamentaria, a primeira quando ela esta contida no orgamento fazendo parte do mesmo, a
segunda quando nao esta prevista no orcamento, apenas transita provisoriamente nos cofres publicos, no mesmo sentido as despesas orgamentarias sao aquelas previstas no, orgamento fazendo parte dele, ja as despesas extra-orgamentarias sao aquelas que nao estao contidas no orgamento, independe de autorizagao legislativa para serem realizadas, tem como exemplo a restituigao ou entrega de valores oriundos de depositos, caugSes, compensagoes e entre outros.
Essa classificagao e mencionada por Piscitelli et al (2006, p. 131) do seguinte modo:
Um criterio sobre o qual tambem e possivel fazer a abordagem da classificagao da receita diz respeito a sua condigao de estar prevista no orgamento - orgamentaria - ou nao - extra-orgamentaria. Esta ultima afeta a exeeugao financeira, mas nao pode ser computada para efeito de programagao das despesas.
Percebe-se que a classificagao das despesas e receitas fica restrita ao orgamento, em que fazem parte ou nao do mesmo, recebendo assim uma denominagao para cada situagao. Onde a classificagao possibilita identificar o que esta ou nao previsto no orgamento, nao deixando uma coisa vaga sem sentido, tendo assim uma programagao que possibilita o acompanhamento e exeeugao do que vai ser realizada e prevista no tempo habil de exercicio da Administragao Publica. Quando um orgamento e bem elaborado, sinal que todas as receitas e despesas nele contido, forma previstas, arrecadadas e realizadas da melhor forma possivel.
6.7 A IMPLANTACAO DO CONTROLE INTERNO
A implantagao do controle interno na Administragao deve atender algumas normas como afirma Botelho (2006, p.31):
De acordo com as atribuigoes elencadas no dispositivo constitucional, complementados pela Lei Estadual, devera o Controle Interno ser regulamentado ao nivel municipal por Lei ou Decreto; a Comissao de Controle Interno do Municipio devera ser composta por um coordenador e, no minimo, por dois agentes de controle interno. Esta Comissao tem como atribuigao verificar e comprovar a legalidade dos atos da gestao publica municipal, efetuando visorias e visitas a todas as unidades administrativas da Administragao Direta e Indireta, realizando levantamentos de ordem financeira, patrimonial, orgamentaria e operacional, avaliando todos os controles adotados, a eficiencia e eficacia dos mesmos.
Conforme entendimento a implantagao do controle interno deve ser complementado por lei estadual e a nivel municipal por lei ou decreto visto atender dessa forma os preceitos
constitucionais, onde na sua formagao e necessaria a presenga de um coordenador, podendo ser representado pela figura de um contador ou um controlador e no minimo dois agentes de controle interno, estes podendo ser servidor com conhecimento na area de controladoria ou tecnicos em contabilidade, dessa forma esta comissao tem a incumbencia de analisar e verificar os atos da gestao publica municipal com levantamentos na questao financeira, orgamentaria, patrimonial e operacional no intuito de avaliar a eficiencia e eficacia na geragao dos mesmos para o bom andamento da Administragao na busca dos resultados pretendidos.
A importancia da proposta da criagao do controle interno e vista por Peixe (2006, p.228) da seguinte forma:
A proposta de projeto foi fundamentada no aspecto institucional de estruturar um sistema de controle interno integrado, voltado para atender exigencias legais e uma nova visao gerencial de gestao de recursos publicos. Pode-se constatar que os primeiros frutos da criagao de um orgao serao colhidos pelo gestor municipal, com grande retorno da redugao permanente de desperdlcio e com certeza uma melhor aplicagao de recursos publicos. Basta verificar analise de gastos em varias areas de abrangencia, com razoaveis montantes de recursos economizados pela politica austera de controle implantada.
A implantagao de um sistema de controle interno de forma integrada possibilita uma melhor visao sobre a gestao dos recursos publicos por parte dos gestores publicos, que atendendo as exigencias legais, passa a desfrutar de uma excelente ferramenta no controle dos gastos desnecessarios praticados pela Administragao no cotidiano e ao mesmo proporciona uma melhor visao sobre aplicagao dos recursos publicos, visando quais areas abrangidas e que merecem mais atengao.
Nesse sentido o controle interno visa nortear o gestor publico para o controle dos gastos publicos, quanto ao aspecto da economicidade fazendo uma analise previa de todos os atos da Administragao Publica, assim o bom desempenho de um controle interno depende de uma boa assessoria contabil.
O controle interno dessa forma passa a ser pega importante na formagao e atuagao da Administragao Publica quanto ao aspecto do controle das agoes economicas e sociais da mesma, visando melhor gerenciar de certa forma os recursos direcionados para alocagao e aplicagao dos recursos publicos, assim a Administragao Publica e o Controle Interno caminham juntos no progresso da pratica do bom gerenciamento das agoes que beneficiam a coletividade de forma integra e beneficente com eficacia e eficiencia no intuito do bem-estar de todos de forma direta e indireta.
6.7.1 A n a l i s e d o C o n t r o l e Interno e F i s c a l i z a c a o
Conforme observa Sa (1994, p.99) menciona que:
O auditor, fundamentaimente, se o Controle Interno obedece aos principios basicos peculiares: Existencia de um Piano de organizagao com uma adequada distribuigao de responsabilidades; Regime de autorizacao e de registros capazes de assegurar um controle contabil sobre os investimentos, financiamentos e sistemas de resultados da empresa (custos e receitas), ou de metas das instituicoes (orgamentos); Zelo do elemento humano no desempenho das fungoes a ele atribuidas; Qualidade e responsabilidade do pessoal, em nivel adequado.
Conforme entendimento, o auditor procura observar se o controle interno esta conforme os principios basicos norteadores da controladoria interna, para saber se a companhia tem um piano organizacional com responsabilidades voltado para assegura a fiscalizagao do controle contabil, assim como as metas estabelecidas nos orgamentos.
Esses exames ou testes darao ao Auditor os entendimentos necessarios dos sistemas adotados e um conhecimento razoavel e sustentavel de que os procedimentos verificados estao de conformidade com as normas institucionalizadas.
6.8 A IMPORTANCIA DO CONTROLE INTERNO NAS ESFERAS GOVERNAMENTAIS
Para Peres (1996, p.67):
Os controles internos tem como objetivos, a obtengao de informagao adequada, estirnulagao do respeito e da obediencia as politicas da administragao, protegao dos ativos e promogao da eficiencia e eficacia operacional.
O Controle Interno envolve uma serie de objetivos que ajuda a administragao a constatar se os mesmos estao sendo atingidos, com ou sem eficiencia, e verificar se os recursos estao sendo recebidos integralmente e aplicados com parcimonia, eficiencia e eficacia.
A esse respeito, a Contabilidade formaliza as informagoes necessarias a orientagao administrativa, demonstrando a organizagao e exeeugao dos orgamentos, o equilibrio entre os sistemas orgamentario, financeira, patrimonial e compensado, os atos e fatos administrativos da Fazenda Publica, e finalmente oferecendo os elementos para o processo de prestagao de contas no final do periodo.
6.9 DEFINIGAO DE AUDITORIA COMO ELEMENTO NECESSARIO AO CONTROLE INTERNO
Para Sa (1994, p.20): "auditoria e a tecnica contabil do sistematico exame dos registros,
visando apresentar conclusdes, criticas e opinides sobre as situagoes patrimoniais e aquelas dos resultados, quer formadas, quer em processo de formagao",
Conforme entendimento a auditoria configura-se como uma tecnica sistematica de exames realizados sobre as demonstragoes contabeis no intuito de evidenciar se a mesmas estao conforme os principios contabeis.
Segundo Motta (1992, p. 15):
Auditoria e o exame cientffico e sistematico dos livros, contas, comprovantes e outros registros financeiros de uma companhia, com o propdsito de determinar a integridade do sistema de controle interno contabil, das demonstragoes financeiras, bem como o resultado das operagoes e assessorar a companhia no aprimoramento dos controles internos, contabeis e administrativos.
Na visao de Mota a auditoria consiste no exame cientifico dos livros contabeis que auxiliam no controle interno, bem como auxilia na elaboragao das demonstragoes contabeis. Visando um melhor aprimoramento do controle, ja que seus irao assessorar no controle das operagoes cotidianas, bem como atestar a veracidade dos registros realizados nas respectivas contas que compoem o piano de contas das respectivas entidades seja elas de carater publico ou privado, onde a finalidade sempre sera a mesma que e o intuito de verificar se as demonstragoes estao conforme os principios contabeis.
Peres (1996, p. 13), assim, define Auditoria:
Auditoria pode ser definida como o levantamento, o estudo e avaliagao sistematica de transagoes, procedimentos, rotinas e demonstragoes contabeis de uma entidade, com o objetivo de fornecer a seus usuarios uma opiniao imparcial e fundamentada em normas e principios sobre sua adequagao.
Segundo o autor a auditoria envolve um estudo sistematico das transagoes rotineiras de uma entidade, bem como avalia-las no intuito de fornecer informagoes aos usuarios da contabilidade.
Apos analises dos conceitos aqui emitidos, a Auditoria pode ser considerada como um orgao que se destina a examinar a organizagao no aspecto economico e financeiro, atraves dos registros administrativos e contabeis, com base nas atividades do controle interno, fornecendo a seus usuarios uma opiniao sobre as transagoes ocorridas no periodo.
6.10 A IMPORTANCIA DO CONTROLE INTERNO
A Importancia do controle interno e realcada pelas normas constitucionais que dispoem sobre este assunto.
De conformidade com o artigo 74 da CF o Controle Interno tem como finalidade:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no piano plurianual, a exeeugao dos programas de Governo e dos orgamentos;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto a eficacia e eficiencia, da gestao orgamentaria, financeira e patrimonial nos Prgaos e entidades da administragao, bem como da aplicagao de recursos publicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operagoes de credito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres;
IV - apoiar o controle externo na sua missao institucional como finalidade:
A Carta Maior em seu artigo 74 traz a importancia de Todo ente publico manter um controle interno no ambito administrativo dos mesmos, assim como cita nos seus incisos a finalidade do mesmo, que vai desde a avaliagao do cumprimento das metas conforme previsto nos orgamentos, a avaliagao dos resultados, o controle das operagoes de creditos realizadas pelos entes e por ultimo o apoio tambem do controle externo como forma de atingir seus objetivos
A integragao do sistema sera coordenada pelo Poder Executivo, posto que Ihe compita ao final do exercicio preparar a prestagao de contas consolidada, mesmo que o Poder Legislativo elabore a sua prestagao de contas em separado. Normas da maior importancia estao estabelecidas nos paragrafos primeiras e segundas dos artigos supracitados. O paragrafo primeiro estabelece e responsabilidade solidaria dos responsaveis pelo controle quando, ao tomarem conhecimento de irregularidades, deixarem de dar ciencia ao Tribunal de Contas. No paragrafo segundo, se explicita o controle popular, que e uma forma de controle externo. Como haviamos mencionado a Lei n° 4.320, de 17.03.64, ja havia se preocupado em disciplinar a forma de controle interno a ser exercido pela Administragao Publica, ao tratar deste assunto no titulo relacionado ao controle da exeeugao orgamentaria que, em seus artigos 75 a 80 dispoe:
Art. 75. O controle da exeeugao orgamentaria compreendera:
I - a legalidade dos atos que resultem a arrecadagao da receita ou a realizagao da despesa, o nascimento ou a extingao de direitos e obrigagoes;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administragao responsaveis por bens e valores publicos;
111 - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetarios e em termos de realizacao de obras e prestagao de servigos. Art. 76. O Poder Executivo exercera os tres tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuizo das atribuicoes do Tribunal de Contas ou orgao equivalente.
Art. 77. A verificacao da legalidade dos atos de exeeugao orgamentaria sera previa, concomitante e sequente.
Art. 78. Alem da prestagao ou tomada de contas anual, quando institufda em lei, ou por fim de gestao, podera haver, a qualquer tempo, levantamento, prestagao ou tomada de contas de todos os responsaveis por bens ou valores publicos.
Art. 79. Ao orgao incumbido da elaboragao da proposta orgamentaria ou a outro indicado na legislagao, cabera o controle estabelecido no inciso III do artigo 75.
Paragrafo Unico. Esse controle far-se-a , quando for o caso, em termos de
unidade de medida, previamente estabelecida para cada atividade.
Art. 80. Compete aos servigos de contabilidade ou Prgaos equivalentes verificar a exata observancia dos limites das quotas trimestrais atribuidas a cada unidade orgamentaria, dentro do sistema que for instituido para esse fim.
A referida Lei n° 4.320 trata do controle da exeeugao orgamentaria no seu artigo 75 ao artigo 80, onde se destaca de forma implicita no artigo 77 as formas de controles que sao: controle previo, controle concomitante e subsequente, em que o primeiro refere-se ao controle do ato antes de sua conclusao, o segundo se refere o acompanhamento do ato para verificar a regularidade de sua constituigao e terceiro e ultimo trata do controle apos sua conclusao.
Ressalte-se tambem que a Administragao Federal, ao instituir o seu piano de reforma administrativa, consubstanciado no Decreto-Lei n° 200/67, previa que o controle interno deveria ser exercido em todos os niveis e em todos os orgaos, compreendendo, particularmente:
a) controle, pela chefia competente, da exeeugao dos programas e da observancia das normas que governam a atividade especifica do orgao controlado;
b) o controle, pelos orgaos proprios de cada sistema, da observancia das normas gerais que regulam o exercicio das atividades auxiliares; e
c) o controle da aplicagao dos dinheiros publicos e da guarda de bens da Uniao pelos orgaos proprios do sistema de Contabilidade e Auditoria.
Conforme o entendimento do Decreto-Lei n° 200/67 o controle interno passou afazer parte de todos os segmentos da Administragao publica, chegando a todos os orgaos como forma de controle de exeeugao dos programas conforme sua finalidade, controle dos recursos de cada unidade orgamentaria, assim como o controle da aplicagao dos recursos e bens publicos.
