CARTILHA
DA GREVE
NO SERVIÇO
PÚBLICO
CARTILHA DA GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
1. Introdução
Atendendo solicitações de diretorias de diversas entidades sindicais do funcionalismo compilamos o trabalho de um grupo de advogados1 de diversas entidades sindicais e divulgamos esta Cartilha da Greve no Serviço Público, visando dar uma orientação geral sobre o assunto.
No presente texto são abordados diversos aspectos da questão e respondidas as principais dúvidas da categoria, sempre levando em consideração as posições do Poder Judiciário sobre a matéria.
O objetivo, ao esclarecer os servidores, é contribuir para uma adesão ampla e consciente ao movimento grevista que se inicia.
2. É legal o servidor público fazer greve?
O texto original do inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 assegurou o exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis, a ser regulamentado através de lei complementar; como tal lei complementar nunca foi elaborada, o entendimento inicial – inclusive do STF - foi o de que o direito de greve dos servidores dependia de regulamentação.
Essa falta de regulamentação, entretanto, não impediu o exercício pleno do direito constitucionalmente estabelecido, porque, como bem afirmado pelo Ministro Marco Aurélio, atual Presidente do STF, a greve é um fato, decorrendo a deflagração de fatores que escapam aos estritos limites do direito positivo - das leis - (Mandado de Injunção n° 4382/400).
Nesse sentido, e ainda na vigência dessa redação original do texto constitucional, existiram diversas decisões judiciais que, decidindo questões relativas às conseqüências de movimentos grevistas, reconheceram, que os servidores poderiam exercer o direito de greve, do que são exemplo as seguintes:
1 - Decisão proferida pelo atual Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Marco Aurélio de Mello, garantindo o pagamento de vencimentos em face de a própria Administração Pública haver autorizado a paralisação, uma vez tomadas medidas para a continuidade do serviço (Supremo Tribunal Federal, 2ª Turma, unânime, Recurso Extraordinário nº 185944/ES, relator Ministro Marco Aurélio, julgado em 17/04/1998, publicado no DJ de 07/08/1998, p. 42).
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1 O presente trabalho foi elaborado inicialmente pelos advogados José Luis Wagner, Jaci Renê Garcia, Claúdio Santos, Pedro Maurício, Pita Machado e Felipe Dresch da Silveira. A organização final do texto e a compilação do material ficaram a cargo do advogado Aparecido Inácio.
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2 - Decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça diz que, enquanto não vierem as limitações impostas por lei, o servidor público poderá exercer seu direito. Não ficando, portanto, jungido ao advento da lei (STJ, Mandado de Segurança no 2834-3- SC, Rel. Min. Adhemar Maciel, 6ª Turma, FONTE: Revista Síntese Trabalhista, v. 53, novembro de 93).
3. Decisão proferida pelo Tribunal Regional da 4º Região informa que a mora do Legislativo não pode impedir o exercício do direito de greve e não autoriza a administração a imputar faltas injustificadas aos servidores grevistas, à míngua de autorização legal ou de deliberação negociada. (Tribunal Regional Federal da 4ª Região, 4ª Turma, unânime, Apelação Cível nº 96.04.05017-6, relator juiz A. A. Ramos de Oliveira, julgado em 15/08/2000, publicado no DJ2 nº 80-E, de 25/04/2001, p. 842).
Posteriormente, através da Emenda Constitucional no 19, o referido inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal foi alterado, passando a exigir somente “lei específica” para a regulamentação do direito de greve; essa lei, embora específica, será ordinária, e não mais complementar.
Ora, lei ordinária específica sobre o direito de greve existe desde 1989 (a Lei nº 7.783/89), a qual estabelece critérios regulamentares do movimento paredista; como essa lei trata do direito de greve de forma ampla – fala de trabalhadores em geral, não restringindo sua abrangência aos trabalhadores da iniciativa privada - o entendimento tecnicamente correto é o de que foi recepcionada pelo novo texto constitucional, tornando-se aplicável também aos servidores públicos federais. Entretanto, não existem ainda decisões judiciais que afirmem essa recepção legislativa.
Por outro lado, mesmo que se entenda que a Lei no 7.783/89 seja norma dirigida apenas aos empregados da iniciativa privada e, em face da inexistência de norma específica para o servidor público, ela pode ser aplicada por analogia, na forma prevista em lei.
Assim, pode-se afirmar que o entendimento dominante no Poder Judiciário – embora ainda objeto de controvérsias - é o de que o direito de greve pode ser exercido livremente. É aconselhável, porém, que sejam observados os dispositivos da Lei 7.783/89 quando da deflagração de movimento paredista de servidores públicos federais, de forma a possibilitar uma eventual defesa judicial dos grevistas e de suas entidades representativas.
3. Deve ser garantido o funcionamento dos serviços essenciais? E, afinal, o que deve ser considerado como tal no Serviço Público Federal?
Sem dúvida alguma devem ser mantidos em funcionamento os serviços essenciais, na forma prevista pela Lei de Greve; não existe, entretanto, uma definição legal do que sejam eles no Serviço Público Federal.
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Assim sendo, sempre que possível deve ser buscada uma definição conjunta com a Administração sobre o que sejam os “serviços essenciais ao atendimento das necessidades da comunidade”, ou os “serviços cuja paralisação resulte em prejuízo irreparável”.
Não sendo possível esse entendimento, a própria categoria deve resolver a questão, utilizando as disposições da Lei 7.783/89 e o bom senso.
Na prática, deverá tentar compatibilizar com a sua realidade específica a regra do artigo 1O da mencionada lei, que estabelece como serviços ou atividades essenciais:
“I – tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustível;
II – assistência médica e hospitalar;
III – distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; IV – funerários;
V – transporte coletivo;
VI – captação e tratamento de esgoto e lixo; VII – telecomunicações;
VIII – guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX – processamento de dados ligados a serviços essenciais; X – controle de tráfego aéreo;
XI – compensação bancária.”
Deve ser garantido o funcionamento de tais serviços, o que não quer dizer que os servidores que trabalhem nessas atividades não possam fazer greve; o que não pode acontecer é que todos eles entrem em greve sem garantir o funcionamento mínimo necessário a tais serviços.
Assim, por exemplo, num Hospital Público, os servidores podem entrar em greve, desde que os serviços essenciais (UTI, por exemplo) tenham o seu funcionamento mínimo necessário atendido.
Na prática é comum estabelecer um percentual de servidores que não farão greve (por exemplo, 30%), estabelecendo-se um sistema de rodízio que permita o funcionamento dos serviços essenciais.
4. O servidor em estágio probatório pode fazer greve?
No tocante aos servidores em estágio probatório, embora estes não estejam efetivados no serviço público e no cargo que ocupam, têm assegurado todos os direitos previstos aos demais servidores. Portanto, também devem exercer seu direito constitucional de greve.
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2 Veja ao final decisão do TJ/SP que anulou punições aplicadas pela diretoria do HC/SP a servidores que participaram de movimento grevista naquele Hospital, convocada pelo SINDSAÚDE/SP.
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Necessário salientar, neste aspecto, que o estágio probatório é o meio adotado pela Administração Pública para avaliar a aptidão do concursado para o serviço público. Tal avaliação é medida por critérios lógicos e precisos. A participação em movimento grevista não configura falta de habilitação para a função pública, não podendo o estagiário ser penalizado pelo exercício de um direito seu.
Na greve ocorrida no ano de 1995, na Justiça Estadual do Rio Grande do Sul, houve a tentativa de exoneração de servidores em estágio probatório que participaram do movimento grevista, sendo, no entanto, estas exonerações anuladas pelo próprio Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que afirmou, na ocasião, haver “licitude da adesão do servidor civil, mesmo em estágio probatório”, concluindo que o “estagiário que não teve a avaliação de seu trabalho prejudicada pela paralisação”.(TJ/RS Mandado de Segurança n° 595128281)
5. O servidor pode ser punido por ter participado da greve?
O servidor não pode ser punido pela simples participação na greve, até porque o próprio Supremo Tribunal Federal considera que a simples adesão à greve não constitui falta grave (Súmula n° 316 do STF).
Podem ser punidos, entretanto, os abusos e excessos decorrentes do exercício do direito de greve. Por isto, o movimento grevista deve organizar-se a fim de evitar tais abusos, assegurando a execução dos serviços essenciais e urgentes2.
6. Podem ser descontados os dias parados? E se podem, a que título?
A rigor, sempre existe o risco de que uma determinada autoridade, insensível à justiça das reivindicações dos servidores e numa atitude nitidamente repressiva, determine o desconto dos dias parados; no geral, quando ocorrem, tais descontos são feitos a título de “faltas injustificadas”.
Entretanto, conforme demonstram as decisões anteriormente transcritas, existem posições nos tribunais pátrios – inclusive do Supremo Tribunal Federal – no sentido de que não podem ser feitos tais descontos, e muito menos a título de “faltas injustificadas”, o que efetivamente não são.
O importante, para prevenir essas situações, é que o Sindicato tome todas as precauções formais para a deflagração do movimento grevista, enumeradas ao final da presente cartilha, de forma a facilitar a defesa judicial da categoria, se for necessária.
Por outro lado, certamente o Sindicato negociará com a Administração Pública, durante o movimento grevista, além da pauta de reivindicações, a reposição dos dias parados e o seu respectivo pagamento.
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7. Como deve ser feito o registro da freqüência nos dias parados?
O Sindicato deverá providenciar num “Ponto Paralelo” que será assinado preenchido diariamente pelos grevistas, e que servirá para demonstrar, se necessário, e em futuro processo judicial, que as faltas não foram injustificadas, no sentido previsto na lei.
8. Qual a diferença entre uma greve e uma paralisação de 48 horas?
Greve no sentido jurídico significa a suspensão da prestação pessoal de serviços. A suspensão do trabalho que configura a greve é a coletiva, não havendo como caracterizar greve a paralisação individual (NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Comentários à Lei de Greve. São Paulo, LTR, 1989,44/45).
A greve, entretanto, pode ser por tempo indeterminado, ou por tempo determinado. Comumente se denomina greve a paralisação por tempo indeterminado, e paralisação a greve por tempo determinado.
Assim sendo, a paralisação por 48 horas nada mais é do que uma greve por tempo determinado, e como tal deverá ser tratada, inclusive do ponto de vista legal.
9. Quais as precauções que devem ser tomadas quando da deflagração de uma greve? Visando respaldar uma futura discussão judicial acerca da legalidade do momento grevista, recomendamos que o Sindicato deva adotar os seguintes procedimentos:
a) Não iniciar a greve sem antes esgotar as tentativas prévias de negociação coletiva da pauta de reivindicações (e se documentar quanto a isso) conforme estabelece a Convenção nº 151 e a Recomendação nº 159 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), sobre as Relações de Trabalho na Administração Pública, firmadas em 1978, em vigor no Brasil pois aprovadas pelo Congresso Nacional no dia 30/03/2010, conforme Projeto de Decreto Legislativo do Senado nº 819/09, e que foram
promulgadas pela Sra Presidenta da República através do DECRETO Nº 7.944, DE 6 DE MARÇO DE 2013.
Vide texto na integra, em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D7944.htm
Nota: Ressalvas
O Decreto Legislativo aprovado pelo Congresso Nacional faz duas ressalvas ao texto original da Convenção 151 e da Recomendação 159:
I – a expressão “pessoas empregadas pelas autoridades públicas”, constante do item 1 do artigo 1 da Convenção nº 151, de 1978, abrange tanto os empregados públicos, ingressos na
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Administração Pública, mediante concurso público, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, quanto os servidores públicos, no plano federal, regidos pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os servidores públicos, nos âmbitos estadual e municipal, regidos pela legislação específica de cada um desses entes federativos; e
II – consideram-se organizações de trabalhadores abrangidas pela Convenção apenas as organizações constituídas nos termos do art. 8º da Constituição Federal.
b) Documentar-se o mais amplamente possível (ofícios de remessa e eventual resposta às reivindicações; reportagens sobre visitas às autoridades; notícias de jornal sobre as mobilizações anteriores, de preferência não apenas da imprensa sindical, etc.);
c) Convocar assembléia-geral da categoria (não apenas dos associados) mediante a observância dos critérios definidos no Estatuto do sindicato e com divulgação do Edital com antecedência razoável (72 horas, como sugestão) em jornal de grande circulação regional;
d) Em assembléia, votar a pauta de reivindicações e deliberando sobre a paralisação coletiva, de preferência desdobrando a pauta em exigências de nível nacional e local;
e) Comunicar por escrito a decisão da assembléia: (a) ao tomador dos serviços e (b) aos usuários do serviço (mediante edital publicado em jornal de grande circulação), com antecedência mínima de 72 (setenta e duas horas);
f) Durante a greve, buscar sempre que possível a negociação para o atendimento das reivindicações, documentando-a ao máximo;
g) Buscar a definição do que sejam os “serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades da comunidade” ou os “serviços cuja paralisação resulte em prejuízo irreparável”, mantendo, os próprios grevistas, o atendimento a tais serviços.
h) Manter até o final da greve um “ponto paralelo”, para registro pelos servidores grevistas, o qual poderá ser instrumento útil para discutir eventual desconto dos dias parados.
Apendice:
Constituição Federal: Art. 37, inciso VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;
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Lei nº 8.112/90 - Regime Jurídico dos Servidores Públicos e Lei 10.261/68 – Estatuto dos Funcionários Públicos do ESP, em ambos, não existe dispositivo tratando de greve no serviço público;
Decreto nº 1.480/95, Editado pelo Presidente FHC para dispor sobre os procedimentos a serem adotados em casos de paralisações dos serviços públicos federais, enquanto não regulamentado o art. 37, inciso VII, da CF/88, sobretudo no que se refere às faltas decorrentes de participação em greve, punição para os ocupantes cargos em comissão e funções comissionadas caso não atestem as faltas dos servidores3, deve ser observado, pois embora se discuta que o mesmo contem dispositivos inconstitucionais, muitos juízes e Tribunais o adotam na hora de decidir sobre greve. Vide duas decisões com base no mesmo em sentido antagônico:
- http://stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=99228 - http://www.conjur.com.br/2001-out-01/governo_pagar_salarios_grevistas_stj
Supremo Tribunal Federal:
a) Mandado de Injunção nº 20: Decidiu que o direito constitucional de greve necessita de lei específica para ser exercido, ou seja, o direito à greve do servidor público existe, mas não é exequível. O relator do mandado de injunção foi o Ministro Celso de Mello, que concluiu ter, o artigo 37, inciso VII, da Constituição, eficácia limitada, ou seja, sem legislação complementar não possui efeito normativo de executoriedade4.
E enquanto não vier esta regulamentação aplica-se a Lei de Greve Federal.
b) Recurso Extraordinário nº 185.944 / ES (Relator: Min. Marco Aurélio): “GREVE - SERVIDOR
PÚBLICO - PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO. Se de um lado considera-se o inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal como de eficácia limitada (Mandado de Injunção nº 20-4/DF, Pleno, Relator Ministro Celso de Mello, Diário da Justiça de 22 de novembro de 1996,
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3 Na verdade, esse Decreto apresenta-se como uma regulamentação da Lei nº 8.112/90, ao
referir-se aos artigos 116, X, e 117, I, que aludem, na realidade, a faltas ao serviço e não a greve, espécies de ausências ao trabalho de naturezas absolutamente diversas e inconfundíveis. Ao mesmo tempo em que inexiste lei regulamentando o exercício do direito de greve no serviço público, também não há qualquer norma constitucional o
infraconstitucional dispondo sobre a abusividade ou ilegalidade da greve de servidor público.
4 Em que pese o posicionamento do STF, as greves no serviço público continuaram a se
deflagradas ao longo da década de 90 e no início do Século XXI, ainda que persistente a mora do Poder Executivo. Ademais, impende fazer a colocação de que o direito normatizado (a lei) só evolui, sobretudo quando se trata de direito social, com sua suplantação pelos fatos. E a greve – paralisação coletiva do trabalho com a finalidade de postular uma pretensão perante o empregador – é um fato social que exsurge naturalmente, de forma coletiva, em face das reivindicações dos trabalhadores.
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Ementário nº 1.851-01), de outro descabe ver transgressão ao aludido preceito constitucional, no que veio a ser concedida a segurança, para pagamento de vencimentos, em face de a própria Administração Pública haver autorizado a paralisação, uma vez tomadas medidas para a continuidade do serviço.” (destacou-se)
4ª Vara da Justiça Federal do Distrito Federal: sentença nos autos do Mandado de Segurança nº 2000.34.00.019104-9, impetrado pelo ANDES-SN contra ato do Secretário de Recursos Humanos da Secretaria de Estado da Administração do Patrimônio Orçamento e Gestão. Decisão: “(...), concedo a segurança requestada para que a autoridade tida por coatora se
abstenha de efetuar os descontos dos dias parados em virtude do movimento grevista,
com relação aos substituídos, por intermédio de sua entidade sindical representativa, com
amparo no Decreto nº 1.480, de 03/05/95, ante sua absoluta inconstitucionalidade, e que a mesma efetue o pagamento do mês de maio em sua integralidade, sem qualquer
desconto, assim como dos meses subsequentes, em virtude de greve.” (destacou-se)
3) Docente em Estágio Probatório
Inexiste previsão legal para punição dos servidores federais docentes em estágio probatório no que se refere a sua participação em movimento grevista, assim como não pode haver a sua exoneração sem a instauração de processo administrativo disciplinar, onde deverá ser assegurada ampla defesa. Caso haja alguma medida punitiva em relação ao Professor em estágio probatório, poderá haver ajuizamento de medida judicial – mandado de segurança ou ação de rito ordinário com pedido de antecipação dos efeitos da tutela – para afastar a ilegalidade. A assiduidade é apenas um dos fatores que deve ser analisado durante o estágio probatório do docente, não sendo por si suficiente para acarretar a reprovação na avaliação.
4) Professores Substitutos e Visitantes
A relação laboral dos Professores Substitutos e Visitantes com as Instituições de Ensino Superior regulamentada pela Lei nº 8.745, de 9.12.93, que dispõe sobre a “contratação por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público”. Aplicam-se-lhes algumas regras da Lei nº 8.112/90, especialmente as que tratam das Proibições, Responsabilidades e Penalidades. Portanto, não se pode puni-los pelo exercício de greve, porquanto também inexiste previsão legal para a punição dos servidores federais.
Qualquer infração – no caso da existência de greve, a ausência ao trabalho e a conseqüente suspensão das aulas – deverá ser apurada mediante processo de sindicância, onde deverá ser assegurada ao docente a ampla defesa. Não existe norma que preveja a rescisão contratual pelo exercício do direito de greve por parte dos Professores Substitutos e Visitantes.
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5) Autonomia Universitária
As Instituições Federais de Ensino Superior possuem autonomia constitucional (art. 207 da CF/88). Qualquer punição de docente deverá ser realizada, em ultima análise, pela universidade, e não pela União.
RESUMO
a) A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA ASSEGURA O DIREITO DE GREVE AOS SERVIDORES PÚBLICOS (ART. 37, INCISO VII), NOS TERMOS DE LEI ESPECÍFICA;
b) ATÉ O PRESENTE MOMENTO, NÃO EXISTE LEI DISCIPLINANDO O EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO;
c) O ADMINISTRADOR PÚBLICO PAUTA-SE PELO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (ART. 37, CAPUT), OU SEJA, NADA PODE FAZER SEM PREVISÃO EM NORMA JURÍDICA ANTERIOR;
d) O STF ENTENDE QUE O SERVIDOR TEM O DIREITO DE GREVE, MAS SOMENTE PODE EXERCÊ-LO APÓS SUA REGULAMENTAÇÃO POR LEI;
e) O DECRETO Nº 1.480/95 É INCONSTITUCIONAL, O QUE IMPEDE QUE QUALQUER PUNIÇÃO VENHA A SER EFETUADA COM BASE EM SEUS TERMOS;
f) A SENTENÇA PROLATADA PELA 4ª VARA DA JUSTIÇA FEDERAL DO DISTRITO FEDERAL NOS AUTOS DO MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO PELO ANDES-SN É UM PRECEDENTE JUDICIAL QUE IMPEDE O DESCONTO DOS DIAS PARADOS COM BASE NO DECRETO Nº 1.480/95;
g) OS DOCENTES EM ESTÁGIO PROBATÓRIO NÃO PODEM SER PUNIDOS POR PARTICIPAREM DE MOVIMENTO GREVISTA; A ASSIDUIDADE É APENAS UM DOS ELEMENTOS A SEREM CONSIDERADOS NA AVALIAÇÃO DO ESTAGIÁRIO;
h) QUALQUER PUNIÇÃO DEVERÁ SER PRECEDIDA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO, ONDE SERÃO ASSEGURADOS A AMPLA DEFESA E O CONTRADITÓRIO;
i) AOS PROFESSORES SUBSTITUTOS E VISITANTES, SEGUNDO O ART. 11 DA LEI Nº 8.745/93, APLICAM-SE VÁRIAS NORMAS CONTIDAS NA LEI Nº 8.112/90, EM ESPECIAL AQUELAS QUE TRATAM DOS DEVERES, PROIBIÇÕES, PENALIDADES E RESPONSABILIDADES;
j) QUALQUER INFRAÇÃO PRATICADA PELO PROFESSOR SUBSTITUTO OU VISITANTE DEVERÁ SER APURADA MEDIANTE INSTAURAÇÃO DE SINDICÂNCIA, ASSEGURANDO-SE A AMPLA DEFESA;
k) NÃO EXISTE NORMA DISPONDO SOBRE EVENTUAIS PUNIÇÕES PARA O SERVIDOR PÚBLICO QUE ESTÁ EM GREVE, ASSIM COMO NÃO PODE HAVER A DECLARAÇÃO DE ABUSIVIDADE DE MOVIMENTO PAREDISTA NO SERVIÇO PÚBLICO;
